En segundo término, todo el proceso de investigación para la planificación no produce nuevos conocimientos por sí mismo, sino que toma prestados los conocimientos producidos por las ciencias naturales y sociales para obtener conclusiones con base en ellos. De manera que la planificación no es una ciencia en sí misma. Los autores reconocen esta realidad más adelante (pág.36) cuando escriben que el análisis territorial "se nutre de un amplio bagaje de conocimientos teóricos y metodológicos exteriores a la ordenación del territorio" (subrayado mío). Y reiteran esa realidad más adelante (pág.37): "estos instrumentos de análisis territorial, provienen de diversas disciplinas científicas".
En tercer término, y lamentablemente, las decisiones de ordenar los usos del suelo y del emplazamiento de los edificios, tal como se ha demostrado en los párrafos anteriores por boca de sus mismos autores, no está determinada ni orientada para lograr "el máximo grado posible de economía, comodidad y belleza", sino por satisfacer los intereses de los grupos económicamente dominantes, su comodidad y su noción particular de belleza.
En otros autores se encuentran limitaciones conceptuales algo similares como las siguientes:
"El ordenamiento ecológico es una técnica de planeación física, sectorial, que tiene como base la incorporación de las variables ambientales y ecológicas al proceso de ordenación de actividades humanas" [15]
En mi criterio, la "base" no está en la "incorporación" de tales o cuales variables, sino en la concepción sistémica de la realidad, que permita interrelacionar esas variables con las restantes de todos los componentes del sistema en un todo indivisible; y que esa interrelación sea coherente con la que existe en la realidad.
La definición legal que ha establecido el Estado Mexicano es algo más completa, el ordenamiento ecológico es:
"El proceso de planeación dirigido a evaluar y programar el uso del suelo y el manejo de los recursos naturales en el territorio nacional y las zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción, para preservar y restaurar el equilibrio ecológico y proteger el ambiente" [16]
Sin embargo se limita a la fase de investigación y de la propuesta se refiere solo al componente natural; lo cual es otra restricción.
La autora Carmona Lara analiza la paulatina evolución de los conceptos y de las prácticas que han dado lugar a las definiciones actuales, desde el ordenamiento meramente físico de las actividades y realizaciones artificiales, luego la consideración de los costos económicos, jurídicos, sociales y ambientales de aquellas, para llegar a la definición actual:
"… ordenamiento ecológico es la determinación de manera política y socialmente concertada, de normas técnicas o tecnológicas de vigencia regional, en el marco de un modelo de uso del suelo, que regulen y promuevan las actividades productivas en concordancia con la estructura de los ecosistemas y con el interés de las mayorías actuales y futuras" (Citado de Quadri de la Torre Gabriel: Ordenamiento ecológico del territorio. Llave para una gestión integral del medio ambiente. México, INAINE, SEDUE, 1988, p. 13)[17]
Se podría acotar los siguientes inconvenientes: primero, las normas técnicas no deberían estar determinadas por la política, así sea "socialmente concertada", en la medida en que sean producto del conocimiento científico; segundo, no deberían estar sujetas al "marco de un modelo de uso del suelo", sino que deberían contribuir a la formulación de ese "modelo", es decir que este debería surgir de aquellas; tercero, las actividades productivas no deberían estar "en concordancia" con la estructura de los ecosistemas, sino en "sujeción" a ellas; y finalmente, solamente el cumplimiento de todo lo anterior asegura el interés de las mayorías actuales y futuras.
Parece existir una gran confusión en los autores: "Brañes considera que … el ordenamiento ecológico … es algo menos que el ordenamiento ambiental y algo más que la ordenación del territorio". Parece todo un galimatías. En el interés de puntualizar sus criterios, la autora propone los siguientes tipos de ordenamiento:
A. Ordenamiento Ambiental: "El ordenamiento ambiental conlleva la idea de planeación de todo el ambiente y su manejo", y cita una definición de dos autores, Vicente Sánchez y Beatriz Guiza del Colegio de México, que consideran que el ordenamiento ambiental consiste en "Una serie concertada de análisis, procesos y maniobras que permiten una utilización adecuada del medio ambiente, con el fin de promover un desarrollo económico sustentable que satisfaga las necesidades reales de la población presente y futura" (Pág. 821)
Los términos "utilización adecuada" y "necesidades reales" no son fidedignos, en consecuencia son subjetivos y admiten cualquier interpretación; y, nuevamente, consideran al medio ambiente como un objeto aparte, fragmentado, independiente e inerte, que puede o no ser utilizado a voluntad de distintos intereses.
"Según estos autores el ordenamiento ambiental debe estar en íntima relación con la planificación e implantación del desarrollo proveyendo insumos importantes para llevarlo a cabo".
Por lo tanto concibe como fases, estadios o instancias separadas e independientes al ordenamiento ambiental y la planificación de desarrollo, al cual solamente aquel debe proporcionarle "insumos importantes". Al hacerlo así, deja librado a la voluntad de técnicos o políticos la consideración ambiental. Con el nivel actual de conocimiento científico ya está claro que es imposible siquiera concebir el desarrollo sin incluir al ambiente como componente del mismo.
B. Ordenamiento territorial. "Brañes considera que el ordenamiento territorial se refiere a la definición de usos del suelo de acuerdo con sus aptitudes". En 1978 el Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales Renovables de Venezuela definió a la ordenación del territorio como "los usos de las diferentes zonas que conforman el espacio fisico nacional, de acuerdo a sus características intrínsecas y a los objetivos de desarrollo que se aspira alcanzar dentro de un horizontes de tiempo predeterminado" "En los países en desarrollo, donde existen aún grandes espacios con baja densidad de ocupación, la ordenación del territorio se convierte en una de las principales políticas ambientales" [18]
Con las tres definiciones citadas queda demostrado que la concepción que hemos denominado "antropoúnica" es la dominante. En efecto, según ellas el uso del territorio está determinado exclusivamente por las actividades que se quiere implantar en él; ¿Qué ocurriría si la "aptitud" o "características intrínsecas" del hábitat indican que las actividades no deben implantarse en un espacio determinado? Además, la baja densidad no es, necesariamente, un problema; y hasta la fecha nadie ha definido densidades óptimas ni urbanas ni rurales en ninguna parte del mundo. Finalmente, es absurdo que únicamente los grandes espacios con bajas densidades sean los únicos que prioritariamente haya que ordenar. Y, para colmo de la equivocación, la ordenación del territorio no es una "política", sino que surge de una política y se plasma en una práctica a través de una investigación científica multidisciplinaria.
Una vez desarrollada la discusión de los conceptos, y sin proponer una posición propia, la autora dedica el resto del documento a analizar los aspectos y dificultades legales y jurídicas, aspecto que no es importante para el presente trabajo.
Otros autores adoptan ideas pesimistas, como que la sostenibilidad es una utopía:
"tal vez una de las mayores debilidades del concepto sea su (todavía) baja aplicabilidad a la realidad…. Como dice Reboratti (2000:202), "desarrollo sostenible es…una meta a alcanzar, una posibilidad que aparece en el futuro y que tal vez nunca alcanzaremos…", pero según reconoce el mismo autor, requiere de al menos un esfuerzo de planificación, que –según entendemos nosotros- ha de contar con herramientas específicas, que permitan encauzar en forma efectiva el desarrollo de un territorio hacia su sustentabilidad". (Resumen del documento) [19]
Para superar esas ideas pesimistas lo que habría que hacer es, primero, identificar las razones o limitaciones conceptuales (teóricas, metodológicas y de concepción) y prácticas que determinan esa "baja aplicabilidad", con lo cual se elevaría la aplicabilidad del concepto de la sustentabilidad. Las autoras, al parecer, creen que la debilidad reside en la metodología, razón por la cual el documento se refiere a una propuesta metodológica. El autor del presente trabajo considera –y cree haber demostrado- que la debilidad reside en la concepción equivocada de la realidad y en los intereses objetivos que impiden la sustentabilidad.
Tal vez, uno de los avances más importantes que está sufriendo (o disfrutando) la práctica del ordenamiento del territorio es el reconocimiento de algunos de los impactos que la planificación anterior (o la falta de ella) ha venido ocasionando en el ambiente:
Quedó en evidencia que el proceso de urbanización contribuía significativamente a los cambios de las condiciones ambientales y que las ciudades eran los lugares de algunas de las principales modificaciones que se estaban verificando en los ciclos biogeoquímicos. El problema concernía también a las consecuencias que estos cambios podían desencadenar en las ciudades (….), como la reducción de las áreas no edificadas, de los hábitats naturales, de los recursos hídricos, el aumento de la congestión y de la contaminación y el agravamiento del problema de los desechos.
A esto se han agregado nuevos problemas a escala mundial, en particular, el impacto que la urbanización puede tener en el calentamiento de la Tierra, en la contaminación transfronteriza, la reducción de la capa de Ozono y el consumo de los recursos" (Burgess 2003: 196-197). [20]
Ahora lo pertinente es extraer de las lamentaciones las variables e indicadores que deben ser considerados y enfrentados en el OST[21]tales como las siguientes contenidas en los párrafo citados, a saber: las formas de asentamiento humano, las ciudades, tal y como se han configurado y como funcionan al momento, son parte del problema. Es urgente diseñar otra forma de asentamiento, que solucione problemas como los anotados por los autores: la extensión, el desequilibrio entre el espacio construido y el libre, la destrucción de los hábitats naturales, la contaminación y reducción de los recursos hídricos, la gigantesca producción de todo tipo de contaminación y de desechos, el espantoso consumo de recursos, etc.
Lamentablemente, en el denominado "primer mundo", principal productor de degradación ambiental planetaria, se imaginan y exportan todavía concepciones y prácticas limitadas y ajustadas a la concepción tradicional de la planificación, tales como las siguientes: [22]
"A comienzos del nuevo milenio, la Helmholtz Gemeinschaft (Alemania) elabora lo que ella denomina el "concepto integrativo de desarrollo sostenible", que está basado en tres elementos constitutivos básicos para un desarrollo sustentable, los cuales están asociados a tres objetivos que resultan fundamentales desde esta perspectiva (Kopfmüller et al., 2005:3-6):
1. El aseguramiento de la existencia humana…
2. La conservación del potencial productivo social….
3. La mantención de las posibilidades de desarrollo y de acción de la sociedad…"
En mi criterio, la inclusión de esos "elementos constitutivos básicos" en el término de lo sustentable, es reiterativo y, tal vez "de Perogrullo", en la medida en que no cabe siquiera pensar en una sustentatibilidad que no considere el "aseguramiento de la existencia humana", el cual, a su vez es impensable sin la "conservación del potencial productivo social" el cual, finalmente, comprende "la mantención de las posibilidades de desarrollo y de acción de la sociedad". Vamos a reconocer que el aporte de la institución alemana se reduce a explicitar algunos (y no todos) de los contenidos de lo sustentable. En tal medida, no se ve lo "integrativo" del concepto. Y no aporta nada a la aplicabilidad del mismo.
En mi criterio, la principal debilidad de la planificación tradicional aplicada desde hace siglo y medio ha sido el desconocimiento de la dinámica del territorio, por el desconocimiento del sistema integrado del mismo y, obviamente, de la dinámica de cada uno y de todos sus componentes. En cambio, es importante el reconocimiento que se ha producido en los últimos años de que ha sido en última y definitiva instancia, el mercado, y más específicamente, la especulación económica y del suelo, lo que ha actuado como ente regulador de los fenómenos espaciales y del deterioro del planeta; lo que ha hecho y hace imposible el desarrollo sustentable.
Vargas (2002) … señala que: "El ordenamiento territorial no es otra cosa que identificar las potencialidades, limitaciones y riesgos de un territorio específico y, sobre esta base, distribuir los asentamientos y las actividades, para que en él se pueda garantizar la vida y el desarrollo en condiciones de sostenibilidad"[23]
Con esta definición se corre el peligro de considerar al territorio como de libre explotación y uso por los seres humanos, y que solamente es necesario cuidar los límites de su explotación; ya que antes de alcanzar esos límites pueden haber desaparecido muchas especies y estar en un punto de no retorno. La clave es conocer el estado de equilibrio en el interior del cual todas las especies tienen una vida simbiótica.
El tema del desarrollo sustentable es tan complejo que inadvertidamente se puede cometer equivocaciones e introducir paradojas conceptuales, como las siguientes:
El análisis integrado del sistema territorial permitirá conocer y comprender la evolución y dinámica del mismo, en tanto, el análisis y la evaluación ambiental posibilitarán la comparación entre la situación ambiental actual y la deseada, a través de los indicadores y estándares correspondientes. [24]
¿O sea que el análisis INTEGRADO no contempla el ambiente, sino que este es OTRO análisis?
En el difícil momento de la delimitación del territorio que se desea ordenar ocurren otras equivocaciones conceptuales, que van a hacer imposible la sustentabilidad:
Un sistema territorial puede estar delimitado por criterios politico-administrativos… Entonces, la propuesta de ordenamiento se construye considerando toda la fracción ocupada por las actividades humanas, que se extiende desde el subsuelo hasta unos kilómetros sobre la superficie, correspondientes a la capa de aire directamente influida por las acciones antrópicas, es decir, aquélla que recibe emisiones atmosféricas. [25]
Primero, los límites político-administrativos nunca y en ninguna parte han sido trazados por determinaciones objetivas sino por intereses de poder local, regional o mundial. Segundo, las influencias de las actividades humanas exceden la fracción ahí propuesta: piénsese en la procedencia del agua, de los alimentos, de la energía, la superficie y especies vegetales necesarias para la renovación y purificación del aire, el área contaminada por los desechos orgánicos, sólidos, líquidos, etc. Un autor, en su definición de "ciudad sustentable" nos ofrece una visión más amplia de esos límites:
"…el capital ecológico en forma de recursos comunes ambientales urbanos está representado, entre otros, por la capacidad de carga de la atmósfera, de la cuenca hidrológica que las abastece y por los recursos territoriales que ofrecen servicios de localización espacial, de recarga de acuíferos, de reserva ecológica y territorial, de recreación y de conservación de recursos naturales." [26]
Allí se consignan algunos de los ámbitos que están involucrados en la vida y afectaciones de la ciudad, a los que hay que añadir de manera enfática la preocupación por el ámbito afectado por los desechos orgánicos humanos, sólidos e industriales. Con todas esas consideraciones, es por demás obvio que los límites administrativos quedan superados ampliamente y no tiene sentido siquiera considerarlos en el diagnóstico y, más bien, en la propuesta se aportará evidencias mas que suficientes para superar esos límites como una condición de sustentabilidad.
Hoy por hoy, se considera que un indicador científicamente válido para delimitar un territorio cuyo ordenamiento se desea –sinceramente- que sea sustentable, es el cálculo de la huella ecológica de la totalidad de los individuos del territorio en cuestión (tanto residentes permanentes como ocasionales), y la confrontación con la biocapacidad del mismo, en el objetivo de obtener un valor de cero como déficit ecológico.
De la lectura de un interesante artículo sobre el tema que nos ocupa [27]he podido sacar las siguiente conclusiones: Entre los factores cuyo tratamiento debe cambiar para lograr la sustentabilidad, están los recursos que ingresan al subsistema asentamientos humanos y los desechos que salen de él [28]Un ingreso exagerado de los recursos, de manera que afecte a su proceso de regeneración o reproducción impide la sustentabilidad y una expulsión exagerada de desechos provocará el mismo efecto. Entonces se trata de reducir los insumos y los desechos. De manera que hay que cambiar los procesos internos, empezando por el modo de vida.
Para la disminución de insumos y desechos se requiere de una sola estrategia: la reducción de la necesidad de los insumos y de la producción de los desechos. La primera se puede alcanzar mediante la disminución de la demanda y la mayor eficiencia en el uso de lo objetivamente[29]imprescindible. Y la disminución de los desechos se puede alcanzar mediante la correspondiente de los insumos, la racionalidad ecológica en la producción de los bienes[30]a lo que hay que añadir un cambio en el comportamiento de los individuos adoptando la costumbre cuotidiana de las 3s en el uso de los bienes: reducción, reuso y reciclaje[31]Quedaría un contaminante producido también en la agricultura, el metano, para cuya reducción se tendría que disminuir el consumo de arroz y de carne, y elevar la productividad de las tierras dedicadas a los dos, pero sin acudir a la producción de transgénicos.
Un factor adicional que hay que tratar de manera simultánea es la población. La cantidad de población humana tendría que estabilizarse en un número que fuese parte del equilibrio del sistema.
En otro orden de ideas, la planificación tradicional considera a todo lo natural como un recurso, es decir como algo que puede tomarse y que existe para la exclusiva disposición y beneficio de los seres humanos.
En el desarrollo de la Propuesta de Ordenamiento Territorial (pág 16), las autoras Reyes y Rodríguez ponen mucho énfasis en que los planes deben ser muy eficientes y muy eficaces. La eficiencia es una cualidad del capitalismo que considera fundamental evaluar la relación entre los medios empleados y los resultados obtenidos, ambos en término de costos: tanto cuesta, tanto debe rendir. Y la rentabilidad se mide en el corto plazo. Por ejemplo, una obra de saneamiento en una comunidad rural no es rentable, es decir no es eficiente, porque los campesinos no podrán pagar tarifas que permitan el retorno de la inversión en el corto plazo. En el análisis de la eficiencia no interesa que baje la morbilidad y la mortalidad infantil y general como consecuencia de las mejores condiciones ambientales, ya que eso no es medible en términos de retorno de la inversión, o mejor dicho, de los dineros empleados. Y a los planificadores se les exige que sean eficientes en este sentido. Otro tanto ocurre con otro indicador de calidad de este tipo de planificación, la eficacia, entendida como la relación entre los efectos deseados u objetivos operativos (de corto plazo) y los resultados obtenidos. El resultado de unos niños sanos y con un desarrollo físico e intelectual normal o superior no puede ser medido en el corto plazo. Peor aún, que la temperatura ambiental no suba más de un grado centígrado en los próximos años no es un resultado a ser evaluado en términos de eficacia por este tipo de planificación. En general, puede decirse que el mundo moderno tiene una miopía muy acusada, es incapaz de ver y de pensar en el largo plazo, ya que debe rendir cuentas del retorno inmediato del dinero empleado.
Es precisamente la eficacia, la que nos dará luces sobre el cumplimiento de nuestros objetivos estratégicos. Entonces, en un POT estratégico, el concepto clave es la efectividad, como síntesis de la eficiencia y la eficacia del plan. [32]
Otra limitación de este tipo de planificación es su sujeción estricta a la legislación vigente: "debe haber una legitimidad legal en las propuestas y que constituyen parte del marco estructurante del plan". Pero si apenas estamos luchando por cambiar las mentalidades, todavía estamos lejos de cambiar la legislación de los países.
Otra debilidad o contradicción inherente en estos planes es la que se encuentra en la diferencia entre "objetivos operativos" o de corto plazo y "objetivos estratégicos" o de largo plazo, y en su cumplimiento. En efecto, se dice textualmente que:
En virtud de lo anterior, los objetivos operativos que orientan la acción de corto plazo y que constituyen los elementos flexibles del plan, deben buscar la efectividad y la legitimidad, y responder a criterios de priorización. Según lo señalado por la Universidad de Chile (2002), tendrán primera prioridad los objetivos que requieren ser abordados con urgencia o que se consideran esenciales para el logro del POT, en cambio, tendrán segunda prioridad aquéllos que se estiman deseables, pero que no requieren ser abordados con la misma urgencia o no son considerados esenciales. (18) El éxito del plan ya no depende del cumplimiento exhaustivo de todos los objetivos territoriales, sino que depende de la capacidad para llevar a cabo ciertos objetivos prioritarios y privilegiados.
En el ultimo párrafo de la cita se reconoce de manera paladina y cruda que no es importante alcanzar todos los objetivos -es decir que se los redacta solamente para cumplir un formulismo- sino solamente los privilegiados".
Y, justamente, los objetivos ambientales, se quedan en el nivel de los "deseables" y cuyo cumplimiento no es prioritario.
Encontramos, además, que los objetivos no son fidedignos y que su cumplimiento no es medible. En efecto:
Objetivos estratégicos:
1. Creación de puestos de trabajo para la población de la zona,
2. Reducción del desempleo,
3. Elevar la calidad de vida de la población,
4. diversificar la economía y mejorar el nivel de las infraestructuras.
En tanto, en el marco del modelo del "desarrollo sostenible", Vargas (2002:33) señala los siguientes objetivos estratégicos para el ordenamiento territorial:
1. Calidad de vida y equidad
2. Reducción del riesgo de desastres
3. Protección y uso racional de los recursos
4. Garantías de bienestar para las generaciones futuras (sostenibilidad). [33]
Como puede verse, ninguno de esos objetivos es medible. Con un par de puestos de trabajo que se aumenten "en la zona" ya se ha cumplido los 3 primeros objetivos estratégicos. Y los objetivos que persiguen el "desarrollo sostenible" son peores, ya que es imposible medir su cumplimiento. Claro, si son solamente "deseables". Son objetivos tan generales, abstractos y cuyo cumplimiento es imposible verificar, que los mismos autores indican que "son difícilmente refutables" y que "siempre contarán con un consenso amplio". Son objetivos declarativos, son simplemente declaraciones de intenciones o, como se dice normalmente, son "saludos a la bandera".
Respecto del Modelo Territorial[34]se indica que "en el marco el Ordenamiento Territorial Ecológico" se definen tres tipos de Objetivos Ambientales Zonificados: Objetivos de Protección, de Reparación y de Desarrollo. Y que "se entiende la sustentabilidad como la protección, reparación y manejo del territorio en tanto "recurso ambiental".
Nuevamente, debemos insistir en que la noción (no definición basada en una teoría científica demostrada) del ambiente y del territorio es la de que se trata de un ente inerte, estático, indefenso y subordinado, como un ser discapacitado o minusválido, al que hay que proteger, reparar y desarrollar. No se lo concibe como un componente en igualdad de condiciones y valor que el ser humano. De acuerdo con esa noción antropoúnica "el territorio es un recurso ambiental" pasivo y a disposición incondicional de las necesidades objetivas, subjetivas y superfluas del ser humano.
Respecto del Diagnóstico[35]se ha avanzado mucho y de manera muy positiva en consideraciones como la evaluación de "la capacidad de carga" (cuantitativa) y de la "capacidad de acogida"(cualitativa) de un territorio determinado; que comparan la capacidad del subsistema físico-ambiental con el subsistema población y actividades. Así mismo, es alentador leer que "para definir los derechos de extracción de agua se requiere tener presentes las demandas de los ecosistemas nativos y no solamente de los usos antrópicos".
En cambio cabe reflexionar y mejorar los siguientes criterios: "conocer la tasa de renovación de los recursos naturales, la capacidad de asimilación de desechos, así como estimar, si es posible, la resiliencia del sistema". La preocupación sobre la capacidad de asimilación de desechos implica que se piensa en seguir arrojando desechos al medio ambiente pero que hay que medir los límites, en lugar de pensar en maximizar la reducción, el reuso y el reciclaje. En el mismo orden de pensamiento, la preocupación por conocer la resiliencia del medio ambiente, parece implicar que se desea conocer hasta qué punto el sistema puede recuperarse del deterioro y agresión; como el torturador que se preocupa de no matar al torturado, pero puede seguir torturándolo.
Respecto de la Propuesta (págs. 26 y 27), otro avance muy positivo es la consideración del riesgo no solamente como motivo de protección de los asentamientos que se ubican en esa condición, sino introducir el análisis de las causas estructurales que condujeron a esa ubicación, lo cual puede conducir a una solución definitiva: "Por cierto, la estrategia que se debe desarrollar va más allá de la delimitación de "zonas de riesgo" e incluye acciones que abordan la razón de la ocupación de las mismas: el bajo precio del suelo, que hace factible la construcción de viviendas sociales". Incluso es positivo el reconocimiento de la intervención de la especulación del suelo como actor fundamental de los problemas ambientales.
En el punto denominado "Aspectos Generales" (páginas 28 y 29) se encuentra que va quedando claro que el ordenamiento sustentable del territorio no admite ser pensado ni, peor, aplicado, a circunscripciones administrativas (el caso que se analiza se refiere a una comuna y se mencionó su aplicación a la Región Metropolitana de Santiago); la delimitación debe surgir de la consideración de los múltiples espacios de vida o nichos ecológicos de cada uno de los componentes del sistema global: "Ciertamente el análisis de escalas múltiples es fundamental en un ordenamiento territorial que busque la sustentabilidad, considerando que la concepción de ésta es sistémica y trasciende cualquier unidad territorial."
2.2. LA METODOLOGÍA DEL ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO
En lo que se refiere a la metodología general del ordenamiento del territorio que se aplica actualmente –según se encuentra en todas las fuentes consultadas- básicamente y en general, con pocas variaciones de forma, se ajusta al siguiente proceso[36]
Definir el modelo territorial actual, mediante la identificación detallada de los usos del suelo y/o resaltando los elementos estructurantes del territorio.
Diagnóstico de los problemas y de las potencialidades del territorio, para identificar los objetivos o metas del plan y elaborar un modelo territorial propuesto "que reflejará la situación futura que se quiere alcanzar".
Redactar todas las medidas y determinaciones que permitan alcanzar el futuro deseado.
Aplicación del plan,
Evaluación de la nueva situación creada y nuevo proceso circular e ininterrumpido.
Comentarios: Uno de los usos del suelo que debe identificarse y diagnosticarse de partida –pero que nunca se lo hace- es el uso natural del mismo, es decir aquel que mantiene en funcionamiento el nicho ecológico del que el territorio a ordenar es una parte, y no necesariamente la más importante. La pregunta fundamental de partida debería ser: De todo el subsistema del que el territorio forma parte, ¿cuál es el segmento que puede ser ocupado por las actividades o usos que se quiere asignar? Y ¿cuál es el funcionamiento o estructura dentro de la cual esas actividades pueden mantener una relación simbiótica? Infortunadamente en el "modelo territorial actual" al que hacen relación las autoras solamente existen las actividades cuyo uso se va a definir. Y se concibe que los únicos "elementos estructurantes del territorio" son las actividades de los seres humanos, la infraestructura que las sirve y ellos mismos.
Esas limitantes y vacíos van a estar presentes en todas las otras actividades del proceso de planificación.
Se indica que "La introducción de la dimensión temporal permite pasar del plan al programa". Pero el único tiempo que se considera es el del cortísimo plazo de las actividades actuales de la personas, no siquiera del largo plazo de varias generaciones, que ya sería muy corto en términos del ambiente, sino de la rentabilidad actual de las actividades cuyo uso se va a normar. Uno de los ejemplos más trági-cómicos de la cortísima visión temporal de los planificadores es el ensanchamiento de calles y multiplicación de carreteras para supuestamente resolver el problema de la congestión (los "atascos" vehiculares); acciones que en 2 o 3 años ya son obsoletas y no han hecho más que reproducir y agravar los atascos.
Como metodología de elaboración de un Plan Territorial, Pujadas menciona tres fases[37]Primera, análisis territorial (recogida de información y su tratamiento); Segunda, diagnóstico (de problemas territoriales, definición de objetivos y elaboración del Modelo Territorial Propuesto) y, Tercera, elaboración de propuestas y determinaciones (líneas territoriales para alcanzar el modelo propuesto).
Comentario: como metodología general puede estar bien, todo depende del armado teórico del sistema: si se corresponde con la realidad tendrá todos los componentes relacionados y jerarquizados, entre los cuales el medio físico natural atravesará y estará presente en todo el sistema.
2.3. LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA PARTICIPATIVA
A partir de los años 80 del siglo pasado, y ante una más de las recurrentes y frecuentes crisis económicas del sistema capitalista, en el objetivo de "disminuir el tamaño del Estado" y con el prepotente criterio de que los países llamados "en vías de desarrollo" o "del tercer mundo" no podían darse el lujo de pensar en el largo plazo porque bastante tenían con sobrevivir cada día, los organismos de control económico mundial introdujeron y forzaron a esos países a poner en práctica otro proceso de planificación, denominado "estratégico", "participativo" o "estratégico y participativo.
Este proceso recorta aún más el "horizonte temporal" de los planes al plazo inmediato; y parte de preguntar directamente a la gente cuáles son sus carencias inmediatas, que obviamente suelen ser las necesidades básicas insatisfechas de agua (no necesariamente potable), vías de comunicación, electrificación y algún tipo de disposición de las eliminaciones humanas orgánicas. Obviamente las personas que viven en extremas condiciones de pobreza o miseria, difícilmente demandarán la protección del medio ambiente ya que su urgencia es sobrevivir; a menos que sus tierras hayan sido depredadas por derrames petroleros o similares. Esta realidad lamentable existe no solamente en poblaciones rurales, sino en los barrios periféricos de las ciudades, que ocupan la mayor extensión de las mismas.
Adicionalmente a la denominación de "planificación participativa", empleada con el objetivo de dar la impresión de que se toman en cuenta los intereses de la población; en los últimos años se ha institucionalizado el nombre de "planificación estratégica", utilizando el término "estratégico" en el sentido militar de "en las condiciones actuales", es decir, inmediatas; y sus recomendaciones tampoco son de cumplimiento obligatorio por la empresa privada.
Los factores explícitos que propiciaron "la eclosión de la planificación estratégica" fueron los siguientes. (Pujadas, Pág. 365):
Creciente complejidad e interrelación entre los problemas urbanos.
Mayor incertidumbre del entorno geopolítico, económico y tecnológico. (Léase: nueva crisis del sistema capitalista)
Incremento de la competencia entre ciudades y territorios. (Léase: globalización)
Mayores exigencias de participación y coordinación de los agentes sociales. (Producto justamente de la crisis económica recurrente)
Protagonismo de las ciudades en la recuperación económica de sus regiones circundantes. (Producto de la fuga de la población del campo a las ciudades y concentración de la inversión, la especulación y la miseria en ellas)
Limitaciones de los instrumentos tradicionales de planificación. (Producto de las limitaciones a las funciones del Estado impuestas por los organismos globales de control y por las empresas privadas)
Una lectura crítica de esos factores permite entender que la crisis del sistema capitalista produjo varios hechos positivos, entre otros: obligó a los científicos y técnicos a desplegar otros métodos de conocimiento, con lo cual comenzó a comprenderse que la realidad es un sistema en el que todos los fenómenos están interrelacionados; la población comenzó a presionar por una mayor participación; la mayoría de la población mundial ya residía en ciudades; y se puso en evidencia que las recomendaciones de la planificación impulsada desde el Estado eran ignoradas por la empresa privada.
Es por ello que la planificación estratégica "se basa en el consenso de agentes sociales y económicos y en la participación ciudadana como factor de movilización" (Pujadas, pág. 367. Cuadro 10.1). Es decir que, puesto que el Estado ha fracasado en poner en práctica sus recomendaciones, la empresa privada ve reducidos sus ingresos por la crisis y la población comienza a presionar, es necesario lograr "consensos" para implementar algunas acciones emergentes, inmediatas y de corto plazo que actúen como los bomberos en un incendio.
Incluso en las mismas bases conceptuales de la planificación estratégica se encuentran sus limitaciones: "Incluye acciones a desarrollar pero sin ubicarlas en el espacio" (Ibídem). Parece claro que al "no ubicar las acciones en el espacio" tiene un enfoque aún más fragmentario que la planificación tradicional y, como consecuencia, es imposible que sea sustentable.
Para concluir este punto y en el ánimo de no ser reiterativo, parece que bastaría con otra declaración: "un plan estratégico no tiene carácter normativo pero, en cambio, está encaminado a la acción, mientras que el plan territorial define un escenario futuro…" (Pujadas, pág.367). En definitiva, en la inmediatez ni se considera la sostenibilidad.
Encontramos una terrible paradoja en la aparición de la denominada "planificación estratégica", en la época en la cual los organismos de control mundial forzaron a los países a olvidarse del desarrollo y pensar únicamente en la sobrevivencia diaria, y a sus Estados a disminuir su tamaño y privatizar las inversiones e infraestructura construida con los dineros de la población:
En este mismo contexto, Ruiz (2002) señala que "mientras que la planificación y el planeamiento del desarrollo eran no sólo puestos en tela de juicio, sino eliminados del discurso y de la práctica de la política económica en algunos países de la región, a nivel empresarial se diseñaban teorías de desarrollo sobre planeamiento y planificación estratégica. Una de las paradojas es que en medio de todas las reformas de mercado, a quienes les iba bien era a las empresas que sabían cómo planificar y cómo hacer planeamiento estratégico. Ello constituía la demostración más clara de que no había contradicción entre las fuerzas de mercado por un lado y la racionalidad en la acción por otro" (Ruiz 2002:46). Así, casi curiosamente, la planificación estratégica nace en el sector privado para luego traspasar las fronteras hacia "lo público". [38]
2.4. LAS DIFERENTES MODALIDADES DE PLANIFICACIÓN
2.4.1. EN EL INTERIOR DE LA PLANIFICACIÓN TRADICIONAL
En cuanto a las diferentes modalidades de planificación, Pujadas et.al refieren básicamente dos, la económica y la física. Respecto de la primera, se explica que:
"La planificación económica se ha de entender… como el conjunto de políticas económicas con incidencia territorial… industrial, agraria, artesanal, turística, comercial y tecnológica… y la política dirigida a corregir desequilibrios territoriales y al desarrollo de regiones atrasadas"
Y la planificación física se entiende como:
"el proceso de ordenación de los usos del suelo, de los edificios y de los asentamientos urbanos, encaminado a satisfacer las exigencias públicas de estándares más elevados de diseños y eficiencia"
Queda en evidencia que se concibe y trata a la superficie física del suelo ocupado por los seres humanos como única realidad existente. Lo cual es una limitación insólita, que olvida o pasa por alto como elementos sin ninguna importancia a todos los componentes naturales del mismo suelo y de la atmósfera y, lo que es peor, a la estructura y proceso natural de vida y reproducción de las condiciones que hacen posible la existencia de los mismos seres humanos y sus posibilidades de vida y reproducción.
Otra limitación que dice mucho de la precariedad e imposibilidad de sostenibilidad de la tradicional planificación del ordenamiento del territorio aplicada en los dos últimos siglos, es que sus medidas y regulaciones son de carácter vinculante o de obligado cumplimiento únicamente para las instancias estatales, pero de carácter indicativo o sea no obligatorio para las instancias privadas, o sea que se formulan "dentro del respeto a la iniciativa privada y al funcionamiento de las reglas del mercado" (Pujadas, pág. 31). Es por demás obvio que las reglas del mercado son esencialmente de corto plazo, orientadas a obtener la máxima rentabilidad con el menor costo, y ese costo es concebido como el que se paga de manera inmediata, no como el costo a largo plazo de la imposibilidad de desarrollar las actividades en el futuro como consecuencia del cambio climático y del calentamiento global. Son, en definitiva, dos tiempos: el del corto plazo de la rentabilidad de la inversión realizada y el del largo plazo de los procesos naturales. Esos tiempos no son compatibles ni coordinables, son más bien, opuestos y contradictorios. Es decir que en la frase citada está el obituario de la sostenibilidad.
Dentro de la planificación física se distinguen 3 modalidades: territorial, urbanística y sectorial. En la planificación física se reconocen 2 aproximaciones, la territorial o general, en la que "el centro de atención es el territorio… es una aproximación horizontal, ya que prevalece el criterio de armonización de los usos del suelo que coexisten en el territorio…" (subrayado mío). Y en la aproximación sectorial "domina la óptica del sector sobre la óptica del territorio…" y en la que el medio ambiente es un sector más.
En definitiva, en todas las modalidades y aproximaciones prevalece la visión fragmentaria de la realidad, que olvida que la separación de la realidad objetiva en partes componentes no debe exceder la fase de análisis y comprensión, sino que debe ser superada inmediatamente mediante la síntesis de la complejidad integral del objeto que se estudia, el cual no existe ni siquiera en esa síntesis, que es como una imagen o fotografía instantánea congelada, sino que es un proceso indivisible e imparable. Incluso olvida que el tiempo no es una realidad material de la naturaleza, sino solamente una magnitud inventada por los seres humanos para poder comprender el devenir, el movimiento o proceso evolutivo de la realidad como consecuencia de aquel de cada uno de sus componentes.
Surgió una esperanza de cambio con la introducción del concepto de "planificación integrada", "auspiciado por las Naciones Unidas, aunque posteriormente parece haber caído en desuso" (Pujadas, pág. 35). O sea que murió antes de que pudiéramos comentarlo.
"De acuerdo con el Seminario celebrado en Bergen en 1979… intenta integrar la ordenación del territorio, el desarrollo socioeconómico y la protección del medio ambiente en un mismo cuerpo de planificación" (Pág. 35)
Como puede lamentarse al leer el texto, se concibe 3 elementos separados e independientes, no un sistema con componentes interdependientes. Además, en el cuerpo del texto explicativo se menciona que anteriormente la planificación económica tenía escala nacional, mientras que la escala de la física era local y regional y que, se posibilitaba la integración al ampliarse la escala de esta última, con lo cual se podía "acoger (SIC) dentro de la planificación integrada… a la protección medioambiental". Al día de hoy casi nadie podría sostener sin sonrojarse que el desarrollo socioeconómico puede concebirse siquiera al margen de sus consecuencias medioambientales.
Como parte de los componentes de la planificación tradicional que se comenta, están las "técnicas de valoración y diagnóstico y las técnicas de selección de alternativas" (Pujadas, pág.38). Entre estas últimas se incluye el "análisis de coste-beneficio", el cual es –como indican los autores- la "aplicación de técnicas empresariales a la ordenación del territorio"; pero que únicamente considera el costo monetario inmediato de las acciones y no se paran a pensar en el inmenso coste permanente que implica la destrucción del medio ambiente. Es decir que se prefiere evitar un costo razonable efectuado una sola vez, en lugar de pagar de manera permanente y en el largo plazo por las consecuencias medioambientales, que incluso pueden ser irreversibles. En definitiva, el costo de la sostenibilidad no es considerado razonable.
Otro componente de aquellas técnicas de selección de alternativas es el "análisis de impactos", en el cual el medio ambiente es concebido como un ser inerte e inofensivo al que –en el mejor de los casos- hay que proteger, no como un componente activo y trascendental del sistema hábitat.
En el ánimo de resumir al máximo el análisis y crítica de un tema tan extenso como las distintas modalidades de planificación, sus bases conceptuales, sus distintas aplicaciones y experiencias en el mundo –especialmente en Estados Unidos y Europa– y sus resultados, a continuación se expone rápidamente dicho análisis crítico.[39]
En las distintas modalidades de planificación siempre se ha considerado como único componente y única preocupación al medio físico artificial y al medio social (págs..57, 60, 61), no aparece ni una sola vez la preocupación o alusión al ambiente. Se cree que el mundo es eterno y los recursos naturales también. El único interés es difundir y extender la acción del hombre en todo el territorio; como se desprende de las "estrategias territoriales", que se refieren únicamente al uso y ocupación extensivas del suelo. (pág. 64. Punto "E", literal "b").
En todas las definiciones y delimitaciones del concepto de "región" que se exponen en el texto citado, todos los factores parecen tener el mismo valor: naturales, económicos, históricos, funcionales, etc. No se define ninguno como determinante o esencial. Se define a la región por tipo de problemas, no por características esenciales que, tal vez, son el origen de los problemas; aunque explícitamente parece reconocerse lo funcional como determinante: "lo más importante será el análisis de las estructuras (¿de qué?) y los flujos que caractericen la porción de espacio considerado" (pág. 66).
En otro párrafo se indica que "la región de planificación puede definirse como el ámbito territorial sujeto a un mismo centro de decisión" (pág. 67). Lo cual es extremadamente restrictivo, habida cuenta que históricamente los límites administrativos no responden a ninguna realidad esencial, sino que en la mayoría de los casos son expresiones del resultado de la lucha de intereses y poderes. Y, lo peor, se indica paladinamente que "Esta última aproximación es la que acaba prevaleciendo en la mayoría de los casos".
2.4.2. EN LA PLANIFICACIÓN TRADICIONAL NORTEAMERICANA, ESPAÑOLA Y EUROPEA
Los autores citados pasan a relatar las bases teóricas de la política regional (págs. 69 a 72): los postulados de Keynes de la necesidad de la intervención pública para salir de la crisis (siempre los empresarios privados, cuando tienen el agua al cuello quieren socializar las pérdidas); las ideas del economista Gunnar Myrdal de la teoría del crecimiento circular y acumulativo producto de las ventajas comparativas; la teoría del desarrollo desigual, del economista egipcio Samir Amin de las diferencias en los modelos de acumulación, etc. Primero, ninguna de esas teorías supera la concepción "antropoúnica". Segundo, de todas esas teorías se desprende que otra tremenda deficiencia de la planificación tradicional residiría en sus bases conceptuales, ya que se indica que la política regional se ha apoyado en planteamientos teóricos procedentes en su mayor parte de la ciencia económica (pág.69). En efecto, la realidad de la crisis actual del mundo demuestra o, al menos, plantea dudas muy serias respecto de que la economía sea una ciencia, habida cuenta que únicamente se limita a lamentar las crisis y buscar explicaciones a los hechos consumados.
No deja de ser alentador encontrar una frase aislada con una idea más objetiva de la realidad, que al parecer corresponde a D. M. Smith (Geografía Humana, 1980. Citado en Pujadas, pág. 77): "La frontera del bienestar social señala el límite de las posibilidades productivas a partir de los recursos disponibles". Infortunadamente se queda en una frase aislada, como una gota de agua en medio de un océano, ya que finalmente se indica que "el criterio de la eficacia y competitividad tiende a ponerse por delante del criterio de equidad territorial…". (pág.79). Y en esa equidad territorial no se tiene idea del ambiente ni de la sostenibilidad.
Con respecto a la Política Regional Española (Pág.117), se encuentra una división absurda, en mi criterio, en 3 ámbitos separados de conocimiento y tratamiento: la planificación económica, la de infraestructuras y la territorial. En la propuesta de ordenamiento sostenible del territorio que se presenta al final de este trabajo se verá la integración e interrelación de estos 3 aspectos en un solo sistema. Por ahora baste decir que parece imposible concebir la economía haciendo abstracción del territorio que es su continente y de las infraestructuras que son algunos de sus instrumentos.
En la Política Regional de la Unión Europea (págs.135 a 185) no se encuentra ni siquiera una alusión a que sus disparidades regionales puedan deberse a características geográficas o naturales diversas o desfavorables para ciertas regiones. La misma Geografía está ausente de todo el análisis.
Va quedando claro que el problema principal que hace imposible la sostenibilidad reside en los mismos conceptos de desarrollo y de desarrollo económico. Los términos del idioma francés que se utilizan son muy expresivos de la confusión: pole de croissance: polo de crecimiento. Hacer sinónimos al desarrollo con el crecimiento es un error muy grave.
Entre los "Índices de potencialidades de desarrollo regional" agrupados en 5 variables (pág.142): nivel de desarrollo económico (PIB per cápita), potencial humano, dotaciones en infraestructuras y equipamientos, sector agrario y sector terciario; no se incluye ni contempla siquiera consideraciones geográficas ni de recursos naturales ni ambientales. Y, ¿si alguno de los recursos naturales está en vías de extinción, o las condiciones ambientales de un futuro inmediato determinarán impactos irreversibles en la salud de los seres humanos, la producción de alimentos o el agua? Pues, sálvese el que pueda. ¡Eso no es competencia de la planificación!
Entre las "Prioridades Estratégicas de la Política Regional de la Unión Europea" para sus distintas circunscripciones (Figura 5.4, pág. 148; Figura 5.6, pág. 151; pág. 153; pág. 155), apenas se menciona tímidamente las siguientes: "Aplicación de una política de medio ambiente", "Protección del medio ambiente", "Aprovechar el patrimonio forestal y preservar el medio ambiente", "Buscar el equilibrio entre el desarrollo turístico y la protección del medio ambiente". Eso es todo. Es como la preocupación última por el pariente pobre al que "hay que proteger".
Los instrumentos básicos de la Política Regional de la Unión Europea son los Fondos Estructurales, y sus objetivos para el período 1994-1999 eran 7, pero ninguno hacía la menor alusión ni tenía la menor incidencia en la problemática del medio ambiente. (Págs. 163 y 164)
En una breve discusión de la diferencia entre planificación territorial y ordenación del territorio, los autores citados indican que la "ordenación del territorio en Europa… es una política de planificación física referida a hechos a los que se confiere valor estructurante" (pág.189); pero entre aquellos no se incluyen los hechos ambientales ni climáticos que, han demostrado –lamentablemente de manera trágica- su valor estructurante.
Entre los "grandes temas que se plantea la planificación territorial" (pág.190) tampoco aparecen los temas ambientales ni climáticos.
En el Plan Nacional de Ordenación (PNO) español apenas se menciona entre las "principales determinaciones", en el literal (c) "Señalar las áreas de conservación o mejora del medio natural" (pág.198). Nuevamente, el ambiente es considerado como un aspecto más de la realidad, sin determinación sobre todos los demás.
Afortunadamente en los Planes Directores Territoriales de Coordinación (PDTC), entre sus "principales determinaciones" se encuentran consideradas de mejor manera los temas ambientales: "(c) Establecer medidas de protección para preservar el suelo y los demás recursos naturales de los proceso de urbanización en las áreas que, por sus características naturales o su valor paisajístico, deben ser excluidas de este proceso" Nuevamente se evidencia la visión parcial y fragmentaria de la realidad. "(d) Establecer medidas para mejorar, desarrollar o renovar el medio ambiente urbano. (e) Establecer medidas para impedir que sean afectadas por el desarrollo urbano áreas que sin precisar de protección en orden a sus valores naturales, ecológicos o paisajísticos, no sean necesarias para tal desarrollo". La misma concepción parcial. (pág.198)
Entre los "Principales contenidos del Plan Territorial Europeo" (Pág.209, Figura 6.5), se incluyen 5 sistemas (hay un problema de concepción de lo que es un "sistema"), y el quinto es el "Sistema físico-ambiental", que incluye 4 componentes: "Recursos naturales básicos; Espacios naturales protegidos, paisaje y patrimonio histórico; Eliminación de residuos; y Riesgos naturales y tecnológicos". Como puede verse ese no es un "sistema", son apenas 4 temas sin ninguna jerarquía de importancia entre ellos, como seleccionados al azar.
En el punto fundamental referido a la relación entre los planes territoriales y el medio ambiente (Pág. 219, Punto 6.10), se considera a la "cuestión medioambiental" como un "apartado importante" de los planes territoriales, pero indica que de ella se encarga la planificación sectorial, "encargada de intervenir en temas medioambientales de orden diverso, desde el saneamiento y la eliminación de los residuos sólidos (o sea desde un impacto o consecuencia de una mala práctica) hasta la protección de espacios de interés natural. ¿Qué espacio no es de interés natural?
Entre los estudios de casos que presentan los autores está el Plan de Ordenación Territorial del País Vasco, el Plan Territorial General de Cataluña, y el Plan Regional de Estrategia Territorial de la Comunidad de Madrid.
Pero, en resumen y conclusión, como consecuencia de los errores esenciales de concepción de la realidad anotados en varias oportunidades en este análisis, se piensa que aquella está conformada por "nichos" estancos, aislados y sin relación de determinación ni condicionamiento entre ellos. En efecto, se incluye los nichos de los asentamientos humanos, entre ellos, las ciudades y áreas metropolitanas, las aglomeraciones industriales, la infraestructura, la agricultura, la ganadería, las áreas rurales "protegidas" o "de protección", los "territorios especialmente vulnerables (pág.249)", el medio rural, la alta montaña (pág.265), el espacio litoral (pág.283), etc. Pero cada uno de ellos aislado de los demás y, únicamente desde el punto de vista de la especie humana, del aprovechamiento y uso que puede hacer de ellos, sin detenerse a pensar ni por un momento en los límites de dicho aprovechamiento, uso y ocupación. Por ejemplo, al medio rural solamente se lo concibe como productor de alimentos; a la alta montaña para el turismo y el ocio; al espacio litoral para todas las actividades indiscriminadamente. Una vez aprovechados todos esos "nichos" hasta la saciedad, en el espacio restante se tratarán los temas medioambientales; de manera que el ambiente no pasa de ser otro nicho: los "espacios naturales protegidos" (pág.289).
La delimitación de los ámbitos de intervención de la planificación, del ordenamiento del territorio (pág.236) y del suelo urbano (pág.306) se la realiza únicamente tomando en cuenta los límites administrativos o los accidentes naturales. No se piensa, entre otros más esenciales, en los límites del espacio necesario para la producción del agua que consumen esos asentamientos y de la afectación que la extracción de esa agua produce en el medio respectivo; o en los límites de afectación por la disposición de las aguas servidas que arrojan los asentamientos; o en los limites del espacio que produce los alimentos que consumen esos asentamientos; o en los límites del espacio necesario para producir el aire que consumen, etc.
De los estudios realizado se desprende que en la concepción tradicional y de práctica corriente en todo el mundo, el ordenamiento del territorio solamente está orientado a ordenar los usos humanos, tratando al territorio como un tablero en blanco, inerte y eterno. Y el criterio determinante para dicha ordenación es la búsqueda de la eficiencia económica y funcional en el corto plazo, en lugar de la pervivencia de la calidad integral de vida de todas las especies en el largo plazo. Como consecuencia obvia, la ordenación de esos usos y los "nichos" especializados correspondientes producirá el deterioro o desorden y caos en todo el sistema.
Ni las altas montañas ni las áreas rurales ni el espacio litoral son pensados como fuentes de producción y renovación de agua, aire, humedad, viento, temperatura, clima y sus variaciones; ni como sumideros de los desechos de los asentamientos humanos, con su límites. Ni se piensa a los asentamientos humanos como fuente de desorden y deterioro propio y de los otros "nichos".
Como conclusión del análisis crítico de los documentos citados en este trabajo, parece quedar en evidencia que desde la misma concepción filosófica y mental, y luego en la aplicación teórica, metodológica y práctica de la planificación tradicional del ordenamiento del territorio, el medio ambiente es, cuando más, un convidado de piedra o un pariente pobre, indefenso e inerte, del que hay que preocuparse un poco y solamente en el papel; como consecuencia de lo cual –obviamente- la sostenibilidad es imposible.
La carencia esencial es el desconocimiento del funcionamiento del motor ambiental y atmosférico del sistema planeta Tierra, que permita evaluar los límites del componente artificial para la sostenibilidad, pasados los cuales esta es imposible. Pero para que el conocimiento se produzca, primero es necesario que la mente esté abierta a recibir sus frutos; que exista la inquietud y la duda a partir de la cual el conocimiento es posible.
Avances conceptuales para la nueva planificación
A partir de la demostración de que el cambio climático tiene su origen fundamentalmente en las actividades humanas, surgió el concepto de la sustentabilidad y con él, el del ordenamiento sustentable del territorio. Esto dio origen a múltiples contribuciones teóricas y metodológicas respecto de lo que debía hacerse para lograrlo. En el objetivo de pasar una rápida revista a algunas de esas aportaciones, como una suerte de descripción del "estado de la cuestión", a continuación paso a comentar aquellas.
En un documento con el título muy prometedor de "TEORÍA Y PRÁCTICA DEL ORDENAMIENTO SUSTENTABLE DEL TERRITORIO"[40], se define al ordenamiento sustentable del territorio de la siguiente manera:
"El ordenamiento sustentable del territorio regional (OSTR) se interpreta como un instrumento para definir la naturaleza y alcance de los objetivos, así como para mejorar la negociación de los trade-off entre los objetivos del desarrollo sustentable"
Se trata de una muy lamentable definición, ya que limita el ordenamiento sustentable del territorio al conocimiento y a la negociación, y no se refiere a la práctica del ordenamiento; además utiliza términos de otro idioma, revelando una limitación o dependencia intelectual. Además, no se puede "negociar las compensaciones o concesiones[41]entre los objetivos del desarrollo sustentable, sino articular estos últimos de manera de lograr el equilibrio medioambiental y su mantenimiento en el largo plazo. Por último, y ya en el cuerpo del documento, se pone en evidencia que el ambiente se considera como un ente estático e inofensivo al que hay que proteger, es decir que no se lo incorpora como un componente fundamental del sistema.
En otro trabajo, también con un título que inmediatamente capta la atención por su importancia para el tema: LA GEOGRAFÍA FÍSICA Y EL ORDENAMIENTO ECOLÓGICO DEL TERRITORIO[42]se encuentra la siguiente afirmación como una política o condición para el ordenamiento del territorio:
"ponderar el grado de desarrollo de la disciplina en relación con los aspectos biofísicos del ordenamiento ecológico territorial desde la perspectiva de la política publica ambiental" (pág. 24)
Aquello implica una limitación que va siendo casi una tendencia en este tipo de documentos: la total vinculación o subordinación a las políticas públicas, incluso desde los ámbitos académicos, lo cual les resta independencia de criterio al no reconocer que las instancias políticas tienen orientaciones y determinaciones concretas sujetas a objetivos particulares, que les impiden una actuación sustentable y a largo plazo.
En efecto, la inoperancia de la política pública con respecto al equilibrio medioambiental se refleja en las siguientes cifras (citadas en el mismo documento) que, por lo demás, son similares a las de todos los países del mundo, unos más y otros menos:
"Durante los últimos 25 años, la huella antrópica en el ambiente mexicano es notoria en el intenso cambio de uso del suelo y subsecuente deterioro: la deforestación ha sido estimada en 545,000 ha/año… más del 70% de los suelos presenta algún tipo de degradación… más del 15% de los acuíferos del país se encuentra sobreexplotados, y más del 73% de las aguas superficiales tiene algún grado de contaminación". (pág. 25)
Luego aparecen limitaciones conceptuales, como la siguiente:
"En México, el ordenamiento ecológico del territorio (que corresponde al ordenamiento ambiental o a la dimensión ambiental de la planificación territorial en otros países de América Latina) está consagrado en una ley general y su reglamento" (pág. 26)
Es lamentable que, como asegura el texto citado, en América Latina exista una visión tan limitada del problema, ya que no puede existir un "ordenamiento ambiental" a menos que por "ambiente" se entienda todo el sistema hábitat; y peor puede ser objetiva una "dimensión ambiental" aislada o simplemente yuxtapuesta a las otras "dimensiones" del sistema.
Según los autores, la principal contribución de la Geografía Física a los procesos de planificación es la introducción de "la perspectiva territorial, espacial… la regionalización y delimitación de unidades de paisaje… la evaluación de sus propiedades y atributos (oferta ambiental) y sus limitaciones (riesgos, vulnerabilidad territorial)". Este es otro ejemplo de que el ordenamiento territorial es una técnica que se apoya en diversas ciencias; no es, de ninguna manera, ni un arte ni una ciencia, como sostenía un autor citado anteriormente.
En el texto se encuentran varios ejemplos de la contribución científica de la Geografía Física al ordenamiento sustentable del territorio, que son muy interesantes, encomiables y demuestran un avance muy importante en el tema, como el siguiente:
"La constitución integral de estas unidades facilita el conocimiento sobre la distribución de los recursos naturales, su dinámica en el tiempo, la tolerancia del medio a la intervención humana, permitiendo así evaluar la aptitud productiva del territorio así como los conflictos potenciales entre aptitud y uso actual del suelo". (pág. 31)
Eso es exactamente el aporte que se necesita para un ordenamiento sustentable del territorio.
Análisis de los intereses objetivos que subyacen en la práctica del ordenamiento del territorio
En los distintos textos teóricos y de capacitación de los técnicos para la ordenación del territorio se reconoce y se acepta como realidades inalterables que "Dejar esta ordenación a la iniciativa privada equivale a … aceptar todos los desequilibrios" (Pujadas, pág.14); y que "la economía real ha evolucionado siempre de una manera muy independiente respecto de los objetivos fijados en los planes económicos indicativos" (Pujadas, pág.19). O sea que se reconoce tácitamente que, en definitiva, la ordenación del territorio es imposible, puesto que lo determinante es "la economía real" y que ella provoca "todos los desequilibrios".
Y aquello es obvio, ya que la ordenación del territorio, como toda actividad humana, está sujeta a las condiciones materiales de existencia de sus actores y a la ideología que estas producen. Como bien anotan Pujadas y Font, "Siguiendo a C. Delmas (1962): "Dejar esta ordenación a la iniciativa privada equivale a … aceptar todos los desequilibrios" (Pág.14).
Y, como desde la formación de las sociedades complejas, estas han sido sociedades de clases, son los intereses materiales de la clase social que detenta el poder económico los que determinan la toma de decisiones. Esta realidad parece querer soslayarse por parte de algunos estudiosos: "La elección de las alternativas es una decisión que queda completamente en el campo de los juicios de valor" (Pujadas, pág. 25). La afirmación anterior niega la existencia de indicadores objetivos, independientes de intereses específicos, para valorar y ponderar la viabilidad de las distintas alternativas. Uno de esos indicadores cuantitativos es, por ejemplo, la huella ecológica. Una vez establecido este parámetro límite para las intervenciones humanas, quedaría por decidir la repartición equilibrada, equitativa y justa de los beneficios del territorio entre toda la población.
El estudio citado establece cuatro "aproximaciones" a los temas de la ordenación del territorio: la política, la técnica/profesional, la de los agentes económicos y la de los ciudadanos (Pujadas, pág.25). En la realidad objetiva histórica, tres de ellas han sido simples apariencias, expresiones o cartas estratégicas de presentación de una sola: la de los agentes económicos, es decir la satisfacción del interés económico dominante, lo que se conoce como la especulación del suelo o la especulación inmobiliaria. En efecto, la instancia política siempre ha estado determinada o subordinada a la económica; y la supuesta neutralidad de la técnica también ha sido desmentida por los hechos (los "intelectuales orgánicos", definidos por Gramsci); los escasos técnicos que han querido imponer la alternativa del bienestar común, pronto han sido eliminados. De manera que la "aproximación ciudadana", en la medida en que asuma su propia reivindicación necesariamente tendrá que oponerse a los intereses de quienes consideran al territorio simplemente como otro de sus "bienes de capital", de propiedad privada y al cual hay que extraerle el máximo beneficio en el más corto plazo, lo cual es una fuente inequívoca de la degradación del mismo y de todo su entorno medio ambiental.
"La calificación del suelo es sin duda un factor necesario para la implantación de nuevas actividades productivas, pero dista mucho de ser una garantía efectiva y completa de que estas actividades acabarán implantándose". (Pujadas, pág. 366. Subrayado mío)
Lo anterior significa que lo que la instancia política (el Estado) planifica y propone, no determina las acciones de la instancia económica (la empresa privada).
En definitiva y a fin de cuentas todo el análisis de la doctrina, la teoría, la metodología, la aplicación práctica y los efectos en el corto, mediano y largo plazo, indican que la planificación del ordenación del territorio hasta la actualidad únicamente busca[43]la optimización del funcionamiento capitalista del territorio.
¿EXISTE UN ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO?
Como conclusión de los puntos anteriores parece pertinente y justificado afirmar que, en la práctica, no existe un real, objetivo, científico y técnico ordenamiento del territorio ni planificación física, sino que, a lo sumo, se formulan directrices y normas cuyo cumplimiento no es obligatorio para los actores fundamentales y determinantes del uso y ocupación del suelo: los empresarios privados. En consecuencia, dichas regulaciones y normas se quedan en el papel como ejemplos de buenos propósitos y deseos. De manera que, al final de cuentas, el territorio, junto con todos sus recursos y características ambientales, es usado de manera depredatoria y destructiva; por lo cual –y mientras se mantengan estas condiciones- es imposible la sustentatibilidad de las actividades de los seres humanos y del mismo sistema.
Propuesta de ordenamiento sostenible del territorio
5.1. CONDICIONAMIENTOS FILOSÓFICOS Y CONCEPTUALES
En la medida en que la realidad no está constituida por fenómenos aislados y solamente por un procedimiento metodológico de aproximación a la misma la primera fase de su conocimiento es el análisis, esto es, la separación en sus componentes aparentemente principales, el conocimiento objetivo de la misma (es decir la reproducción en la mente del investigador de la integralidad y complejidad de la realidad) solamente es alcanzado cuando esa integralidad del sistema único es aprehendida por el observador.
Aprehender el sistema en su integralidad implica, a saber, conocer a cada uno y todos sus componentes, la naturaleza esencial y fenoménica o aparencial de cada uno, las interrelaciones entre ellos, la sinergia resultante de esa interrelación múltiple, las relaciones de cada uno y de la totalidad con el exterior del sistema; y cada uno de esos componentes en su formación, evolución, devenir y condiciones de equilibrio.
Una de las consecuencias de ese conocimiento es reconocer que ni la ciudad ni los asentamientos humanos son hechos singulares y aislados o autárquicos, es decir que no se bastan a sí mismos ni pueden formarse ni vivir sin el aporte del resto de componentes del sistema hábitat; en consecuencia, todos los insumos que utiliza y los desechos que expele afectan e impactan en todos los otros componentes de dicho sistema; y esas afectaciones tienen un límite, pasado el cual todo el sistema entra en crisis y amenaza ruina y desaparición como tal.
La realidad anterior realmente es muy compleja, tanto que al ser humano le cuesta muchísimo comprenderla y mucho más aprehenderla[44]como lo anota el profesor Mariano Vázquez Espí:
Pero los territorios concretos funcionan como casas para muchos organismos a la vez. La combinatoria resultante entre la extensión de la «casa» de cada organismo y su solape o yuxtaposición con la del resto, en un territorio concreto, es, de hecho, inabarcable para la mente.[45]
Como derivado lógico de lo anterior, la práctica de la intervención y transformación de la realidad solamente puede ser positiva y no destructiva si maneja toda la complejidad del sistema.
Una práctica particular, el ordenamiento del territorio, para ser sustentable requiere como condición inicial cambiar la concepción de la realidad y la visión de la misma, desde una óptica focal y una concepción fragmentaria, por yuxtaposición de fenómenos, a una visión global y una concepción holística y sistémica.
La imposibilidad de la sostenibilidad se produce de manera exponencial a medida en que, como consecuencia del crecimiento poblacional, el territorio se agota tanto por la sobreexplotación del suelo y sus recursos al escasear el alimento, como porque la "creciente acumulación de residuos se convierte en fatalmente tóxica"[46].
La realidad es un todo, un sistema, en el cual todos sus componentes están en mutua interrelación, de manera que cualquier cambio, cualitativo o cuantitativo de uno solo de ellos, produce una afectación o cambio en todos ellos y, en consecuencia, en todo el sistema. Haciendo una visión parcial, útil únicamente para fines didácticos, pero no real, dentro del ámbito del planeta Tierra[47]el sistema está integrado, básicamente, por 3 componentes: la naturaleza, las transformaciones producidas en ella por las obras humanas, y la sociedad humana. El sistema tiene una dinámica específica, la cual, dentro de ciertos límites muy estrechos y precisos, mantiene un equilibrio que le permite vivir y recuperarse de las variaciones de cada uno de sus componentes y de sus afectaciones sobre los demás (Gaia).
Lo anterior implica que cada componente tiene un ámbito preciso de existencia y reproducción; si se limita a actuar dentro de él, se mantendrá una relación simbiótica[48]con los demás componentes. Si se extralimita o excede su vida o las condiciones de su reproducción fuera de ese límite, afecta de manera negativa en los demás y en todo el sistema, produciendo el riesgo de la extinción del sistema.
En virtud de lo anterior, la misma frase "ordenamiento sustentable del territorio" contiene una dicotomía o, mejor dicho, contradicción; en el sentido que si sólo el territorio va a ser ordenado, no hay posibilidades de que sea sustentable. Tal vez sería mejor denominarlo "re-organización sustentable del sistema hábitat". No se trataría de una ordenación, porque el sistema estuvo organizado y en equilibrio; la introducción o cambio (cuantitativo o cualitativo) de las acciones humanas es la que produjo un desorden, el cual se desea corregir, por ello, se trata de un re ordenamiento.
Al igual que en toda actividad humana, lo primero que hay que hacer es delimitar el espacio o ámbito en el que se va a actuar. Por ejemplo, el tamaño y forma de la mesa de trabajo, de la mesa de juego, de la habitación, del campo de juego, del terreno en el que se va a construir, etc. En el caso del territorio, hasta el día de hoy la delimitación ha sido exclusivamente de dos tipos: física y política. El primer tipo únicamente considera los llamados accidentes naturales: ríos, montañas, quebradas o cañones o similares. El segundo tipo, que suele ser determinante, se fija estrictamente (no vaya a ser que al extralimitarse se provoque una guerra) en los límites establecidos por la política administrativa, y claramente descritos en leyes y tratados nacionales o internacionales; pero esos límites no pasan de ser resultado de situaciones históricas de apropiación y dominación de unos seres humanos sobre otros, es decir, no son límites objetivos, sino que surgieron hace muchos años y –en algunos casos, siglos- de la satisfacción de intereses limitados y mezquinos.
Se llega al extremo de la demencia en la fijación mental en este tipo de límites, que conozco casos en que el conocimiento de los riesgos de una erupción volcánica y la delimitación del recorrido de los lahares volcánicos desde la fuente hasta el mar se limita al territorio de la instancia administrativa que pagó por el estudio; o el diagnóstico de la movilidad vehicular en una carretera se calcula a partir del límite de esa instancia administrativa, como que los vehículos aparecen por arte de magia en ese límite y desaparecen en el otro límite. Este procedimiento no se diferencia en nada de aquel de un agente de seguridad que persigue a los posibles asaltantes hasta que salen del límite que le asignaron vigilar.
La definición más utilizada de "ordenamiento del territorio" es que está orientado a asignar y ordenar los diversos usos del suelo que se desprenden de las actividades humanas. Y que todo lo que no sea territorio y usos del suelo debe ser considerado como una suerte de apéndice externo, al cual hay que dar un tratamiento secundario, tal como "protegerlo de los impactos" que pudiese producir la actividad principal.
Los factores que impiden la sostenibilidad son, a saber, los siguientes:
Crecimiento exagerado de la población,
Extensión exagerada, espontánea y no controlada del territorio ocupado,
Balance negativo en el consumo de materia y energía: diferencia nula o déficit entre la energía producida en el interior del territorio y la consumida; déficit entre la produción y la demanda de materia.
Economía del despilfarro, en un círculo continuo de producción de bienes, distribución, consumo y nueva producción; en cada fase consumo exagerado de recursos y expulsión exagerada de desechos.
Consumo constante y creciente de recursos minerales, orgánicos y energéticos.
Volumen exagerado y creciente de eliminación de desechos de todo tipo.
El problema principal que se debe resolver para lograr la sustentabilidad es sostener el crecimiento de la especie humana, y conocer a partir de qué punto "tenemos demasiado de algo bueno"[49]
"La sociedad necesita, y debe encontrar lo más rápidamente posible, un modo de contemplar el territorio en su totalidad, de manera que nuestra capacidad de intervención (es decir, los medios tecnológicos) no sobrepase nuestra capacidad de comprensión de las consecuencias e impacto de los cambios producidos"[50]
Para lidiar con el crecimiento, Odum apuntaba que bien pudiera ser:
que las restricciones de uso de suelo y de agua sean en la práctica la única forma de evitar la superpoblación o la sobreexplotación de los recursos, o ambas cosas a la vez… El lema una persona un voto es válido, pero también lo es una persona una hectárea[51]
De manera que la relación con la que hay que lidiar es entre número de personas, número de hectáreas globales necesarias para que ese número de personas viva y se reproduzca, y biocapacidad del territorio[52]
El "suelo, que constituye la base de más del 90% de la producción mundial de alimentos. Uno de cada ocho habitantes del planeta pasa hambre, y por ello es vital para la seguridad alimentaria mundial que el suelo se gestione y restaure convenientemente. El suelo también es fundamental para el desarrollo sostenible y sirve de sustento para los servicios del ecosistema, la conservación de la biodiversidad, la adaptación al cambio climático y la mitigación del mismo".[53]
Ahora bien, puesto que la biocapacidad del territorio es finita, lo son también el número de hectáreas globales; de manera que la variable que podemos trabajar es el número de personas o, también, el modo de vida de esas personas para que requieran de menos hectáreas para su vida, o sea, el modo de vida.
Cada minuto, el proceso de desertificación engulle 23 hectáreas de suelo terrestre, otras 5,5 resultan transformadas por la actividad de urbanización (lo cual altera gravemente las funciones del suelo), mientras que otras 10 sufren degradación, a raíz de lo cual el suelo pierde su capacidad para sostener las funciones del ecosistema. En términos humanos, el suelo es un recurso no renovable. En la práctica, se está desposeyendo a la tierra de su cubierta a un ritmo mucho más rápido del necesario para regenerarla, lo cual plantea una amenaza directa para la sostenibilidad. [54]subrayado mío).
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