La integración fronteriza un camino latinoamericano hacia el desarrollo (página 2)

EL CAMINO DE LA INTEGRACIÓN

Los Estados Nación en este nuevo contexto de apertura externa han tomado el camino de la integración, la misma que debe ser entendida como un proceso, un camino, más que como un fin. Debe distinguírsele de la homogeneización (hacer que todos pertenezcan al mismo género, posean iguales cualidades) y la uniformización (hacer que tengan la misma forma); la integración respeta la especificidad y la diferencia, buscando lograr un sentido de comunidad.

Este proceso deliberado y consciente busca la superación de la ruptura y separatividad en un conjunto. Este proceso puede realizarse en grados variables y con fórmulas diferentes, pero no se da por mera casualidad, sino que requiere del esfuerzo y compromiso de los actores en pos de su consecución, quienes han de coincidir al menos en los objetivos y los medios. La integración implica un grado casi total de compromiso de las partes hacia los procesos e instituciones acordadas para la conformación de un espacio territorial definido donde regirán casi exclusivamente las regulaciones diseñadas conjuntamente.

La integración es un fenómeno que involucra una multiplicidad de áreas, dimensiones y relaciones, tanto de orden interno como externo, por eso, un esquema de integración no puede ser creado por decreto, si no que debe ser construido por un proceso que involucre todos los segmentos de la sociedad y que cuente con un férreo compromiso político de los gobiernos y de los sectores gobernantes, locales y empresariales; solo así podemos asegurarnos su continuidad e impulso, ya que el proceso responderá a los intereses locales y nacionales, y no solo al juego político de los gobiernos de turno. Se requiere una "democratización de la integración", es necesario devolverle la integración a la sociedad, sea cual sea la forma que adopte nacional o regional, ya que es la sociedad el verdadero agente y sujeto de la integración y el desarrollo.

Para la coordinación entre la participación de la sociedad civil y los intereses locales e intereses nacionales de un Estado y de estos con los de otros Estados se requiere una de estructura institucional: porque toda integración implica una transferencia de ciertas competencias a una nueva entidad. Dichas instituciones no son un fin en si, solamente son un medio. Así como se habla de una infraestructura física y económica para la realización de la integración así también se necesita una infraestructura institucional, algunos especialistas prefieren llamarla más propiamente Sistema Institucional y Jurídico.

Estos mecanismos institucionales no debilitan la soberanía de los Estados pues la transferencia de competencias es un acto soberano que realizan todos los Estados dentro de su estructura, la novedad es que en este caso la competencia es transferida a un ente institucional bi o multinacional; que no necesariamente debe ubicarse sobre los Estados, sino básicamente entre los Estados, como un ente coordinador y catalizador de la integración.

BUSCANDO NUEVOS ESPACIOS PARA LA INTEGRACIÓN

Por su parte los gobiernos regionales también pretenden desenvolverse en el contexto externo de la globalización, ingresando a la competencia internacional por el capital, la tecnología y los mercados; competencia que era caracterizada por ser interestatal y últimamente transnacional. Por lo que se abre una nuevo canal de las relaciones internacionales uno con carácter transgubernamental, es decir, más allá de los gobiernos, cuando los Estados no actúan como entes coherentes y únicos; porque parte de ellos empiezan a tener iniciativa propia y conductas no necesariamente coherentes con las estrategias del gobierno nacional, esto sucede cuando el gobierno nacional carece de una estrategia descentralizadora que satisfaga los requerimientos y las necesidades de los gobiernos locales.

Las "superregiones" europeas son un ejemplo, por un lado tienen un alto grado económico e impulsan la integración entre Estados y la ampliación de mercados conforme a los intereses de las transnacionales; por otro muestran una alta cohesión socio cultural así como privilegian la autonomía a un nivel regional conforme a los intereses locales.

Los "triángulos o círculos" de crecimiento del sudeste asiático también se vienen conformando en zonas económicas transnacionales que se extienden en áreas bien definidas y geográficamente próximas cubriendo dos o más países donde se explotan las diferencias en cuanto a las posibilidades de cada uno a fin de promover el comercio exterior y las inversiones.

En estos dos ejemplos es importante observar que los territorios se organizan aprovechando su interdependencia, su complementariedad económica, el compromiso y la coordinación política, el desarrollo de infraestructura y la proximidad geográfica; combinando sus potencialidades sobre las viejas líneas fronterizas, las mismas que hoy en día son reconocidas como un plano artificial que se demarca como una línea finita sobre el suelo o el mar, pero que se extiende hacia el subsuelo y el espacio aéreo, y que convencionalmente delimita los territorios de Estados adyacentes, dichos planos son los límites políticos y por lo tanto se debe buscar disminuir cualquier interferencia que pretendan generar en otras dimensiones no políticas como la económica, la social, la cultural, etc.. Sobre los espacios fronterizos empiezan a emerger nuevos entes que reclaman ser considerados sujetos en el nuevo orden mundial, las regiones transfronterizas.

Otra característica de este fenómeno de la constitución de nuevos territorios fronterizos es la vecindad, aquella relación multidimensional que se da entre los Estados fronterizos a causa de las interdependencias de hecho que por fuerza de las cosas se dan entre los territorios contiguos, ahora se presenta como un elemento catalizador del desarrollo y de la integración; buscando privilegiar las relaciones de cooperación sobre las de conflicto. Hoy en día, los Estados limítrofes convienen en cumplir en forma conjunta algunos propósitos de interés de común; pero conservando cada uno su total soberanía y entera libertad de acción; esto es cooperación fronteriza, solo el primer paso del camino hacia la integración fronteriza, la herramienta de desarrollo con la que se viene interviniendo las fronteras latinoamericanas en búsqueda de su desarrollo.

Las nuevas regiones binacionales y multinacionales que se vienen constituyendo sobre los viejos límites fronterizos son espacios geográficos que comparten caracteres ambientales comunes; en el que existe una alta interdependencia y complementariedad, con fuerzas económicas que generan interacción, jerarquización e interdependencia entre los centros de producción y consumo que existen en su interior y que tienen la capacidad para generar comercio exterior y atraer inversiones. Estas regiones requieren de una nueva concepción de fronteras.

LAS FRONTERAS DEL SIGLO XXI

La nueva idea de frontera que el desarrollo de economías regionales a través de fronteras requiere es la de zona de frontera; la frontera es un espacio geográfico real, de encuentro entre los territorios y las soberanías de dos o más Estados en donde mantienen relaciones de vecindad los Estados limítrofes. La noción de fronteras ha cambiado debido a que sus funciones también han cambiado, porque su función principal la de separadora de soberanías ha recaído sobre los límites políticos. Produciéndose una evolución de la frontera muro hacia la frontera puente.

Hoy las fronteras terrestres ya no son la barrera que nos separa de los otros, en el mundo nuevo, el aislacionismo no conseguirá proteger las poblaciones de los desastres del futuro (financieros, ecológicos, el terrorismo, etc.) no habrá un escudo lo suficientemente sólido para aislar a una nación de los acontecimientos del mundo exterior, no al menos en un mundo desde la perspectiva de la globalidad. Por eso al final del milenio pasado con la reformulación del concepto de frontera se reformaron también los conceptos de defensa y seguridad, creando nuevos modelos de fronteras cada vez más abiertos y más acordes con un mundo globalizado.

La idea de frontera zona, extiende a la frontera sobre y a ambos lados de los límites políticos pero no debemos confundirlas con ellos, debido nos solo a su naturaleza sino que incluso cumplen funciones distintas; entre las principales funciones de las fronteras podemos mencionar las de protección (ante agresión o presión externa), aproximación (cooperación con los países vecinos) e irradiación (de cultura e intereses); las que son distintas de las funciones de los límites fronterizos: legal (delimitar la competencia territorial), fiscal (instrumento de política económica), control (del tránsito de bienes y personas) y militar (seguridad del Estado). Sin embargo, aun hoy las fronteras pueden ser clasificadas como rígidas – centrípetas (órgano periférico de seguridad no propicia para la cooperación ni la integración) o como flexibles – centrífugas (puerta hacia los vecinos que favorece la cooperación y la integración). Obviamente son estas segundas las que generan verdadero desarrollo y conducen a la integración.

Por lo general en Latinoamérica, las fronteras, debido a su ubicación excéntrica, aisladas con respecto al núcleo central o principal de los países, presentan características de bajo desarrollo y deficiente aprovechamiento territorial. Debido a que tradicionalmente han sido vistas geopolíticamente como zonas de seguridad y defensa y no como zonas de desarrollo y cooperación. Sin embargo, allí la integración de hecho precede a la de derecho, pues la naturaleza o las condiciones económicas y sociales la imponen. Sin embargo el enfrentamiento de las áreas de jurisdicciones políticas, administrativas, y económicas diferentes generan exigencias que deben regularse por normas jurídicas especiales, adecuadas al lugar y al tiempo. Las fronteras vienen a ser el ámbito espacial donde interactúan y se articulan dos sociedades y economías nacionales contiguas, no tiene un límite preciso, ya que su extensión o penetración hacia el interior de cada uno de los países dependerá de su potencial productivo, comercial y de servicios, y simultáneamente de su interacción con el resto de su espacio nacional.

El desarrollo de economías regionales a través de las fronteras tradicionales: políticas y económicas es una estrategia relativamente nueva. Los nuevos territorios organizados sobre las fronteras, suponen un territorio natural y otro equipado, es decir, uno engendrado por la naturaleza, un ecosistema con recursos naturales y caracteres medio ambientales; y otro que, se superpone al primero, intervenido por el hombre; con el equipamiento físico realizado por el hombre, es decir, integrado físicamente con una adecuada infraestructura física (carreteras, puentes, puertos, aeropuertos, sistemas de telecomunicaciones); este es un requisito muy importante pero no suficiente para generar desarrollo. A este nivel generalmente lo que se da es cooperación fronteriza. Para que estos territorios se organicen requieren dar un paso más, el de la Integración Fronteriza.

INTEGRACIÓN FRONTERIZA.

Los límites fronterizos entre países, muchas veces, son disfuncionales, es decir, introducen una división artificial en regiones geográfica, culturales y económicas cuyo desarrollo se rezaga por la ausencia de un tratamiento global de sus problemas y de sus posibilidades; por eso para superar esa situación de seperatividad y de falta de desarrollo es que nace la Integración Fronteriza. Para lo cual se hace necesario trabajar en una nueva dimensión, la dimensión de la micro integración.

La Integración Fronteriza es un proceso, como todo proceso de integración, en virtud del cual las Estados fronterizos unen acciones y esfuerzos para elevar el nivel de vida de sus habitantes, utilizando de manera conjunta sus recursos y potencialidades.

Este es un proceso coadyuvante a la integración binacional, subregional y regional que comprende un conjunto de acciones orgánicas convenidas por dos o más Estados en sus zonas de fronteras colindantes para facilitar el aprovechamiento complementario de sus recursos y su incorporación al desarrollo socioeconómico de cada uno de ellos sobre la base de la seguridad, el carácter solidario de las acciones comprendidas y el establecimiento de regímenes que faciliten la circulación de bienes, capitales y personas.

Las iniciativas de Integración Fronteriza tienen como objetivo el logro de predeterminados resultados funcionales, económicos, sociales, políticos y ambientales, de los cuales resultan la disminución de la interferencia administrativa y económica de la frontera y una contribución a la reducción o al desmantelamiento de posibles litigios limítrofes. Se trabaja dentro del ámbito de la funcionalidad tanto de la infraestructura física como de las instituciones públicas responsables del control y regulación de los flujos bidireccionales.

Corresponde hacer una diferenciación de desarrollo fronterizo que es lo relativo al establecimiento de condiciones económicas, sociales, culturales y político institucionales a partir de las cuales se promueve el mejoramiento de la calidad de vida de las poblaciones ubicadas dentro de las zonas de integración fronteriza delimitadas por los Estados vecinos y que en cierta forma es el fin de la Integración Fronteriza.

Son formas de desarrollo fronterizo: los proyectos de desarrollo; el aprovechamiento de recursos naturales: cuencas, hidroeléctricas, irrigaciones, explotación de recursos naturales, los regímenes comerciales; la implementación de zonas francas, zonas francas industriales. También es necesario diferenciar la Integración Fronteriza de la mera cooperación fronteriza que es el proceso de cooperación que se dan en zonas fronterizas o en regiones fronterizas por los Estados vecinos para la realización en forma conjunta algunos propósitos de interés de común; pero conservando cada uno su total soberanía y entera libertad de acción. Entre las formas de cooperación fronteriza podemos destacar: el control migratorio; los temas de seguridad, y los temas de servicios de telecomunicaciones, transporte, salud y educación.

La Integración Fronteriza no excluye ni a la cooperación fronteriza ni al desarrollo fronterizo, sino que los supone y los articula dé manera que no sólamente se busque el desarrollo de un factor o un recurso de manera aislada; sino que se intervenga a la frontera como un territorio total, a través de un mecanismo de institucional que dote dicho territorios de una organización pro integradora.

Son Mecanismos Institucionales Fronterizo las instituciones implementadas con el propósito de coordinar, negociar, promover y ejecutar distintas instancias de la integración entre dos o más países en áreas fronterizas. Además, realizan una permanente evaluación y reevaluación de los resultados obtenidos. Estos mecanismos adquieren importancia para establecer las interrelaciones entre los distintos niveles gubernamentales de un país, entre los países involucrados y con sus instancias no gubernamentales, y en especial de carácter local o fronterizo. Como mecanismos de la Integración Fronteriza se pueden: los grupos de trabajo, las comisiones mixtas, las comisiones permanentes, los comités de frontera, las comisiones de vecindad, y a los parlamentos regionales fronterizos.

LA INTEGRACIÓN FRONTERIZA EN EL LATINOAMÉRICA

El desarrollo de los conceptos como el de zona de frontera, el de la artificialidad del límite de frontera, la paz cooperativa, la integración binacional, de polos de desarrollo, de espacios económicos, entre otros, durante los finales del 40 y la década del 50 proporcionan el sustento inicial para que el tema del desarrollo y la integración fronteriza aparezcan como una herramienta hacia el bienestar de los pueblos localizados en las fronteras.

El tema de la integración fronteriza fue introducida en el Derecho de la Integración latinoamericano en la discusión académica por Felipe Herrera, primero, y luego junto a él, José Mayorbe, Carlos Sanz de Santa María y Raúl Prebisch. En 1964 se le intenta aplicar por primera vez con las conclusiones del estudio realizado por el BID a solicitud de Colombia y Venezuela, para que propusiera los lineamientos de tomas de decisiones tendientes a consolidar la dinámica integracionista de la frontera común.

El mismo BID en 1966 en su clásico "Factores para la Integración Latinoamericana" ya incluye la "integración de regiones fronterizas" como parte de la Integración Sectorial en el que traza el principio rector la de la integración fronteriza, es decir, que este es un tema que debe ser decidido solo por los países interesados; pero estos deben contar con la cooperación de los organismos de integración. Es por ello que su posterior desarrollo se daría dentro de los temas bilaterales mas que multilaterales.

A partir de allí y gracias a la expectativa generada la integración fronteriza, y en particular el estudio de su metodología e instrumentos fue difundiéndose rápidamente a instancias de instituciones como el BID y el INTAL; así se realizan varios desarrollos conceptuales, empezando a aparecer importantes autores que en la década del 70 (Greño Velazco, Vittini Gonzáles, Power Alberti), van preparando el caldo de cultivo para el gran bum de la integración fronteriza que se inicia en la década del 80 (Gonzáles Posse, Iturriza, Valenciano, León Oliveros) y que se viene consolidando hoy en día. El INTAL aparece detrás de la mayoría de los proyectos de estudio, auspiciando la elaboración incluso de bibliografías como la realizada por María Cecilia Bolognesi Drosdoff en 1991, para el INTAL. En 1994 y 1995 el INTAL edita dos importantes trabajos sobre la integración fronteriza en el Grupo Andino y la Cuenca de la Plata. Las experiencias de integración fronteriza surgen bajo el apoyo del BID, la OEA y la CAF.

En la Cuenca del Plata la integración fronteriza tiene una rápida acogida debido principalmente a las condiciones geográficas y la interdependencia económica que ya existía, así el tema del desarrollo de áreas fronterizas es el tema central de la II Reunión de juristas de la Cuenca de la Plata, celebrada en marzo de 1970 en Córdoba, la que sería solamente el preludio de un fértil desarrollo entre los académicos del a Cuenca de la Plata, a través de iniciativas que se institucionalizan con los comités de frontera que aparecen a finales de los 70 inicios de los 80. Las experiencias en Centroamérica, la zona andina, y la zona amazónica también son ricas en casuística y en desarrollos académicos, al área andina corresponde un importante aporte institucional como es la Comisión de Vecindad, los Centros Binacionales de Atención de Frontera (CEBAF), y las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF) que son los ámbitos territoriales fronterizos adyacentes de los países miembros de la Comunidad Andina, en la que se ejecutarán planes, programas y proyectos para impulsar su desarrollo de manera conjunta, compartida y coordinada.

MECANISMOS INSTITUCIONALES DE INTEGRACIÓN FRONTERIZA

Los dos principales mecanismos institucionales de Integración Fronteriza, son el Comité de Frontera y la Comisión de Vecindad.

El Comité de Frontera es el mecanismo institucional fronterizo cuya principal función es resolver o bien encauzar para su decisión a otros niveles asuntos de diverso contenido referidos a la relación fronteriza. La adopción de temas se realiza bajo criterios de subsidiariedad. Es presidido por los cónsules de los países limítrofes y esta integrado por funcionarios públicos y en ocasiones por representantes privados de la actividad económico y social de la población fronteriza. Su origen lo podemos ubicar entre los países de la Cuenca del Río de la Plata.

La Comisión de Vecindad es la instancia y el mecanismo de nivel político y representativo constituido para impulsar, apoyar y coordinar los programas, proyectos y actividades que generen acercamiento y comunidad de intereses entre los países fronterizos miembros; prestando especial atención al desarrollo de las regiones fronterizas y a la complementación empresarial y productiva.

La Comisión de Vecindad identifica y promueve los proyectos e iniciativas que generen una comunidad de intereses, económica y socialmente significativos para ambos países, con particular énfasis en el mejoramiento de la infraestructura, de los servicios y del aprovechamiento de los recursos compartidos.

La Comisión de Vecindad establece las orientaciones generales para la cooperación bilateral y la aplicación del régimen fronterizo. Son un mecanismo de política bilateral en cuyo seno se da especial relevancia al tema fronterizo a través de un Comité Técnico Binacional y a la participación del sector privado. Su origen lo podemos encontrar entre los países del Pacto Andino, hoy Comunidad Andina.

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Hugo Che Piu Deza

Bachiller en Derecho de la Facultad de Derecho y Ciencia Política de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos de Lima-Perú (1995-2000)

Miembro del Taller de Derecho Internacional de dicha Facultad

Egresado del Segundo Programa de Gobernabilidad y Gerencia Política (GWU, PUCP y CAF)

Asociación Derecho Ambiente y Recursos Naturales (DAR)

Lima, 2002.