Las demandas sociales y su realización en el ámbito municipal

Se analizarán dos cuestiones vinculadas con las demandas sociales y los derechos en los municipios.

La primera, abordará la hipótesis por la cual, la crisis y la descentralización del Estado traen aparejado un incremento de las demandas municipales. Cuando el Estado Nacional o Provincial no satisfacen las demandas sociales éstas son trasladadas a los municipios.

Esta discusión se relaciona con dos procesos: primero, la crisis del Estado provoca una redefinición de los espacios en los que se estructuran las demandas; segundo, las atribuciones exclusivas de los distintos órganos de gobierno no logran ser visualizadas a la hora de realizar las demandas.

I. Necesidades, demandas y respuestas municipales

I.1. Crisis del Estado, descentralización y espacio público

Desde los años 70 se asiste al derrumbe del Estado asistencial que comenzó a forjarse desde el inicio del siglo XX. En este sentido podemos señalar que el Estado de Bienestar o Estado de Compromiso consistió en un conjunto de instituciones públicas destinadas a elevar la calidad de vida de la población en su conjunto, y reducir las diferencias sociales ocasionadas por el mercado.

Éste surgió para dar respuesta a motivos políticos y sociales, y aplicó para ello políticas de distribución (o redistribución) que ampliaran el acceso al consumo de bienes y servicios de la población. Expresó una unidad colectiva de manera que las distintas instituciones garantizaran que todos estén incluidos en la protección estatal, asegurando la inversión de capitales para tender al crecimiento, y propiciando diversos instrumentos de políticas sociales que contribuyeran a controlar los conflictos.

Representó, desde sus inicios, un conjunto de valores cuyo eje propició el aumento de la seguridad social de la población. Debido a su auge se generaron políticas sociales en función de objetivos universalistas, cuyos valores básicos fueron la equidad y el bienestar.

En este sentido, el Estado se constituyó en ámbito de mediación, construcción y realización del interés general como unidad que no suprime la diversidad. La igualdad, la solidaridad y la inclusividad son patrimonio de este modelo, también la idea de un orden político basado en la voluntad colectiva que presupone la integración de todos, confiriéndole estatus de ciudadano y preservando tanto sus derechos políticos como civiles y sociales (Isuani, 1995, l0 a 15).

En las últimas décadas esta forma de intervención estatal ha sido fuertemente cuestionada, sobre todo por las concepciones neoliberales que plantean un estado mínimo y acotado.

Los reacomodamientos internos del capitalismo (crisis del petróleo, reestructuración de las modalidades de trabajo) y el renacimiento de las ideas neoliberales, se imbricaron en un discurso simultáneo que empieza a visualizar al Estado más como problema que como solución (Evans, 1996).

Los años noventa legitiman un nuevo modelo basado en la idea de una modernización capitalista. Se escuchan voces que justifican un persistente achicamiento del Estado en respuesta de los vientos modernizantes de la globalización.

Este nuevo modelo produce cambios estructurales en la dialéctica estado-sociedad, fijando nuevos límites y mostrando una relación distinta del Estado con actores e instituciones.

Es necesario, para este pensamiento, demostrar la nocividad de las políticas intervencionistas. Sustenta en su lugar técnicas con criterios de funcionabilidad y rentabilidad, acordes con una ecuación de corte economicista: la relación costo-beneficio.

La actividad política es pensada en términos de competencia económica: obtención de recursos, maximización de beneficios. En esta concepción se entiende al individuo como un sujeto racional que puede elegir por sí solo en función de sus preferencias que son a-históricas, que tienen que ver con el éxito cotidiano y están orientadas por el homo económicus.

El escenario se va conformando de modo diferente: para Garretón este cambio "…significa el pasaje de un modelo de acción colectiva revolucionaria y el paso de una política de corte ideológico y heroico, es decir totalizante, a una política que acepta el carácter incierto, ambivalente, debatible, y por lo tanto limitado de esta dimensión de la acción social" (Garretón, l993, l58).

Borón plantea la creación de un sentido común neoliberal, de una nueva cultura, de una nueva sensibilidad, de una idea que penetró muy fuerte en vastos sectores populares definida por Chomsky como la "manufacturación del consenso" (Borón, 1997, 3). Este renacer ideológico de lo puramente mercantil produce una desciudadanización, "…predomina un individualismo negativo ya que por un lado el individuo recela de la acción colectiva pero al mismo tiempo se siente aislado y excluido del manto protector de la colectividad, de manera que se erosiona el orden democrático cuando lo público se desdibuja como espacio de deliberación ciudadana" (Lechner, l996, 2).

En este nuevo modelo, el mercado desacreditó a la política sometiéndola a las reglas del comercio, la publicidad, y del espectáculo. La lógica del mercado se determina por la exclusión, los ciudadanos plenos son reemplazados por "…clientes que compran y venden servicios…" (García Canclini, 1995), es decir ciudadanos consumidores.

El individuo es externo al Estado y contribuye con sus prestaciones (voto-impuesto) es un sujeto pasivo, desmovilizado. Un ciudadano espectador "…que mira la política como si se tratara de una actuación de un cuerpo separado y especializado, sin referencias ni lealtades de largo plazo…" ( Calderón, Hopenhayn, Ottone, 55).

Esta crítica ideológica al Estado de bienestar se ha traducido en nuestros países en cambios sustanciales ocurridos en el ámbito de las instituciones y las prácticas políticas.

Hoy las demandas sociales han dejado de canalizarse fundamentalmente por las agencias del Estado nacional. El mecanismo de la red institucional es muy complejo pues conviven en el mismo, programas nacionales, provinciales y municipales, que requieren de una adecuada planificación para satisfacer las necesidades de los ciudadanos.

Ante el creciente deterioro de la calidad de vida de la población, la esfera municipal pareciera ser hacia donde se orientan las distintas demandas sociales.

I.2. Las principales demandas y su resolución

I.2.a. Indicadores objetivos (2)

En primera instancia plantearemos un conjunto de indicadores objetivos que nos permitirán situar las principales demandas de los ciudadanos de Rosario.

El departamento Rosario, integrado por 24 comunas y municipios, tiene una población de 1.079.359 habitantes, lo que constituye el 38,5 % de la población de la provincia de Santa Fe según el Censo del año 1991.

Colabora con el 34,3 % de la recaudación del impuesto inmobiliario provincial (Administración Provincial de Impuestos, año 1995) y con el 41,5 % de la recaudación del impuesto a los ingresos brutos (Administración Provincial de Impuestos, año 1996).

La tasa de empleo (porcentaje de la población ocupada sobre la población total) en el Gran Rosario, (3) que en 1989 estaba en el 35,8 %, ha pasado al 37,5 % en 1992 y al 32 % en 1995 (Encuesta Permanente de Hogares). Entre tanto, la tasa de desocupación abierta ha crecido desde el 7,4 % en 1989 hasta el 18,2 % en 1995 (EPH). Antes de que estos indicadores llegaran a su nivel mas alto, en 1991 el departamento Rosario aportaba el 39 % del total provincial de hogares con Necesidades Básicas Insatisfechas (Indec-Ipec); hoy se puede suponer un agravamiento de esta situación.

Otros indicadores revelan la magnitud del departamento Rosario en la realidad provincial.

El 15,7 % del total provincial de las escuelas estatales de los tres niveles están aquí, atendiendo al 30,5 % del total provincial de alumnos de esa esfera. Mientras, también participan el 41,8 % de las escuelas privadas de los tres niveles, atendiendo al 49 % del total provincial de los alumnos de establecimientos de esa índole (Censo Nacional Docente, 1994).

La población sin cobertura de salud es en Rosario el 26 %, lo que constituye el 35 % del total de la provincia (Indec, 1991). En conexión con ello, la relación camas hospitalarias por cada mil habitantes es de 0,68 (sin incluir las plazas municipales) lo cual significa menos de una cama por cada mil habitantes, cuando la relación provincial promedio es de 1,78 (Ministerio de Salud, 1993).

En el departamento Rosario hay 1 policía cada 356 habitantes, mientras el promedio provincial es de 1 cada 297 habitantes (Ipec, 1996). Los delitos se dan en una relación de 1 cada 41 habitantes, siendo el promedio provincial de 1 cada 45 habitantes (Ipec, 1994).

En síntesis, estos datos corroboran tendencialmente la imagen ampliamente difundida en la sociedad rosarina de que Rosario colabora más con la provincia (en términos de recaudación impositiva y de producción) de lo que ésta colabora con la ciudad en servicios y obras. Esta situación es tanto más significativa cuando tomamos en cuenta el peso de las variables sociodemográficas de Rosario (población, ocupación y pobreza) en el total de la provincia.

I.2.b. Demandas y percepciones de los rosarinos

Esa imagen pública de desigualdad entre lo que Rosario aporta y lo que recibe, se puede verificar leyendo los datos surgidos de dos encuestas de opinión realizadas por el IDR (4). En ella, los rosarinos opinan sobre diversos temas, de los que hemos seleccionado los siguientes para los fines de este trabajo.

En una primera instancia nos interesa remarcar cuales son los problemas que los rosarinos identifican como prioritarios. Así ante la pregunta:

¿Cuál es el problema más importante que debe solucionarse en la región sur de la provincia de Santa Fe?.

En 1997, de cada diez rosarinos cuatro respondieron que el principal problema es el del empleo, dos consideraron que era la seguridad, uno la vivienda, uno la educación y uno la salud, (el resto se reparte). En 1998, de cada diez rosarinos tres respondieron que el principal problema es el empleo, tres la seguridad y uno la educación (el resto se reparte entre obras, salud y vivienda).

A continuación nos interesa destacar:

¿Qué jurisdicción realiza la acción social en esta región?

Los rosarinos piensan en 1997 (en 1998 no hay datos) que la acción social en la región es desarrollada por: la Municipalidad, el 43 %; la Provincia, el 20,6 %; ninguna, el 12,8 %; la Iglesia, el 7,5 %; la Nación, el 5 %; no sabe o no contesta, el 11,1 %. Estos indicadores nos muestran como, desde la visión de los rosarinos, el principal prestador de políticas sociales es el municipio, considerando las otras instancias estatales como de menor participación en estos programas. El Estado nacional es considerado como el de menor participación en este tipo de prestaciones sociales.

¿Los impuestos que se cobran, retornan en obras y servicios para la comunidad?

En 1997, el 82 % de los rosarinos piensan que no; un 15 % no sabe o no contesta y un ínfimo 2,7 % piensa que sí. En 1998, el 68% piensa que no, el 6% no sabe o no contesta y el 26% piensa que sí.

Esto evidencia, en líneas generales, como los ciudadanos descreen de la devolución de sus impuestos en servicios del Estado (aunque en términos porcentuales es muy importante el aumento de la confianza registrado de una año para otro, medible en las respuestas afirmativas que pasaron del 3 al 26%).

¿Qué opinión le merece el desempeño de las siguientes instituciones en nuestro medio?

´97-´98

	POSITIVO	REGULAR	NEGATIVO	NS/NC
LEGISLATURA
PROVINCIAL	6,4 % – sd	42,3 % – sd	40,9 % – sd	10,5 % – sd
POLICÍA JUSTICIA	2,7 % – 9,3%	37,3 % – 26,7%	56,8 % – 59,3%	3,2 %
	1,4 % – 7,7%	35,9 % – 36,2%	58,6 % – 50%	4,1 %

Mas allá de las lecturas particulares que se podrían realizar sobre cada de uno de estos puntos (en particular el mejoramiento porcentual de la imagen de la Policía y la Justicia), que no son objeto de esta ponencia, nos interesa destacar que estos porcentajes muestran un profundo descreimiento hacia el accionar y la eficacia de las principales instituciones públicas.

Al descreimiento señalado precedentemente se le debe sumar

¿Cómo ven los rosarinos a la ciudad de Rosario en relación con el resto de la región sur de la provincia?

El dato que creemos más relevante es que, mientras en 1997 el 50 % de los rosarinos piensan que Rosario es discriminada por la Nación o por la ciudad de Santa Fe, en 1998 piensan lo mismo el 67%. Esta pregunta está en íntima relación con los índices que mostraban que las principales políticas sociales tenían su origen en el municipio. Por otro parte, mientras en 1997 un 24 % la ve como líder de la región, en 1998 piensan eso sólo el 9% de los rosarinos. En los dos años, el 10%, ve a Rosario encerrada sobre sí misma.

Ante este cuadro de situación los rosarinos consideran que la distribución del poder político en la Provincia también perjudica a nuestra ciudad. Así, ante la pregunta

¿El poder político en la provincia de Santa Fe está bien distribuido?

En 1997 el 5% de los rosarinos considera que sí; el 64 % piensa que no; mientras que el 31 % no sabe o no contesta a la interrogación. En 1998, el 19% piensa que sí, el 59% que no y el 22% no sabe o no contesta.

Esta situación se relaciona con el alto porcentaje de habitantes que consideran necesaria la descentralización. Por tanto:

¿Debe descentralizarse el estado provincial?

En 1997, de cada diez rosarinos, cinco opinan que sí, dos que no y tres no saben o no contestan. En 1998, más aun, de cada diez, siete piensan que sí, uno que no y dos no saben.

Es notable el crecimiento anual de la posición afirmativa frente a la descentralización, lo que refuerza las consideraciones que antes hicimos. Ello está en íntima relación con:

¿Debe darse más poder a los municipios?

En 1997, el 65 % piensa que sí; el 10 %, que no y un 25 % no sabe o no contesta. En 1998, el 88% piensa que sí, el 7% que no y el 5% no sabe.

Los datos vertidos hasta aquí confirman que los rosarinos otorgan un lugar preponderante a la esfera municipal en la resolución de sus problemas y demandas. Pasaremos a realizar algunas consideraciones teóricas sobre esta cuestión.

I.3. Espacios municipales y respuestas a las demandas sociales

A partir del análisis realizado precedentemente sobre las principales demandas formuladas por la sociedad y el lugar que esa sociedad le otorga al municipio en la respuesta de las mismas, se nos plantea el interrogante sobre cuáles son las fronteras del accionar municipal. En otros términos, si cada vez la población dirige sus demandas hacia el municipio, y espera que éste las resuelva satisfactoriamente, en medio de una cada vez mayor desatención de las otras instancias estatales nacionales y provinciales, ¿deberá el municipio tomarlas y resolverlas?.

Este tema ha tenido centralidad en todos aquellos debates que sobre la descentralización se han producido en el ámbito provincial o municipal. De esta manera las principales propuestas políticas de los candidatos han señalado la necesidad de generar procesos de descentralización ya sea en el ámbito provincial como municipal. (5)

El problema que a nuestro entender surge sobre esta temática puede ser analizado a partir de lo que ha sido denominada la "falacia de Gulliver" (Anderson, 1996, 72). Así, Gulliver al realizar su viaje a la ciudad de los enanos se encontraba con una sociedad que era la réplica de la suya, pero en pequeño; por el contrario al realizar su viaje al mundo de los gigantes, se encontraba con una situación similar a la anterior, pero en grande. En otros términos la única diferencia que se nos presentaría sería de escala. De esta manera así como la principal diferencia para Gulliver era el tamaño de los cuerpos, al analizar las diferentes instancias estatales (Estado nación, Estado provincial, Estado municipal) nos encontraríamos sólo con una diferencia de tamaños.

Este tipo de razonamiento nos puede llevar a pensar a los municipios como una réplica en pequeño de lo que son las Provincias o la Nación. En muchos de los análisis sobre la descentralización este ha sido el tipo de argumento prevaleciente, donde lo que antes realizaba una instancia estatal en "grande", ahora debería ser realizado por los municipios en "pequeño".

Creemos que este tipo de pensamiento lleva a desvirtuar tanto las tareas que le son propias a los municipios, como también a poner una sobreexpectativa en la población sobre quien le resolverá sus problemas.

Nuestro argumento fundamental es que los municipios no son estados nacionales o provinciales en pequeño, por tanto no se puede pensar una descentralización como mera delegación de tareas y funciones que con anterioridad eran cumplidas por las otras instancias, en otros términos, sería reproducir la falacia de Gulliver.

De esta manera sostenemos que la descentralización debe ser planteada partiendo de que la visión tradicional del espacio como un solo nivel absoluto constituido por el Estado nación y sus subdivisiones, es completamente inapropiada para dar respuesta a las transformaciones políticas contemporáneas. En su lugar debemos pensar los procesos políticos como de múltiples niveles (sin caer nuevamente en la falacia de Gulliver) y multifacéticos donde conviven espacios globales, macro regiones, Estados, micro regiones, megaciudades y localidades (Anderson, 1996, 73).

No podemos pensar una sola respuesta a dar para cada una de estas diferentes instancias. Por ello el análisis sobre la relación entre las demandas sociales y quien cree la población que soluciona o debe solucionar sus problemas deberá incorporar estas dificultades que hemos señalado.

Las soluciones buscadas y las políticas generadas en el ámbito nacional y en el ámbito provincial no pueden ser automáticamente trasladadas a los ámbitos locales. Así, por ejemplo, la generación de políticas de creación de empleo no puede tener como objetivos, metas y alcances sólo una diferencia en la cantidad de personas a las que tienen llegada. En este ejemplo el Estado nacional tiene tareas y funciones imposibles de cubrir por las otras instancias estatales, más allá que se planteen soluciones diferentes en los ámbitos provinciales o municipales.

Estas consideraciones no pretenden hacer que los Estados municipales se desentiendan o desatiendan ciertos temas o problemáticas, sino que busca situar sus potencialidades de resolución de los conflictos y demandas, sin pretender sobrecargar las tareas a los que se los llama.

Por tanto consideramos que es fundamental generar instancias de descentralización en el ámbito provincial y municipal, como también generar una reformulación de la Ley Orgánica de las Municipalidades que permita el surgimiento de Cartas Orgánicas municipales con mecanismos de democracia directa y semidirecta, y con la inclusión de nuevos derechos. Pero ello no debe llevar, repetimos, a pensar que los grandes problemas que aquejan a la sociedad argentina podrán pasar a ser resueltos, en su totalidad, de ahora en más, en el ámbito municipal.

Veamos a continuación como se plasman estas discusiones en el marco jurídico de un municipio significativo como el de Rosario.

II. La autonomía municipal y los derechos socialesen el municipio de Rosario

La constitucionalización en los regímenes políticos provinciales de la autonomía municipal, establecida según la reforma constitucional de 1994 (artículo 123), tema sobre el cual Santa Fe se encuentra en mora, debe ser el ámbito jurídico y político para una legislación de los derechos sociales de los ciudadanos de Rosario, como expresión legal de sus necesidades.

La futura carta orgánica de la ciudad, que reconocerá la autonomía institucional, política, administrativa, económica y financiera, debe garantir los derechos sociales como obligaciones del municipio frente a sus habitantes y superar la mera enumeración, asegurando los mecanismos institucionales de expansión de esa nómina y permitiendo una realización efectiva de los mismos.

II.1. El marco jurídico de los derechos sociales en el ámbito del municipio

La democratización municipal, entendida como el grado de autonomía política alcanzado frente a los estados nacional y provincial (6), alcanza su máxima expresión normativa a partir de su constitucionalización, con la inclusión del artículo 123 en la Carta Magna. En él se establece que las provincias deben asegurar "la autonomía municipal […] reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero". Es éste, por lo tanto, el máximo reconocimiento formal a una demanda política que posee una extensa legitimidad.

A partir de 1994, cada provincia debe asegurar esa autonomía. Esta obligación constitucional dirigida a los gobiernos de provincias es necesaria para que el gobierno central garantice plenamente el federalismo. (7)

Llegado este punto, y establecido el ordenamiento jurídico constitucional de nuestra provincia, que garantice el espacio normativo adecuado, deberemos preguntarnos cuál es la extensión, cuál la amplitud de esta autonomía, ya sea con relación a las atribuciones del gobierno municipal, como en lo atinente a las demandas/derechos que los ciudadanos podrán exigir al gobierno de su ciudad.

En la doctrina constitucional, podemos encontrar posiciones como las que proponen seguir el ejemplo de las "cartas libres" de los Estados Unidos, por las cuales "todo servicio u obra pública cuya prestación o realización puede ser efectuada dentro del núcleo urbano, es de competencia municipal. La educación, la policía, el transporte, la seguridad social, el agua corriente, los desagües cloacales, la distribución de energía, son algunos ejemplos de incumbencias municipales" (Natale, 1995, 176).(8)

II.2. El espacio de los derechos sociales

Esta democratización por descentralización, que implica el avance en los niveles de autonomía municipal, puede provocar también una superposición entre nación, provincia y municipio en general. Pero también, y muy en especial, en las cuestiones vinculadas con la satisfacción de las necesidades de los vecinos y la realización de sus derechos sociales ya que se han acumulado en el espacio jurídico municipal un sinnúmero de demandas sociales (o de insatisfacciones en la realización de los derechos).

Esto se ha producido ya sea por delegación de la nación y la provincia, o por el resultado de actos de voluntad de los propios municipios. Ejemplo de esta "acumulación por descentralización" son casi todas las cartas orgánicas de los municipios de las provincias que como por ejemplo Córdoba, han avanzado significativamente en esta cuestión.

Ante este incremento de las responsabilidades del municipio y frente a las demandas de los derechos sociales, se dificulta el acceso de los vecinos a los derechos.

En este sentido es oportuno citar a Cappelletti y Garth quienes consideran que aunque las palabras "acceso a la justicia" no se definen con facilidad, sin embargo, sirven para enfocar dos propósitos básicos del sistema jurídico por el cual la gente puede hacer valer sus derechos y/o resolver sus disputas, bajo los auspicios generales del Estado. Primero, el sistema debe ser igualmente accesible para todos; segundo, debe dar resultados individual y socialmente justos. Por ello una de las premisas básicas será que la justicia social, como la buscan las sociedades modernas, implique que todos tengan un acceso efectivo a la justicia (Cappelletti y Garth, 1996, 9). Consideramos que esta debe ser una idea orientadora al momento de constituir la relación vecinos/demandas sociales/acceso a la justicia.

II.3 Rosario y el desafío de los derechos sociales

La ciudad de Rosario, deberá abocarse a la tarea de constituirse en "nuevo municipio" que enuncie los contenidos de su autonomía, tanto en su dimensión sustantiva (lo relacionado con los componentes que llamaremos ideológico y de convivencia), como en su dimensión operativa y orgánica (es decir, los estilos y criterios de la organización del poder municipal).

Es oportuno recordar que en materia de demandas sociales y realización de los derechos en general y de los sociales en particular, un ordenamiento jurídico, en este caso la futura carta orgánica municipal de Rosario, debería conjugar dos tensiones propias e inseparables que implican una vinculación directa con la realización efectiva de los derechos. En primer lugar, la carta orgánica, debe establecer un catálogo amplio y exhaustivo de los derechos de los vecinos de la ciudad, acorde con los avances en la materia de la legislación internacional y nacional. En segundo lugar, y este es a nuestro entender el más relevante de los componentes del modelo que la ciudad adopte, el conjunto de las reglas operativas, participativas, garantizadoras y dinámicas, que harán posible el acceso de los vecinos a una justicia eficaz, a la cual nos referimos con anterioridad. Muchos documentos organizativos del derecho público (constituciones, estatutos, cartas orgánicas, etc.) poseen una adecuada exposición de derechos, pero carecen de los instrumentos que permitan su efectiva realización por parte de los demandantes sociales.

El dictado de la carta orgánica municipal de los vecinos de Rosario implicará constituir una nueva normativa municipal a partir de las propias experiencias y demandas, y de las particularidades específicas de nuestra ciudad.

Por ello los mecanismos que podrán ser incluidos para garantizar la efectivización de los derechos de los vecinos pueden ser: (9)

– Consulta Popular la cual puede ser convocada por el Concejo Deliberante o el Departamento Ejecutivo, con carácter no vinculante.

– Iniciativa Popular donde el Concejo Deliberante debe tratar las iniciativas presentadas con el aval de al menos el uno por ciento de los vecinos/electores, dentro del término de cuatro meses.(10) La exclusión de algunos temas, como la reforma de la Carta Orgánica, las cuestiones tributarias y presupuestarias por un lado, y las cuestiones de régimen electoral por otro, debilitan, a nuestro entender, la institución de la participación vecinal, quitando temáticas que pueden estar vinculadas profundamente con las demandas sociales y con los derechos reconocidos en la misma normativa jurídica.

-Referéndum Popular: puede ser de dos formas, primera: el referéndum facultativo, por el cual una ordenanza puede ser sometida a referéndum por el Concejo Deliberante, o en el caso en que el Intendente pueda someter al voto popular, una ordenanza que el Consejo haya rechazado dos veces; o también, cuando se trate de una ordenanza vetada por el Departamento Ejecutivo y el Concejo Deliberante haya insistido en su sanción. Segundo, el referéndum obligatorio cuando una ordenanza disponga: el desmembramiento del territorio, la destitución del Intendente, o en los casos de los proyectos de ordenanza que tienen origen en el derecho de iniciativa y que han sido presentados por más del veinte por ciento del electorado; o cuando aquellos no son tratados por el Concejo Deliberante dentro del término de un año de haber sido presentado, o cuando sancionado por el Concejo Deliberante, es vetado por el Departamento Ejecutivo y el primero no insiste, y por último, las reformas a la Carta Orgánica.

– La Revocatoria de mandatos en la cual la voluntad de no menos del diez por ciento del electorado puede promover la revocatoria de los mandatos de las autoridades municipales electivas.

– La participación de vecinos que se reconoce, garantiza y promueve en la formación y el funcionamiento de comisiones de vecinos para la satisfacción de sus necesidades comunes y el mejoramiento de su calidad de vida, sobre la base de principios de colaboración mutua y solidaridad vecinal.

– El Consejo Económico y Social de la Ciudad que podrá estar integrado por representantes de los distintos sectores de la producción, el trabajo, gremiales, profesionales, culturales, sociales y de universidades.

– Las Audiencias Públicas en las cuales los vecinos o entidades de participación ciudadana podrán proponer determinadas medidas para satisfacer sus necesidades vecinales o recibir información de los actos políticos administrativos.

– Las Acciones Voluntarias por las cuales los vecinos podrán solicitar al Municipio la realización de una determinada actividad de competencia e interés público municipal, a cuyo fin aportan los medios económicos, bienes, derechos o trabajos personales.

Desde ya que una acumulación voluntaria de atribuciones y compromisos con los vecinos podrá sobredemandar al gobierno municipal, debilitando las funciones del gobierno provincial y pudiendo afectar la unidad de las acciones políticas de los estados federados. En otros términos la concentración invertida de la agenda política, puede desdibujar en un futuro los roles de los estados provinciales.

Este estilo político y social permitirá generar un fuerte compromiso del Estado municipal con los vecinos. Pero una exacerbación de las tareas, un acaparamiento frente al Estado nacional y provincial, podrá potencializar las insatisfacciones que hasta el presente existen.

III. Conclusiones

La crisis del Estado de bienestar trajo aparejada una profunda redefinición de la relación Estado-sociedad. En el campo de las políticas sociales se produjo un retraimiento, por parte de las agencias estatales, de la atención hacia las demandas de los ciudadanos. Ante la falta de respuestas, las peticiones se dirigieron hacia las instancias municipales.

El análisis sobre el caso particular de la ciudad de Rosario confirma este desplazamiento entre las distintas jerarquías estatales. Los datos objetivos muestran que la ciudad participa mayoritariamente en la obtención de recursos para la provincia, y que en contrapartida recibe una menor prestación hacia sus necesidades. Por su parte, la opinión de los ciudadanos de Rosario, al mismo tiempo que observan esta situación de iniquidad, considera que la Nación y la Provincia desatienden sus requerimientos. Esta situación provoca una sobredemanda de soluciones al municipio.

Sostenemos, por tanto, que es necesaria la descentralización de los diferentes niveles provinciales y municipales, pero el Estado municipal no deberá ser concebido como una réplica en pequeño de las demás formas de Estado. La nación y la provincia no podrán desatender sus obligaciones específicas.

Finalmente, el reconocimiento y la institucionalización de los nuevos derechos sociales en el nivel municipal se presentan como una tarea ineludible, que sin embargo no debe pensarse sólo como una tarea de ingeniería institucional sino además como un impulso a la concienciación y la participación ciudadana.

Rosario, julio de 1998.

IV. Bibliografía

ANDERSON, J., "The exaggerated death of the nation-state", en J. Anderson, et al, A Global World?, 1996, p. 72.
BORÓN, A., Los nuevos leviatanes y la polis democrática: neoliberalismo, descomposición estatal y decadencia de la democracia en América Latina, mimeo, EURAL, 1997.
CALDERÓN, HOPENHAIN, OTTONE, Esa esquiva modernidad, s/r.
CAPPELLETTI, Mauro y GARTH, Bryant, El acceso a la justicia. La tendencia en el movimiento mundial para hacer efectivos los derechos, 1996, México, Ed. FCE.
EVANS, P., "El Estado como problema y como solución", en Desarrollo Económico, Bs. As., ene-mar 1996.
GARCÍA CANCLINI, N., Consumidores y ciudadanos. Conflictos multiculturales de la globalización, Grijalbo, México, 1995.
GARRETÓN, M., "Aprendizaje y Gobernabilidad en la redemocratización chilena", Numero 129, Nov-dic 1993.
ISUANI, E., "¿Bismarck o Keynes. Quién es el culpable?", en Isuani, E., Lobuolo, R, Tenti Fanfani, E., El Estado benefactor un paradigma en crisis, Ciepp – Miño Dávila, Buenos Aires, 1992.
LECHNER, Norbert., "El debate sobre Estado y Mercado", Nueva Sociedad, N° 130, 1991, pág. 83.
NATALE, Alberto, Comentarios sobre la Constitución. La Reforma de 1994, 1994, Buenos Aires, Ed. Depalma.
SABSAY, Daniel A. y ONAINDÍA, José M. La Constitución de los argentinos. Análisis y comentarios de su texto luego de la reforma de 1994, 1995, Buenos Aires, Ed. Errepar.

Notas

El presente trabajo se ha realizado en el marco del Proyecto de Investigación y Desarrollo(PID) "Santa Fe: transformaciones sociales y políticas desde 1989", financiado por la Secretaría de Ciencia y Técnica de la UNR 1997. Para comentarios y sugerencias tel: 041-265465, fax 041-201287, email: petracca[arroba]arnet.com.ar.
Los datos que figuran en esta parte han sido tomados del informe Rosario ¿de Santa Fe?, editado en abril de 1997 por el Instituto de Desarrollo Regional, con sede en Rosario.
El Gran Rosario está constituido por Rosario, Granadero Baigorria, Villa Gobernador Gálvez, Pérez y Funes -del Depto. Rosario- y por Capitán Bermúdez, Fray Luis Beltrán, San Lorenzo y Puerto San Martín -del Depto. San Lorenzo-. El hecho de que estas importantes ciudades no formen parte del departamento Rosario, obliga a tomar con cuidado las comparaciones que siguen, pero no quita validez a las tendencias que se manifiestan. Lo mismo ocurre, a nuestro entender, con los diferentes años en que se han recogido los distintos datos.
Una en abril de 1997 (presentada en la publicación antes citada) y la otra en abril de 1998 (presentada en "Cómo somos los rosarinos", IDR, abril de 1998).
Un rastreo de como aparecieron estas discusiones en las elecciones para gobernador de 1995 puede encontrarse en Petracca, A., Mutti, G., Priotti, M., Molteni, R., Ford, A., Santa Fe: las elecciones generales de 1995. Agenda y prácticas electorales, Centro de Estudios Interdisciplinarios Políticos y Constitucionales, P&C, Documento de Trabajo, Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario, agosto de 1997.
Que se inicia en la Argentina, a partir de las reformas de las constituciones provinciales, en la década de los ochenta y que a nivel jurisprudencial se plasma en el caso "Rivademar".
En este sentido acordamos con las argumentaciones que consideran que las provincias están obligadas, a partir de 1994, a reformar sus constituciones para adecuarlas al nuevo artículo 123; ya que "se agregó a los límites impuestos por el artículo 5º un nuevo elemento y éste debe ser respetado por las provincias para tornar legítimo el ejercicio de su poder constituyente derivado…de lo contrario sufrirán el peligro de que se impugne la constitucionalidad de su organización sustancial" (Sabsay, 1994, 367).
"Autonomía debe ser sinónimo de descentralización, de funciones y de recursos, para que haya inmediatez, para que usuarios y funcionarios estén en planos próximos, para que cada ámbito urbano realice las tareas que le incumben." (Natale, 1995, 176).
Se toma como ejemplo los mecanismos incluidos en la Carta Orgánica de la Ciudad de Córdoba.
Están excluidas de esta institución: la reforma de la Carta Orgánica, la celebración de convenios y acuerdos intermunicipales e interjurisdiccionales, la creación y organización de Secretarías del Departamento Ejecutivo, el presupuesto del Municipio, los tributos, las contravenciones, el régimen electoral y de partidos políticos.

Este texto se encuentra bajo licencia Creative Commons

Alberto Petracca // V. Gastón Mutti // Mónica Priotti // Roxana Molteni // Alberto Ford (*)

(*) Profesores de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales y de la Facultad de Ciencias Económicas y Estadística de la Universidad Nacional de Rosario