El Sistema de Control de Constitucionalidad en la Doctrina y la Jurisprudenciadel Tribunal Constitucional Boliviano (página 2)

En el contexto antes descrito, agradecemos infinitamente la oportunidad de recibir mayores conocimientos y criterios doctrinales, uniformes y consistentes sobre la Jurisdicción Constitucional en Bolivia, que nos han podido brindar eminentes constitucionalistas bolivianos y profesores nuestros, como es el caso de los Doctores José Antonio Rivera Santivañez, Jorge Asbún y Willman Durán Ribera, a quienes siempre les estaremos profundamente agradecidos por habernos dedicado algunas horas de su valioso tiempo, para compartir, por medio de sus brillantes exposiciones, algunos temas constitucionales que son de su amplio conocimiento y dominio, y que también eran de necesaria difusión entre nosotros, dentro de la Especialidad en Derecho Constitucional y Recursos Constitucionales auspiciada por la Unidad de Postgrado de la Universidad Mayor de San Andrés de La Paz (UMSA).

Para fines consiguientes que mejor coadyuven a la comprensión del presente trabajo, se ha iniciado el estudio, haciendo una breve y necesaria referencia al status quaestionis de la Justicia Constitucional en Bolivia respecto de su configuración en nuestro texto constitucional, su implementación dentro de nuestro ordenamiento jurídico, su naturaleza y ámbito de aplicación; todo ello sobre la base doctrinal del Derecho Procesal Constitucional Boliviano y de la Jurisprudencia Constitucional, que se hallan actualmente en constante formación, y que ha sido espléndidamente esbozada por varios constitucionalistas bolivianos que se los citan en el desarrollo de éste trabajo; así para luego esbozar su configuración a través de las reformas constitucionales realizadas en Bolivia hasta el año 2004, adecuando todo ello según al orden de la exposición escrita que aquí se presenta, sobre los alcances y las perspectivas de la Jurisdicción Constitucional, tema éste que ciertamente nos ha despertado gran interés particular desde su implementación por primera vez en nuestro país, a través de las reforma constitucional de 1994.

Además de ello se debe considerar que en el mes de agosto del presente año, el Tribunal Constitucional llegará a cumplir su primera década de vigencia, por lo que resulta conveniente trazar algunas ideas respecto de su oportuna implantación en Bolivia, como un pequeño homenaje a sus meritorias actividades en diez años de ejercicio jurisdiccional.

Concientes de habernos extendido talvez demasiado en la exposición, pero con la esperanza de que nuestro trabajo tenga rasgos didácticos y comprensibles a la generalidad de nuestros amables lectores, es que lo presentamos ahora a consideración de los estudiantes y estudiosos del Derecho Constitucional.

Alan E. Vargas Lima.

La Paz (Bolivia), Marzo de 2008.

El Principio de Supremacía Constitucional y Modelos de Control de Constitucionalidad

I. Principio de Supremacía Constitucional.-

En virtud al principio de supremacía constitucional, el orden jurídico y político del Estado está estructurado sobre la base del imperio de la Constitución, norma máxima que obliga por igual a todos, gobernantes y gobernados, de manera que dentro del orden jurídico la Constitución ocupa el primer lugar constituyéndose en la fuente y fundamento de toda otra norma jurídica, por lo cual, toda ley, decreto o resolución debe subordinarse a ella y no puede contrariarla. Así también en el orden político se constituye en la fuente de legitimación del poder político pues la misma lleva implícita toda una filosofía que sirve de orientación no sólo a los gobernantes sino también a los gobernados. Este principio constituye a su vez una garantía de equilibrio en el ejercicio del poder político y de los derechos fundamentales de las personas, por cuanto obliga a todos (gobernantes y gobernados) a encuadrar sus actos, decisiones y/o resoluciones, a la Constitución.

La supremacía de la Constitución puede ser enfocada desde dos puntos de vista: partiendo de su propio contenido, lo que implica una supremacía material; y del procedimiento de su elaboración, lo que significa la supremacía formal.

• La supremacía material resulta del hecho de que la Constitución organiza las competencias de los órganos del poder público, por lo que es superior a los individuos que está investidos de esas competencias, es decir los gobernantes. En consecuencia -y como hace notar el autor Naranjo Mesa-, la supremacía material asegura para todas las personas un refuerzo de la legalidad, ya que no sólo las leyes contrarias a la Constitución serán consideradas nulas y desprovistas de valor jurídico, sino también todo acto contrario a ella, inclusive en el caso de que ese acto emane de los gobernantes.

• La supremacía formal de la Constitución, se deriva de su carácter de rigidez, es decir, del hecho de que es fruto de la voluntad suprema, extraordinaria y directa, como es el Poder Constituyente, que expresa esa voluntad mediante procedimientos especiales, diferentes a los de la ley ordinaria; por lo que para modificar esas normas, se requiere igualmente de procedimientos especiales. De ahí que, cuando se trata de disposiciones cuyo contenido no sea propiamente de naturaleza constitucional, pero que por su particular importancia el constituyente ha considerado oportuno elevar a esa categoría, introduciéndolas en el texto de una Constitución, éstas, al igual que las demás, tendrán supremacía sobre cualquier otra norma no constitucional.

II. Principio de Jerarquía Normativa.-

Como dice Bidart Campos "la supremacía constitucional, supone gradación jerárquica del orden jurídico derivado, que se escalona en planos descendentes. Los más altos subordinan a los inferiores, y todo el conjunto se debe subordinar a la Constitución".

De ahí que, el principio de la jerarquía normativa consiste en que la estructura jurídica de un Estado se basa en criterios de niveles jerárquicos que se establecen en función de sus órganos emisores, su importancia y el sentido funcional. Ello significa que se constituye una pirámide jurídica cuya cima o cúspide está ocupada por la Constitución como principio y fundamento de todas las demás normas jurídicas; por lo que, y según Fernández Segado "implica la existencia de una diversidad de normas entre las que se establece una jerarquización, conforme a la cual, una norma situada en un rango inferior no puede oponerse a otra de superior rango. Ello, a su vez, implica que el ordenamiento adopte una estructura jerarquizada, en cuya cúspide se sitúa la Constitución".

Conforme señala la doctrina del Derecho Constitucional, expuesta por RIVERA SANTIVAÑEZ, la pirámide jurídica como expresión del principio de jerarquía normativa convencionalmente tiene la siguiente estructura[1]

1º Nivel: La Constitución Política del Estado.

2º Nivel: Los Tratados y Convenios Internacionales [sobre Derechos Humanos].

3º Nivel: Las Leyes; que a su vez tienen su propia jerarquía:

• Leyes Orgánicas de rango constitucional

• Leyes ordinarias especiales

• Leyes ordinarias generales

• Leyes regionales

• Decretos con fuerza de ley

4º Nivel: Los Decretos Supremos.

5º Nivel: Las Resoluciones:

• Resoluciones Supremas

• Autos Supremos

• Resoluciones Legislativas

• Resoluciones Legislativas Regionales

• Resoluciones Ejecutivas Regionales

• Ordenanzas Municipales

• Resoluciones Municipales

En Bolivia -según nos aclara RIVERA SANTIVAÑEZ[2]este principio está consagrado en la norma prevista por el Artículo 228º de la Constitución, empero esa definición es incompleta e imprecisa, pues sólo de manera general y enunciativa dice que la Constitución Política del Estado es la Ley fundamental del ordenamiento jurídico del Estado y que debe aplicarse con preferencia a las leyes y éstas con preferencia a cualesquiera otras resoluciones. En este sentido debe advertirse que la Constitución (reformada en 1994 y 2004) no hace una descripción más rigurosa de los niveles y jerarquías de las diferentes clases de leyes; de manera que en caso de producirse una contradicción entre dos leyes ordinarias, para establecer la primacía de una de ellas tendrá que efectuarse necesariamente una interpretación doctrinal. Por otro lado, tampoco hace una clasificación precisa respecto a los Decretos y Resoluciones, ya que entre éstas últimas, por ejemplo, no existe una clara jerarquización entre las resoluciones prefecturales y las resoluciones municipales, de manera que ante un conflicto entre ambas tendrá que acudirse al Tribunal Constitucional.

Otro aspecto que no ha sido expresamente definido por la Constitución Política, es el lugar que ocupan los tratados y convenios internacionales en el orden jerárquico de la normatividad boliviana; ya que no se determina de manera clara y explícita si tienen un valor supra o infraconstitucional; es decir, si se encuentran por encima de la Constitución o están subordinados a ella. Sin embargo, y de manera implícita, se establece un carácter infraconstitucional, dado que el Artículo 120º-9ª de la Constitución, otorga al Tribunal Constitucional la facultad de conocer y resolver sobre la constitucionalidad de los tratados y convenios internacionales.

III. El Control de Constitucionalidad.-

Una lógica consecuencia del principio de la supremacía constitucional es que la propia Constitución debe y tiene que prever mecanismos e instituciones que garanticen su cumplimiento. De lo contrario, quedaría en una simple declaración formal, debido a que siempre existirá un gobernante, una autoridad pública o un órgano de poder que incumpla con el principio e infrinja la normativa constitucional. Por lo explicado, el constituyente prevé medios y mecanismos de defensa de la Constitución, y por lo tanto del principio de la supremacía constitucional. Entre esos mecanismos de defensa se pueden identificar básicamente los siguientes: a) el procedimiento especial o rígido para la reforma de la Constitución; y b) un sistema de control de constitucionalidad.

III.1. Conceptualización.-

A los fines del presente trabajo, de manera general se puede conceptualizar al control de constitucionalidad como aquella acción política o jurisdiccional que tiene la finalidad de garantizar la primacía de la Constitución, la cual debe ser acatada y cumplida por todos los órganos del poder público, por los gobernantes y gobernados, así como también debe ser aplicada con preferencia a las leyes, decretos o resoluciones[3]

Se trata -nos dice RIVERA SANTIVAÑEZ-, de una acción encaminada a verificar el cumplimiento de las condiciones de validez constitucional del ejercicio del poder político en una triple dimensión: a) la normativa, a partir de la verificación de las condiciones de validez formal y material de las disposiciones legales, b) resguardar y proteger los derechos fundamentales y garantías constitucionales contra los actos o resoluciones ilegales o indebidos que los vulneren; y c) verificar que los diferentes órganos del poder constituido ejerzan sus funciones en el marco de las competencias asignadas por la Constitución.

III.2. Fundamentos Jurídicos del Control de Constitucionalidad.-

Considerando que el control de constitucionalidad es una consecuencia del principio de supremacía de la Constitución -según el criterio expuesto por RIVERA SANTIVAÑEZ-, la justicia constitucional debe ser considerada como una manifestación del Estado Constitucional, en cuanto supone la consagración del principio de supralegalidad constitucional, la tutela de los derechos y libertades y la aceptación del principio de división del ejercicio del poder político, de lo que se infiere que el control de constitucionalidad es el mecanismo de defensa de la Constitución; por lo tanto, es el mecanismo de control del ejercicio del poder político, haciendo efectivos los límites a su ejercicio previstos por las Constitución; y finalmente, es el mecanismo de protección y defensa de los derechos humanos.

De ahí que, una de las características esenciales de un Estado democrático constitucional de Derecho en el constitucionalismo contemporáneo, es que su sistema constitucional esté dotado de una jurisdicción constitucional ejercida a través de las Cortes o Tribunales Constitucionales; pues habrá de recordar que la justicia constitucional con las características actuales surge como reacción ante la crisis del concepto clásico de Constitución, ya que se adquiere plena conciencia de que ésta deja de ser una simple declaración de principios, para convertirse en una norma directamente aplicable.

Asimismo, y para comprender los fundamentos de la justicia constitucional contemporánea, ejercida por las Cortes o Tribunales Constitucionales, resulta necesario referirse al modelo de Estado Democrático Constitucional de la segunda mitad del Siglo XX y adoptado en el marco del constitucionalismo contemporáneo, frente al Estado de Derecho Legislado y adoptado a partir de la Revolución Francesa en el marco del constitucionalismo clásico.

Al efecto se debe recordar -agrega el citado autor-, que el Estado Constitucional se estructura sobre la base de los valores supremos, principios fundamentales, derechos y garantías constitucionales. De ahí que, en el modelo de Estado Democrático Constitucional de Derecho cambian las condiciones de validez de las leyes, pues ya no dependen sólo de la forma de su producción -es decir que sean emitidas por un Poder Legislativo-, sino también, y principalmente, su validez y legitimidad dependen de la coherencia de sus contenidos con el sistema de valores y principios constitucionales.

Bajo las bases señaladas, el Estado democrático constitucional de Derecho tiene como característica la generación de un proceso de constitucionalización del ordenamiento jurídico, proceso que consiste en la transformación de un ordenamiento jurídico al término del cual el mismo resulta totalmente impregnado por las normas constitucionales, de manera que la finalidad de ese proceso es que el Estado Constitucional cuente con un ordenamiento jurídico constitucionalizado.

Siguiendo la doctrina contemporánea del Derecho Constitucional cabe señalar que, para que el ordenamiento jurídico del Estado se considere constitucionalizado,es necesario que se cumpla básicamente con las siguientes condiciones:

1º Una Constitución rígida, esto es, que la Ley Fundamental no pueda ser modificada por los órganos del poder constituido y mediante los mecanismos ordinarios previstos para la modificación de las leyes, sino mediante el Poder Constituyente derivado y a través de procedimientos especiales.

2º La garantía jurisdiccional de la Constitución, lo que significa que deberá crearse un órgano estatal independiente y autónomo que desarrolle el control de constitucionalidad con facultades decisorias, cuyas resoluciones tengan carácter obligatorio y la doctrina creada por el mismo tenga efecto vinculante.

3º La "sobreinterpretación" de la Constitución, es decir que la Ley fundamental que consagra los valores supremos, los principios fundamentales y los derechos constitucionales de la persona, debe merecer una constante interpretación -por parte del órgano contralor de constitucionalidad creado al efecto- para lograr que la Constitución formal responda y concuerde con la Constitución material, de manera tal que aquella sea una norma viva (y permanezca vigente en el tiempo sin caer en desuso); ello obligará al intérprete máximo a extraer las normas implícitas consignadas por el constituyente en el texto de la Constitución.

4º La aplicación directa de las normas constitucionales, lo que supone un cambio radical de concepción de la Ley Fundamental del Estado, pues a diferencia de la concepción clásica, en la que la Constitución era considerada una mera carta política que definía la organización y funcionamiento de los órganos del poder público, en el constitucionalismo contemporáneo se considera, que la Constitución es la norma fundamental que consigna los valores supremos, principios fundamentales y asimismo consagra derechos fundamentales de la persona, por lo que se hace aplicable a las relaciones de los ciudadanos con el Estado, y es útil para la solución de conflictos específicos.

5º La interpretación de las leyes conforme a la Constitución, ello significa que, en aplicación de los principios fundamentales de la supremacía constitucional y jerarquía normativa, la legislación ordinaria debe ser interpretada desde y conforme a la Constitución para su aplicación en la solución de un caso concreto, de manera que sólo será aplicable aquella interpretación que sea compatible con la Constitución, descartando aquella interpretación que sea contraria o contradictoria con los preceptos contenidos en la Ley Fundamental del Estado[4]

Es en ese nuevo escenario creado por el constitucionalismo contemporáneo que se fundamenta la existencia de las Cortes o Tribunales Constitucionales, como jurisdicciones especializadas para ejercer el control de constitucionalidad, defendiendo la Constitución, protegiendo la vigencia del sistema democrático, velando por el mantenimiento del núcleo esencial de los derechos fundamentales y, garantizando la sujeción de los órganos del poder público a la Constitución[5]

III.3. Requisitos o condiciones para la existencia del Control de Constitucionalidad.-

Según Néstor Pedro Sagüés -citado por RIVERA SANTIVAÑEZ-, para la existencia del control de constitucionalidad y que el mismo sea efectivo en el cumplimiento de sus finalidades, deben concurrir los siguientes requisitos o presupuestos jurídicos necesarios:

• 1) Constitución total o parcialmente rígida.-

Un requisito esencial para la existencia del control de constitucionalidad de las leyes y los actos estatales, es que la Constitución sea rígida total o parcialmente, es decir, que esté ubicada en la cima de la jerarquía normativa y sólo pueda ser reformada mediante un procedimiento y una votación especial, que sean distintos a los que se emplean para reformar una ley ordinaria.

Se entiende que si la Constitución es flexible se ubica en el mismo rango que una ley ordinaria; en cuyo caso las leyes ordinarias tienen la misma jerarquía constitucional, por lo tanto es imposible que sean contrarias a la Constitución, ya que de ser así no la estarían contrariando, sino derogándola.

En consecuencia, como dice Néstor Pedro Sagüés, "el primer ingrediente para definir un sistema completo de control de constitucionalidad de las normas ordinarias gira en torno a la necesidad de que la Constitución sea rígida, ya que ese carácter hace que no sea como las demás leyes ordinarias; y que, por ello, tenga supremacía sobre éstas. La Constitución rígida es superley".

• 2) Órgano de control independiente.-

Otro requisito importante para la existencia del control de constitucionalidad es que el órgano encargado del control tenga independencia con relación a los demás órganos cuyos actos o resoluciones controla. En efecto, tomando en cuenta que la jurisdicción constitucional controla los actos, decisiones y resoluciones de los órganos del poder constituido, la labor del control de constitucionalidad no puede encomendarse al mismo órgano del que emana la disposición legal o acto que debe ser sometido al control porque, como dice Karl Loewenstein "el Parlamento que ha emitido la ley es el menos apropiado para convertirse en defensor de la Constitución. Los conejos no son, generalmente, los guardianes más seguros del jardín. No se puede esperar de la asamblea [de representantes nacionales], o de la mayoría de sus miembros, que se corrija a sí misma".

Pero no solamente tiene que ser diferente de los órganos controlados, sino independiente de ellos, es decir no debe depender de los órganos controlados, de manera que, en el ejercicio de su función jurisdiccional, no esté subordinado ni sometido si no es a la Constitución y las leyes.[6].

3) Facultades decisorias del Órgano de control.-

Otro requisito fundamental es que el órgano encargado del control tenga facultad y potestad de decisión definitiva sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma legal ordinaria. Vale decir, que no es suficiente que el órgano encargado del control sea diferente e independiente del o de los órganos cuyos actos o decisiones controla, también es necesario que las decisiones emanadas del órgano encargado del control de constitucionalidad, sobre la conformidad o disconformidad de la disposición legal con la Constitución, sean definitivas e irrevisables además de vinculantes u obligatorias para todos los gobernantes y gobernados.

El control de constitucionalidad se realiza generalmente a través de procedimientos extraordinarios de tramitación especial. Una de las características de dichos procedimientos es que se los realiza en única instancia, de manera que contra la resolución pronunciada por el órgano encargado del control no se admite recurso ulterior alguno. Por eso, la ley creadora del organismo de control y reguladora de los procedimientos del control, debe garantizar tanto el poder de decisión del organismo de control, disponiendo el carácter obligatorio y vinculante de sus decisiones, así como el carácter definitivo e irrevisable de las mismas, consagrando el principio de la cosa juzgada constitucional.

• 4) Derecho de los particulares para solicitar el control.-

Un requisito inherente a la naturaleza misma del control de constitucionalidad, es el referido a la legitimación activa reconocida a los ciudadanos como un derecho de acceso al control. Esto implica que la legislación que regula la organización y funcionamiento del órgano encargado del control, así como los procedimientos para la realización del control, reconozca el derecho de los ciudadanos a solicitar el control de constitucionalidad en defensa de la Constitución y de los derechos y garantías que ésta proclama. El derecho de las personas a solicitar el control de constitucionalidad está relacionado con lo que en doctrina se conoce como la legitimación activa. Tomando en cuenta que el control de constitucionalidad abarca no sólo el ámbito normativo sino la vigencia y el ejercicio de los derechos fundamentales, el análisis del tema corresponde ser abordado en esas dos dimensiones.

En cuanto concierne al ámbito del control de la vigencia y el ejercicio de los derechos fundamentales, no existe mayor problema, por cuanto la doctrina y la propia legislación reconocen legitimación activa irrestricta a las personas para solicitar la tutela de sus derechos fundamentales o garantías constitucionales frente a los actos, resoluciones u omisiones ilegales o indebidas que los restringen o suprimen[7](salvo -según anota Rivera Santivañez- en el caso de los derechos colectivos o de los pueblos, donde se plantean dificultades en la legitimación activa).

• 5) Sometimiento de toda actividad estatal al control.-

Finalmente un requisito importante para que funcione el sistema de control de constitucionalidad, es el sometimiento de toda actividad estatal al control. Partiendo del principio de supremacía de la Constitución, toda norma legal ordinaria debe estar subordinada a sus disposiciones, de manera que el control de constitucionalidad deberá abarcar al conjunto de normas infraconstitucionales, además a toda resolución, acto u omisión de autoridad pública.

Cabe recordar que en un Estado Democrático Constitucional ninguna de las autoridades o funcionarios poseen poderes ilimitados, por lo tanto no pueden ni deben sustraerse del control de constitucionalidad, toda vez que un adecuado funcionamiento del Estado Democrático Constitucional y el desarrollo equilibrado de las relaciones entre las personas particulares y el Estado, conlleva el establecimiento, en las normas de la Constitución, de límites al accionar de las autoridades o funcionarios.

III.4. Los Sistemas de Control de Constitucionalidad.-

Según la doctrina del Derecho Procesal Constitucional, y a partir del órgano encargado del control, se pueden identificar dos sistemas de control de constitucionalidad: el sistema de control político de constitucionalidad y el sistema de control jurisdiccional de constitucionalidad.

En el sistema de control jurisdiccional de constitucionalidad, a su vez la doctrina reconoce dos modelos, los que clásicamente se denominaron como:

a) modelo de control jurisdiccional difuso o de la judicial review (revisión judicial); y,

b) modelo de control jurisdiccional concentrado[8]

Ahora bien, con relación a la clasificación de los modelos de control jurisdiccional de constitucionalidad se puede decir que en la actualidad únicamente se justifica por razones metodológicas de estudio, toda vez que la bipolaridad entre el modelo americano y el modelo europeo tiende a desaparecer, por cuanto no existen modelos puros. Refiriéndose al tema, el profesor español Francisco Fernández Segado en su trabajo La justicia constitucional ante el Siglo XXI -citado por RIVERA SANTIVAÑEZ- al exponer sobre la progresiva convergencia (afinidad o confluencia) de los sistemas americano y europeo kelseniano, señala que la virtualidad didáctica de los adjetivos "difuso" y "concentrado" es grande, de ello no cabe la menor duda; sin embargo, hoy no se puede decir que retraten la realidad de la institución considerada, por lo que su valor explicativo es bastante dudoso; como justificativo a su hipótesis, Fernández sostiene que, desde la perspectiva histórica resulta que la completa vigencia práctica de los postulados teóricos en que sustentaba la bipolaridad sistema difuso – sistema concentrado, fue más escasa, produciéndose muy pronto una cierta relativización de algunos de sus rasgos más característicos. En el interesante estudio referido, Fernández concluye señalando que, una opinión doctrinal muy extendida en nuestros días, si es que no casi generalizada, subraya la existencia de una clara tendencia convergente entre los dos clásicos modelos[9]

• A) El sistema de control político.-

En este modelo, el control de la constitucionalidad está encomendado a un órgano de naturaleza política, es decir, un organismo esencialmente político que puede ser el propio Órgano Legislativo, u otro órgano especial constituido sobre la base de una designación política, como es por ejemplo el Consejo Constitucional de Francia.

Este modelo tiene sus orígenes en la posición antijudicialista o la desconfianza en la labor de los jueces, asumida en la época de la Revolución Francesa; de manera que se asumió la posición de que los ciudadanos serían protegidos por las leyes elaboradas por el Parlamento, ya que la Ley es la expresión de la voluntad general, posición que se sustenta en la tesis rusoniana de la infalibilidad del Parlamento. De ahí que Francia se convierte en el arquetipo (paradigma) del control político de constitucionalidad de las leyes.

Dada la naturaleza del modelo de control político de constitucionalidad, se pueden identificar los siguientes rasgos específicos del sistema:

• El órgano encargado del control de constitucionalidad tiene una composición eminentemente política, resultante no sólo de la elección parlamentaria sino de la no exigencia de una calificación técnico-jurídica de los que acceden a esa función.

• El control que ejerce el órgano político es esencialmente de carácter preventivo, toda vez que el control de la constitucionalidad de una ley debe producirse antes de que la ley entre en vigencia; generalmente se ejerce por vía de consulta.

• El control de constitucionalidad, en muchas ocasiones, tiene un carácter puramente consultivo, lo que implica que la decisión del órgano que ejerce el control no tiene ningún efecto vinculante.

• B) El sistema de control jurisdiccional.-

En éste sistema la labor del control de constitucionalidad está encomendada a un organismo jurisdiccional, es decir, un órgano que está dotado de jurisdicción y competencia para ejercer el control a través de procedimientos extraordinarios y especiales.

Según la doctrina del Derecho Constitucional, el sistema de control jurisdiccional de constitucionalidad, tiene a su vez dos variantes que se describen como modelos: el modelo americano o difuso, y el modelo europeo o concentrado.

• i) El modelo americano o de "judicial review"

Conocido clásicamente como el modelo de control jurisdiccional difuso, se caracteriza porque todos lo jueces tienen la potestad y obligación legal de aplicar la Constitución con preferencia a las leyes, y éstas con preferencia a los decretos o resoluciones; de manera que, como dice Fernández Segado, "todos los jueces están habilitados para inaplicar aquellas leyes que juzguen contrarias a la Constitución"; o como manifiesta Mauro Cappelletti, "en este sistema se atribuye a todos los órganos judiciales de un ordenamiento jurídico, que lo ejerciten incidentalmente, con ocasión de la decisión de una causa de su competencia".

Cabe señalar que este modelo de control de constitucionalidad tiene sus antecedentes en la doctrina desarrollada por el Juez inglés Edward Coke al resolver el "Bonham"s case", en el año 1610, en defensa del common law y de su tradicional supremacía frente a los posibles excesos o arbitrios de la Corona y el Parlamento, doctrina que tuvo marcada influencia en los Estados Unidos de Norteamérica, donde por la vía del Derecho Jurisprudencial, los jueces y tribunales asumieron la función de velar por la primacía de la Constitución, concretamente a partir de la célebre sentencia emitida por el juez Jhon Marshall al resolver el caso "Marbury vs. Madison".

El modelo de control difuso, tiene las características que se describen a continuación:

• Todos los órganos judiciales ordinarios, jueces y tribunales, pueden pronunciarse sobre la constitucionalidad de las leyes cuando conocen y resuelven las controversias suscitadas ante ellos.

• La ley sospechosa de inconstitucionalidad no es susceptible de impugnación directa, pues la presunta inconstitucionalidad sólo puede hacerse valer como cuestión incidental, de cuya resolución depende la decisión que, sobre el caso principal, ha de adoptar el juez competente.

• Están legitimadas para solicitar o promover el control, las partes en litigio, es decir las partes del proceso en el cual se debe aplicar la norma supuestamente inconstitucional.

• En este sistema, el Juez no anula la ley, sino que declara una nulidad preexistente, inaplicando la disposición legal al caso que está conociendo, de manera que los efectos de su declaración están limitados al caso concreto.

• ii) El modelo europeo kelseniano

Conocido en la doctrina clásica como el modelo de control jurisdiccional concentrado, y según Fernández Segado se caracteriza por otorgar a un organismo jurisdiccional especializado, llámese Tribunal Constitucional, Corte Federal Constitucional o Tribunal de Garantías Constitucionales, el monopolio de las competencias para conocer de la constitucionalidad de las leyes, además de otras referidas a la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales.

Este modelo de control de constitucionalidad, diseñado sobre la obra maestra del jurista austríaco Hans Kelsen, se sustentó principalmente en el peligro que conllevaba para la seguridad jurídica, el conceder a cada Juez o Tribunal, el poder de apreciar la constitucionalidad de las leyes, pues ello generó en la práctica la falta de uniformidad en cuestiones constitucionales, fenómeno que cada vez fue más grande; así lo constató Kelsen en Austria, puesto que el control de constitucionalidad encomendado a una jurisdicción especializada, como el Tribunal Constitucional, "nace como un acto de desconfianza en los Jueces, encaminado a salvaguardar el principio de seguridad jurídica y a restablecer la supremacía del Parlamento, puesta en serio peligro por la batalla iniciada por amplios sectores del mundo jurídico a favor del control jurisdiccional (difuso) de las leyes, lo que entrañaba dejar en manos de una casta judicial, en amplia medida de extracción aristocrática y vocación autoritaria, un instrumento de extraordinaria relevancia en la vida de un Estado de Derecho".

Éste modelo concentrado, a diferencia del señalado anteriormente, tiene las siguientes características:

• El control de constitucionalidad está encomendado a un órgano especializado, llámese Tribunal Constitucional, Corte Constitucional Federal o Tribunal de Garantías Constitucionales, que tiene el monopolio de las competencias para conocer de la constitucionalidad de las leyes.

• El procedimiento de control de constitucionalidad se inicia mediante el ejercicio de una acción de inconstitucionalidad, es decir, a través de un procedimiento de impugnación directa, sin necesidad de esperar a que se presente la ocasión de un proceso judicial concreto en el que tenga que aplicarse la Ley impugnada de inconstitucional.

• Este sistema establece la legitimación de determinados órganos para recurrir a la acción directa de inconstitucionalidad, estableciendo ciertas limitaciones, empero también legitima a las personas particulares, con determinadas restricciones.

• Los efectos de la resolución que declara la inconstitucionalidad de la ley, son de carácter general o erga omnes; además, la resolución no declara sólo la inaplicabilidad de la Ley sino que la anula, por lo que la decisión tiene el efecto derogatorio o abrogatorio, lo que constituye una forma de legislación negativa; pero, el efecto siempre es para el futuro y no opera en cuanto a lo pasado, es decir, no tiene aplicación retroactiva a decisiones en las que se hubiese aplicado la Ley declarada inconstitucional, salvo en materia penal[10]

Consideraciones generales sobre la Jurisdicción Constitucional en Bolivia

I. Antecedentes de la creación del Tribunal Constitucional.-

Debemos comenzar recordando, que en virtud de la Ley Nº 1585 de Reforma a la Constitución Política del Estado[11]promulgada y publicada en fecha 12 de agosto de 1994 se introdujeron diversas modificaciones al texto constitucional que se hallaba vigente sin cambio alguno desde el año 1967 hasta ese entonces.

A ello se debe agregar, que dicha reforma constitucional indudablemente se constituye en un hecho trascendental con una importancia histórica sin precedentes dentro del sistema constitucional, puesto que en aquella oportunidad, y por vez primera en la historia republicana de nuestro país, se reformó la Ley Fundamental dando cumplimiento a los mecanismos y procedimientos especialmente previstos al efecto por la propia Constitución, vale decir que se aprobó, sancionó y promulgó la Ley de Reforma Constitucional en observancia de las normas previstas por los artículos 230 al 232 del texto constitucional vigente en ésa época.

Asimismo cabe hacer notar -a los fines del presente trabajo-, que mediante dicha reforma constitucional efectuada en 1994 nuestro país adoptó el modelo europeo- kelseniano de control de constitucionalidad, encomendando dicha importante función al Tribunal Constitucional, diseñándolo al efecto como máximo guardián e intérprete de la Constitución; empero -como bien advierte RIVERA SANTIVAÑEZ-, no se trata de un modelo puro, toda vez que en su configuración concurren algunos elementos del modelo americano o difuso de control de constitucionalidad[12]sin embargo de éste último y respetable criterio, creemos pertinente desarrollar las precisiones conceptuales pertinentes, y la doctrina jurisprudencial correspondiente, a fin de contextualizar el tema que hemos propuesto, conforme se verá en el acápite siguiente.

Prosiguiendo con los antecedentes debemos señalar que, como bien recuerda el ex-magistrado BALDIVIESO GUZMAN, la idea de crear el Tribunal Constitucional resultó polémica en el país, ya que diferentes instituciones cívicas, políticas, forenses, académicas y otras representativas de la opinión pública, recibieron con algún escepticismo la iniciativa; inclusive órganos jerárquicos del Poder Judicial sumaron su disidencia y protesta por la creación del Tribunal Constitucional[13]Sin embargo, estos criterios nunca tuvieron asidero jurídico ni legal, es más, el legislador considerando la importancia del nuevo órgano en el control de constitucionalidad y la defensa de los derechos humanos en el país, lo incorporó como parte del Poder Judicial.

De ahí que, según la norma prevista por el artículo 116 de la Constitución, el Tribunal Constitucional orgánicamente forma parte de la estructura del Poder Judicial; empero dada la naturaleza de la labor que desempeña, es independiente de los órganos Ejecutivo y Legislativo, así como de cualquier otra autoridad estatal, incluidos los jueces, vocales y ministros del Poder Judicial; así lo prevé el artículo 119-I de la Constitución. Además, sus decisiones adquieren calidad de cosa juzgada constitucional, y por lo mismo son de cumplimiento obligatorio, por lo que su jurisprudencia es de carácter vinculante[14]

II. Sistema de Control de Constitucionalidad vigente en Bolivia (1994-2004).- 

Según el respetable criterio del constitucionalista y ex-Magistrado JOSÉ ANTONIO RIVERA SANTIVAÑEZ, es posible señalar que el sistema de control de constitucionalidad adoptado por el Estado boliviano en la reforma constitucional realizada en el año 1994 -y que por cierto no ha sido objeto de modificación alguna en la reforma del año 2004-, no es en esencia un sistema de control concentrado puro, al contrario -siguiendo la reflexión del profesor Francisco Rubio Llorente-, afirma que es un sistema en el que concurren los elementos del modelo americano como también del europeo.

Y desarrolla su tesis sosteniendo que: "por un lado, a través de la referida reforma constitucional [1994], se ha creado el Tribunal Constitucional como el órgano encargado del control concentrado de constitucionalidad y máximo intérprete de la Constitución, lo que encuadra el sistema adoptado en el modelo europeo. Pero por otra parte, el Constituyente no modificó el texto del artículo 228 de la Constitución reformada, por cuyo mandato los tribunales y jueces, al revolver un caso concreto dentro de un proceso judicial, tienen la obligación de no aplicar las disposiciones legales que sean contradictorias o incompatibles con las normas previstas en la Constitución, lo cual constituye un acto de control de constitucionalidad y se encuadra en el modelo americano del "judicial review" o revisión judicial".

"A ello se añade -según éste autor- el hecho de que por prescripción de las normas previstas por la Constitución y la Ley N° 1836 del Tribunal Constitucional, los juzgados y tribunales judiciales ordinarios ejercen el control de constitucionalidad, en el rubro del control del ejercicio de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, conociendo y resolviendo los recursos de hábeas corpus y amparo constitucional"[15].

Frente a ésta posición doctrinal, que ha sido difundida inicialmente por el profesor español FRANCISCO FERNANDEZ SEGADO, y de la cual son seguidores algunos ex-magistrados, como es el caso por ejemplo del Doctor PABLO DERMIZAKY PEREDO[16]la Doctora ELIZABETH IÑIGUEZ DE SALINAS[17]y otros; existe también otro sector de la doctrina constitucional boliviana, que es ampliamente disidente de ése criterio, y a diferencia de lo anterior propugnan fundadamente la existencia plena de un sistema de control concentrado de constitucionalidad[18]

Así por ejemplo, el profesor y ex-Magistrado Decano WILLMAN DURÁN RIBERA, quien a tiempo de estudiar y desarrollar el sistema de control de constitucionalidad vigente en Bolivia (hacia el año 2003), interpretando el verdadero alcance de las normas que consagran el sistema de control de constitucionalidad que nació en la reforma constitucional de 1994 -y en contraposición a los criterios expuestos anteriormente- afirmaba su posición doctrinal, que respetamos y compartimos plenamente, señalando lo siguiente:

"(…) De las competencias que la Constitución le asigna al Tribunal, se extrae con toda claridad que a éste órgano jurisdiccional, el legislador constituyente, le encomendó las tres funciones que el control de constitucionalidad representa, esto es: 1) el control normativo de constitucionalidad, 2) el control de los límites del ejercicio del poder político, 3) el control sobre la salvaguarda de los derechos y garantías.

La idea que subyace al modelo de control concentrado de constitucionalidad que nace en la reforma de 1994, se corrobora en la ley de desarrollo constitucional, esto es la Ley Nº 1836. En efecto, el artículo 59 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC) establece que: El recurso indirecto o incidental procederá en los procesos judiciales o administrativos cuya decisión dependa de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial aplicable a aquellos procesos. Este recurso será promovido por el juez, tribunal o autoridad administrativa, de oficio o a instancia de parte. Lo anterior determina que -según el acertado criterio del entonces magistrado- ningún juez, tribunal u órgano administrativo está autorizado para inaplicar norma jurídica alguna, dado que en caso de duda sobre la constitucionalidad de una norma a aplicar al caso concreto que ha de resolver, debe promover el incidente de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. Este entendimiento interpretativo concuerda plenamente con lo establecido en el art. 2º de la LTC, cuando establece: Se presume la constitucionalidad de toda ley, decreto, resolución y actos de los Órganos del Estado hasta tanto el Tribunal Constitucional resuelva y declare su inconstitucionalidad.[19]

Como se puede apreciar -nos lo confirma el citado ex-magistrado- la norma de desarrollo constitucional reconoce que el Tribunal Constitucional es el único órgano que puede inaplicar normas o [dejar sin efecto] actos de los órganos del Estado [cuando éstos se hallaren en abierta contradicción con los principios constitucionales]. Esta idea es a todas luces incompatible con un sistema de control difuso (…). A lo indicado debe agregarse que la misma Constitución consagra como atribución 8ª del Tribunal Constitucional, el absolver las consultas del Presidente de la República, el Presidente del Honorable Congreso Nacional y el Presidente de la Corte Suprema de Justicia, sobre la constitucionalidad de proyectos de ley, decretos o resoluciones, o de leyes, decretos o resoluciones aplicables a un caso concreto. La opinión del Tribunal Constitucional es obligatoria para el órgano que efectúa la consulta. A su vez, el art. 108 LTC, establece que El Presidente de la República, el Presidente del Congreso Nacional mediante resolución congresal o camaral y el Presidente de la Corte Suprema de Justicia con aprobación de Sala Plena, podrán consultar ante el Tribunal Constitucional sobre la constitucionalidad de leyes, decretos o resoluciones aplicables a un caso concreto; lo que corrobora el entendimiento interpretativo expuesto, de que la Constitución, en la reforma constitucional del 94" encomienda el control de constitucionalidad al Tribunal Constitucional en exclusiva. De lo anterior se desprende que el art. 228 constitucional, interpretado en el contexto del nuevo sistema de control de constitucionalidad, impone a los jueces el deber jurídico, en casos de duda sobre la constitucionalidad de la norma aplicar al caso concreto, de consultar al Tribunal Constitucional [con carácter previo a dictar la resolución definitiva] sobre la constitucionalidad de la misma. Pues resultaría incongruente que la Constitución y las normas contenidas en la LTC, de un lado establezcan que se presume la constitucionalidad de toda ley, decreto, resolución y actos de los Órganos del Estado hasta tanto el Tribunal Constitucional resuelva y declare su inconstitucionalidad, y por otro, se entienda que los jueces [en cualesquiera de sus niveles y/o jerarquías funcionales] están facultados a inaplicar normas. (…)" [20]

III. Líneas Jurisprudenciales sobre el Sistema de Control de Constitucionalidad vigente en Bolivia.-

Asimismo, vemos por conveniente agregar aquí la doctrina jurisprudencial que ha sustentado el Tribunal Constitucional sobre el tema que hacemos referencia.

En este sentido, es de rescatar que el Tribunal Constitucional desde el inicio de sus funciones, y a través del criterio jurídico de sus primeros Magistrados a momento de emitir sus resoluciones correspondientes, sostenía que a través de la reforma constitucional de 1994 se confirmaba plenamente la implantación y existencia indudable de un sistema de control concentrado de constitucionalidad[21]en este sentido se ha emitido por ejemplo la Sentencia Constitucional N° 1249/01-R, de 23 de Noviembre de 2001, dictada en grado de Revisión de la Resolución pronunciada por la Sala Civil Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial de Chuquisaca, dentro del Recurso de Amparo Constitucional interpuesto por O.E.S.Q. y R.G.C., contra Hugo de la Rocha Navarro, Elizabeth Iñiguez de Salinas, René Baldivieso Guzmán y Felipe Tredinnick Abasto, Presidente y Magistrados del Tribunal Constitucional de Bolivia; a través de dicho Recurso se impugnaba la Sentencia Constitucional N° 829/01-R de 7 de agosto de 2001, bajo el fundamento de que los Magistrados recurridos, al resolver el caso, "pasaron por alto consideraciones legales de trascendental importancia", por lo que "denunciando la violación de derechos constitucionales…", pidieron se deje sin efecto la Sentencia Constitucional referida, de lo cual se concluye que los recurrentes pretendían utilizar el Amparo Constitucional como un Recurso de Impugnación contra una Sentencia Constitucional; en virtud de lo cual, el Tribunal Constitucional se vio determinado a precisar diversos aspectos para explicar la importante función que cumple y la posición que asume la Jurisdicción Constitucional en Bolivia, que por su importancia para nuestro estudio reproducimos in extenso, en su ratio decidendi expuesta en los siguientes términos:

"Que, así identificado el objeto del recurso conviene señalar que según la norma prevista por el art. 121-I de la Constitución Política del Estado "contra las sentencias del Tribunal Constitucional no cabe recurso ulterior alguno"; en concordancia con la norma constitucional referida el art. 42 de la Ley N° 1836 dispone que "Las resoluciones del Tribunal Constitucional no admiten recurso alguno". Las normas citadas precedentemente tienen su fundamento en el hecho de que Bolivia, como Estado Democrático de Derecho basado, entre otros, en los principios fundamentales de la soberanía popular, la separación de funciones, la independencia y coordinación de los poderes públicos y la supremacía constitucional, adopta un sistema constitucional en el que la labor del control concentrado de constitucionalidad está encomendada al Tribunal Constitucional, por lo que éste se convierte en el máximo Tribunal de justicia constitucional e intérprete de la Constitución, guardián de la supremacía e integridad de la Constitución; por lo que el Poder Constituyente, a través de la citada norma constitucional instituyó el principio de la cosa juzgada constitucional, que otorga a las sentencias del Tribunal constitucional un especialísimo nivel dentro del sistema jurídico.

Que, por otro lado es importante recordar que el Tribunal Constitucional cumple la labor del control de constitucionalidad a través del conocimiento y resolución de las acciones, demandas o recursos constitucionales, los que, dada su naturaleza jurídica, tienen una configuración procesal especial conforme prevén las normas de la Ley Nº 1836, pues se tramitan en la vía de puro derecho y en única instancia, por lo mismo contra las resoluciones adoptadas por el Tribunal no procede ningún recurso ulterior alguno, excepto la aclaración, enmienda y complementación que podrá ser efectuada por el propio Tribunal Constitucional, de oficio o a instancia de parte.

Que, de lo referido se concluye que el sistema procesal constitucional adoptado por la Constitución y la Ley Nº 1836 para el ejercicio del control de constitucionalidad, en resguardo del principio de la seguridad jurídica, instituye la cosa juzgada constitucional, lo que significa que las sentencias emitidas por el Tribunal Constitucional tienen carácter definitivo, absoluto e incontrovertible, de manera tal que sobre el tema resuelto no puede volver a plantearse nuevo litigio a través de recurso alguno, ya que expresamente está excluida esa posibilidad por mandato del art. 121-I de la Constitución y el art. 42 de la Ley Nº 1836. En consecuencia, resulta inadmisible, la procedencia del Amparo Constitucional como medio de impugnación y revisión de una Sentencia Constitucional cuando ésta, por imperio de la Constitución, ha adquirido la calidad de cosa juzgada constitucional.

Que, atendiendo a los fundamentos antes referidos se concluye que las personas que plantean un Recurso de Amparo contra Sentencias Constitucionales hacen un uso equivocado de la acción distorsionando su esencia y naturaleza tutelar; pues es evidente que, como en el presente caso, el Recurso no está orientado a obtener protección efectiva de algún derecho fundamental o garantía constitucional, sino que buscaba, contra lo dispuesto en la Constitución y la ley, así como la doctrina constitucional sobre el tema, crear una segunda instancia en la jurisdicción constitucional para lograr la revisión y anulación de una Sentencia Constitucional.

Por todo ello, los Jueces o Tribunales de Amparo, en estricto cumplimiento de las normas previstas por el art. 121-I de la Constitución y art. 42 de la Ley Nº 1836, no deben admitir sino rechazar in límine los recursos de Amparo Constitucional en los casos en los que sean planteados contra Sentencias Constitucionales emitidas por el Tribunal Constitucional." [22]

Posteriormente, y reiterando el criterio sustentado anteriormente, respecto al sistema de control de constitucionalidad vigente, se dictó la Sentencia Constitucional Nº 1712/2003-R, de 24 de noviembre de 2003, dictada en revisión de la Resolución pronunciada por la Sala Civil Tercera de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por J.C.F., contra el Alcalde Municipal y Presidente del Concejo Municipal de la ciudad de La Paz; alegando la violación de los derechos a la vida, a la salud, a la seguridad, al trabajo, a la petición, a la propiedad privada, a la garantía de no coacción moral, a la seguridad personal, a la propiedad privada, al estado de derecho y supremacía de la Constitución, consagrados en las normas de los arts. 7.a), d), h), e i), 12, 13, 32, 156 y 228 de la Constitución Política del Estado (CPE); en dicha ocasión, y después de analizar la inexistencia de vulneración alguna de los derechos constitucionales denunciados como infringidos, el Tribunal estableció, el siguiente criterio jurisprudencial contenido en su Fundamento Jurídico III.3:

"(…)las autoridades recurridas, en el marco del principio de presunción de constitucionalidad previsto por el art. 2 de la Ley 1836, tienen la obligación de aplicar las disposiciones legales vigentes, entre tanto el órgano encargado del control de constitucionalidad no declare expresamente la inconstitucionalidad de las mismas; pues en un sistema de control concentrado de constitucionalidad, la potestad de ejercer el control de constitucionalidad y declarar la inconstitucionalidad de una disposición legal le corresponde al Tribunal Constitucional."

De ahí que, años más tarde, el propio Tribunal Constitucional, ha visto por conveniente establecer los alcances del control de constitucionalidad que ejerce en el desarrollo de sus funciones jurisdiccionales, y en este sentido emitió la Sentencia Constitucional 0051/2005, de 18 de agosto de 2005, en cuya oportunidad declaró:

"(…) Con carácter previo a dilucidar la problemática planteada, este Tribunal considera necesario precisar los alcances del control de constitucionalidad que ejerce a través de los recursos de inconstitucionalidad, por cualquiera de las dos vías reconocidas -directa o indirecta-. En ese orden, cabe señalar que el control de constitucionalidad abarca los siguientes ámbitos: a) la verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con las normas de la Constitución Política del Estado, lo que incluye el sistema de valores supremos, principios fundamentales, así como los derechos fundamentales consagrados en dicha Ley Fundamental; b) la interpretación de las normas constitucionales así como de la disposición legal sometida al control desde y conforme a la Constitución Política del Estado; c) el desarrollo de un juicio relacional para determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales; determinando previamente el significado de la norma legal por vía de interpretación; y d) la determinación de mantener las normas de la disposición legal sometida al control. De lo referido se concluye que el control de constitucionalidad no alcanza a la valoración de los fines, los propósitos, la conveniencia o beneficios que pudiese generar la disposición legal sometida a control; lo que significa que el Tribunal Constitucional, como órgano encargado del control de constitucionalidad, no tiene a su cargo la evaluación de si son convenientes, oportunos o benéficos los propósitos buscados por las normas impugnadas, su labor se concentra en el control objetivo de constitucionalidad de las disposiciones legales impugnadas." (el subrayado me corresponde)

Finalmente, y bajo el criterio de que el principio de supremacía constitucional tiene como lógica consecuencia la adopción de un sistema de control de constitucionalidad, el Tribunal Constitucional ha emitido la Sentencia Constitucional Nº 0066/2005, de 22 de septiembre de 2005, dictada en ocasión del recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad interpuesto por tres diputados nacionales, demandando la inconstitucionalidad del art. 88 de la Ley Electoral 1984, por infringir supuestamente el art. 60.VI de la Constitución Política del Estado (CPE); dicho recurso fue planteado con la finalidad de someter al control de constitucionalidad el art. 88 de la mencionada Ley Electoral, por haber entrado, por omisión legislativa, en contradicción con los preceptos y principios que emergen del art. 60.VI de la CPE.

En consecuencia, le correspondió previamente al Tribunal Constitucional, analizar su competencia para conocer recursos de inconstitucionalidad por omisión normativa, a cuyo efecto explicó: "El 54 de la LTC, que desarrolla el art. 120 de la CPE, establece que: El recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad procederá contra toda ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial, contraria a la Constitución Política del Estado como acción no vinculada a un caso concreto. De esto se infiere que el control de Constitucionalidad que la norma fundamental del país le encomienda al Tribunal Constitucional, está referida a la sujeción, por parte del legislador, a las normas, principios y valores de la Constitución, tanto en el proceso de creación de las normas como sobre el contenido de las mismas. Esto significa que cuando el legislador no desarrolla el instituto constitucional que de manera precisa y concreta le impone la Constitución o desarrolla el mismo de manera deficiente o incompleta, de tal manera que el mandato constitucional se torne ineficaz o de imposible aplicación por causa de la omisión o insuficiente desarrollo normativo, el Tribunal Constitucional tiene atribuciones para hacer el enjuiciamiento de constitucionalidad de tales actos; disponiendo, en su caso, que el legislador desarrolle la norma constitucional que de manera obligatoria y concreta le impone la Constitución, lo que no puede darse cuando se trata de normas constitucionales programáticas." (las negrillas me corresponden)

IV. Naturaleza institucional del Tribunal Constitucional.-

Conforme se puede apreciar de todo lo expuesto anteriormente, en nuestro país el Tribunal Constitucional, se constituye en el defensor de la Constitución y del régimen democrático, habiéndosele encomendado la protección efectiva e idónea de los derechos fundamentales de las personas; por ello es el máximo guardián y supremo intérprete de la Constitución, según se infiere de las normas previstas por la Ley Fundamental.

• Es el máximo guardián de la Constitución, dado que el constituyente le ha encomendado la labor de resguardar la supremacía de la Constitución frente al ordenamiento jurídico ordinario, desarrollando el control especializado y concentrado de la constitucionalidad de las disposiciones legales, emitiendo sentencias con efecto general o erga omnes, anulando la disposición legal incompatible con la Constitución y expulsándola del ordenamiento jurídico del Estado.

• Es el supremo intérprete de la Constitución, de acuerdo a la naturaleza jurídica de la función que desempeña, lo cual no significa que el resto de los órganos del poder público en general, y los jueces y tribunales en particular, estén impedidos de realizar la interpretación de la Constitución para resolver el caso concreto sometido a su conocimiento; ello en razón de que, si bien todas las autoridades y funcionarios públicos interpretan la Constitución, quien cierra el proceso realizando una interpretación que vincula a todos los órganos del poder público, autoridades y particulares, es el Tribunal Constitucional[23]

V. Naturaleza Jurídica del Tribunal Constitucional.-

De acuerdo a la norma prevista por el art. 116 de la Constitución, el Tribunal Constitucional, forma parte del Poder Judicial, es decir, es uno de sus órganos jurisdiccionales especializados.

Sobre éste aspecto se pronuncia RIVERA SANTIVAÑEZ, en cuyo acertado criterio el Tribunal Constitucional es el más alto y máximo Tribunal encargado del control concentrado de constitucionalidad y la interpretación jurisdiccional de la Constitución[24]Ejerce control sobre todos los actos, resoluciones y decisiones de los tres órganos de poder; por lo mismo, en su labor jurisdiccional, es independiente de cualquier otra autoridad estatal, es decir, situado fuera del alcance de los poderes públicos cuyos actos controla; por lo que sólo se encuentra sometido a la Constitución, así dispone expresamente el art. 119-I de la Constitución, lo cual -según interpreta éste autor- no contradice la norma prevista por el art. 116 del mismo cuerpo normativo, pues entre tanto la primera consagra la independencia en la labor jurisdiccional del Tribunal y sus miembros, la segunda establece una pertenencia orgánica del Tribunal al Poder Judicial, lo que no implica un sometimiento, ni mucho menos, a los otros órganos o estructuras de dicho Poder del Estado.

Las decisiones y resoluciones del Tribunal Constitucional son de obligatorio cumplimiento, asimismo la jurisprudencia establecida a través de sus fallos, sobre la base de la interpretación de la Constitución y de las leyes, desde y conforme a la Constitución, son vinculantes para todos los órganos de poder del Estado, así como para los funcionarios y autoridades.

V.1. La misión y los fines del Tribunal Constitucional.-

El autor antes citado, a tiempo de precisar la finalidad del Tribunal Constitucional, nos indica que la misión fundamental del Tribunal Constitucional es la de preservar el Sistema Constitucional del Estado, como base esencial del régimen democrático y la convivencia pacífica; el resguardo y protección de los derechos fundamentales para garantizar el ejercicio pleno de los mismos; y el control del ejercicio del poder político para que el mismo se efectúe en el marco del equilibrio que garantice la paz social, todo ello en la búsqueda de la consolidación del Estado Social y Democrático Constitucional.

Al respecto cabe agregar, que la norma prevista por el art. 1-II de la Ley Nº 1836 del Tribunal Constitucional define que: "son fines del Tribunal Constitucional ejercer el control de constitucionalidad y garantizar la primacía de la Constitución, el respeto y vigencia de los derechos y garantías fundamentales de las personas, así como la constitucionalidad de las convenciones y tratados". De la citada norma legal, se puede concluir que los fines del Tribunal Constitucional son:

• Controlar que todos los actos, decisiones, resoluciones de las autoridades públicas y particulares, así como las disposiciones legales estén acordes y se subordinen a los valores supremos, los principios fundamentales y las demás normas de la Constitución.

• Garantizar que, en una situación en que se produzca una contradicción entre una Ley, Decreto Supremo o Resolución con las normas de la Constitución, se apliquen [con preferencia] las normas constitucionales retirando del ordenamiento jurídico aquellas leyes que la contradicen.

• Velar por la plena vigencia y resguardo de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, a través de la tutela efectiva que permita restablecerlos o restituirlos en los casos en que se los suprima o restrinja de manera ilegal o indebida.

• Velar por que los tratados o convenciones internacionales suscritos por el Estado Boliviano no sean contrarios a las normas de la Constitución[25]

La organización, funciones, atribuciones del Tribunal Constitucional, así como las normas de procedimiento para la tramitación de los recursos, acciones o consultas constitucionales, se hallan regulados por las normas previstas por los artículos 116-I y IV, 119 al 121 de la Constitución Política del Estado -reformada en las gestiones 1994 y 2004-, y la Ley Nº 1836 del Tribunal Constitucional, de 1º de abril de 1998.

VI. Principios Procesales de la Jurisdicción Constitucional en Bolivia.-

Siguiendo a RIVERA SANTIVAÑEZ podemos señalar que, para que el Tribunal Constitucional cumpla su misión fundamental asignada por el Constituyente, en el marco de las normas previstas por la Constitución, el legislador ha establecido una configuración procesal para la sustanciación de los diferentes procesos o recursos constitucionales, sobre la base de los siguientes principios procesales:

• a) Presunción de Constitucionalidad

En el marco de los principios fundamentales de la legalidad y seguridad jurídica, el legislador, mediante la Ley del Tribunal Constitucional ha consagrado el Principio de presunción de constitucionalidad. En efecto, el artículo 2 de la Ley Nº 1836 prevé que "se presume la constitucionalidad de toda ley, decreto, resolución y actos de los Órganos del Estado hasta tanto el Tribunal Constitucional resuelva y declare su inconstitucionalidad". Este principio tiene la finalidad de resguardar los principios de legalidad y seguridad jurídica inherentes al Estado Democrático de Derecho, en el que todos sus miembros, gobernantes y gobernados, están sometidos al ordenamiento jurídico que obliga por igual a todos, de manera que los actos, las decisiones o resoluciones, y los convenios o contratos realizados al amparo de las disposiciones legales vigentes, no pueden ser desconocidos o incumplidos con la sola invocación o argumento de una aparente inconstitucionalidad. Por ello, para otorgar la seguridad jurídica, sólo el órgano competente para ejercitar el control de constitucionalidad puede pronunciar oficialmente la inconstitucionalidad de una ley, decreto o resolución con efecto erga omnes.

• b) Conservación de la norma

También tiene la finalidad de garantizar el principio de la seguridad jurídica, y significa que en los casos en los que una ley, decreto o resolución admita diferentes interpretaciones, unas que sean incompatibles, y otras compatibles con la Constitución, el Tribunal Constitucional adoptará la que es compatible, y así lo establece la norma prevista por el artículo 4 de la Ley Nº 1836: "En caso excepcional de que una ley, decreto o cualquier género de resolución admita diferentes interpretaciones, el Tribunal Constitucional en resguardo del principio de conservación de la norma adoptará la interpretación que concuerde con la Constitución. Los tribunales, jueces y autoridades aplicarán a sus decisiones la interpretación adoptada por el Tribunal Constitucional".

Este principio -según nos explica RIVERA SANTIVAÑEZ- permite al Tribunal Constitucional modular sus sentencias en cuanto al contenido de las mismas, dictando por ejemplo, las denominadas sentencias interpretativas, que precisamente permiten conservar, en el ordenamiento jurídico, la norma que en su interpretación es compatible con la Constitución, expulsando en consecuencia la norma que en su interpretación es incompatible.

• c) La inexcusabilidad

Consiste en que el Tribunal Constitucional, como órgano competente para ejercer el control de constitucionalidad, no puede excusarse de emitir un fallo o sentencia en una causa sometida a su jurisdicción alegando insuficiencia, ausencia u obscuridad de la norma, y así lo dispone expresamente la norma prevista por el artículo 5 de la Ley Nº 1836.

Para ese fin, se le reconoce al Tribunal Constitucional la facultad de ser el intérprete máximo de la Constitución, por lo que en su labor jurisdiccional realiza una constante interpretación de las normas constitucionales así como de las disposiciones legales sometidas al control; para ese efecto empleará los diferentes criterios y principios de interpretación que se conocen en la doctrina constitucional, pero además efectuará también una interpretación creativa.

• d) Publicidad, gratuidad y celeridad

En aplicación de los principios procesales consagrados por la norma prevista en el art. 116-X de la Constitución, la Ley Nº 1836, a través de sus disposiciones legales ha reproducido los principios de publicidad, gratuidad y celeridad.

Ello significa que la tramitación de los recursos, demandas y consultas constitucionales son de carácter público, decretándose su reserva sólo en casos excepcionales; implica también que los recurridos o demandados tienen derecho a enterarse del contenido de los recursos o demandas desde el momento de su admisión ante el Tribunal Constitucional.

De otro lado, importa que la sustanciación de los procesos constitucionales en todas sus etapas e instancias, sean gratuitas, y más que eso, el acceso a la jurisdicción constitucional es gratuito.

Finalmente significa que, tomando en cuenta el carácter extraordinario y la finalidad de control y tutela que tienen los procesos constitucionales, la sustanciación de los mismos debe ser efectuada en tiempo razonable, por ello se han establecido plazos cortos, evitando los incidentes dilatorios en la tramitación de las referidas acciones constitucionales, por lo que corresponde al Tribunal imprimir el impulso procesal de oficio.

• e) Actuación a instancia de parte

Este es un principio subyacente a las disposiciones legales previstas por la Ley Nº 1836, tomando en cuenta que la Jurisdicción Constitucional desempeña la función de legislador negativo al anular y expulsar del ordenamiento jurídico las leyes inconstitucionales, y de otro lado se constituye en creador del derecho al establecer sub-reglas que dan concreción normativa a las cláusulas generales y abstractas de la Constitución.

Por ello el legislador ha previsto que el mecanismo de control de constitucionalidad sólo se active a instancia de parte, es decir, cuando la persona o autoridad que tiene legitimación activa plantea el proceso constitucional respectivo, pues de lo contrario significaría que la Jurisdicción Constitucional desplace al Poder Legislativo, toda vez que de oficio estaría generando y creando normas legales, lo que significaría legislación positiva, cuando no es esa su función, sino la de crear derecho a través de la generación de subreglas aplicables a los casos concretos, o futuros si concurre la analogía.

• f) Carácter extraordinario de los procesos constitucionales

Tomando en cuenta la naturaleza jurídica de los procesos constitucionales, el legislador ha establecido una configuración procesal sobre la base del carácter extraordinario de dichos procesos, a objeto de que los mismos tengan una tramitación especial que no admita incidentes de ninguna naturaleza, no requiera de procedimientos probatorios de los hechos, toda vez que se trata de procesos de puro derecho, y se sustancian en única instancia, es decir que, en el marco del principio de cosa juzgada constitucional, contra las resoluciones o sentencias dictadas por el Tribunal Constitucional no procede ningún recurso ulterior.

• g) Vinculatoriedad de las resoluciones

Significa que las resoluciones o sentencias dictadas por el Tribunal Constitucional obligan a las autoridades, funcionarios públicos en general y a las personas particulares a cumplirlas, de manera que son obligatorias e inexcusables.

Ello tiene su base y fundamento en la fuerza de la cosa juzgada constitucional que le ha otorgado el Constituyente a las sentencias emanadas de la Jurisdicción Constitucional. En efecto, la norma prevista por el artículo 121-I de la Constitución ha consagrado la cosa juzgada constitucional al disponer expresamente que "contra las sentencias del Tribunal Constitucional no cabe recurso ulterior alguno"[26].

Es necesario hacer notar aquí, que el tema del carácter vinculante de las resoluciones del Tribunal Constitucional, ha sido el motivo de discordia y repudio de que ha sido objeto éste Tribunal, en razón de la incomprensión de las autoridades en el ámbito político y en la jurisdicción ordinaria, respecto de la naturaleza jurídica de las decisiones del Tribunal Constitucional y su calidad de supremo intérprete de la Constitución, que el constituyente de 1994 le ha asignado implícitamente a momento de crearlo e incorporarlo para tal efecto en el texto constitucional.

Así por ejemplo, resulta ilustrativo recordar el Debate llevado a cabo en Audiencia Pública de fecha 19 de mayo de 2004, convocada por la Comisión Mixta de Constitución, Justicia, Policía Judicial, Ministerio Público, etc., y suscitado en ocasión del Proyecto de Ley de Modificación del parágrafo I del Artículo 44 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), presentado ante el Parlamento boliviano, por el representante de la Corte Suprema de Justicia (CSJ).

En dicha ocasión, el entonces Presidente a.i. de la CSJ, Dr. Eduardo Rodríguez Veltzé, a tiempo de fundamentar su Proyecto de Ley, y que básicamente estaba referido a restringir o reducir el carácter vinculante señalado por el artículo 44 de la Ley Nº 1836, manifestaba lo que a continuación -por su importancia- se transcribe:

"(…) ¿Qué se entiende por vinculante?

La inteligencia básica de la propuesta de la CSJ radica en que es la Constitución, art. 121, parágrafo II, que nos dice qué es vinculante y qué no. Vinculante respecto a quién ¿entre las partes?, ¿entre el órgano a sí mismo?, o vinculante ¿para el resto de los ciudadanos?, ¿Vinculante importa obligatoriedad y tornar ese criterio emitido por un fallo en una norma positiva? (…).

En esa línea, creemos que la Constitución tiene un texto sabio, dice: aquellas normas que son declaradas inconstitucionales y que son retiradas del ordenamiento por una sentencia constitucional, y que así lo declara, tiene un efecto erga omnes o amplio. (…) si la democracia en Bolivia ha permitido que se pueda retirar del marco jurídico una norma que es abiertamente contraria a la Constitución, y así lo hace, esa decisión debe tener un carácter eminentemente vinculante, erga omnes.

Pero la Constitución, con absoluta nitidez dice que los asuntos que resuelvan derechos subjetivos únicamente tienen efectos entre esas partes, también por un sentido de sabiduría, porque la CPE no reconoce un efecto vinculante, porque así lo hubiera dicho, pero además porque es consistente con este modelo mixto-paralelo de control de constitucionalidad. No se podría pretender que todas las determinaciones que resuelvan situaciones de derecho subjetivo tengan carácter vinculante (…) Y en la práctica sucede que esos fallos son pretendidas normas positivas. Se dice: Ah no, el sistema procesal en tal o cual sentencia es ya no sólo el que dice el Código de Procedimiento, el Código sustantivo, es, además, este otro señalado en tal o cual sentencia, declaración o auto constitucional. Ese es el motivo de la preocupación de la CSJ. Si hiciéramos un esfuerzo, en conjunto, idealmente entre los poderes del Estado, de dar una inteligencia cabal a lo que se pretende con vinculación, con efecto jurídico procesal, con efecto vinculante, le haríamos un favor al país. (…)"

"Los límites entre legislador negativo y legislador positivo

(…) Nosotros entendemos que el desempeño del Tribunal, sobre todo en esta labor -que la declaramos encomiable- de recuperación de los derechos y garantías de la persona, puede cruzar determinadas líneas de valor normativo que son las que nos preocupan. Me refiero a que una gran parte de la labor del TC está concentrada -entiendo que cerca al 90%- en resolver amparos constitucionales y hábeas corpus. Son esencialmente recursos de tutela judicial constitucional para preservar no solamente temas de orden constitucional, de garantías constitucionales, sino de legalidad en determinados procesos administrativos, relaciones interpersonales o procesos judiciales.

Es decir, los tribunales ordinarios de justicia de la República de Bolivia, como tribunales constitucionales en una primera fase y luego el TC en revisión, ingresan a conocer controversias de orden no necesariamente ni únicamente constitucional, sino del más amplio espectro de legalidad (temas tributarios, aduaneros, agrarios, civiles, penales, familiares, etc.). En el pronunciamiento de resoluciones de este orden surgen criterios jurisprudenciales, sub reglas, o lo que quiera llamarse, al final son pronunciamientos judiciales. Muchos de ellos están estableciendo una serie de prácticas procesales o alteraciones y modificaciones al ordenamiento normativo vigente en el país que estamos en condiciones de así demostrarlo. (…) Es esa situación la que nos preocupa. Se ha cruzado la línea de legislador negativo a legislador positivo; no solamente se está retirando del ordenamiento jurídico una norma, sino que en algunos casos, aún en causas que no son de inconstitucionalidad, el TC está señalando líneas de orden positivo, normativo, eso es legislar, eso es convertirse en legislador positivo. Señalar, por ejemplo, que en el proceso de tal naturaleza, el juez debe, además de lo que dice el procedimiento, debe hacer esto o lo otro, o no debió haber hecho esto, o esto se anula, pero sobre todo las que alteran el marco y la práctica procesal ordinaria. Estamos absolutamente preocupados de que se concentre en un órgano judicial, además, una labor legislativa, y esa concentración de poder, de ser además de jueces, legisladores, está explícitamente prohibida por la Constitución. (…)"