Propuesta de reforma del régimen de coparticipación federal de impuestos (Argentina) (página 2)

Enviado por Yunior Andrés Castillo Silverio

Partes: 1, 2, 3

4) Reducir el desequilibrio fiscal horizontal contemplando criterios objetivos de reparto, que permitan una distribución de recursos en relación directa a las competencias, servicios y funciones de los diferentes niveles de gobierno para asegurar que puedan proveer niveles comparables de bienes y servicios públicos, a similares niveles de presión tributaria.

5) Mejorar la eficiencia y competitividad internacional del país al disminuir los mayores costos producidos como consecuencia de la aplicación del impuesto sobre los ingresos brutos y del gravamen de sellos sobre los bienes y servicios exportables, eliminando así la ineficiencia económica de estos tributos.

6) Aumentar la eficiencia de las transferencias de recursos presupuestarios que la Nación entrega a las provincias para la ejecución de programas sociales, estableciendo principios básicos a cumplir y un sistema de control que verifique el cumplimiento de los objetivos perseguidos con los mismos.

7) Consolidar y unificar el sistema previsional mediante la integración al sistema nacional de las Cajas provinciales aún no transferidas, en la medida en que se cumplan determinados condicionamientos y una vez que el sistema comience a producir ahorros, se distribuyan los mismos entre la Nación y las provincias.

8) Controlar y fiscalizar lo establecido en el nuevo régimen de coparticipación a través de la creación de un organismo fiscal federal con la representación de las provincias, la Ciudad de Buenos Aires y la Nación.

9) Mantener los niveles absolutos de recursos que cada jurisdicción tuviera antes del presente régimen y que los nuevos criterios objetivos para la distribución secundaria operen con los excedentes de recaudación en un esquema de transición.

Propuesta sobre la distribución primaria

Responsabilidades en materia de Gasto Previsional

Existe una propuesta de reforma del Sector Previsional elaborada por el Poder Ejecutivo Nacional, que se orienta en el sentido de fortalecer los rasgos positivos del actual sistema implantado en 1994, respetando los derechos adquiridos, haciendo mas progresivo el gasto previsional y, en general, el gasto social, y disminuyendo subsidios y privilegios de los sectores de mayores recursos de la sociedad en beneficio de los actuales jubilados de menores ingresos.

El efecto de la reforma sobre el gasto previsional administrado por la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSeS) muestra un incremento del mismo respecto al régimen actual para el primer quinquenio, verificándose ahorros posteriores que crecen considerablemente en el tiempo. El siguiente gráfico permite apreciar lo antedicho:

Gráfico V-1 Estimación del Gasto Previsional

En millones de $

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Fuente: ANSeS

Se observa que el gasto en jubilaciones y pensiones en el caso de implementarse la reforma, crecería inicialmente alcanzando el máximo nivel aproximadamente una década después de la entrada en vigencia del nuevo régimen. A partir de allí, comenzaría a reducirse generando importantes ahorros en el sistema.

Debido a que tanto la Nación como las provincias han sacrificado en la última década recursos coparticipables para hacer frente a la crisis del sector previsional, es justo que los ahorros en el sistema sean compartidos entre ambos niveles de gobierno. En este sentido, se propone que todo ahorro en el gasto previsional respecto al gasto máximo que se alcanzaría en caso de implementarse la reforma sea distribuido de la siguiente manera: 50% para la Nación con libre disponibilidad y el 50% restante con destino a la masa de distribución secundaria entre provincias.

Finalmente, en lo que respecta a las Cajas de Previsión Social provinciales aún no transferidas, la Nación continuará con su intención de incorporarlas para consolidar un único sistema previsional. Sin embargo, se prevé un nuevo sistema para aquellas cajas provinciales que se transfieran a partir de la entrada en vigencia del nuevo régimen, incorporando las siguientes exigencias:

Realización de una auditoría previa a la transferencia.

Reestructuración de las Cajas a fin de que cumplan con la Ley 24.241 y sus complementarias y modificatorias.

Efectivización de la transferencia sólo a partir del año en que sea incluida en el Presupuesto Nacional.

Disminución de las jubilaciones de privilegio.

En un escenario en el que las Cajas Provinciales se hallen transferidas en su totalidad y, al mismo tiempo, se concrete la reforma del régimen ya descrita, la evolución del gasto previsional administrado por la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSeS) será similar a la indicada en el gráfico anterior pero incrementado en la magnitud de las erogaciones de las Cajas Provinciales a transferirse. Estas erogaciones fueron, para el conjunto de las trece cajas aún no transferidas, de $ 4.001 millones durante el ejercicio 1997, con un déficit de $ 614 millones. (Cuadro III.8)

En cuanto a cómo hacer frente a dicho déficit, existen tres alternativas:

1) detraerlo de la masa de recursos coparticipables, antes de la distribución primaria,

2) emisión por parte del Estado Nacional de un bono a largo plazo a ser pagado con las futuras reducciones en el gasto previsional como consecuencia de la reforma del mismo. El vencimiento de dicho bono debe diseñarse de manera que el mismo se produzca cuando exista suficiente reducción del gasto previsional como para cancelar la deuda contraída,

3) utilización del eventual excedente sobre las necesidades corrientes del sistema de seguridad social previsto como porcentaje de la masa coparticipable,

El siguiente gráfico muestra la evolución del gasto previsional bajo este escenario en forma meramente indicativa, ya que presupone que todas las cajas previsionales aún administradas por las provincias se incorporarían al sistema único a partir del primer año de vigencia de la reforma. Por otro lado, asume como incremento del gasto previsional por la absorción de las cajas los $ 4.001 millones antes mencionados, monto que puede modificarse en función de las condiciones que se definan con cada una de las provincias para el traspaso de la respectiva caja, a partir de los resultados de las auditorías previas.

Gráfico V-2 Estimación del Gasto Previsional transferidas todas las Cajas Provinciales

En millones de $

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Fuente: ANSeS y Dirección Nacional de Coordinación con las Provincias MEyOSP.

Se observa, también en este caso, que el gasto en jubilaciones y pensiones crece hasta alcanzar un máximo luego de aproximadamente una década de vigencia del nuevo régimen. A partir de allí, los ahorros generados se distribuirán en las proporciones mencionadas con anterioridad, es decir 50% para la Nación con libre disponibilidad y el 50% restante con destino a la masa de distribución secundaria entre provincias.

Tal como se observa en los gráficos V-1 y V-2 de no aprobarse la propuesta del poder ejecutivo nacional respecto de la modificación del sistema de seguridad social, será necesario, dado el incremento en el gasto que se produciría en los próximos 50 años, que la Nación recurra a diferentes alternativas para financiar el mismo.

Distribución entre la Nación y las provincias

En primer lugar, se propone la creación de una única masa de recursos coparticipados, conformada por todos los impuestos nacionales con excepción de los provenientes del comercio exterior, e incluyendo desde ahora las contribuciones patronales a la seguridad social. Esto implica un sistema único de distribución de impuestos, eliminando la distribución existente en la actualidad, que es diferente, impuesto por impuesto.

Podemos graficar la situación actual y la propuesta de la siguiente manera:

Gráfico V-3 Situación Actual

En miles de pesos

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Fuente: Elaboración propia sobre datos MEyOSP y provincias

Gráfico V-4 Situación Futura

En miles de pesos

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Fuente: Elaboración propia sobre datos MEyOSP y provincias

Gráfico V-5 Situación Futura de las transferencias provinciales

En miles de pesos

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Fuente: Elaboración propia sobre datos MEyOSP y provincias

En dicho sentido, la nueva masa coparticipable deberá estar conformada por los siguientes conceptos:

a) Contribuciones Patronales, y;
b) Todos los impuestos nacionales, excluidos los derechos de importación y exportación previstos en el artículo 4º de la Constitución Nacional.

Esto permite, por un lado simplificar el sistema lo cual constituye una necesidad insoslayable, y por el otro una mayor flexibilidad fiscal, ya que las reformas impositivas podrán hacerse teniendo en cuenta los efectos económicos de los diferentes impuestos en lugar de su efecto distributivo entre Nación y provincias.

En segundo lugar, esta masa se distribuirá entre la Nación y las provincias respetando el principio de que ninguna provincia ni la Nación pueden recibir menos recursos que los que se originaban en el sistema al momento de entrada en vigencia del nuevo régimen. En virtud de los principios y criterios antes enunciados se propone la siguiente distribución de los mismos:

a) Participación de la Nación en la masa (a un momento dado, 1997/98 o promedio) más el importe correspondiente a la asignación por el Sistema de Seguridad Social (a un momento dado).
b) Participación de las provincias en la masa coparticipable (a un momento dado).

En tercer lugar, se eliminarán las asignaciones específicas de impuestos para fondos específicos. Esto no significa, la eliminación de los Fondos sino la determinación del monto de los recursos destinados a los mismos por medio del Presupuesto, en algunos casos, o incluyéndolo dentro de la distribución secundaria de las provincias, en otros. El primer caso, es lo que se propone para el FONAVI, FEDEI, Fondo Especial del Tabaco y el segundo para el Fondo del Conurbano Bonaerense y para el Fondo Compensador de Desequilibrios Provinciales.

En cuarto lugar, se constituirá paulatinamente un esquema de transferencias presupuestarias a las provincias para el desarrollo humano conformado por transferencias presupuestarias actuales y futuras de la Administración Nacional, tanto con las que hoy tienen asignación específica de impuestos como sin ella, que se ejecutan a nivel provincial.

En quinto lugar, en cuanto a los actuales regímenes de promoción industrial y no industrial, se propone su derogación y la interrupción de la extensión de los beneficios que otorgan.

En la eventualidad en que dichos regímenes se mantengan o se disponga la creación de nuevos con afectación de la masa coparticipable, se propone incorporarlos dentro de las decisiones de distribución de los recursos, de manera de mostrar su costo fiscal, prever la modificación del sistema de distribución y lograr consenso de aquellos que resignan recursos.

La razón de esta propuesta es que la suma total de los sistemas de promoción aprobados es de alrededor de 8500 millones de pesos, que se sustraen de los recursos de la masa coparticipada, lo cual recae proporcionalmente en la Nación y en cada una de las provincias de acuerdo a su coeficiente.

La inequidad que esto genera es de por sí elocuente y surge de comparar los recursos totales per cápita recibidos por cada provincia, incorporando la incidencia del costo fiscal teórico (C.F.T.) de los Regímenes de Promoción Industrial y no Industrial.

Esta propuesta deja librada a la Nación para que, si quiere promover alguna actividad o zona, que lo haga mediante una herramienta explícita, como son los subsidios. Por otra parte, si las provincias, con sus propios recursos, deciden promocionar alguna actividad, lo podrán hacer con el método que consideren adecuado.

Fondo de Desarrollo Humano

La propuesta de conformación del Fondo de Desarrollo Humano (FDH) prevé su integración con los actuales FONAVI, FEDEI, FET y Fondo Nacional de Incentivo Docente. Sin embargo, lo ideal es que progresivamente, todos los programas sociales cuya ejecución se realice mediante transferencias a las provincias sean incorporados al mismo.

A diferencia de los recursos coparticipados, cuya disponibilidad es automática e incondicional para las provincias, los del FDH son presupuestarios nacionales como los de los actuales fondos y se transferirán a las provincias en forma no automática, es decir condicionado al cumplimiento de determinados principios que hacen al desarrollo humano sobre vivienda, educación, salud y asistencia social. Por ello los montos se establecerán sobre la necesidad per capita para cada rubro.

Su fundamento puede encontrarse en el precepto constitucional de dar "prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional". Para ello, este fondo debe actuar en forma complementaria al nuevo régimen de coparticipación.

En general, la meta es mejorar la eficiencia en la asignación y el uso de los recursos para elevar la calidad de vida y las oportunidades de los sectores de mas bajos recursos hasta un cierto estándar nacional mínimo, que luego debería ir incrementándose progresivamente y en forma equitativa en todo el territorio.

Este fondo además, debería favorecer una más adecuada priorización de los recursos, ya que promueve un tratamiento y decisión integral, permitiendo una visión más cercana de las ganancias y costos de oportunidad de cada reasignación.

Las metas concretas del fondo son:

Asegurar la provisión de los bienes públicos básicos en función de la demanda de los mismos y de alcanzar ciertos estándares mínimos.
Permitir que la asignación de recursos responda a las políticas y prioridades articuladas entre la Nación y las provincias.
Favorecer la cooperación entre los distintos niveles de gobierno y la especialización de cada uno de ellos.
Establecer reglas y mecanismos de asignación y control que aseguren el cumplimento de las políticas.
Crear adecuados incentivos para que las provincias destinatarias aporten esfuerzo presupuestario y administrativo a los programas y actividades.

a) Principios y Criterios del Fondo

Subsidiariedad: La actividad del Estado Nacional debe ser subsidiaria, no sustitutiva de la del estado provincial que recibe los recursos. Esto implica establecer mecanismos y controles que aseguren que:

a) Los fondos se destinen a la producción de los bienes y servicios públicos para los que fueron asignados y se atienda a la población objetivo definida.
b) Las provincias que adhieran a los programas, participen y eventualmente comprometan recursos financieros y humanos.
c) Los distintos niveles de gobierno actúen en forma coordinada en la planificación y financiación de los programas, para asegurar una provisión eficiente y efectiva, reduciendo la duplicación.

Redistribución Personal: Teniendo en cuenta el objetivo del fondo, el criterio de distribución debe ser per cápita. Debe haber un razonable acceso a los bienes públicos básicos para toda la población y similares oportunidades de recibirlos, independientemente de su residencia.
Descentralización: Los órganos provinciales deben ser los encargados de la administración de los fondos transferidos, de acuerdo con los estándares y condicionalidades que se establezcan. El Gobierno Nacional deberá reservarse la potestad de control.
Economía, eficiencia y efectividad: Los programas sociales deben ser económicos, sustentables y diseñados para lograr resultados medibles y acordes con las metas. Los beneficios a largo plazo de la focalización, prevención e intervención temprana deben ser tenidos en cuenta en el diseño de los programa.

b) Funcionamiento del Fondo

El fondo se integrará con los recursos antes mencionados para ser aplicado por las provincias a programas de salud, educación y vivienda, de acuerdo a sus necesidades relativas en cada área.

Como criterio de distribución se utilizará la población, es decir, cada provincia recibirá una suma fija per cápita. La asignación y transferencia de los recursos, estará sujeta al cumplimiento por parte de la provincia, de las metas y condicionalidades que se establezcan, en general y para cada área.

La norma que instrumente el funcionamiento del fondo debería contener cláusulas que contemplen los siguientes temas:

Cada provincia debe adherir a los principios y reglas de funcionamiento del fondo para poder recibir las transferencias.
Los recursos del fondo serán asignados anualmente con motivo de la aprobación de la ley de presupuesto, y serán distribuidos sobre una base per capita.
Las provincias podrán asignar los fondos a las distintas necesidades dentro de las áreas mencionadas de acuerdo a sus prioridades, teniendo en cuenta la necesidad relativa de cada bien público.
Las transferencias deben ser condicionadas. El desembolso de las futuras transferencias debería estar sujeto a que haya sido verificado mejoramiento de estándares sociales o el cumplimiento regular de metas físicas, aportes y compromisos provinciales, requisitos de elegibilidad de los beneficiarios y las demás condiciones establecidas en la normativa.
Debe permitirse la reasignación dentro del fondo, de los recursos de aquellas provincias que no hayan cumplido con las condicionalidades.

La Nación deberá instrumentar un sistema de control, acorde con los condicionamientos que se establezcan. Dicho control debe estar orientado al cumplimiento de las metas.

Propuesta sobre la Distribución Secundaria

Con el objeto de lograr mayor correspondencia fiscal y eficiencia en la recaudación, el sistema debe tender a la descentralización, en forma paulatina, de ciertos impuestos que recauda la Nación, de manera que las provincias y la Ciudad de Buenos Aires financien con recursos propios la mayor parte de sus gastos. De este modo se logra revertir el desequilibrio fiscal vertical existente.

Hasta alcanzar dicho nivel óptimo e ideal la Nación debería coparticipar los recursos que recauda en función de parámetros que midan el esfuerzo recaudatorio, la equidad, la solidaridad y el logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades.

Para ello deberán respetarse los siguientes criterios de distribución:

a) Devolutivo: Una porción de la masa deberá distribuirse en función de los recursos que cada provincia contribuye a generar. Dicha distribución se podrá efectuar utilizando como indicador el Producto Bruto Geográfico, o el consumo provincial. Este último criterio se apoya en la incidencia que tienen los impuestos al consumo en la estructura tributaria de nuestro país. Estas transferencias permitirán dar cumplimiento al mandato constitucional de que en la distribución de los recursos se deben contemplar criterios objetivos de reparto.

b) Igualación: Otra porción de recursos debe distribuirse a través de las denominadas transferencias de igualación al estilo canadiense. Estas equiparan los recursos tributarios potenciales propios per capita para cada jurisdicción. Las transferencias de igualación per cápita para cada provincia se calculan como la diferencia entre las recaudaciones potenciales propias per cápita de cada provincia y la recaudación per cápita total a nivel nacional. Cabe aclarar que para las provincias con recaudación potencial alta, el cálculo de esta transferencia puede resultar en signo negativo, en cuyo caso no reciben transferencias de igualación. Estas transferencias permiten cumplir con el mandato constitucional de equidad, solidaridad y de logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.

c) Equiparación territorial: Las transferencias de equiparación territorial distribuirán una porción de la masa, considerando aspectos vinculados con la cuantía de recursos necesarios para proporcionar cierto nivel de bienes y servicios públicos, las necesidades de gasto y las diferencias en los costos de provisión de dichos bienes y servicios. Para su cálculo se deberá considerar la población de cada jurisdicción, como un indicador de la demanda de bienes y servicios públicos y se la deberá ajustar por el índice de población con necesidades básicas insatisfechas y un índice de densidad.

Estas transferencias serán, inicialmente y debido a la sistematización de la información para su estimación, mas importantes que las transferencias de igualación. Sin embargo, deberá preverse un mecanismo que permita, en la dinámica, incrementar la participación de las transferencias de igualación en la medida que la información disponible permita incorporar una masa creciente de recursos tributarios en su cálculo, hasta lograr la sustitución total de las transferencias de equiparación territorial.

d) Compensatorio: Finalmente otra parte de los recursos deberá distribuirse por intermedio de las transferencias compensatorias. Estas permitirán respetar la restricción de que ninguna provincia obtenga menos recursos que los recibidos al momento de aprobarse la nueva Ley de Coparticipación Nacional.

De acuerdo a lo establecido en la Constitución, la Ciudad de Buenos Aires debe incorporarse como un actor adicional del conjunto de provincias. Una alternativa, para ello, es asignándole un porcentaje fijo de la masa de recursos coparticipados, considerando lo que actualmente recibe en concepto de la ley 23.548 y el costo de los servicios de policía y de justicia que asumiría la Ciudad de concretarse la transferencia de dichos servicios desde la órbita Nacional.

Propuesta sobre las transferencias de igualación

La devolución de potestades tributarias a las provincias genera el incentivo apropiado para incrementar la correspondencia fiscal y disminuir el desequilibrio fiscal vertical. De este modo, se asigna a la jurisdicción que ejecuta el gasto, la responsabilidad de recaudar los recursos necesarios para su financiamiento.

La igualación es la herramienta que permitirá equilibrar las bases tributarias de las provincias, garantizándoles un nivel mínimo de recursos por ciudadano, cumpliendo con los requisitos de eficiencia y equidad. Estas transferencias se calculan como la diferencia entre los recursos tributarios potenciales propios per capita de cada provincia y la recaudación per cápita total a nivel nacional.

En efecto, podemos decir que las transferencias de igualación tienen como objetivo primordial garantizar la equidad fiscal con total eficiencia económica. Todas las provincias deberían poder acceder a un mismo nivel de ingresos de manera que puedan brindar servicios públicos comparables a tasas impositivas también razonablemente comparables, lo que constituye asimismo, la solución al problema del desequilibrio horizontal.

La fórmula de igualación podrá aplicarse tanto a todos los ingresos provinciales existentes, como a los nuevos impuestos que se descentralicen.

Definiendo el "Ingreso Estándar Provincial" (IEP) como el resultado de aplicar la tasa impositiva promedio ponderada a la base imponible provincial, las provincias cuyo nivel de recursos potenciales per cápita sea inferior al IEP, recibirán la diferencia y las Provincias con recursos potenciales superiores mantendrán sus recursos intactos.

Recapitulando, la igualación garantiza que los recursos provinciales existentes, más los que se sumen por descentralización, van a dejar a todas las Provincias con como mínimo el IEP de sus propios recursos.

Los pasos para determinar la igualación son cuatro (4):

1) Determinar los impuestos elegibles para integrar la igualación: Al respecto no existe un criterio determinado, pudiendo incluirse desde la totalidad de los impuestos, tanto nacionales descentralizados o no, como provinciales, o solo algunos de ellos. Esto simplifica la aplicación de este principio, pues puede comenzarse por un impuesto y en forma paulatina ir agregando otros. Es decir que el cálculo se realiza para cada impuesto en cada provincia y las transferencias a cada jurisdicción son la suma de las transferencias de cada impuesto.

2) Calcular la capacidad fiscal asociada con esos impuestos para cada provincia: Deberían calcularse las tasas y bases impositivas para cada provincia, para lo cual resulta indispensable disponer de la información necesaria de cada una de ellas. Dado que dicha información en la actualidad no se encuentra disponible para todos los impuestos, la Nación debería acordar entre con las Provincias, los mecanismos que permitan recabarla con el mayor grado de certeza posible. Sin embargo, existen indicadores que permiten estimar la distribución provincial de dichas bases para el año inicial.

3) Definir los estándares de igualación con los que deben ser comparadas las capacidades fiscales: Al respecto podría utilizarse la recaudación promedio per cápita de todas las jurisdicciones o sólo algunas.

4) Calcular las obligaciones y pagos de igualación: Resulta necesario acotar las transferencias de igualación a efectos de evitar que ciclos económicos pronunciados alteren significativamente dichas transferencias. En virtud de ello se podría establecer como techo que la igualación no puede incrementarse en mayor medida que el incremento del PBI, ni reducirse, como piso, en más de un determinado porcentaje (5% o 10%) en relación con las de los años anteriores.

Estas transferencias constituyen un instrumento crítico para permitir la devolución de potestades fiscales, pues de no existir, las Provincias más pobres nunca podrían desarrollar un sistema impositivo propio.

Inicialmente, las transferencias de igualación abarcarán sólo dos impuestos provinciales, el impuesto inmobiliario y el impuesto automotor. Aunque en un comienzo estas transferencias no sean de una magnitud significativa, este mecanismo facilita la gradual descentralización de impuestos. En efecto, cada vez que se descentralice un impuesto se incorporará su base tributaria potencial a la fórmula de igualación y se corregirá la distribución primaria.

En una segunda etapa, se realiza la distribución del remanente de la masa secundaria, es decir, todos aquellos recursos que no fueron distribuidos por las transferencias de igualación se distribuirán a través de los criterios devolutivo, de equiparación territorial y compensatorio.

El siguiente ejemplo ayudará a ilustrar el funcionamiento de estas transferencias con un impuesto al consumo provincial. Para ello escogimos un impuesto tipo IVA, es decir aquél que se pretende reemplace al Impuesto sobre los Ingresos Brutos.

Cuadro V-2

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Gráfico V-6

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En nuestro ejemplo existen cuatro provincias, dos de las cuales son ricas y dos pobres. De las dos ricas, una esta altamente poblada y la otra no.

La columna A corresponde a estas cuatro provincias llamadas 1,2,3 y 4.

La columna B corresponde a la base tributaria potencial de cada provincia (es decir neta de impuestos, sin exenciones y sin evasión).

La columna C corresponde a la alícuota del impuesto vigente en cada una de las provincias.

La columna D corresponde a la recaudación que se obtendría como consecuencia de aplicar a la recaudación potencial de cada provincia la alícuota del impuesto de cada provincia (BxC).

La columna E corresponde a la población existente en cada provincia.

En la columna F se obtiene la base provincial per capita de cada provincia que surge de dividir la base potencial de cada provincia por su población (B/E en el cuadro V-2).

En la columna G se calcula la Base provincial Estándar per cápita (en nuestro ejemplo $13,86) que consiste en dividir la base tributaria potencial total con la población total (total de la columna B/total de la columna E).

En la columna H se obtiene la brecha per cápita que cada provincia tiene con la Base provincial Estándar (G-F).

En la columna I se obtiene la base provincial a igualar que consiste en multiplicar la brecha con el estándar que tiene cada provincia por la población existente en cada una de ellas (ExH). Aquéllas provincias que presentan bases per cápita superiores a la base potencial estándar no recibirán transferencias de igualación.

La columna J corresponde a la tasa impositiva promedio de todas las provincias. Esta surge de dividir el total de la recaudación de todas las provincias con el total de la base potencial de todas las provincias (Total de D/Total de B).

La columna K es la transferencia de igualación que le corresponde a cada una de las provincias. La misma surge de multiplicar la base provincial a igualar de cada una de las provincias con la tasa promedio de todas las provincias.(IxJ)

Puede apreciarse con claridad como la igualación es:

a) Equitativa, pues únicamente reciben transferencia por igualación las Provincias con un consumo per cápita inferior al medio.
b) Eficiente, desde el punto de vista económico, pues lo que busca igualarse es la base imponible. Por ende, el monto de la transferencia es independiente del nivel de recaudación. En otras palabras, si la provincia efectúa los esfuerzos necesarios para aumentar la recaudación, reduciendo el nivel de evasión, seguirá recibiendo lo mismo del Estado Nacional.
c) Neutral, la decisión de donde producir y donde consumir no influirá en el monto de impuestos que la provincia recibirá de la Nación.

Los siguientes son algunos principios que el sistema de transferencias de igualación debiera respetar:

a) Debe ser abierto, en el sentido de que toda la información que se utilice debe estar disponible para todos los involucrados;
b) Debe ser objetivo, de modo que todos los que utilicen la información disponible arriben a los mismos resultados para las transferencias; y
c) Debe ser flexible, de modo que los pagos a las provincias receptoras de igualación cambien a medida que se modifiquen las necesidades de ingresos de todas las provincias, expresadas como su voluntad por recaudar impuestos. Sin embargo, ninguna provincia individualmente debe poder influir sobre los montos que recibe. Estos principios requieren de la formalización y puesta en práctica de algún tipo de Institución Fiscal Federal, como la que establece la Constitución Nacional en su Disposición Transitoria sexta.

Propuesta sobre el reemplazo de los Impuestos sobre los Ingresos Brutos y de Sellos

Uno de los principales inconvenientes que siempre se encontraba al momento de proponer el reemplazo del Impuesto sobre los Ingresos Brutos por otro impuesto al consumo con base en el principio de destino, consistía en que las denominadas provincias productoras[4]se verían perjudicadas por la pérdida de recaudación. Había pues que buscar algún mecanismo por medio del cual se pudiera atenuar dicho problema. La solución son las transferencias de igualación

Dada la ineficiencia económica que produce la aplicación del Impuesto sobre los Ingresos Brutos, se propone reemplazarlo por otro gravamen que garantice la neutralidad tributaria, la competitividad de la economía y que además no sea exportable en el costo de los bienes fabricados en nuestro país. Antes de describir el funcionamiento del impuesto que se propone para su reemplazo es importante exponer, aunque sea en forma resumida, las características sobresalientes del Impuesto sobre los Ingresos Brutos que motivan esta propuesta de sustitución.

Este tributo se caracteriza por ser un gravamen indirecto al consumo, plurifásico y acumulativo, que presenta entre otras, las siguientes desventajas resaltadas por la doctrina:

a) Constituye un subsidio a los bienes importados, ya que al quedar alcanzado por el impuesto únicamente los bienes de producción nacional, éstos pierden competitividad con relación a los primeros, los que contarán con una ventaja adicional al transarse en el mercado interno.

b) Produce traslación acumulativa, también llamada efecto cascada o piramidación, con lo que la incidencia en el consumidor resulta una función del número de transacciones que el producto debe atravesar hasta la etapa final de consumo. La acumulación de tributos es un efecto no deseado desde el punto de vista económico: principalmente porque el impuesto pagado dependerá de la cantidad de etapas del ciclo productivo de cada bien. De esta manera tributarán una alícuota superior aquellos bienes cuyo ciclo productivo demande mayor número de etapas. La acumulación puede derivar en que dos bienes idénticos tributen una alícuota impositiva diferente de acuerdo al grado de integración de las empresas que lo han fabricado.

c) Dado que la incidencia sobre el precio final de los bienes dependerá del número de etapas por las que atraviesa el producto, favorece la integración vertical de los procesos productivos, manifestándose de esta manera la carencia de neutralidad de este impuesto.

d) Genera superrentas al integrar la base sobre la que se carga el margen de utilidad en cada etapa, de forma tal que, el monto de impuesto pagado por el consumidor difiere de lo efectivamente ingresado al fisco.

e) No se adecúa a los criterios internacionales de armonización fiscal en zonas de integración económica.

f) Implica la necesidad de controlar un gran número de contribuyentes, ya que los mismos quedan alcanzados sin contraposición de intereses (sistema débito crédito como el aplicado en el IVA). No facilita pues, el control cruzado.

g) Pero tal vez su principal defecto lo constituye el hecho que, por su efecto acumulativo, no permite conocer con precisión la incidencia del gravamen en el costo del producto al momento de la exportación, por lo cual las normas y acuerdos de comercio internacional no permiten su devolución. Esto contribuye a encarecer el costo de los productos argentinos exportados, poniéndolos en una situación desventajosa en los mercados internacionales, respecto de los bienes producidos en otros países que no exportan impuestos.

h) Ha contribuido a la creación de aduanas fiscales interiores, prohibidas por nuestra Constitución Nacional. En efecto, luego del Pacto Fiscal Federal la mayoría de las provincias comenzaron a cumplir el compromiso asumido en el mismo, disponiendo la exención de las actividades productivas en el Impuesto sobre los Ingresos Brutos. Este beneficio se concede en la medida que el establecimiento provincial esté localizado en la propia jurisdicción, quedando gravados los productos vendidos por una fábrica o establecimiento situado fuera de ella. Esto no sólo le hace perder aún más neutralidad al gravamen, sino que el pago de este impuesto equivale a un verdadero derecho de importación, pues el impuesto debe pagarse sólo cuando el bien es fabricado fuera de la provincia y al ser vendido en la misma[5]

En virtud de lo expresado, resulta necesario sustituir el Impuesto sobre los Ingresos Brutos por otra forma de imposición al consumo que resulte más eficiente desde el punto de vista económico, que garantice la neutralidad tributaria y la competitividad de la economía y que tenga la capacidad de proveer a las jurisdicciones provinciales de la misma masa de recursos.

Por los efectos no deseados del impuesto sobre los ingresos brutos se propone la aplicación de un IVA Compartido entre la Nación y las provincias. Dicho impuesto debe su nombre al hecho que tiene dos alícuotas: una para el Estado Federal y otra (que sustituiría a ingresos brutos) para las provincias. Es decir, a la tasa del IVA Nacional, sobre la misma base, se le agrega otra a ser recaudada por las provincias. Asimismo y dado que el IVA Compartido reduciría la evasión como consecuencia del mayor y mejor control que permite, a título de ejemplo, la alícuota del IVA Nacional y provincial podrían ser del 19% y 4% respectivamente:

Precio neto 100

IVA Federal (19%) 19

IVA Provincial (4%) 4

Total 123

A su vez el adquirente contará con dos créditos fiscales y deberá realizar otras tantas liquidaciones, una al Estado Nacional y otra al provincial donde reside. Se adjunta a la presente propuesta, como Anexo V, un ejemplo numérico del funcionamiento del IVA Compartido.

Las principales ventajas de este gravamen son las siguientes:

a) Se trata de un impuesto neutral.

b) Desde el punto de vista del contribuyente es de fácil liquidación, dado que el mecanismo de sustracción de débitos contra créditos es el mismo del IVA federal vigente en la actualidad.

c) Facilita la tarea de las administraciones fiscales dado el control cruzado que existe entre sujetos obligados y fomenta la realización de tareas conjuntas entre dichas administraciones con la consecuente reducción de costos operativos e incremento en la eficacia recaudadora.

d) En relación al comercio internacional permite conocer con precisión la incidencia del gravamen en el costo del producto al momento de la exportación, por lo que podrá ser devuelto por las provincias en concordancia con las normas del Acuerdo General de Tarifas y Comercio (GATT).

e) Aplica el principio de destino, más adecuado para un impuesto al consumo que el de origen, propio de una imposición a la producción. Pese a ello:

No requiere compensación o clearing de créditos entre las distintas administraciones, y
Se aplicará desde la primera etapa del ciclo productivo lo cual permite anticipar la recaudación.

f) Permitirá alcanzar un mayor nivel de Federalismo Fiscal en la Nación. En primer lugar, porque serán las propias provincias las que establecerán el objeto, los sujetos, el hecho imponible y el nivel de las alícuotas de su porción de impuesto. En segundo lugar, porque facilita la descentralización paulatina de la recaudación tributaria, aumentando el nivel de autonomía tributaria de las provincias.

g) Es importante recalcar que la magnitud del posible saldo a favor en el impuesto provincial del IVA Compartido, si lo hubiera, no es significativa con relación a la acumulación que produce un impuesto tipo ingresos brutos.

Por último y con el objeto de evitar la migración de base imponible sería conveniente que la base tributaria que posean en el IVA Provincial las distintas jurisdicciones sean similares. Asimismo, para facilitar y simplificar la administración del IVA Provincial y el IVA Nacional también las exenciones en ambos impuestos deberían ser similares.

Por su parte, el Impuesto de Sellos, recae sobre los actos, contratos u operaciones de carácter oneroso que se realizan en un determinado territorio, o fuera de él, pero en la medida en que los efectos de dichos actos, contratos u operaciones se cumplan en dicho territorio.

Desde un punto de vista económico, el principal defecto de este impuesto lo constituye el hecho que, al igual que sucede con el Impuesto sobre los Ingresos Brutos, al incidir directa o indirectamente en el costo de los procesos productivos, no solo produce los no deseados efectos acumulativos, sino que además no permite conocer con precisión la incidencia del gravamen en el costo del producto al momento de ser exportado, por lo cual las normas y acuerdos de comercio internacional no permiten su devolución. Esto contribuye a encarecer el costo de los productos argentinos exportados lo que los pone en una situación desventajosa en los mercados internacionales respecto de los bienes producidos en otros países que no exporten impuestos. En este sentido el gravamen no se adecua a los criterios de armonización fiscal en zonas de integración económica.

Desde un punto de vista jurídico, cabe considerar que las distintas interpretaciones que las administraciones fiscales provinciales han efectuado respecto al carácter instrumental que deben revestir los actos, contratos u operaciones para la procedencia del gravamen, han causado un elevado nivel de inseguridad jurídica que atenta contra las inversiones productivas, ya sean de capital nacional o extranjero.

Por último cabe considerar que ese impuesto, al incidir en el costo de los procesos productivos, genera un importante efecto interjurisdiccional. Ello se debe a que mientras son las provincias productoras las que recaudan el gravamen, son fundamentalmente las provincias consumidoras las que lo pagan, lo que se encuentra en franca contraposición con el principio propuesto en el Capítulo IV.II. de asignación de impuestos provinciales de amplia base que contemplen el principio de residencia / destino.

En virtud de lo expuesto, al igual que respecto al Impuesto sobre los Ingresos Brutos, resulta necesario sustituir el Impuesto de Sellos por otra forma de imposición al consumo que resulte más eficiente desde el punto de vista económico, que garantice la neutralidad tributaria y la competitividad de la economía y que tenga la capacidad de proveer a las jurisdicciones provinciales de la misma masa de recursos.

Propuesta sobre la descentralización tributaria

Reiterando lo ya señalado en diversas oportunidades a lo largo del presente trabajo, el actual método de financiación de las provincias en la República Argentina no es satisfactorio, es complicado, nada trasparente e impide el control y la eficiencia.

También presenta un marcado desequilibrio vertical, que se traduce en una falta de corresponsabilidad fiscal. Este desequilibrio vertical resulta manifiesto en la relación existente entre los recursos propios recaudados por las provincias y sus recursos totales. En las estimaciones efectuadas para el año 1998, esta relación varía entre el 60,15% y el 7,20%, siendo el promedio simple nacional 30,05%.

La clave de una adecuada política fiscal federal reside en la estructura de los ingresos fiscales de los distintos niveles de gobierno. Si los gobiernos subnacionales son responsables de promover importantes actividades del sector público como salud y educación, una política sólida sugiere que ellas deberían poder percibir suficientes impuestos para alcanzar la demanda de esos servicios asegurándose que quienes los demanden sean los que pagan los impuestos que los financian. De este modo los contribuyentes locales podrán elegir el nivel y clase de servicio público que desean.

La asignación de ingresos, comprende cuatro aspectos de la política tributaria nacional, además del nivel de gobierno que recibe el dinero:

1) cuales son los impuestos que los gobiernos subnacionales pueden recaudar,
2) las bases de los impuestos subnacionales,
3) las tasas de los impuestos subnacionales y
4) la administración de los impuestos subnacionales.

Resulta pues, que el sistema de coparticipación aplicado en la Argentina da como resultado provincias fiscalmente débiles, en el sentido que carecen de control sobre los cuatro puntos citados anteriormente y no poseen la habilidad para recaudar ingresos marginales

Para lograr una mejor correspondencia fiscal y eficiencia en la recaudación, debería transferirse a las provincias aquellas potestades recaudatorias en las que las mismas tengan un mayor conocimiento de la materia imponible.

En este sentido, los ingresos por impuestos que están estrechamente relacionados con los beneficios identificables, o gasto público, deberán adjudicarse al nivel de gobierno que incurre en el gasto. En ese caso, por ejemplo, los ingresos de impuestos sobre los combustibles para automóviles intentan reflejar los beneficios por el uso de los caminos y rutas y los ingresos de impuestos sobre las bebidas alcohólicas y productos tabacaleros deberán derivarse a los gobiernos que incurren en los gastos relacionados con la salud ocasionados por el consumo de esos productos.

Para identificar los impuestos que son aptos para descentralizar, se debe tener en cuenta que los individuos son los principales destinatarios de los servicios públicos y que éstos son provistos de conformidad con el lugar de residencia o de consumo de dichos individuos.

En cambio, el impuesto a las ganancias de las personas físicas es progresivo por lo cual resulta una excelente herramienta para la redistribución de ingresos debiendo entonces reservarse para el nivel de gobierno capaz de aplicar políticas redistributivas, es decir el central.

En el mismo sentido, el impuesto a las ganancias de las personas jurídicas si bien puede ser utilizado como herramienta redistributiva, el principal motivo por el cual debe desecharse su utilización a nivel subnacional, es que por ser un impuesto basado en el principio de tributación en origen un tratamiento dispar entre jurisdicciones distorsionaría la localización de las actividades económicas, acentuando el desequilibrio fiscal horizontal.

Por último si bien ciertos ingresos de los individuos podrían, en forma aislada, ser considerados adecuados para someter a tributación subnacional, en nuestro país ello no resultaría conveniente por el momento, dada la poca significatividad que dichos ingresos tienen sobre la recaudación tributaria total. Así es que mientras que, por ejemplo, en Australia, Canadá y Estados Unidos el impuesto a la renta de las personas físicas representa más del 40% del total de ingresos tributarios, en la Argentina no llega a representar el 10%. (Un mayor análisis de las estructuras tributarias de los países mencionados se desarrolla en el Anexo III "Comparación Internacional").

En virtud de todo lo expuesto, tanto por su significatividad en la estructura de ingresos tributarios de nuestro país, aproximadamente el 76% de los recursos totales, como por su posibilidad para asociar con beneficios derivados del gasto público, los impuestos sobre el consumo son los más adecuados para descentralizar.

En una primera etapa el Impuesto al Valor Agregado es adecuado para transferir recursos a los gobiernos subnacionales, además de haberse seleccionado como el más apto para reemplazar el impuesto sobre los Ingresos Brutos y Sellos. Con relación a dicha transferencia, la misma debería efectuarse en etapas, aumentando paulatinamente los puntos porcentuales de la alícuota provincial en detrimento de la nacional y en proporción a los servicios transferidos.

Paralelamente, se pueden descentralizar impuestos internos como el que grava los combustibles, ya que es fácilmente administrable por las provincias y además del cual se posee mayor información para el cálculo de la transferencia de igualación.

En una segunda etapa y en relación al Impuesto sobre los Bienes Personales, se podrían excluir de su base imponible los bienes registrables (inmuebles, automotores, embarcaciones, aeronaves, etc.), los que se encontrarían gravados a nivel provincial. Para ello debería convertirse el impuesto a los bienes personales en un impuesto sobre bienes reales.

Para implementar la descentralización paulatina de impuestos, el gobierno central tendría que:

a) reducir la tasa de los impuestos nacionales que serán transferidos a efectos de hacer un "piso" para las sobretasas provinciales, o directamente derogar en su totalidad los impuestos que se transfieran,
b) calcular los ingresos que cada provincia recibiría por dichas transferencias,
c) reducir las participaciones provinciales en la coparticipación por el monto calculado en el punto b) y
d) permitirle a las provincias recaudar los impuestos elegidos con los niveles de tasas que ellas mismas establezcan para lograr una mayor autonomía fiscal.

Resulta necesario que la descentralización se efectúe, al principio en etapas, otorgando menos piso para los tributos transferidos, reduciendo la coparticipación en menor grado y requiriendo inicialmente que todas las sobretasas provinciales sean iguales.

Asimismo, la masa coparticipable se reduciría en un monto equivalente a los puntos porcentuales del IVA que paulatinamente se vayan descentralizando.

Dado que la Ciudad de Buenos Aires no participa de los criterios de distribución secundaria por recibir un porcentaje fijo, la descentralización de puntos porcentuales del IVA generaría un incremento de los recursos propios en dicha jurisdicción que tendría como contrapartida una disminución de la masa coparticipable. Esto implicaría una merma en los ingresos de todas las provincias.

Para solucionar este problema, se propone descentralizar puntos porcentuales del IVA a favor de la Ciudad de Buenos Aires, haciéndose cargo la Nación de la disminución que en la masa coparticipable dicha descentralización genere. A cambio de ello la Nación transferiría a la Ciudad de Buenos Aires el gasto en seguridad y justicia correspondiente al que se efectúa en dicha jurisdicción.

Propuesta sobre el Organismo Fiscal Federal

Según lo prevé la Constitución la nueva arquitectura institucional de las relaciones fiscales y financieras entre la Nación y las provincias debe contemplar la existencia de una institución que fiscalice y mejore el funcionamiento del nuevo régimen. Esto abre la posibilidad de introducir una institución moderna concebida integralmente en sus funciones e instrumentos que permita hacer realidad la existencia de un sistema de relaciones financieras y fiscales intergubernamental dinámico y transparente, articulado al objetivo del desarrollo económico y social del país.

El nuevo Organismo Fiscal Federal (OFF) estará constituido por un Consejo Federal de Coordinación Económica y Fiscal, la Comisión de Análisis Técnico y el Tribunal de Asuntos Interfederales.

Consejo Federal de Coordinación Económica y Fiscal

Se propone la creación de un Consejo Federal de Coordinación Económica y Fiscal integrado por el ministro de economía de la Nación y los ministros de finanzas provinciales, los que podrán designar representantes, que tendrán la autoridad misma de los representados en instancias convocadas formalmente.[6]

Serán funciones y/o injerencias de este Consejo:

a) Analizar el ejercicio de las competencias, servicios y funciones en los diferentes niveles de gobierno;

b) Analizar los niveles del gasto público en relación con las competencias, servicios y funciones de las jurisdicciones;

c) Analizar la correspondencia entre las competencias, servicios y funciones, con los recursos de las respectivas jurisdicciones;

d) Definir las acciones que propendan a la aprobación de presupuestos equilibrados en las respectivas jurisdicciones;

e) Intervenir con carácter consultivo en la elaboración de todo proyecto de legislación tributaria nacional referente a gravámenes coparticipados, y en particular en cualquier iniciativa que introduzca modificaciones a la ley de coparticipación federal de impuestos.

f) Analizar la utilización del crédito público, nivel de endeudamiento y programación de las amortizaciones;

g) Controlar y fiscalizar el proceso de transferencia de las Cajas Previsionales Provinciales;

h) Controlar y fiscalizar el funcionamiento del Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 75 de la Constitución Nacional.

i) Controlar la liquidación de las participaciones que corresponden a los fiscos adheridos a la ley de coparticipación federal, para lo cual, la Administración Federal de Ingresos Públicos, el Banco de la Nación Argentina, la Tesorería General de la Nación y cualquier organismo público nacional, provincial o municipal estarán obligados a suministrar directamente toda información y otorgar libre acceso a la documentación respectiva que la institución solicite.

j) Controlar el estricto cumplimiento de los respectivos fiscos de las obligaciones que contraen al aceptar este Régimen de Coparticipación.

k) Velar por la armonización de los procedimientos administrativos tributarios vigentes en cada jurisdicción.

l) Proponer las correcciones a efectuar en la distribución primaria y secundaria cada vez que se produzcan modificaciones en la asignación interjurisdiccional de funciones, responsabilidades y potestades tributarias.

m) Decidir sobre las diferencias que se puedan producir en la distribución primaria y secundaria y/o acerca de las funciones, responsabilidades y potestades tributarias de todos las partes representadas en el Consejo.

n) Intervenir de oficio en los aspectos referidos a la armonización tributaria.

o) Las demás funciones que sean razonablemente indispensables para la concreción de las atribuciones mencionadas, en orden a la finalidad principal de fortalecer el federalismo.

El Consejo contará con dos sistemas de votación, uno de ellos será proporcional y otro uninominal o de votación simple. En el sistema de voto proporcional cada jurisdicción tendrá un voto cuya importancia será igual a la importancia de los recursos que aporta a la masa (equivalente a su coeficiente de distribución en la transferencia devolutiva) y será utilizado en los siguientes asuntos:

a) en aquellos que afecten la distribución primaria, como transferencias de funciones y responsabilidades de gastos y de recaudación de tributos;

b) en aquellos que afecten los prorrateadores de la distribución secundaria;

El Presidente del Consejo (la Nación) tendrá un voto en la votación simple o uninominal y derecho a veto en lo referido a las decisiones contempladas anteriormente. Para todos los casos que no se especifiquen el sistema de votación será el uninominal.

Comité Técnico

El Comité estará presidido por siete especialistas en finanzas públicas, economía o derecho fiscal elegidos por concurso público con oposición de intereses. Los miembros del Comité Técnico tendrán una duración en su cargo de 6 años y sólo podrán ser removidos por el Consejo en caso de incumplimiento de sus funciones. En el reglamento interno del Organismo Fiscal Federal deberán contemplarse los recursos económicos y humanos necesarios para que el Comité Técnico cumpla con las funciones y facultades impuestas en la presente ley.

Las funciones específicas del Comité Técnico del Organismo Fiscal Federal serán las siguientes:

a) Actualizar periódicamente los coeficientes de distribución secundaria de las transferencias establecidas en la ley. Para ello deberá utilizar la información oficial generada por los organismos nacionales responsables.

b) Implementar un sistema de información transparente y de libre acceso que les permita a la Nación, las provincias y la Ciudad de Buenos Aires conocer la distribución efectiva de los recursos de esta ley y los procedimientos seguidos para el cálculo de lo atribuido a cada jurisdicción.

c) Implementar, actualizar y perfeccionar un sistema de información que permita un seguimiento de la situación fiscal y financiera de cada una y del conjunto de provincias, instrumentando además los medios para que dicha información sea disponible por cualquier persona física o jurídica interesada en la misma.

d) Elaborar y publicar periódicamente informes y estadísticas referidas a la situación económica, fiscal y financiera de las jurisdicciones que intervienen en la ley de coparticipación federal.

e) Estimar la función de costos de prestación de los servicios públicos esenciales en el ámbito de las jurisdicciones locales.

f) Proponer al Consejo recomendaciones de política tendientes a perfeccionar el esquema de relaciones fiscales y financieras entre el Estado Nacional, las provincias y los municipios.

g) Todo lo que sea solicitado por los representantes de la Nación y las provincias incluida la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, según lo determine el reglamento interno de la Institución.

h) Todo aquello que surja como iniciativa del Comité según lo determinado en el reglamento interno del Consejo.

Debe preverse que este Comité debe ser independiente y que sus acciones no deban requerir de la aprobación del Consejo (p.e. en lo referido a la información), aunque al mismo tiempo actuará como organismo técnico del Consejo para todos aquellos temas que le demande.

Por lo tanto, deberán contemplarse los medios necesarios para que la elección de sus miembros así como sus funciones le permitan alcanzar la independencia, transparencia y objetividad requeridas.

Tribunal de Asuntos Interfederales

Estará compuesto por cinco jueces los que serán propuestos por las provincias y la Nación al Senado utilizando un mecanismo de impugnación similar al que funciona en la Ciudad de Buenos Aires.

La especificidad de los asuntos contenciosos que hoy son juzgados y sentenciados en el ámbito de la CFI amerita la creación de un Tribunal Federal. Esto se justifica, en la especialidad del conocimiento que se precisa para la adecuada evaluación y resolución. de los problemas contenciosos que en el Organismo Fiscal Federal se dirimirán. A este Tribunal podrán recurrir las partes cuando se consideren perjudicadas y también funcionará como una instancia que permita apelar las decisiones del Consejo. Es decir que el Consejo es la primera instancia para resolver los diferendos que se susciten entre las partes tal como lo es hoy la Comisión Federal de Impuestos.

Las decisiones de este tribunal tendrán como instancia superior a la Corte Suprema de Justicia.

ANEXOS

ANEXO I. Antecedentes Legales

Hasta 1890 las relaciones entre la Nación y las provincias correspondían a la etapa de separación de fuentes. El Gobierno Nacional obtenía la mayor parte de sus recursos del cobro de impuestos al comercio exterior, recaudando otros tributos como autoridad local en la Capital Federal y Territorios Nacionales. Asimismo, utilizaba como fuente de financiamiento el endeudamiento externo.

Por su parte, las provincias financiaban sus gastos mediante impuestos propios, los que recaían por lo general sobre el patrimonio de las personas, como lo son los impuestos inmobiliarios y sobre la transmisión gratuita de bienes, no existiendo en esa época prácticamente transferencias o subsidios del Gobierno Nacional, por cuanto cada una de las jurisdicciones se ajustaba estrictamente a la restricción presupuestaria que su propia recaudación le imponía.

Una segunda etapa (1890-1935) ha sido denominada de concurrencia de fuentes. La creación de impuestos internos indirectos, gravando el consumo tanto las provincias como la Nación, lo que llevó a la existencia de un sistema de aplicación de diferentes alícuotas por diferentes jurisdicciones sobre idénticos bienes.

La tercera etapa, o de Coparticipación Federal de Impuestos, vigente a partir de 1935, se inicia en ese año a partir de la unificación de diferentes impuestos internos, y otros que luego se irían incorporando hasta constituir un régimen global de Copartipación Federal, que se produjo con el dictado de la Ley Nº20.221 (B.O. 28/03/73), con vigencia a partir del 1º de enero de 1973. La vigencia de la Ley Nº20.221 expiró el 31 de diciembre de 1984, produciéndose durante el período comprendido entre 1985 y 1987 inclusive, un importante vacío legal que originó permanentes desinteligencias entre la Nación y las provincias.

El actual régimen se instituye mediante la Ley 23.548 del 7 de enero de 1988.

1) LEY 12.139 (BO-: 28-12-1934)

Unificación de impuestos internos.

Se unifican los impuestos internos al consumo de todas las provincias y se implementa un régimen de distribución de lo recaudado como contraprestación a la obligación de las provincias de derogar sus impuestos similares existentes a la sanción de la norma.

2) LEY 12.143 (BO: 10-1-1935)

Impuesto a las ventas.

Se establece un impuesto a las ventas a partir del 1º de enero de 1935, de manera que incida sobre una sola de las etapas de la que es objeto la comercialización de cada mercadería. Este tributo se establece reestructurando el ya existente impuesto sobre las transacciones, creado por ley 11.587 y modificada por ley 11.680.

3) LEY 12.147 (BO: 9-1-1935)

Prórroga del impuesto a los réditos.

Se prorroga hasta el 31 de diciembre de 1944 el impuesto a los réditos establecido por ley 11.682. Se introduce en el régimen de este impuesto un régimen de distribución anual del producido que, hasta el 31 de diciembre de 1938, será similar al establecido en la ley 12.143, con relación al impuesto a las ventas. Asimismo, la ley también dispone que antes del 31 de diciembre de 1938 se establecerán las proporciones en que se efectuará la distribución en lo sucesivo.

4) LEY 12. 578 (BO: 10-11-1939)

Presupuesto General de Gastos para 1939.

Se prorroga hasta el 31 de diciembre de 1939 la forma y proporción en que participan la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y las provincias en los impuestos a los réditos y a las ventas, conforme a las disposiciones de las leyes 12.147 (incluida en el TO de la ley 11.682 por Decreto 112.578/37) y 12.143 respectivamente.

5) LEY 12.599 (BO: 5-10-1939)

Presupuesto General de Gastos para 1940.

Se prorroga hasta el 31 de diciembre de 1940 la forma y proporción en que participan la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y las provincias, en los impuestos a los réditos y a las ventas, conforme a las disposiciones de las leyes 12.147 y 12.143 respectivamente.

6) LEY 12.679 (BO: 14-8-1941)

Prórroga de la ley de presupuesto de 1941.

Se prorroga hasta tanto se sancione la Ley de Presupuesto General para 1941, la ley 12.599 de Presupuesto para el año 1940. De tal forma, se entiende nuevamente prorrogada transitoriamente, la forma y proporción en que participan la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y las provincias, en los impuestos a los réditos y ventas conforme a las disposiciones de las leyes 12.147 y 12.143 respectivamente.

7) LEY 12.778 (BO: 21-10-1942)

Presupuesto para el año 1942.

En su artículo 81 la ley dispone la prórroga hasta el 31 de diciembre de 1942, de la forma y proporción en que participan la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y las provincias en los impuestos a los réditos y a las ventas, conforme a las disposiciones de las leyes 12.147 y 12.143 respectivamente.

8) LEY 12.816 (BO: 28-10-1942)

Presupuesto General para el año 1943.

Establece la prórroga de la ley 12.778 de Presupuesto para el año 1942 hasta el 31 de diciembre de 1943. Respecto de la prórroga que establecía dicha ley en su artículo 81, la ley dispone que el Poder Ejecutivo modificará la fecha establecida en el mismo cuya vigencia mantiene para el año 1943.

9) DECRETO 18.229/43 (BO: 5-1-1944)

Modifica disposiciones de la ley 11.682 de impuesto a los réditos.

Se prorroga hasta el 31 de diciembre de 1953 la vigencia del impuesto a los réditos. Respecto de la distribución del producido del impuesto entre las provincias y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, establece que se continuará practicando de acuerdo con los artículos 35, 36, 37 y 38 de la ley 12.147

10) DECRETO 5.892/44 (BO: 21-3-1944)

Prórroga de la distribución del impuesto a las ventas.

Se establece que la distribución del producido del impuesto sobre las ventas entre la Nación, la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y las provincias se continuará efectuando de acuerdo con las disposiciones de los artículos 14, 15 y 16 de la ley 12.143 (T.O. por Decreto 11.741/37).

11) DECRETO 14.342/46 (BO: 25-7-1946)

Creación del gravamen a los beneficios provenientes del mayor valor de las transacciones.

Se crea hasta el 31 de diciembre de 1955 un gravamen de emergencia a los beneficios obtenidos a partir del 1º de enero de 1946 provenientes del mayor valor de las transacciones de bienes y otros actos y actividades no comprendidas en las disposiciones de la ley de impuesto a los réditos. El producido de este impuesto se distribuirá anualmente entre la Nación, la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y las provincias en la misma forma que el impuesto a los réditos, siempre y cuando las provincias no apliquen gravámenes de características similares al que se crea.

12) LEY 12.956 (BO: 11-3-1947)

Distribución de impuestos nacionales.

Dispone a partir del 1º de enero de 1947 y hasta el año 1955 inclusive, la distribución primaria de la recaudación del impuesto a los réditos, a las ventas, a las ganancias eventuales y a los beneficios extraordinarios (creado, éste último, por Decreto 18.230/43; BO: 4-1-1944).

13) LEY 14.060 (BO: 8-10-1951)

Modificatoria de diversas leyes impositivas.

Se establece un impuesto de carácter nacional, sustitutivo del gravamen provincial, a la transmisión gratuita de bienes. El producido de este impuesto se distribuye entre la Nación y las provincias sobre la base del principio de la radicación económica de los bienes objeto del tributo. Hasta tanto se reglamente este principio, la distribución se efectuará en proporción al promedio de las recaudaciones registradas en cada jurisdicción en concepto del impuesto sustituido durante los años 1949 y 1950.

14) LEY 14.390 (BO: 15-12-1954)

Régimen de unificación de impuestos internos.

Se establece a partir del 1º de enero de 1955 y por el término de diez años la distribución de la recaudación de todos los impuestos internos nacionales.

15) DECRETO LEY 3.675/55 (BO: 30-12-1955)

Prórroga de la vigencia de los impuestos a los réditos, a los beneficios extraordinarios y a las ganancias eventuales.

Se prorroga la vigencia de la ley 12.956 por el término de 1 año. Se establece el carácter definitivo de las participaciones en el producido de los impuestos a los réditos, a las ventas, a las ganancias eventuales y a los beneficios extraordinarios liquidadas durante la vigencia de la referida ley a las provincias existentes al tiempo de su sanción.

16) DECRETO LEY 770/57 (BO: 29-1-1957)

Régimen de distribución del impuesto a los réditos, a las ventas, a las ganancias eventuales y a los beneficios extraordinarios.

Se prorroga hasta el 31 de diciembre de 1958 la vigencia de la ley 12.956. Se incorporan las recientemente creadas provincias de Formosa, Neuquén, Río Negro, Santa Cruz y Chubut.

17) LEY 14.788 (BO: 19-1-1959)

Coparticipación federal del producido de impuestos.

Establece, a partir del 1º de enero de 1959 y hasta el 31 de diciembre de 1963, la distribución de la recaudación de los impuestos a los réditos, a las ventas, a los beneficios extraordinarios y a las ganancias eventuales se distribuirá entre la Nación y las provincias.

18) LEY 16.453 (BO: 19-2-1964)

Prórroga del régimen de distribución de impuestos establecido por ley 14.788.

Se prorroga hasta el 31 de diciembre de 1964 la ley 14.788, estableciendo una distribución primaria del 60% para la Nación y del 40% para las provincias.

19) LEY 16.653 (BO: 31-12-1964)

Prórroga del régimen de distribución de impuestos internos establecido por ley 14.390.

Se prorroga hasta el 31 de diciembre de 1965 el régimen instituido por la ley 14.390.

20) LEY 16.877 (BO: 20-1-1966)

Prórroga del régimen de distribución de impuestos.

Se prorrogan hasta el 31 de diciembre de 1966 los regímenes establecidos por las leyes 14.390 y 14.788.

21) LEY 17.129 (BO: 31-1-1967)