Propuesta de reforma del régimen de coparticipación federal de impuestos (Argentina)

Las reformas estructurales de la última década consolidaron la estabilidad, garantizaron el crecimiento sostenido de la Nación y por ende mejoraron el bienestar general de sus habitantes.

Entrando al nuevo milenio, el Poder Ejecutivo propone para nuestro país, en las siguientes páginas, una de las reformas estructurales más importantes establecidas por la Constitución Nacional.

Son varios e importantes los factores que nos llevan a efectuarla, tal cual está planteada en estas páginas y abierta al debate de los argentinos:

• 1) El sistema vigente de distribución de recursos entre la Nación y las provincias revela importantes deficiencias debido a su alta complejidad y ausencia de criterios racionales de distribución.

• 2) Este sistema se caracteriza por una falta de flexibilidad para el diseño de políticas fiscales.

• 3) A pesar que la Argentina es uno de los países cuya ejecución del gasto público se encuentra más descentralizada, debido a que aproximadamente el 47% del mismo ocurre en el ámbito provincial y municipal, no sucede lo mismo con los ingresos, ya que las provincias y los municipios sólo generan el 24% de los recursos totales. Cabe recordar que durante los últimos 15 años se descentralizó casi totalmente la responsabilidad (y con ello el gasto) en educación y en salud desde la Nación hacia las provincias. Se presenta entonces un grave problema de falta de correspondencia fiscal, conocido como desequilibrio fiscal vertical.

• 4) El nuevo sistema de Coparticipación Federal de Impuestos deberá contemplar, según el artículo 75 inciso 2 de la Constitución Nacional, criterios objetivos de reparto que deberán ser equitativos, solidarios y dar prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional. El sistema actual carece de estos principios lo que provoca un marcado desequilibrio fiscal horizontal.

• 5) Las provincias generan más del 55% de sus recursos propios con el Impuesto sobre los Ingresos Brutos. Este impuesto es uno de los más ineficientes desde el punto de vista económico dado que se exporta a otras provincias y a otros países, representando un verdadero subsidio a la importación, produciendo asimismo, efecto acumulación y favoreciendo la integración vertical de los procesos productivos.

• 6) Las transferencias presupuestarias para fines sociales de la Nación hacia las provincias y la Ciudad de Buenos Aires, se realizan generalmente en forma automática y sin controlar el cumplimiento de objetivos básicos, ni se establecen condiciones si estos objetivos no fueran cumplidos.

• 7) La reforma del sistema previsional encarada a partir de la década del 90, se encuentra aún en una etapa de transición que no garantiza la sustentabilidad de la actual distribución primaria de recursos. Esto genera la necesidad de que el Sistema de Seguridad Social Argentino sea considerado en su conjunto.

• 8) La nueva arquitectura institucional de las relaciones fiscales y financieras entre la Nación y las provincias hace necesario contemplar la existencia de una institución que, fiscalice y mejore el funcionamiento del nuevo régimen de coparticipación incorporándole dinamismo y transparencia a las relaciones fiscales intergubernamentales.

• 9) La reforma requiere que la solución a los problemas se implemente cumpliendo además la restricción de que ninguna jurisdicción reciba menos recursos que los vigentes al momento de la entrada en vigencia de la misma.

Esta situación de complejidad, falta de flexibilidad fiscal, desequilibrio fiscal vertical y de desequilibrio fiscal horizontal, debe solucionarse para permitir que las relaciones entre la Nación y las provincias y de estas últimas entre sí, se desarrollen en un marco de racionalidad y verdadero federalismo fiscal.

Sólo un sistema que garantice que la Nación y las provincias se dirigen hacia un mismo objetivo, armonizando criterios fiscales y sociales y compartiendo responsabilidades, nos llevará a cumplir con el mandato constitucional.

Esto promovió que, en el ámbito del Poder Ejecutivo, se abriera un amplio debate sobre los aspectos en los cuales debería avanzarse para el diseño de una propuesta de reforma integral de las relaciones fiscales entre la Nación y las provincias. En este sentido, encomendé a la Secretaría de Equidad Fiscal de la Jefatura de Gabinete coordinar un grupo de trabajo con la Secretaría de Asistencia Financiera con las provincias, del Ministerio del Interior, y la Secretaría de Programación Económica y Regional del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos. Se consultó asimismo a expertos nacionales e internacionales en el tema de federalismo fiscal. Las consultas a expertos como Charles Mc. Lure Jr., Thomas Courchene, Richard Bird. Partho Shome y Ricardo Varsano entre otros, tuvieron como fin que, dentro del contexto de nuestra Constitución y de nuestra herencia cultural, pudiéramos avanzar hacia un sistema de federalismo fiscal de mayor excelencia.

Es por ello, que nuestra Propuesta de Reforma contempla los siguientes aspectos:

• 1) Simplificación: Se unifican los criterios de coparticipación de los diferentes impuestos.

• 2) Flexibilidad: Se incluyen todos los recursos tributarios y las contribuciones a la seguridad social en la masa a distribuir, posibilitando el desarrollo de políticas tributarias sin que ello implique un cambio en la distribución de los recursos entre la Nación y las provincias.

• 3) Reducción del desequilibrio fiscal vertical: Se proponen criterios racionales para la distribución primaria y paulatinamente devolver potestades tributarias a las provincias a través de la descentralización de impuestos.

• 4) Reducción del desequilibrio fiscal horizontal: se propone un programa de igualación de recursos fiscales potenciales propios per cápita entre las provincias, de manera tal que ninguna tenga menos recursos que el nivel promedio del país. Estas transferencias, al igualar la potencialidad de los recursos, no premian la baja recaudación, por lo que son solidarias sin distorsionar la eficiencia económica.

• 5) Eficiencia: se propone sustituir los impuestos provinciales sobre los Ingresos Brutos y de Sellos por un IVA "Compartido" entre la Nación y las provincias.

• 6) Unificación de Principios Sociales para Transferencias Presupuestarias a las provincias para contribuir al Desarrollo Humano: las transferencias de recursos presupuestarios desde la Nación hacia las provincias se harán sobre la base del cumplimiento de los principios nacionales sobre la materia, en consulta con las provincias. En particular, el cumplimiento de dichos principios será requerido para efectuar transferencias para viviendas, educación, salud y programas sociales en general.

• 7) Consolidación y unificación del sistema previsional: se propone la integración al sistema nacional de las Cajas provinciales aún no transferidas, en la medida en que se cumplan determinados condicionamientos; y que una vez que el sistema comience a producir ahorros, se establezca un esquema de devolución de los mismos entre la Nación y las provincias.

• 8) Control a través de la creación de un organismo fiscal federal: este organismo tendrá a su cargo el control y fiscalización de lo establecido en la ley convenio con la representación de las provincias, la Ciudad de Buenos Aires y la Nación.

• 9) Mantenimiento de los niveles absolutos de recursos entre Nación y provincias y entre ellas: se propone que los niveles absolutos de recursos que tuvieran antes del presente régimen se mantengan y que los nuevos criterios racionales para la distribución secundaria operen con los excedentes de recaudación en un esquema de transición.

Invito a los señores Gobernadores, a todos los funcionarios públicos y legisladores nacionales, provinciales y municipales a compartir estas páginas, esperando contar con las críticas y los aportes que nos permitan llegar a un proyecto consensuado y de esta manera contribuir a la grandeza de Nuestra Nación.

Introducción

El presente trabajo tiene por objeto enunciar los lineamientos básicos del régimen de coparticipación federal de impuestos que se impulsa, así como también los principales motivos por los que se propone la derogación del vigente.

El actual régimen ha sido producto de una serie continua de modificaciones a la Ley Nº23.548, ya sea mediante leyes específicas dictadas a tal fin, pactos fiscales o por leyes que establecieron o modificaron impuestos. Para fijar dichos cambios no se han seguido criterios fundados en la eficiencia económica, en la equidad o en la justicia social, sino que se introdujeron en función de las necesidades financieras coyunturales de cada jurisdicción.

En virtud de la carencia de fundamentos técnicos y científicos de estas reformas, el actual régimen ha quedado signado por un marcado desequilibrio, tanto vertical como horizontal. En efecto, mientras que desde los inicios de esta década el Estado Federal ha descentralizando paulatinamente el gasto público para que sea efectuado por las provincias y los municipios, ello no fue acompañado por una correlativa descentralización de las responsabilidades sobre la recaudación tributaria, lo que produce que la mayor parte de los recursos que se erogan no sean recaudados por dichas provincias y municipios, sino por el gobierno federal. Se ha producido asimismo, una marcada diferencia entre los recursos per cápita que reciben las provincias, lo que caracteriza la falta de equidad de este sistema.

Por tales motivos, como se explicará a lo largo de este trabajo, para determinar una forma más equitativa y eficiente de coparticipar los impuestos entre la Nación, las provincias y la Ciudad de Buenos Aires, se propone un régimen que se base en criterios devolutivos, compensatorios, de equiparación territorial y de igualación. Asimismo se propone la sustitución del gravamen de sellos y del impuesto sobre los ingresos brutos, por un impuesto al consumo general que, no solo garantice la neutralidad del tributo, sino además que permita descentralizar la recaudación en forma paulatina y escalonada.

Cabe señalar finalmente que la clave de una adecuada política fiscal federal reside en una equilibrada estructura de los ingresos fiscales de los distintos niveles de gobierno. Si los gobiernos subnacionales son responsables de promover importantes actividades del sector público como salud y educación, una política sólida sugiere que ellas deberían poder percibir suficientes impuestos para lograr satisfacer la demanda de esos servicios asegurándose que quienes los demanden sean los que pagan los impuestos que los financian, es decir puedan elegir el nivel y clase de servicio público que desean.

La Constitución Nacional, luego de la reforma del año 1994, ha sentado las bases sobre las cuales deberá efectuarse la distribución de las contribuciones que imponga el Congreso Nacional. En dicho sentido el artículo 75 inc. 2º) de la Carta Magna establece que:

"Corresponde al Congreso…Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación especifica, son coparticipables.

Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos.

La distribución entre la Nación, las provincias y la Ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.

La ley convenio tendrá como Cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente, ni reglamentada y será aprobada por las provincias.

No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la Ciudad de Buenos Aires en su caso.

Un organismo fiscal federal tendrá a su cargo el control y fiscalización de la ejecución de lo establecido en este inciso, según lo determine la ley, la que deberá asegurar la representación de todas las provincias y la Ciudad de Buenos Aires en su composición." (El destacado es nuestro).

Cabe destacar tres (3) aspectos cruciales. En primer lugar, que nuestra Constitución establece que los regímenes de coparticipación deberán ser instituidos por una ley convenio que deberá ser una[1]y sólo una. En segundo lugar, que mientras esta ley debe tener indefectiblemente como Cámara de origen la Cámara de Senadores, las leyes que establecen contribuciones o tributos, deben tener como Cámara de origen la de Diputados. Por ende, a diferencia de lo que sucede actualmente, toda ley por la que se establezca una contribución o un tributo no debe legislar sobre aspectos referentes a su distribución, pues mientras dicha ley debe tener como Cámara de origen la de Diputados, la que defina los aspectos referentes a la distribución, debe tener como Cámara de origen a la de Senadores.

Por último, y no por ello menos importante, cabe considerar que el nuevo texto constitucional hace referencia a que la ley convenio "será aprobada" por las provincias. Si bien queda claro el espíritu que los constituyentes quisieron otorgarle a la reforma, desde un punto de vista estrictamente técnico, una ley que ha sido aprobada por la Cámara de origen – en este caso el Senado – luego por la Cámara revisora – en este caso Diputados – y posteriormente promulgada por el Poder Ejecutivo, no necesita ni admite otra aprobación, en términos de su vida constitucional.

Por lo tanto, aunque el término aprobación no plantea dudas interpretativas, el término más apropiado hubiese sido adhesión, o aceptación que son los términos que usa la Ley 23.548.

Situación Actual

Régimen Actual

El sistema vigente de distribución de recursos entre la Nación y las provincias, como se ha plasmado en el Capítulo I, está constituido por varios regímenes que utilizan distintos criterios para efectuar dicha distribución. Entre ellos encontramos el de la Ley 23.548, vigente desde enero de 1988 y sus numerosas modificaciones, el del Fondo del Conurbano Bonaerense, el de Aportes del Tesoro Nacional, el del Subsidio al Consumo de Gas en las provincias Patagónicas y el del Fondo para el Desarrollo Eléctrico del Interior.

Este sistema presenta una total ausencia de criterios objetivos y racionales de reparto. No es devolutivo, ni redistributivo, ni una combinación de ambos, además evidencia una falta total de incentivos para el uso eficiente de los recursos distribuidos.

El siguiente gráfico resulta suficientemente demostrativo de la complejidad del sistema de distribución actual.

Gráfico III-1 Complejidad del sistema de distribución actual

Fuente: Ministerio del Interior. Estado previo al dictado de las Leyes 24.977 y 25.082.

Asimismo, el siguiente cuadro pone de manifiesto la multiplicidad de criterios utilizados para efectuar las transferencias de recursos a las provincias.

Cuadro III-1 Transferencias a provincias

Además de dichas transferencias, otro de los componentes del actual esquema de relaciones fiscales entre la Nación y las provincias está constituido por el conjunto de transferencias específicas incluidas en el Presupuesto Nacional y asignadas para atender determinadas funciones o responsabilidades provinciales en las áreas de educación, salud, seguridad social, bienestar social, vivienda, infraestructura vial y energía. En el Anexo II se transcribe un cuadro que expone los programas sociales nacionales ejecutados por las provincias con las transferencias nacionales.

Situación Económica

La total ausencia de criterios objetivos, equitativos y redistributivos de reparto a los que se hizo referencia en el apartado anterior han caracterizado al actual régimen de coparticipación federal de impuestos tanto por su marcado desequilibrio horizontal, como vertical.

En efecto, un rasgo sobresaliente de la estructura de las relaciones fiscales de la República Argentina es el desequilibrio fiscal vertical que proviene de la actual asignación de funciones y recursos entre el gobierno central y los gobiernos provinciales. Este desequilibrio se aprecia en el siguiente cuadro.

Cuadro III-2 Gasto e Ingreso Público Nacional Consolidado

Por niveles de Gobierno en millones de $ – Año 1997-

Fuente: Boletín Fiscal IV Trimestre 1997 – Base Caja / D. N. de Coordinación con las Provincias. Síntesis del Mensaje y Proyecto de Ley para 1998 (Municipios)

Gráfico III-2 Proporción de Gastos e Ingresos entre Nación y Provincias

Como podrá observarse la Nación ejecuta el 53% del gasto público total y percibe el 76% de los ingresos totales. A la inversa, las provincias y municipios ejecutan el 47% del gasto público total y recaudan sólo el 24% de los recursos totales. Este marcado desequilibrio vertical obliga a que se produzcan importantes transferencias de recursos desde la Nación hacia las provincias.

Durante 1998, el promedio simple de la relación entre recursos propios y totales de todas las provincias (sin Ciudad de Bs. As.) fue del 30%.

En la mayoría de las jurisdicciones el nivel de recursos propios es inferior al proveniente de recursos transferidos por la Nación, lo que resta autonomía fiscal a las provincias.

Otra cuestión que merece ser destacada en la estructura de las relaciones fiscales de la República Argentina es el acentuado desequilibrio fiscal horizontal. El mismo se refleja en la marcada dispersión de los recursos per cápita entre las distintas provincias, resultando el ingreso total correspondiente a la provincia con mas recursos per capita, cuatro veces superior a la que menos tiene.

Merece un comentario aparte la situación de la Ciudad de Buenos Aires. En dicha jurisdicción la prestación de los servicios públicos de seguridad y de justicia, son financiados por el Estado Nacional. Por lo tanto, si bien es la jurisdicción que menos recursos de transferencias nacionales percibe, no solventa la totalidad de los servicios públicos que se prestan en su territorio. Ello hace que, en principio, deba excluirse del análisis a la mencionada Ciudad, por no resultar comparable su situación respecto de la relación gasto en servicios/fuente de financiamiento, con la del resto de las provincias.

Si bien es cierto que los costos de provisión de servicios públicos difieren entre las distintas jurisdicciones, no lo hacen en una magnitud tan grande como para explicar tan amplia dispersión en los recursos per cápita de cada provincia.

Además de los recursos que las provincias reciben por coparticipación, también reciben por parte de la Nación, transferencias presupuestarias con asignación específica para un fin determinado, a los que usualmente se los denomina "fondos", como por ejemplo el FONAVI.

Cuadro III-3 Fondos de Asignación Específica destinados al financiamiento de gastos Provinciales y Municipales

Año 1998 – Devengado en miles de $

Fuente: SIDIF y Boletín Fiscal.

Sistema Previsional

La situación en 1990

La situación explosiva del Sistema de Seguridad Social en la década del "80 tuvo su origen en numerosos factores:

• Largos períodos de alta inflación,

• Evasión sostenida,

• El monto de los haberes de los beneficiarios ligado a los salarios de actividad y no a las cotizaciones, lo que desembocaba en una incapacidad intrínseca para generar los recursos necesarios,

• La movilidad de los haberes otorgada con independencia de los ingresos del sistema. Se otorgaban incrementos en los haberes jubilatorios que al mismo tiempo se depreciaban en términos reales por el contexto de alta inflación, dando lugar a una elevada volatilidad de los haberes reales,

• La demora en que incurría la Administración de la Seguridad Social para otorgar los beneficios era uno de los mecanismos utilizados para equilibrar el sistema,

• La proliferación de regímenes de privilegio y

• La debilidad del sistema frente al fraude: Como se computaban los tres mejores años de los últimos diez, se generaba una subdeclaración de los ingresos de los primeros siete años y una sobredeclaración de los ingresos de los últimos tres.

Peor aún, la legislación daba lugar a que individuos que hubieran realizado diferentes aportes, obtuvieran los mismos beneficios. Esto sucedía porque para jubilarse se cumplimentaba el requisito de años de aportes con una declaración jurada, no con aportes registrados y comprobados como hoy tenemos en el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJyP).

Además se detectó un alto índice de fraude en la cobertura de las pensiones y de las jubilaciones por invalidez.

Durante la década del "80 hubo un crecimiento desproporcionado tanto en el número como en el monto de los beneficios de las pensiones en relación a las jubilaciones. Mientras que en 1980 la relación entre el monto de pensiones/jubilaciones era de 39,1%, en 1989 era de 53,9%.

En el año 1997, esta relación bajó al 32,2% gracias a la depuración realizada.

Por otro lado entre 1980 y 1989 el número de jubilados por invalidez se triplicó, pasando de 187.400 a 574.200. Un crecimiento de tal magnitud no puede asociarse a un aumento proporcional en los índices de discapacidad laboral, sino a la extrema permisividad para otorgar esos beneficios.

Todo esto daba lugar a la manipulación demagógica con el objeto de otorgar beneficios que no se correspondían con los montos aportados ni con las posibilidades del presupuesto nacional.

Así se desembocó en una caída espectacular de las prestaciones durante toda la década del "80, que solo a partir de los logros y reformas de este gobierno se logra revertir y superar junto con el pago de las deudas contraídas.

Por otro lado tanto las demoras en las tramitaciones, como la subindexación de haberes, generaron un alto nivel de conflictividad, que desembocaron en las miles de demandas judiciales.

A ello debe adicionarse el alto grado de litigiosidad originada en los Decretos de Emergencia Previsional Nº 2.196/86 (que paralizó todos los juicios incluso las ejecuciones de sentencia y los reclamos administrativos contra las cajas de previsión por el cobro de reajustes jubilatorios) y 648/87 ( que estableció una forma de pago para las sentencias firmes).

Estos decretos fueron declarados inconstitucionales y finalmente derogados por la Ley 23.568/88 que estableció un plazo de tres años para el cumplimiento de las sentencias firmes.

Estas y otras falencias en orden a la administración, gestión y aplicación de los recursos afectaron la estructura de financiamiento y comprometieron la continuidad misma del sistema.

En este marco, los principios de equidad y solidaridad del Sistema aparecían desdibujados o inexistentes y afectaban fuertemente, la credibilidad del mismo.

El pago de la deuda

El legítimo reclamo de los beneficiarios recién fue atendido a principios de esta década, a través de las Leyes 23.982 del año 1991 y 24.130 del año 1992, por las cuales el gobierno reconoció 13.347.074.000 pesos en concepto de deuda, sobre un total de 4.191.345 casos.

Parte de esta deuda se pago de la siguiente forma:

A diciembre de 1997, se habían cancelado 9.541.100.000 pesos de esta deuda

Los 1.029 millones de diferencia entre los 10.570 de Deuda Reconocida y los 9.541 millones de Deuda Cancelada se deben a:

• 596 millones correspondientes a sucesiones de los beneficiarios.

• 240 millones correspondientes a cambio de opción (al no cobrar rápidamente en efectivo, algunos beneficiarios deciden pasarse a bonos)

• 193 millones correspondientes a beneficiarios que no ejercieron su opción (es decir, que no han decidido aún en qué quieren cobrar).

En lo que hace a la deuda que no pudo instrumentarse, existen 110.000 juicios en concepto de retroactivos que costarían al Estado unos 2.000 millones de pesos. Este monto implica los casos pendientes de ejecución en 1998 (205 millones de pesos) más 1.795 millones.

Evolución del haber medio mensual

La reforma del sector previsional permitió un incremento en los haberes mínimos percibidos por los antiguos jubilados. A su vez, dicho haber evolucionó en forma creciente en el tiempo tanto para los que se jubilaron antes de la reforma como para los que lo hicieron posteriormente.

Gráfico III-3 Haber Medio Mensual

Pesos Constantes a Diciembre de 1997

Fuente: Elaboración propia en base a datos del ANSeS

Financiamiento del Sistema

La crisis descripta produjo como resultado una situación financiera insostenible que requirió financiamientos complementarios a los recursos propios del sistema (aportes personales y contribuciones patronales). Este financiamiento se instrumentó a través de leyes que establecían asignaciones específicas de lo producido por determinados impuestos, como también a través de recursos transferidos presupuestariamente por parte del Gobierno Nacional. De esta manera, se modificaron de hecho los porcentajes de distribución de recursos tributarios establecidos en el artículo 3 de la Ley 23.548 de Coparticipación Federal de Impuestos, que distribuía el 42.34% de lo recaudado por los impuestos nacionales[2]para la Nación y el 57.66% restante para las provincias. El siguiente cuadro muestra que tanto la Nación como las provincias cedieron recursos tributarios que les correspondían por coparticipación para financiar el sistema de seguridad social:

Cuadro III-4 Distribución de Recursos Tributarios Año 1998

Nota: Incluye FONAVI con garantía de $900 millones

Fuente: Elaboración propia sobre datos proporcionados por la AFIP

De este modo, los $ 18.235,6 millones gastados durante 1998 en el funcionamiento del Sistema Previsional, se financiaron a través de $ 7.259,0 millones provenientes de contribuciones y aportes y $ 10.976,6 millones derivados de los recursos impositivos.

La siguiente tabla muestra la distribución del gasto total del país en Seguridad Social del año 1998. Ello indicaría el nivel de incremento del gasto del sistema nacional en caso de incorporarse las Cajas Provinciales aún no transferidas.

Cuadro III-5 Gasto del Sistema Previsional (SIJyP) – 1998

Notas:

1. El total no coincide con el presupuesto de la ANSeS dado que el mismo incluye, además del gasto previsional, las asignaciones familiares y el seguro de desempleo.

2. Cajas de las Fuerzas Armadas, Policía Federal, Gendarmería Nacional y Prefectura Naval Argentina, y otros.

Fuente: Cajas Provinciales no transferidas: Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las provincias, MEyOSP, ejercicio 1997. Resto: SIDIF

A continuación se presenta un detalle de la situación en la que se encuentran las Cajas Provinciales de Previsión Social aún no transferidas:

Cuadro III-6 Cajas Provinciales aún no transferidas

Montos en millones de pesos ejercicio 1997

Fuente: Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias, MEyOSP, en base a datos suministrados por las provincias.

Necesidad de la Reforma

En este Capítulo, se profundizará el análisis de los principales problemas que presenta el actual sistema de coparticipación, mencionados en el Capítulo III, y se expondrán los principios básicos enunciados por la doctrina tributaria y del federalismo fiscal para dar solución a los mismos. Estos problemas y principios de solución, adecuados a la realidad de nuestro país y a nuestra Carta Magna, son las bases sobre las que se efectúa la propuesta de reforma del régimen de coparticipación de impuestos que se enuncia en el Capítulo siguiente.

Problemas de eficiencia y equidad que presenta el actual régimen de coparticipación

La necesidad de una reforma en la actual relación fiscal entre la Nación y las provincias se evidencia a partir de la explicación de los problemas más importantes que la misma presenta. Ellos son:

• a) Esquema de distribución de recursos complejo, ineficiente y poco flexible: Las sucesivas modificaciones al régimen vigente de coparticipación, la presencia de numerosas transferencias con fines específicos o determinadas por leyes especiales, y la existencia de una norma específica de distribución para cada impuesto[3]dieron por resultado un esquema de distribución de recursos entre la Nación y las provincias complejo, poco transparente, ineficiente, de difícil control y con escasa flexibilidad, lo que dificulta mejorar la política fiscal de la Nación.

• b) Ausencia de criterios objetivos y racionales para la distribución de las transferencias: La ley de coparticipación federal vigente fijó porcentajes de distribución secundaria sin establecer criterios objetivos para su determinación. Esta ausencia de criterios objetivos, trae como consecuencia una asignación de recursos de naturaleza inequitativa e ineficiente que se refleja en una gran disparidad entre las provincias en lo que respecta al monto de sus recursos totales per cápita y por consiguiente del nivel y calidad de los bienes y servicios públicos que sus habitantes reciben.

• c) Ausencia de control del cumplimiento de los objetivos de las transferencias presupuestarias orientadas al gasto social: Actualmente las transferencias de recursos presupuestarios de la Nación a las provincias, destinadas al gasto social, se realizan mayormente en forma automática y sin un adecuado control del cumplimiento de los objetivos perseguidos.

• d) Desequilibrio fiscal vertical: A pesar que la Argentina es uno de los países más descentralizados en términos de gasto público, dado que aproximadamente el 47% se realiza a nivel provincial y municipal, no ocurre lo mismo con los recursos, ya que las provincias y los municipios sólo generan, en promedio, el 24% de los recursos totales. Se presenta entonces un grave problema de correspondencia fiscal al no existir un incentivo para que las provincias desarrollen acciones tendientes a incrementar los recursos propios.

• e) Desequilibrio fiscal horizontal: Mientras el desequilibrio vertical se refiere a la relación Nación – provincias, el horizontal refleja la gran dispersión en la disponibilidad de recursos totales per cápita entre las distintas provincias. Al permitir que algunas provincias reciban recursos per cápita varias veces superiores a los de otras, el actual sistema carece de la equidad exigida por el artículo 75 inciso 2 de la Constitución Nacional. La magnitud del desequilibrio horizontal es tan grande que no puede ser explicada únicamente por las diferencias en los costos de provisión de servicios públicos entre las distintas jurisdicciones.

• f) Ineficiencia económica del Impuesto sobre los Ingresos Brutos y de Sellos: Las provincias actualmente recaudan más del 50% de sus recursos propios con el Impuesto sobre los Ingresos Brutos, el que por producir traslación acumulativa o efecto cascada resulta totalmente ineficiente desde el punto de vista económico. En el mismo sentido, el Impuesto de Sellos genera los mismos efectos que el Impuesto sobre los Ingresos Brutos, produciendo las mismas consecuencias no deseadas: pérdida de neutralidad y la imposibilidad de devolver el impuesto incluido en el costo de los bienes exportados. Ambos gravámenes deberían ser sustituidos por un impuesto general al consumo que tienda a garantizar la neutralidad tributaria y la competitividad de la economía. Debe resaltarse que, en lo que al impuesto sobre los Ingresos Brutos se refiere, esto ha sido un compromiso asumido por las provincias a través del Pacto Fiscal del 12 de agosto de 1993.

Principios básicos de finanzas públicas y de federalismo fiscal

El proyecto de Ley de Coparticipación Federal de Impuestos que se propone, contempla los siguientes principios básicos de tributación, finanzas públicas y federalismo fiscal:

• a) Principios de distribución de impuestos y gastos

1) Subsidariedad del gasto: El principio de subsidariedad postula que el gasto público debería estar ubicado en el nivel más bajo posible de gobierno para evitar desbordamientos de beneficios entre las jurisdicciones.

2) Asignar impuestos provinciales de amplia base que contemplen el principio de residencia / destino: Los impuestos que se asignen a nivel provincial deberían cumplir al menos cuatro requisitos fundamentales:

• a) La base imponible tendría que ser fija y permitir a las autoridades provinciales variar el nivel de las alícuotas sin modificar dicha base.

• b) El producido de los mismos debería ser el adecuado para satisfacer las necesidades locales y expandible en la misma proporción que las responsabilidades de gasto.

• c) No ser exportables a los sujetos no residentes.

• d) Ser fácilmente administrables.

En consecuencia, a los efectos de observar los principios arriba enunciados, y considerando que la estructura tributaria existente en nuestro país se apoya en una mayor incidencia de los impuestos que gravan el consumo como así también que el criterio por el cual los beneficiarios de los servicios públicos financiados con esos impuestos deben ser los consumidores, los impuestos provinciales que se asignen deberían estar basados en el principio de destino.

3) Descentralización tributaria: Debe promoverse la delegación en los gobiernos provinciales de todos los impuestos que sean constitucional y administrativamente viables para su descentralización. De esta manera se busca revertir la magnitud del desequilibrio vertical existente generando mejores condiciones e incentivos para el desenvolvimiento de las relaciones fiscales entre la Nación y las provincias.

b) Principios Básicos de Finanzas Públicas

1) Rendición de cuentas: de los diferentes niveles de gobierno a los ciudadanos respecto a sus políticas en materia tributaria y de gasto.

2) Transparencia: en todos los actos de gobierno relacionados con la obtención de recursos y ejecución de gastos.

3) Eficiencia: en el gasto, en la relación entre objetivos e instrumentos políticos y en la distribución de funciones y competencias.

4) Correspondencia fiscal: la jurisdicción que realiza el gasto debe asumir los costos de las decisiones sobre la forma de recaudar los fondos para ejecutar dichos gastos.

5) El principio Federal: las provincias deben tener las potestades necesarias para diseñar y aplicar sus propias políticas de desarrollo socioeconómico dentro de un marco nacional de normas y principios.

c) Principios para las transferencias intergubernamentales

1) Equidad fiscal: todas las provincias deben tener acceso a niveles de recursos totales per cápita que les permitan proveer niveles razonablemente comparables de servicios públicos a tasas impositivas razonablemente comparables.

2) Razón constitucional: cada nivel de gobierno debe tener acceso a recursos suficientes para cumplir sus responsabilidades constitucionales.

3) Razón ciudadana: los diferentes niveles de gobierno deben acceder a fondos suficientes para brindar ciertos niveles mínimos de servicios sociales. Si, para su cumplimiento, son necesarias transferencias entre niveles, las mismas deben ser condicionales.

Propuesta de Reforma

Objetivos globales de la reforma

Los objetivos de la propuesta de reforma están orientados hacia la solución de los problemas existentes en el actual sistema de Coparticipación Federal de Impuestos, respetando los principios enunciados en la Constitución Nacional y atendiendo las restricciones impuestas por criterios operativos, de auditoría y control y de equidad fiscal, así como también a los principios básicos de las finanzas públicas y de federalismo fiscal anteriormente enunciados.

Los principales objetivos de la propuesta se resumen en los siguientes:

• 1) Simplificar los criterios sobre los cuales se efectúa la distribución primaria entre la Nación y las provincias, contemplando un único régimen que sea eficiente y transparente.

• 2) Flexibilizar el sistema incorporando en la masa todos los recursos tributarios y las contribuciones a la seguridad social y posibilitando el desarrollo de políticas tributarias sin que ello implique un cambio en la distribución de los recursos entre la Nación y las provincias.

• 3) Lograr un mayor grado de correspondencia fiscal a través de una paulatina descentralización de impuestos, procurando que la jurisdicción responsable de efectuar el gasto, obtenga los recursos necesarios para llevarlo a cabo. De esta manera se persigue reducir en forma considerable el actual desequilibrio vertical entre Nación y provincias en la distribución de los recursos y gastos.