Presentación
Permítanme comenzar con una anécdota: hace varios años —hacia finales de 2002— me invitaron a preparar el curso de derecho administrativo para la nueva licenciatura de derecho del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE). Luego de varios años de investigar el sistema jurídico en México, y en particular de mi experiencia profesional en la Comisión Federal de Mejora Regulatoria, sabía de los grandes cambios que había sufrido el derecho en México y de la falta de reflexión sobre ellos. El diseño de los cursos del CIDE implicaba preparar casos para la enseñanza del derecho y apoyarlos con lecturas. La diversidad, complejidad y riqueza del derecho administrativo vivo hizo fácil la primera labor. La segunda, que parecía obvia, se volvió enormemente compleja, si no es que casi imposible.
En realidad no me había percatado de la profundidad de la laguna doctrinal en derecho administrativo. ¿Cómo explicar, por ejemplo, los nuevos órganos reguladores, las complejidades de los procedimientos administrativos en materia de prácticas desleales de comercio, competencia económica, propiedad intelectual o acceso a la información? ¿Qué marco de referencia usar para entender las implicaciones de los tratados de libre comercio en los procedimientos aduanales o de licitación pública? ¿Cómo entender el lugar de las normas oficiales mexicanas dentro de las fuentes del derecho administrativo, o bien qué modelo usar para explicar el diseño necesario para regular los complejos mercados de la energía o las telecomunicaciones?
Voltee entonces la mirada (más bien llamé por teléfono) a mi colega José Roldán para preguntarle cómo iba su proyecto de libro de derecho administrativo (ya desde entonces largamente anunciado). La respuesta fue —si la memoria no me falla— pronto, pronto… Ese pronto fue un tanto largo —casi siete años—, pero ciertamente la espera bien valió la pena. Hoy, con enorme gusto, me propongo compartir con ustedes por qué creo que este libro es un verdadero hito en el derecho administrativo mexicano.
El libro de José Roldán es mucho más que un manual que se suma a los libros que usamos para enseñar derecho administrativo. Para entender su importancia es necesario ubicarlo en su contexto que es, si me permiten la licencia, el de la búsqueda de un derecho perdido. Esto nos permitirá explicar por qué, a mi juicio, sienta las bases para la construcción de un nuevo derecho.
En busca de un derecho perdido
Resulta interesante indagar en la producción jurídica mexicana en materia de derecho administrativo. Como en otras ramas del derecho, el siglo XIX generó algunas de las mentes jurídicas más brillantes de nuestro país. En especial, en derecho administrativo brilla la figura de Teodosio Lares, el jurista hidrocálido que publicó en 1852 sus Lecciones de derecho administrativo. Lares es en sentido estricto el "padre del derecho administrativo mexicano". Esta expresión sin embargo debe tomarse con cuidado, pues en realidad Lares estuvo fuertemente influenciado por la escuela francesa, que generó en la época algunas de las ideas constitutivas del derecho administrativo moderno. Dato curioso: Lares lamentaba ya desde entonces el desinterés de los juristas mexicanos por el derecho administrativo, porque ello "perjudicaba a la administración pública". Y cuanta razón tenía Lares, podemos decir aún hoy.
DERECHO ADMINISTRATIVO
Es aquella rama del Derecho público que regula la administración pública, la función administrativa y la relación entre los particulares y el aparato público.
Es el conjunto de normas jurídicas que regula la organización, el funcionamiento y los poderes y deberes de la administración pública en sus relaciones con otros sujetos.
Tradicionalmente, se ha entendido que administración es una subfunción del desarrollo humano del mundo encargada del buen funcionamiento de loa servicios públicos encargados de mantener el bienestar, la seguridad y de entregar a la población diversas labores de diversa índole (económicas, educativas, etc.).
Para Rafael Entrena Cuesta, considera que Derecho Administrativo es el conjunto de normas del Derecho Público interno que regulan la organización y actividad de las Administración Públicas.
Para Pedro Fauna y Pedro Patrón Bedoya, definen como parte del derecho público Interno que trata de la administración y manejo de los servicios públicos en base a determinadas normas legales.
Para Alberto Ruiz Eldredge, es el sistema jurídico de principios, normas y categorías de derecho público que estudia, promueve y regula la actividad de la administración pública, los servicios públicos, función y potestades de los órganos y personas que la ejercen, en las relaciones; con los administrados, administrativos e interorgánicos ; y los administración internacional, asi como las garantías internas y las de una alta jurisdicción que asegura la justicia administrativa
Características del derecho administrativo
a. Derecho Público
b. Derecho Interno
c. Derecho común
d. Derecho dinámico
e. Derecho humanista
Objetivos del derecho administrativo
1. que los participantes conozcan, comprendan, internalicen e interpreten adecuadamente la relación que existe entre la sociedad y el derecho.
2. Además de conocer la teoría, doctrina, y las institucionales del Derecho Administrativo deberán conocer todos los procedimientos administrativos.
1.1. Relaciones con el derecho civil
Las relaciones del derecho administrativo con el derecho privado en general, y con
el derecho civil en particular, son de tres tipos:
1.1.1. Existen ciertos principios generales de la ciencia del derecho, conceptos
de lógica jurídica, etc.
1.1.2. Hay disposiciones de derecho administrativo que están contenidas en el Código Civil. (Éste determina cuáles son los bienes del dominio público, habla de expropiación, del arrendamiento de bienes públicos; dice que ciertas cuestiones son ajenas a él y se regirán por el derecho administrativo.
1.1.3. En cuanto a las reglas propiamente de derecho privado, su aplicación en
el campo del derecho administrativo era muy frecuente en los orígenes de éste, pero ha ido decreciendo paulatinamente a medida que adquiría más autonomía.
1.2. Evolución y estado actual de la aplicación del derecho civil a la administración pública
Ello se advierte muy bien cuando se considera la evolución que ha sufrido la aplicación del derecho civil como tal a la administración pública. Tradicionalmente, en efecto, han existido grandes campos de actividad de la administración que según la doctrina clásica estuvieron sometidos exclusivamente al derecho civil.
1.2.1. Que existe una doble personalidad del estado: El Estado como persona de Derecho público (o como poder público, o soberano, etc.), y el Estado como persona de derecho privado.
1.2.2. Que existen dos tipos de actos de la administración: Los actos administrativos,
y los actos de derecho privado de la administración.
1.2.3. La supuesta distinción entre dos tipos de contratos que celebra la administración:
Contratos administrativos y contratos civiles.
1.2.4. La distinción entre dos tipos de dominio o propiedad que tendría el Estado:
Dominio público y dominio privado.
1.3. La transformación del derecho administrativo
¿Esa evolución hacia el derecho público es positiva o negativa? Sería negativa si el derecho administrativo, al avanzar sobre campos antiguamente sometidos al derecho civil, lo hiciera con una aplicación rígida de sus principios clásicos; pero ello no ocurre exactamente así, sino que la tendencia contemporánea representa una suerte de transacción entre el derecho administrativo y el derecho privado.
1.4. Relaciones con el derecho constitucional
De todas las ramas del derecho público, ninguna está más estrechamente ligada
al derecho administrativo que el derecho constitucional
Ningún derecho está más subordinado y conformado a
las directivas políticas del Estado que el derecho administrativo.
La Constitución es una estructura, es el ordenamiento fundamental del Estado; la administración es un órgano jurídico de ese Estado, y la función administrativa es una actividad que se realiza dentro del marco y las directivas básicas fijadas por aquella estructura.
Hay principios generales de derecho que si bien se hallan más fuertemente protegidos por encontrarse en la Constitución, no son exclusivos del derecho constitucional. (La igualdad ante la ley, la libertad de trabajo y conciencia, el que nadie será obligado a hacer lo que la ley no manda ni privado de lo que ella no prohíbe, etc.)
1.5. Relaciones con el derecho de los recursos naturales. El conjunto de los recursos naturales del Estado, básicamente aguas, tierras y minas, tienen su ámbito de regulación disperso y asistemático, encontrándose parte de él dentro del derecho administrativo, parte dentro de otras ramas del derecho y parte aún dentro de diversas ramas no jurídicas.
1.5.1. Tierras
El derecho administrativo estudia:
a) Todo lo atinente al régimen de los recursos naturales dentro de los llamados "parques nacionales,"
"reservas nacionales" y "monumentos naturales," que tienen un régimen propio
específico de derecho público.
b) estudia también lo atinente a las tierras del
dominio público estrictos en su (parque, plazas, etc., libradas al uso público directo
o indirecto).
1.5.2. Aguas
Lo referente al régimen de las aguas siempre se consideró en este siglo básicamente regido por el derecho público. el derecho minero debe ser contemplado como parte del derecho público,58 en estrecha relación con el derecho administrativo, y compartiendo con éste muchos de sus principios. Para ello será necesario un cambio de mentalidad en la interpretación del Código.
1.6 Ley de silencio administrativo
1.6.1. LEY Nº 29060
Artículo 4.- Responsabilidad del funcionario público
Los funcionarios y servidores públicos que, injustificadamente, se nieguen a reconocer la eficacia del derecho conferido al administrado al haber operado a su favor el silencio administrativo positivo de un procedimiento que se sigue ante la misma entidad, incurrirán en falta administrativa sancionable, conforme lo establecido en el artículo 239 de la Ley Nº 27444, sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales a que hubiera lugar.
Artículo 1.- Objeto de la Ley
Los procedimientos de evaluación previa están sujetos a silencio positivo, cuando se trate de algunos de los siguientes supuestos:
a) Solicitudes cuya estimación habilite para el ejercicio de derechos preexistentes o para el desarrollo de actividades económicas que requieran autorización previa del Estado, y siempre que no se encuentren contempladas en la Primera Disposición Transitoria, Complementaria y Final.
b) Recursos destinados a cuestionar la desestimación de una solicitud o actos administrativos anteriores.
c) Procedimientos en los cuales la trascendencia de la decisión final no pueda repercutir directamente en administrados distintos del peticionario, mediante la limitación, perjuicio o afectación a sus intereses o derechos legítimos.
Artículo 2.- Aprobación automática
Los procedimientos administrativos, sujetos a silencio administrativo positivo, se considerarán automáticamente aprobados si, vencido el plazo establecido o máximo, la entidad no hubiera emitido el pronunciamiento correspondiente, no siendo necesario expedirse pronunciamiento o documento alguno para que el administrado pueda hacer efectivo su derecho, bajo responsabilidad del funcionario o servidor público que lo requiera.
Lo dispuesto en el presente artículo no enerva la obligación de la entidad de realizar la fiscalización posterior de los documentos, declaraciones e información presentada por el administrado, conforme a lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General.
Artículo 3.- Aprobación del procedimiento
No obstante lo señalado en el artículo 2, vencido el plazo para que opere el silencio administrativo positivo en los procedimientos de evaluación previa, regulados en el artículo 1, sin que la entidad hubiera emitido pronunciamiento sobre lo solicitado, los administrados podrán presentar una
Declaración Jurada ante la propia entidad que configuró dicha aprobación ficta, con la finalidad de hacer valer el derecho conferido ante la misma o terceras entidades de la administración, constituyendo el cargo de recepción de dicho documento, prueba suficiente de la resolución aprobatoria ficta de la solicitud o trámite iniciado.
Lo dispuesto en el primer párrafo será aplicable también al procedimiento de aprobación
automática, reemplazando la resolución de aprobación ficta, contenida en la Declaración Jurada, al documento a que hace referencia el artículo 31 párrafo 31.2 de la Ley Nº 27444.
En el caso que la administración se niegue a recibir la Declaración Jurada a que se refiere el párrafo anterior, el administrado podrá remitirla por conducto notarial, surtiendo los mismos efectos.
Artículo 4.- Responsabilidad del funcionario público
Los funcionarios y servidores públicos que, injustificadamente, se nieguen a reconocer la eficacia del derecho conferido al administrado al haber operado a su favor el silencio administrativo positivo de un procedimiento que se sigue ante la misma entidad, incurrirán en falta administrativa sancionable, conforme lo establecido en el artículo 239 de la Ley Nº 27444, sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales a que hubiera lugar.
Lo dispuesto en el primer párrafo también es aplicable a los funcionarios y servidores públicos, de cualquier entidad de la Administración Pública, que se nieguen injustificadamente a recibir o cumplir la resolución aprobatoria ficta derivada de la Declaración Jurada a que hace referencia el artículo 3, dentro de un procedimiento que se sigue ante otra entidad de la administración.
Artículo 5.- Denuncia del funcionario ante el órgano de control interno
Los administrados podrán interponer, individualmente o en conjunto, el recurso de queja a que se refiere el artículo 158 de la Ley Nº 27444, o presentar una denuncia al órgano de control interno de la entidad respectiva, sin perjuicio de las acciones civiles y penales a que hubiera lugar, en el caso de que el funcionario o servidor público incumpla lo establecido en la presente Ley.
Artículo 6.- Procedimiento ante el órgano de control interno
Las denuncias ante el órgano de control interno de las entidades de la Administración Pública respectivas, que se presenten contra los funcionarios o servidores públicos que incumplan lo establecido en la presente Ley, serán puestas en conocimiento del público en general a través de la página web de la entidad o publicadas en el Diario Oficial "El Peruano", cuando la resolución que pone fin al procedimiento disciplinario quede consentida.
Artículo 7.- Responsabilidad del administrado
Los administrados que hagan uso indebido de la Declaración Jurada, señalada en el artículo 3, declarando información falsa o errónea, estarán en la obligación de resarcir los daños ocasionados y serán denunciados penalmente conforme a la legislación de la materia por la entidad de la Administración
Pública afectada, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 32, párrafo 32.3 de la Ley Nº 27444.
Artículo 8.- Seguimiento de los procedimientos administrativos
El órgano de control interno de las entidades de la Administración Pública supervisará el cumplimiento de los plazos, requisitos y procedimientos a fin de que sean tramitados conforme al Texto. Único de Procedimientos Administrativos – TUPA correspondiente. Asimismo, el órgano de control interno está en la obligación de elevar al Titular del Pliego un informe mensual sobre el estado de los procedimientos administrativos iniciados, así como sobre las responsabilidades en que hubieran incurrido los funcionarios o servidores públicos que incumplan con las normas de la Ley del Procedimiento
Administrativo General, la presente Ley y aquellos que hayan sido denunciados por los administrados.
Artículo 9.- Inexigibilidad de requisitos no establecidos en el TUPA
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 36, párrafo 36.2 de la Ley Nº 27444, solamente podrá exigirse a los administrados el cumplimiento de los procedimientos o requisitos administrativos que se encuentren previamente establecidos en el Texto Único de Procedimientos Administrativos – TUPA, no pudiendo requerirse procedimiento, trámite, requisito u otra información, documentación o pago que no consten en dicho Texto, bajo responsabilidad del funcionario o servidor público que los exija, aplicándosele las sanciones establecidas en los artículos 4 y 5.
En un plazo de ciento ochenta (180) días, computados a partir de la publicación de la presente
1.7. Ley del Procedimiento Administrativo General
1.7.1. LEY Nº 27444
El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo.
Principio de legalidad.
Principio del débito procedimiento.
Principio de impulso de oficio.
Principio de razonabilidad.
Principio de imparcialidad.
Principio de informalismo.
Principio de conductas procedimental.
Principio de celeridad.
Principio de eficacia.
principio de verdad material.
Principio de participación.
Principio de simplicidad.
Principio de uniformidad.
Principio de predictibilidad.
Principio de privilegio de controles posteriores.
Los principios señalados servirán también de criterio interpretativo para resolver las cuestiones que puedan suscitarse en la aplicación de las reglas de procedimiento, como parámetros para la generación de otras disposiciones administrativas de carácter general, y para suplir los vacíos en el ordenamiento administrativo.
La relación de principios anteriormente anunciados no tiene carácter taxativo.
Artículo 230.- Principios de la potestad sancionadora administrativa
La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente
por los siguientes principios especiales:
Legalidad
Debido procedimiento
Razonabilidad
Tipicidad
Irretroactividad
Concurso de Infracciones
Continuación de Infracciones
Causalidad
Presunción de licitud
Non bis in ídem
Artículo 44° Derecho de tramitación.-
44.1 Procede establecer derechos de tramitación en los procedimientos administrativos.
cuando su tramitación implique para la entidad la prestación de un servicio específico e individualizable a favor del administrado, o en función del costo derivado de las actividades dirigidas a analizar lo solicitado; salvo en los casos en que existan tributos destinados a financiar directamente las actividades de la entidad.
Dicho costo incluye los gastos de operación y mantenimiento de la infraestructura asociada a cada procedimiento.
44.2 Son condiciones para la procedencia de este cobro: que la entidad esté facultada para exigirlo por una norma con rango de ley que esté consignado en su vigente Texto Único de Procedimientos Administrativos.
44.3 No procede establecer cobros por derecho de tramitación para procedimientos iniciados de oficio ni en aquellos en los que son ejercidos el derecho de petición graciable o el de denuncia ante la entidad por infracciones funcionales de sus propios funcionarios o que deban ser conocidas por las Oficinas de Auditoría Interna.
44.4 No pueden dividirse los procedimientos ni establecerse cobro por etapas.
44.5 La entidad está obligada a reducir los derechos de tramitación en los procedimientos administrativos si, como producto de su tramitación, se hubieran generado excedentes económicos en el ejercicio anterior.
44.6 Mediante Decreto Supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros y el Ministro de Economía y Finanzas se precisará los criterios y Procedimientospara la determinación de los costos de los procedimientos y servicios administrativos que brinda la administración y para la fijación de los derechos de tramitación.
Artículo 45° Límite de los derechos de tramitación.-
Artículo 50°.- Sujetos del procedimiento.
Para los efectos del cumplimiento de las disposiciones del derecho Administrativo, se entiende por sujetos del procedimiento a:
1. Administrados: la persona natural o jurídica que, cualquiera sea su calificación o situación procedimental, participa en el procedimiento administrativo.
2. Autoridad administrativa: el agente de las entidades que bajo cualquier régimen jurídico, y ejerciendo potestades públicas conducen el inicio, la instrucción, la sustanciación, la resolución, la ejecución,
o que de otro modo participan en la gestión de los procedimientos administrativos.
Artículo 51°.- Contenido del concepto administrado
Se consideran administrados respecto de algún procedimiento administrativo concreto:
1. Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.
2. Aquellos que, sin haber iniciado el procedimiento, posean derechos o intereses legítimos que pueden resultar afectados por la decisión a adoptarse.
Artículo 55°.- Derechos de los administrados
Son derechos de los administrados con respecto al procedimiento administrativo, los siguientes:
1. La precedencia en la atención del servicio público requerido, guardando riguroso orden de ingreso.
2. Ser tratados con respeto y consideración por el personal de las entidades, en condiciones de igualdad con los demás administrados.
3. Acceder, en cualquier momento, de manera directa y sin limitación alguna a la información contenida en los expedientes de los procedimientos administrativos en que sean partes y a obtener copias de los documentos contenidos en el mismo sufragando el costo que suponga su pedido, salvo las excepciones expresamente previstas por ley.
4. Acceder a la información gratuita que deben brindar las entidades del Estado sobre sus actividades orientadas a la colectividad, incluyendo sus fines, competencias, funciones, organigramas, ubicación de dependencias, horarios de atención, procedimientos y características.
5. A ser informados en los procedimientos de oficio sobre su naturaleza, alcance y, de ser previsible, del plazo estimado de duración, así como de sus derechos y obligaciones en el curso de tal actuación.
6. Participar responsable y progresivamente en la prestación y control de los servicios públicos, asegurando su eficiencia y oportunidad.
7. Al cumplimiento de los plazos determinados para cada servicio o actuación y exigirlo así a las autoridades.
8. Ser asistidos por las entidades para el cumplimiento de sus obligaciones.
9. Conocer la identidad de las autoridades y personal al servicio de la entidad bajo cuya responsabilidad son tramitados los procedimientos de su interés.
10. A que las actuaciones de las entidades que les afecten sean llevadas a cabo en la forma menos gravosa posible.
11. Al ejercicio responsable del derecho de formular análisis, críticas o a cuestionar las decisiones y actuaciones de las entidades.
12. A exigir la responsabilidad de las entidades y del personal a su servicio, cuando así corresponda legalmente, y
13. Los demás derechos reconocidos por la Constitución o las Leyes.
Artículo 57° Suministro de información a las entidades
57.1 Los administrados está facultados para proporcionar a las entidades la información y documentos vinculados a sus peticiones o reclamos que estimen necesarios para obtener el pronunciamiento.
57.2 En los procedimientos investigatorios, los administrados están obligados a facilitar la información y documentos que conocieron y fueren razonablemente adecuados a los objetivos de la actuación para alcanzar la verdad material, conforme a lo dispuesto en el capítulo sobre instrucción.
Artículo 58°.- Comparecencia personal
58.1 Las entidades pueden convocar la comparecencia personal a su sede de los administrados sólo cuando así le haya sido facultado expresamente por ley.
58.2 Los administrados pueden comparecer asistidos por asesores cuando sea necesario para la mejor exposición de la verdad de los hechos.
TÍTULO PRELIMINAR
Artículo I.- Ámbito de aplicación de la ley
La presente Ley será de aplicación para todas las entidades de la
Administración Pública.
Para los fines de la presente Ley, se entenderá por "entidad" o "entidades" de la Administración Pública:
1. El Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y Organismos Públicos Descentralizados
2. El Poder Legislativo
3. El Poder Judicial
4. Los Gobiernos Regionales
5. Los Gobiernos Locales
6. Los Organismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyes confieren autonomía.
7. Las demás entidades y organismos, proyectos y programas del Estado, cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto se consideran sujetas a las normas comunes de derecho público, salvo mandato expreso de ley que las refiera a otro régimen
8. Las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado, conforme a la normativa de la materia.
1. MERCEDES CABANILLAS BUSTAMANTE
2. Presidenta del Congreso de la República
3. JOSÉ VEGA ANTONIO
4. Primer Vicepresidente del
5. Congreso de la República
6. AL SEÑOR PRESIDENTE CONSTITUCIONAL DE LA REPÚBLICA
DEDICATORIA
Con amor a Dios quien supo guiarme y hacer realidad este objetivo trazado, enseñándome a encarar las adversidades sin perder nunca la dignidad ni desfallecer en el intento.
Con mucho cariño la dedico a mis padres: Eusebio y Elodia, gracias a ellos por su apoyo incondicional y esfuerzo, he logrado este objetivo con sus consejos, comprensión y apoyo moral, por hacer realidad mi meta trazada que es ser estudiante de Ciencias Políticas y Administrativas y que seguiré esforzándome para ser mejor cada día.
A mis hermanos: Nelson Maquiver, Verónica, Yobana, Rosaura, Ely Yalú, por su apoyo incondicional, demostrándome su amor y cariño a través de los consejos brindados para que pueda seguir adelante.
Edson Robert
Autor:
Quispe Chambi, Edson Robert
AMERICAN PONTIFICAL CATHOLIC UNIVERSITY
CARRERA PROFESIONAL DE CIENCIAS POLÍTICAS Y ADMINISTRATIVAS
Monografía
TEMA: Ley N° 27444
ASIGNATURA: Derecho Administrativo
Semestre: V
Docente: Lic. Hugo Chura Alanoca
Juliaca – Perú
2017