Estas leyes, sancionadas entre 1988 y 1989, van a ser una tardía, parcial e insuficiente, pero esperada y esperanzada respuesta a las demandas de cambio. A partir de estos instrumentos legales, contaremos con una herramienta procesal fundamental para la defensa de los derechos humanos, elegiremos por primera vez gobernadores y alcaldes, e iniciaremos un proceso de descentralización, ciertamente gradual, desigual, y flexible, pero que llevará a los estados a asumir con éxito las competencias exclusivas y con un poco menos, las concurrentes.[10]
Desde el punto de vista financiero, el situado constitucional de estados y municipios aumentará al veinte por ciento del ingreso ordinario estimado; se establecen nuevos impuestos estadales y tasas por los servicios transferidos en vías estadales, puertos y aeropuertos.[11] En 1993 se creará el Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES)[12] y en 1996 la Ley de Asignaciones Económicas Especiales para los Estados derivados de Minas e Hidrocarburos[13]permitirán la participación de estados y municipios en el impuesto al valor agregado (IVA) y en los impuestos a los hidrocarburos, respectivamente.
Sin embargo, para el periodo 1994-1998, la crisis partidocrática ha entrado en fase terminal como señalará Brewer Carías.[14] Los esfuerzos por una propuesta para derrotar el centralismo, el estatismo o el partidismo no fueron suficientes. El proceso de descentralización se desacelera hasta paralizarse y a partir de 1999 convertirse en recentralización.
Una década de autoritarismo y recentralización (1999-2009)
El proceso de recentralización que hoy vemos avanzar con fuerza comenzó hace una década. Es parte del proceso autoritario en marcha. El objetivo fundamental de Hugo Chávez, convertido en principal promotor de la Asamblea Constituyente, fue crear las condiciones para disolver los poderes constituidos y constituir otros que estuvieran a su servicio. Siendo antinómicos proyecto autoritario y proceso de descentralización, mientras el primero existiese, necesariamente el segundo continuaría detenido hasta dar paso a su reversión. La descentralización como fenómeno democrático es ajeno a todo tipo de autoritarismo.
En 1999 pensábamos que la lucha por la descentralización que había servido para profundizar la democracia, para detener su deterioro, podía ser ahora la forma más inteligente, de combatir desde el Zulia, al proyecto autoritario. Sin embargo, no fue posible aglutinar en torno a esta idea a los sectores democráticos. Por ignorancia, ingenuidad, ceguera, miedo o complicidad, muchos preferían y aun hoy prefieren ignorar su existencia.
Por supuesto, un proceso de concentración del poder y otro de descentralización, sólo podían coexistir en conflicto permanente, cuestión que de todos modos sólo ocurrió marginalmente porque se evitó a todo evento confrontar al detentador del poder, y así la defensa de las autonomías estadales y el proceso de transferencia fue languideciendo hasta desaparecer, reapareciendo solo retórica y aisladamente en campañas electorales regionales y en esporádicas coyunturas.
Con la aprobación de la Ley de Reforma Parcial de la Ley de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público[15]y de la Ley Especial Sobre la Organización y Régimen del Distrito Capital,[16] se evidencian los avances del proceso de concentración del poder, de consecuente recentralización, característica del régimen dictatorial hoy configurado.
No obstante, el Estado federal descentralizado nominalmente se mantiene, como se mantiene la estructura tradicional del Estado democrático y social de derecho mientras va surgiendo el Poder Popular Socialista que lo substituirá. En otros casos, aparentemente se cambia sólo el nombre pero progresivamente la institución va subordinándose al detentador del poder hasta desnaturalizarse completamente. La continuidad democrática y del proceso de descentralización es una ilusión en medio del cambio autoritario centralizador. Parecen seguirse las recomendaciones de Maquiavelo, en sus Discursos sobre la primera década de Tito Livio cuando decía "quien desee cambiar la constitución de un Estado libre, de manera que el cambio sea aceptado y pueda mantenerse, debe conservar necesariamente al menos la sombra de las antiguas instituciones, a fin de que el pueblo se aperciba lo menos posible de los cambios ocurridos, aun si las nuevas instituciones fuesen, de hecho, totalmente extrañas a las antiguas, pues la mayor parte de los hombres considera la apariencia al igual que la realidad, y a veces incluso toma más en cuenta a la primera que a la segunda".[17]
Etapas de la recentralización
En el proceso de recentralización, parte esencial del proyecto autoritario socialista, podemos distinguir varias etapas:
El proceso constituyente
En todo el proceso constituyente de 1999 se desconoce la existencia del Estado federal. Los estados, como entidad federal, estuvieron ausentes.[18] Desde el mismo comienzo, cuando la antigua Corte Suprema de Justicia admite la posibilidad de cambiar la Constitución de 1961 mediante la convocatoria de una Asamblea Constituyente[19]se deja a un lado a los estados como fuente del poder constituyente legítimo. Los estados sólo serán considerados como circunscripciones electorales de un sistema electoral nominal mayoritario que excluía toda representación de las minorías.[20]
El proyecto de Constitución tampoco sería aprobado por los estados como entidades federales autónomas, ni siquiera por su representación, como había ocurrido con la Constitución de 1961, aprobada tanto por el Congreso Constituyente como por las Asambleas Legislativas estadales.[21] Por supuesto, más grave aun sería haber perdido la nueva ley fundamental el carácter consensual que toda Constitución democrática debería tener.
Apenas instalada, la Asamblea Nacional Constituyente pierde su pretendido carácter de constituyente de iure. Se declara originaria,[22] viola las Bases Constituyentes[23]aprobadas en el referéndum del 25.04.99, e ignora diversas sentencias de la antigua Corte Suprema de Justicia.[24] En lo sucesivo, lo jurídico se subordinará definitivamente a las exigencias del proyecto político. La Asamblea Nacional Constituyente ira mucho más allá de la elaboración del proyecto de Constitución.
La demolición de las instituciones políticas democráticas y el control político de todos los poderes públicos había comenzado.[25] La Asamblea Nacional Constituyente desconocerá los poderes constituidos,[26] salvo por supuesto el del Presidente de la República a quien se subordinará y ratificará en su ejercicio.[27]
La Asamblea Nacional Constituyente disolverá el Congreso de la República que será substituido, hasta la elección de la Asamblea Nacional, por un órgano no previsto en la Constitución, la Comisión Legislativa Nacional cuyos integrantes nombrará.[28] Violando los procedimientos constitucionalmente establecidos y fundamentado en un régimen de transición del poder público no previsto en la Constitución, designará los integrantes del Tribunal Supremo de Justicia,[29] el Defensor del Pueblo,[30] el Fiscal General de la República[31]y el Contralor General de la República,[32] y designará un nuevo Consejo Nacional Electoral.[33]
La Asamblea Nacional Constituyente también desconocerá y subordinará a sus mandatos todos los poderes estadales. Disolverá las Asambleas Legislativas de los estados escogidas unos meses antes,[34] y dictará el régimen para la integración de las designadas Comisiones Legislativas estadales.[35] Hasta agosto de 2000, la República carecerá tanto de un poder legislativo nacional como de poderes legislativos estadales electos popularmente.
La Constitución de 1999 y el Estado Federal descentralizado
Cuando analizamos la Constitución de 1999, desde la perspectiva del Estado Federal descentralizado que proclama,[36] concluimos que constituye un retroceso con respecto al orden legal vigente en el país antes de su entrada en vigencia. Veamos por qué:
Establece un poder legislativo unicameral rompiendo con una tradición republicana iniciada en 1811 y dando origen a un Estado federal desnaturalizado en su estructura y alterado en su esencia.[37] Rompe con el equilibrio que en una federación debe existir entre el poder central y el de los estados miembros.[38]
Reduce la autonomía de los estados para organizar sus poderes públicos. Les reconoce la atribución de sancionar su propia Constitución, pero limitada por la ley nacional.[39]
Limita las competencias exclusivas parciales de los estados que ya le correspondían de acuerdo a la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias de los Órganos del Poder Público,[40] como ocurrió con las referidas a minas, puertos, aeropuertos y vías de comunicación sujetos a la Coordinación del Ejecutivo Nacional.[41]
Las competencias residuales estadales[42]disminuyen al aumentarse las competencias nacionales[43]y municipales.[44]
Se reserva al poder nacional los impuestos al valor agregado y los específicos al consumo.[45]
La asignación de nuevos tributos a los estados[46]quedó sujeta a la ley para desarrollar la hacienda pública estadal que la Asamblea Nacional.[47]
Se abrió la posibilidad de reducir el situado, principal ingreso de los estados, por decisión de la Asamblea Nacional, que establecerá los principios, normas y procedimientos para garantizar el uso correcto y eficiente de los recursos y la participación municipal.[48]
Se dispone la creación del Fondo de Compensación Interterritorial (FCI)[49] de naturaleza absolutamente distinta al FIDES al cual ha pretendido sustituir.
Se desmejora con respecto a la Constitución de 1961,[50] la previsión de transferencia de competencias de los poderes públicos a los estados y municipios,[51] suprimiendo la calificación de administrativa de la descentralización.[52] También se desecho el término descentralización política para abrir caminos a una interpretación mínima de la descentralización.[53]
Suprime la iniciativa de los estados y toda participación en los procedimientos de reforma constitucional establecida en la Constitución de 1961.[54]
El nuevo marco legal
Vigente la Constitución de 1999 el proceso de recentralización se profundizó mediante las políticas desarrolladas por el Ejecutivo Nacional, las leyes sancionadas por la Asamblea Nacional, y las decisiones del Tribunal Supremo de Justicia. Entre ellas destacamos:
Veto a la Ley del Consejo Federal de Gobierno[55]
La Constitución de 1999 dispone la conformación del Consejo Federal de Gobierno,[56] sin embargo su ley de creación no ha sido promulgada. Fue incluida en la Ley Habilitante de 2000[57]llegándose a elaborar un anteproyecto que el Presidente de la República rechazó. Después de los sucesos de abril de 2002, dentro del ambiente de conciliación y dialogo que engañosamente promovía, Hugo Chávez presidió una reunión con gobernadores y alcaldes que declaró preparatoria para la conformación definitiva del Consejo Federal de Gobierno, cuya ley discutía la Asamblea Nacional.[58] Mucho después, la ley sancionada sería devuelta por el Presidente.[59] Finalmente, en diciembre de 2005, el Presidente de la Asamblea Nacional declararía que dicha ley al igual que la Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal, no se sancionarían porque no se adaptan a la realidad del país y responden al "perverso modelo del neoliberalismo".[60]
Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados
Apenas instalada, la Asamblea Nacional sancionaría la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados que limita la autonomía estadal[61]al determinar atribuciones, funcionamiento, procedimiento de formación de la las leyes estadales y ejercicio de las funciones de control, denominación de los miembros del Consejo Legislativo Estadal, sus derechos, deberes, incompatibilidades e inmunidades.[62]
Ley para la Designación y Destitución de los Contralores de Estado
Continuando con el proceso de homogeneización y reducción de la autonomía y competencias estadales se sancionaría la Ley para la Designación y Destitución de los Contralores de los Estados.[63] Aplicando dicha ley, la Contraloría General de la República ha nombrado, recientemente, una Comisión Interventora de la Contraloría del Estado Zulia.[64]
Ley de Asignaciones Económicas Especiales para los estados derivadas de minas e hidrocarburos
La Ley de Asignaciones Económicas Especiales para los estados derivadas de minas e hidrocarburos ha sido objeto de diversa modificaciones orientadas a disminuir la participación de los estados y a regular procedimientos e inversiones bajo la dirección del Ejecutivo Nacional.
Cuando inicialmente fue aprobada la ley se estableció una asignación económica especial a los estados derivadas de lo recaudado por los tributos previstos en la Ley de Hidrocarburos y en la Ley de Minas, deducido lo correspondiente al situado constitucional, equivalente al treinta por ciento (30%) para cada ejercicio fiscal a partir de 1999.[65]
Las varias reformas de la ley han disminuido la asignación especial al veinticinco por ciento (25%) mínimo[66]aumentado las asignaciones a los municipios en detrimento de los estados[67]e incluido el Distrito Metropolitano de Caracas,[68] ahora al Distrito Capital,[69] el Distrito Alto Apure y a los Consejos Comunales en detrimento de ambos.[70]
Ley del Estatuto de la Función Pública y Ley de los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Pública
Más adelante, la Asamblea Nacional sancionaría, entre otras, la Ley del Estatuto de la Función Pública[71]que regula las funciones de la administración pública estadal, y las leyes de los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas,[72] de Puertos,[73] de Aviación Civil,[74] de Zonas Especiales de Desarrollo Sustentable,[75] de Hidrocarburos;[76] todas, de claro corte centralista.
Régimen de tierras baldías
La Constitución de 1999 incluye entre las competencias exclusivas de los estados la administración de las tierras baldías,[77] no obstante, el régimen transitorio que le asigna la administración al Poder Nacional se mantiene.[78]
Ley de los Consejos Comunales
Particular importancia le atribuimos a la Ley de los Consejos Comunales.[79] En nuestra opinión, esta ley tiene como objetivo crear la nueva estructura del inconstitucional Estado Socialista que progresivamente va substituyendo la división territorial del poder constitucionalmente establecida. Esta estructura paralela del Poder Popular subordinada directamente al Presidente de la República tiene como antecedente los Círculos Bolivarianos y es similar a la Ley N° 91 de los Consejos Populares cubanos.[80]
Competencias concurrentes
En cuanto a las competencias concurrentes observamos que la legislación nacional de base dictada desconoce con frecuencia los principios constitucionales de esta materia.[81] La necesaria coordinación es entendida como subordinación de los poderes estadales al poder nacional como ha ocurrido por ejemplo en materia policial. Primero se creó una Coordinación Nacional de Seguridad Ciudadana[82]y en 2008 la Policía Nacional.[83]
Veto a la Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal
Preveía la Constitución de 1999 la asignación por la Asamblea Nacional, antes de agosto de 2001, de nuevos tributos a los estados,[84] para el desarrollo de las haciendas públicas estadales.[85] Aprobado en primera discusión el proyecto de Ley de Hacienda Pública Estadal presentado por la Oficina de Asesoría Económica y Financiera de la Asamblea Nacional,[86] fue finalmente presentado en abril de 2004 y sancionada la ley con la pretensión de entrar en vigencia en 2005; sin embargo, vetada por el Presidente fue devuelta a la Asamblea Nacional para su reconsideración.[87] Ni siquiera las elecciones de gobernadores del 31.10.05 favorables al régimen hicieron posible que la ley fuese nuevamente considerada[88]y como ya se dijo, en diciembre de 2005, el presidente de la Asamblea Nacional declararía que dicha ley, al igual que la Ley del Consejo Federal de Gobierno, no se sancionarían porque no adaptarse a la realidad del país y responder al "perverso modelo del neoliberalismo".[89] Lamentablemente, en la campaña electoral para las elecciones estadales de 2008 fue un tema absolutamente secundario.
Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES)
El Fondo de Inversiones denominado Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES)[90] creado como compensación para los estados por la reserva que del impuesto al valor agregado realizó el Poder Nacional en 1993,[91] se han ido desnaturalizando progresivamente.[92]
El FIDES continúa teniendo por objeto apoyar el proceso de descentralización, pero también otros fines, que nada tienen que ver con su propósito original, como es el desarrollo de los Consejos Comunales.[93] La participación de los estados en el total de los recursos asignados anualmente en la Ley de Presupuesto al Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES), se ha reducido al cuarenta y dos por ciento (42%), correspondiéndole a los municipios el veintiocho por ciento (28%) y el treinta por ciento (30%) a los Consejos Comunales.[94]
Estado Federal descentralizado,[95] transferencia de competencias y política de descentralización
El Preámbulo de la Constitución de 1999 señala como fin supremo la refundación de la República y el establecimiento de un Estado Federal descentralizado.[96] Venezuela es un Estado federal descentralizado en los términos consagrados en la Constitución, y regido por los principios de integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad,[97] que la Exposición de Motivos considera "característicos del modelo federal cooperativo, en el que las autoridades y comunidades de los distintos niveles político territoriales participan en la formación de las políticas públicas comunes a la Nación, integrándose en una esfera de gobierno compartido para el ejercicio de las competencias en que concurren".[98] También dispone la Constitución que el gobierno es y será siempre descentralizado.[99]
La Constitución de 1999 expresamente concibe a la descentralización como una política fundamental para la profundización de la democracia y la eficacia y eficiencia del Estado.[100] Para desarrollar esta política se prevé un sistema público de salud descentralizado[101]una división político administrativa que garantice la descentralización administrativa,[102] tribunales y cortes regionales a fin de promover la descentralización administrativa y jurisdiccional del Poder Judicial[103]y la administración descentralizada del sistema penitenciario donde se llega incluso a plantear su privatización.[104]
A casi diez años de vigencia de la Constitución de 1999, no ha existido política de descentralización. Ninguna competencia ha sido transferida a los estados.
Las consulta a los estados
La Constitución de 1999 establece la consulta a los estados de los proyectos de leyes.[105] Esta disposición aplicada inicialmente es hoy completamente ineficaz. Por supuesto, las últimas leyes recentralizadoras tampoco han sido consultadas.
Jurisprudencia
Papel fundamental en la instauración y consolidación del régimen autoritario ha tenido el Tribunal Supremo de Justicia y particularmente la Sala Constitucional convertida, mediante sus propias interpretaciones de la Constitución, en Tribunal Supraconstitucional que ha ido elaborando una Constitución paralela a la aprobada por el pueblo con el objeto de revestir de presunta legitimidad y constitucionalidad el marco legal necesario para desarrollar el proyecto autoritario.
La situación presentada con el Tribunal Supremo de Justicia durante toda esta década de cercenamiento progresivo de la libertad nos replantea permanentemente la pregunta con relación a los guardianes de la legalidad ¿Quis custadiet ipso custodes? ¿Quién custodia a los custodios? Si buscamos la respuesta en la propia Constitución sólo podremos encontrarla en los artículos 333 y 350[106]de naturaleza metajurídica.
En relación a la materia que nos ocupa, las decisiones del Tribunal Supremo de Justicia y particularmente de la Sala Constitucional han estado orientadas por una interpretación mínima del Estado Federal descentralizado.
La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha considerado, por ejemplo, que el régimen de administración y explotación de los minerales no metálicos no incluye la potestad tributaria.[107] Más adelante resolviendo un recurso de interpretación sobre el numeral 10 del artículo 164 constitucional[108]referido a la coordinación con el Ejecutivo Nacional de la materia de puertos y aeropuertos considera la coordinación del Ejecutivo Nacional como superioridad o supremacía de la cual derivan poderes de dirección. Asimismo va a considerar que "Por su parte, las carreteras y autopistas nacionales, así como los puertos y aeropuertos de uso comercial nacionales (no Estadales) –que en la práctica son la gran mayoría, dado que históricamente los existentes en el país, han sido el resultado de la ejecución de planes de desarrollo realizados directamente por el Poder Nacional-, son bienes y servicios cuya titularidad corresponde a la República, ya que los mismos son producto de la inversión de ese ente político territorial dado su carácter de obras y servicios de interés nacional, por lo que en caso de haber sido transferidos a los Estados pueden ser cogestionados por éstos a través de convenios, pero también reasumidos por el Poder Político Nacional mediante un procedimiento de reversión, ya que la titularidad originaria de los mismos le corresponde a la República.[109]
Por supuesto, interpretaciones de la Constitución de 1999 como las realizadas por Brewer orientadas a desarrollar el Estado Federal descentralizado al considerar posible la creación de órganos estadales y municipales para la vigilancia del correcto funcionamiento de los servicio públicos estadales y municipales,[110] o de la posibilidad de agregar que éstos puedan ocuparse de la aplicación de la legislación de la protección progresiva de los derechos humanos, como hemos sostenido, no son compartidas por el máximo tribunal.[111] Cuando los estados han procedido a dictar normas para la creación del poder moral estadal o de órganos estadales de éste, demandadas su nulidad por inconstitucionalidad han sido declaradas con lugar.[112]
Las actuaciones de la administración
Por supuesto, las actuaciones de la administración en general han estado orientadas antes que por la Constitución de 1999, por la Constitución paralela y el inconstitucional proyecto autoritario. Se desconoce claramente la disposición constitucional de acuerdo a la cual el gobierno es y será siempre descentralizado.[113] La ocupación militar de los puertos y aeropuertos lo pone de manifiesto. Los ingresos de los estados producto del situado constitucional y demás transferencias intergubernamentales constitucional o legalmente establecidas son realizadas con retraso y parcialmente.
La Propuesta de reforma constitucional
En la propuesta de reforma constitucional sometida a referéndum el 02.12.07 se proponía constitucionalizar el proyecto autoritario socialista para revestir de supuesta legalidad a toda la legislación inconstitucional. Por supuesto, desde el punto de vista del estado democrático y social de derecho esa pretensión no era posible. No puede una supuesta mayoría desconocer los derechos fundamentales. Afortunadamente, el Presidente de la República se vio obligado a reconocer, que no a aceptar, el resultado electoral adverso.
En la fraudulenta propuesta de reforma constitucional se pretendía alterar principios constitucionales fundamentales cuando sólo era posible hacerlo, si acaso, mediante una Asamblea Constituyente. Hugo Chávez planteaba una nueva distribución del poder público territorial contraria al Estado de derecho democrático y social. Incluía un poder popular que no es tal, no nace del sufragio, ni de elección alguna, pero supuestamente sirve para que el pueblo ejerza directamente la soberanía.[114]
Veamos los aspectos del proyecto derrotado, relacionados más directamente con el Estado Federal descentralizado:
1. La división político territorial propuesta desplaza a estados y municipios. Los municipios dejan de ser la unidad político primaria de la organización nacional. La estructura llamada del poder popular creada y designada por el Presidente de la República, es considerada la forma de ejercicio de la soberanía popular.[115]
2. El Presidente de la República puede modificar la división político territorial de la República creando ciudades comunales, regiones marítimas, territorios federales, municipios federales, distritos insulares, provincias federales, ciudades federales, distritos funcionales, así como cualquier otra entidad establecida por la Constitución o la ley, y designar y remover las autoridades respectivas;[116] regiones estratégicas de defensa, autoridades especiales para situaciones de contingencia.[117]
3. Eliminaba la Constitución de los estados, característico del Estado Federal, substituyéndola por un Estatuto.[118]
4. La transferencia de competencia del poder nacional se podía realizar a los nuevos órganos del poder popular.[119]
5. La política de descentralización se substituía por otra de promoción de la llamada democracia socialista.[120]
6. Atribuía al poder nacional el régimen y aprovechamiento de minerales no metálicos, salinas y ostrales considerados desde 1989 competencias exclusivas de los Estados.[121]
7. Atribuía al poder nacional la conservación, administración y aprovechamiento de autopistas y carreteras nacionales.[122]
8. Desaparecen los puertos y aeropuertos como competencia exclusiva de los estados.[123]
9. Como ya ocurrió durante la dictadura de Marcos Pérez Jiménez,[124] las competencias residuales de los estados, característica esencial del Estado federal, son atribuidas al poder nacional.[125]
10. El Consejo Federal de Gobierno, en lugar de ser instrumento del federalismo cooperativo previsto por la Constitución se convierte en Consejo de Gobierno dependiente del Presidente de la República para subordinar gobernadores y alcaldes.[126]
11. El Fondo de Compensación Interterritorial adscrito al Consejo Federal de Gobierno desaparece.[127]
12. Se eliminaba la administración descentralizada del sistema penitenciario.[128]
13. Se incrementan las atribuciones y competencias del poder nacional al establecerse que el poder ejecutivo nacional dispondrá todo lo necesario para el reordenamiento urbano, reestructuración vial, recuperación ambiental, seguridad personal y pública, infraestructura, sistemas de salud, educación, deporte y recreación, recuperación de sitios históricos, construcción de un sistema de pequeñas y medianas ciudades.[129]
La ley habilitante. La enmienda constitucional.
Como se señaló, Chávez reconoe la derrota del referéndum constitucional, más no la acepta. El proyecto autoritario, aunque a menor velocidad, continuó desarrollándose como si la reforma hubiese sido aprobada, desconociendo la voluntad popular y el principio de supremacía constitucional.[130] El mismo día de la derrota anunció que presentaría nuevamente la reforma apenas se iniciase el próximo periodo constitucional.
Entre tanto, en uso de una nueva habilitación legislativa que se prolongaría durante dieciocho meses,[131] se decretaron leyes (veintiséis sólo el último día de vigencia) dirigidas a continuar ejecutando la reforma constitucional derrotada por el pueblo.[132] Entre las leyes decretadas está la Ley Orgánica de la Administración Pública que suprime la potestad de los estados y municipios para regular sus respectivas administraciones públicas.[133] Asimismo, señala Peña Solís[134]se reeditan las misiones y los vicepresidentes de la fallida reforma denominados ahora autoridades regionales.[135]
Comenzado el proceso de inconstitucional reforma legislativa, en febrero, se procedería a la inconstitucional enmienda de la Constitución para habilitar al Presidente de la República para ser reelegido indefinidamente.[136]
Ley de Reforma Parcial de la Ley de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público
Aprobada la enmienda constitucional, el proceso de ejecución de la reforma constitucional rechazada continuaría con la promulgación de leyes y ejecución de políticas. Entre ellas destaca la reforma de la Ley de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público que tiene como propósito establecer alguna base legal, evidentemente inconstitucional, para la política de recentralización.[137] La reforma legal dispone la competencia del poder ejecutivo para revertir materias que han sido transferidas a los estados en ejecución de la Constitución y de la ley.
Evidentemente, se violan disposiciones fundamentales de la Constitución de 1999, como las contenidas en los artículos 4[138]y 6,[139] así como en los artículos 158[140]y 164.[141] De igual manera, se desconoce que la reversión de transferencias, que dado su carácter constitucional, sólo es posible mediante una reforma constitucional.
Asimismo, se faculta al Presidente de la República para intervenir bienes y servicios transferidos atribuyéndosele la tutela de los bienes y servicios públicos prestados por las entidades federales.[142] Definitivamente, se trata de un nuevo federalismo al revés, dónde se incrementan los poderes presidenciales en detrimento de los estados y de los demás poderes nacionales.
Igualmente, se suprimen las competencias exclusivas de los estados en materia de conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial, que pasan a ser ejercidas bajo la coordinación (léase subordinación) del Ejecutivo Nacional.[143]
Esta competencia exclusiva le había sido transferida a los estados desde 1989, e incorporada a la Constitución de 1999 con el agregado de coordinación del Ejecutivo Nacional.[144]
De acuerdo a la Ley de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público reformada será el Ejecutivo Nacional quien "ejercerá la rectoría y establecerá los lineamientos para el desarrollo de la coordinación",[145] es decir, la coordinación que debe haber entre los distintos entes territoriales en procura de alcanzar los fines del estado[146]se entienden como subordinación de los estados al Ejecutivo Nacional.
Estas disposiciones son recogidas también en la Ley de Reforma Parcial de la Ley General de Puertos y en la Ley de Reforma Parcial de la Aeronáutica Civil.[147]
Ley Especial Sobre la Organización y Régimen del Distrito Capital[148]
En primer término, es necesario distinguir en el Distrito Capital y el Distrito Metropolitano de Caracas. Son dos personas jurídicas públicas de carácter territorial, pero de naturaleza distinta. La primera es característica del Estado federal, [149]la segunda es propia del gobierno municipal.
El Distrito Capital[150]es una nueva entidad político-territorial que substituye al Distrito Federal,[151] creado en 1864.[152] El nuevo Distrito Capital coincide geográficamente con el antiguo Distrito Federal y al igual que aquél sirve de asiento a la capital de la República,[153] aunque no abarca territorialmente la ciudad de Caracas. Es una división política del territorio nacional que participa del situado constitucional, aunque su régimen, organización, así como la autoridad a la cual le corresponde administrar y ejecutar sus ingresos, la debe determinar la Asamblea Nacional.[154]
El Distrito Metropolitano de Caracas no es un nuevo componente de la división político territorial de la República.[155] Fue creado por la Asamblea Nacional Constituyente mediante la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas[156]desarrollando el último párrafo del artículo 18 constitucional[157]que establece la unidad político territorial de Caracas integrando un sistema de gobierno municipal a dos niveles, los municipios del Distrito Capital y los correspondientes del Estado Miranda; y dando cumplimiento a la confusa Disposición Transitoria Primera.[158] Posteriormente, la Asamblea Nacional sancionaría la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas,[159] como si fuera este último substituto del primero.
Las leyes mencionadas le asignaron al Distrito Metropolitano de Caracas competencias del Poder Público Nacional que antes ejercía la gobernación del Distrito Federal. Se operó una transferencia de competencias del poder nacional al poder municipal. Extrañamente, el proceso de descentralización del poder avanzó en esa porción del territorio nacional.
Con la recién promulgada Ley Especial Sobre la Organización y Régimen del Distrito Capital se crea el Distrito Capital, y la Ley Especial de Transferencia de Recursos y Bienes Administrados Transitoriamente por el Distrito Metropolitano de Caracas al Distrito Capital[160]la recentralización toma cuerpo en Caracas. La transferencia de atribuciones, competencias y bienes del Poder Nacional al Poder Municipal de Caracas ocurrida en 2000 se le da ahora retroactivamente un carácter transitorio[161]que nunca tuvo y se procede a una inconstitucional reversión de las transferencias realizadas que viola los artículos 4,[162] 6,[163] y 158[164]de la Constitución.
Pero lo más grave, a nuestro juicio, es la violación de disposiciones constitucionales fundamentales[165]al desconocerse la voluntad popular expresada en la reciente elección de Antonio Ledezma como Alcalde Metropolitano de Caracas. Ledezma fue electo para ejercer unas atribuciones y competencias que hoy se le cercenan para atribuírselas a un jefe de gobierno del Distrito Capital de designación presidencial.[166]
Esta conducta antidemocrática atentatoria de las libertades políticas tiene como antecedente inmediato la inhabilitación política de Enrique Mendoza y Leopoldo López, quienes según las encuestas de entonces tenían la primera opción para convertirse en gobernador de Miranda y Alcalde Metropolitano, respectivamente. Descartados Mendoza y López, resultaron electos los también candidatos adversarios del régimen Enrique Capriles Radonsky y Antonio Ledezma.
Ante la derrota se sancionan las leyes antes indicadas que reducen substancialmente las atribuciones y competencias del Alcalde Metropolitano para ser ejercidas por un funcionario designado por el Presidente de la República desconociendo la voluntad popular.[167]
Esta situación ha preocupado sobremanera a los obispos venezolanos que han advertido que "No es posible lograr el entendimiento ni tener paz, en una nación en la que un gobierno pretenda imponer a la fuerza su proyecto de país a toda la población, más aun cuando tal pretensión ha sido rechazada electoralmente, como sucedió en Venezuela en el Referéndum del 2 de diciembre de 2007".[168]
Al juramentarse como Jefa del Gobierno del Distrito Capital llamaría "llorón" al Alcalde democráticamente electo y respondería a las críticas a su designación adulantemente afirmando "que los dedos de Chávez son los dedos del pueblo. Sus dedos quieren lo mejor para Caracas".[169]
Conclusiones
Lo cierto es que en Venezuela el proceso de institucionalización del poder legítimo, consentido por los gobernados, despersonalizado, organizado en constituciones efectivas ha devenido poder personal y arbitrario, sin control alguno. En Venezuela, sufrimos una dictadura. Tenemos constitución, pero dejamos de ser un estado constitucional.
A nuestra manera de ver, en Venezuela el ascenso al poder de Hugo Chávez en 1998 tuvo inicialmente un origen legítimo cuyo ejercicio lo ha deslegitimado progresivamente. Chávez llega al poder mediante elecciones libres, pero para ejecutar su proyecto autoritario socialista debe destruir las instituciones democráticas. Para legitimar su propósito acude a Bolívar y al pensamiento histórico entendido como religión civil por él encarnada. También adquirirá una cuasi legitimidad, cuando mediante repetidos procesos electorales caracterizados por el ventajismo electoral, el fraude y cierta complicidad de sectores que algunos han denominado la oposición oficial ha logrado imponerse a la sociedad como si fuesen legítimamente democráticos.
Resumiendo pudiéramos decir:
1. Durante la vigencia de la Constitución de 1961 se avanzó en la profundización de la democracia como nunca antes en nuestra historia.
2. Tardíamente se desarrollo, particularmente entre 1989 y 1994 un proceso de descentralización del poder.
3. Con el proceso constituyente de 1999 se inicia un proceso autoritario incompatible con la descentralización política.
4. La Constitución de 1999 concibe un federalismo nominal. Debilita a los estados e incrementa la centralización.
5. Las políticas gubernamentales, las leyes que desarrollan la Constitución de 1999 y la jurisprudencia dictada soportan el inconstitucional proceso de recentralización iniciado en 1999.
6. La derrota de la reforma constitucional evidentemente centralizadora dio paso a su ejecución mediante leyes claramente violatorias de la Constitución.
7. En Caracas se produjo un increíble proceso de descentralización de competencias nacionales al municipio para favorecer al fututo Alcalde entonces oficialista Alfredo Peña que luego se revertirá desconociendo flagrantemente la voluntad popular
8. En Venezuela el voto ha perdido validez y eficacia. Se ha configurado una nueva dictadura con características propias de un país petrolero de la postmodernidad. Los estados y municipios, como toda la sociedad está sometida a la tutela y dictados del Presidente de la República.
Invitación
En las palabras que anteceden hemos dado como un hecho que la descentralización del poder profundiza la democracia, hace más eficaz y eficiente al Estado. Bastaría una rápida evaluación de lo ocurrido en Venezuela en las materias transferidas entre 1989 y 1994 para llegar a esa conclusión. No obstante, reconocemos que esta visión, aunque recogida constitucionalmente, no ha sido ni es unánimemente compartida, lo cual por demás es propio que ocurra en sociedades democráticas.
Pero, partiendo de la premisa de la conveniencia del proceso de descentralización para la República, para el desarrollo de nuestras regiones, para la sustentación de un verdadero pacto federal ¿qué podemos hacer para revertir el proceso recentralizador en marcha?
Lo primera tarea es revertir el proceso autoritario. Sin democracia no podrá haber descentralización del poder, sin libertad no podrá haber democracia. Nuestros problemas de hoy es básicamente el mismo de nuestra historia de siempre: No son efectivas nuestras constituciones.
De manera tal que la lucha de hoy, al igual que la de ayer, es por la libertad. Con la libertad podremos restablecer la democracia, concretar el marco institucional adecuado y descentralizar el poder.
Para el desarrollo de una estrategia apropiada tendremos no solamente que estar claros en el objetivo, sino también en nuestro punto de partida, lamentablemente hoy más lejano que ayer. En Venezuela se ha instaurado una dictadura con características postmodernas que a muchos confunde. Para alcanzar un nuevo marco institucional democrático necesitamos de una gran fuerza moral que nos permita dejar a un lado aspiraciones subalternas, deslindarnos claramente de quienes promueven el proyecto chavista, pero sobretodo que impida la dominación de nuestros espíritus por parte del nuevo predicador revolucionario y sus acólitos. Ya lo decía Montesquieu el fundamento de una buena República es la virtud de los ciudadanos antes que buenas leyes. Desgraciadamente, como nos recuerda Bobbio "La dictadura corrompe los ánimos de las personas, fuerza a la hipocresía, a la mentira, al servilismo. Para salvarse de un Estado dictatorial se necesitan, almas fuertes, generosas y valientes".[170] Yo creo que contamos con ellas sobre todo entre los más jóvenes y los más pobres, pero la voluntad está dispersa, desilusionada y muchas veces desesperanzada. Debemos buscarnos mutuamente, reconocernos, animarnos y reencontrarnos los hombres de recta intención para unirnos por la libertad para la reconstrucción de la patria herida y dividida. Como le respondió Vargas a Carujo. "El futuro es del hombre justo y honrado". Toca a todos conquistarlo.
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Diario El Nacional 25.08.1999, "La Corte se autodisuelve al acatar el Decreto de Emergencia".
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Diario El Universal 27.12.05, "AN someterá leyes del último quinquenio a consulta pública".
Diario El Universal, 17.04.09: "Los dedos de Chávez son los dedos del pueblo".
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