La administración pública y la gestión financiera del estado en el ordenamiento jurídico salvadoreño

Introducción

Presentamos una continuación una temática de mucho interés para profesionales del Derecho, estudiantes y lectores en general, ya que habla de realidades importantes que acontecen en el diario vivir de nuestro país.

Como punto de partida tocamos la Administración Publica, la cual está organizada constitucionalmente al hablar de los respectivos órganos del Estado, los cuales recordaremos: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, que se encuentran regulados en los Artículos 121, 150 y 172 respectivamente; la legislación secundaria amplía su concepto, específicamente en la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en su Art. 2 al mencionar lo que se entiende por Administración Publica, que aparte de las ya mencionadas incluye las instituciones autónomas, semiautónomas y entes descentralizados, que adelantando a manera de ejemplos, es el Instituto Salvadoreño del Seguro Social, Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados y la Universidad de El Salvador. También explica como Administración Publica a los Gobiernos Locales, que también están implícitos en la Administración Publica para efectos legales.

Como consecuencia y por intima relación hablamos de la Gestión Financiera del Estado, la cual es la encargada de manejar todo el aparato estatal en cuanto al Derecho Financiero se refiere, cabe mencionar que aquí se encuentra sumergido tanto los ingresos como los gastos públicos; dentro de los primeros, existe una rama del derecho que se encarga de recaudar los fondos necesarios que percibe el Estado, llámese Derecho Tributario, que controla todos los principios, procedimientos o formas de recaudación de las contribuciones que hacen las personas obligadas por ley a contribuir. Seguidamente viene el gasto publico que se encarga que regular todos los recursos destinados a entregar a cada órgano, institución o ente del Estado para hacerle frente a todo el consumo que se necesite realizar con el fin de lograr un adecuado bienestar social.

Así también se desarrollan otras cuestiones muy esenciales para el vasto conocimiento del Derecho Administrativo, que, debido a su relación de género a especie con el Derecho Financiero, ocupa un cierto porcentaje este último dentro de la esfera administrativa, tales como los principios presupuestarios y el no menos importante procedimiento presupuestario.

Les presento el tema desarrollado a continuación y que disfruten de la lectura.

Historia de la Administración Pública

Se dice que la Administración Pública es tan antigua como el gobierno y por lo tanto se trata de una actividad social e histórica. En todas las comunidades, hasta las más antiguas la actividad organizada de los asuntos del Estado estuvo presente. En muchos de los casos la misma se confundía con actividades religiosas, militares, justicia, economía, comercio, entre otras. Con el paso del tiempo la Administración Pública comenzó a tomar independencia del resto de las actividades y que se tomara conciencia de ser una disciplina con identidad propia que tenía que ver con la cuestión del Estado. Su desarrollo tiene que ver con el desarrollo de las sociedades y su organización estatal ubicadas en un determinado tiempo y espacio, por lo cual se trata de un fenómeno que fue evolucionando y que se caracteriza por ser social e histórica.

La Administración Pública surge como actividad organizada en los grandes imperios, asumiendo variadas y diversas funciones pero se identifica como objeto de la misma el mantenimiento de las grandes civilizaciones y los grandes imperios. La Administración Publica era fundamental en las organizaciones de los mismos para concretar conquistas, mantener su poderío, aumentar los niveles de riquezas y centralizar las actividades del gobierno. Todos los grandes imperios de la historia contaron con un importante aparato administrativo que les permitió su desarrollo.

FUNDADORES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: Son Bonnin en Francia y Von Stein en Alemania. Transforman la ciencia políticas en ciencias de la Administración. Bonnin (1808) en su libro "Principios de la Administración Pública" sostienen que define a la Administración Pública como una "potencia que arregla, corrige, y mejora todo cuanto existe y da una dirección más conveniente a los seres organizados y a las cosas". Se trata de un pensamiento necesario del nuevo grado de organización social, a partir de la separación inmediata del interés público y el interés privado".

A partir de estos dos autores la AP se desarrolla en el mundo. A lo largo del siglo XIX y XX cada vez son más los interesados en el estudio de la Administración Pública. Los estudios se vinculan a otras disciplinas y áreas del conocimiento como las ciencias políticas, económicas, sociales, el derecho y la administración de las organizaciones.

Evolución histórica del Derecho Financiero

En cada momento la hacienda pública se ha basado en un recurso determinado considerando como prioritario otorgando a los demás un perfil secundario en la financiación de la actividad pública.

En tal sentido si bien ya entre los griegos al menos en forma germinal encontramos referencias a los aspectos financieros del estado (ingresos y gastos públicos), fue en la edad media cuando se contempló una organización de la hacienda pública basada en las posesiones privadas del rey y los derechos feudales sin perjuicio de ciertas situaciones excepcionales, así por ejemplo; el caso de algunas ciudades con un comercio desarrollado, que fueron objeto de imposiciones particulares, y la existencia de las primeras convocatorias reales para contribuir a la financiación de gastos extraordinarios (fundamentalmente guerras), dando origen a un incipiente parlamentarismo.

Con el advenimiento de la edad moderna y la configuración de los estados nacionales, se desarrollaron gobiernos fuertemente centralizados, aumentando considerablemente las necesidades de ingresos y gastos por diversas razones tales como: los deseos de predominio, el surgimiento de una excesiva burocracia o la multiplicación de rivalidades entre los diversos estados que cristalizo en constantes guerras y determino la creación de ejércitos cada vez más grandes y poderosos.

Estas circunstancias constituyeron el objeto central de los debates científicos mantenidos durante los siglos XVI y XVII. Algunos autores trataron de fortalecer el estado fomentando sus propios recursos económicos, combinando además los intereses del soberano con los del pueblo y considerando que era posible cubrir los gastos con las rentas procedentes del dominio del estado. Otros en cambio ante la evidente insuficiencia de estos recursos, llegaron a considerar los impuestos como recursos extraordinarios con que podía contar el estado para el cumplimiento de sus fines.

Las pautas esenciales a través de las cuales se ha desarrollado históricamente la actividad financiera podemos resumir las de la siguiente forma:

Tanto en la antigüedad como en la edad media nos encontramos ante una actividad financiera de escasa entidad, ello es reflejo de la escasez de cometidos asumidos como fines públicos por las organizaciones públicas territoriales vigentes en aquel momento. En este sentido los poderes públicos se centraron en tareas esencialmente bélicas y fueron ajenos al cumplimiento de asistencia sanitaria o docente, en definitiva no existía un sistema de ingresos estable y permanente porque no existían fines a cumplir por los poderes públicos.

A partir del siglo XV con el surgimiento de un fenómeno cultural llamado "El Renacimiento" se produce un cambio esencial en las pautas de comportamiento sociales. Surge el estado moderno y con al también surge una actividad financiera que deja de ser esporádica e intermitente para ser continuista debido a la aparición de las instituciones: el ejército y la burocracia, lógicamente la financiación de estas dos instituciones debía hacerse con unos ingresos, que de manera permanente de recaudar se ciertas categorías impositivas, pero es a partir de la primera guerra mundial y sobre todo tras la crisis de 1929 cuando el estado abandona la concepción de estado policía que anteriormente tenía, y adquiere un protagonismo creciente en la actividad económica de cualquier parte. Es ahí cuando la actividad financiera adquiere la filosofía de estado intervencionista.

Marco teórico

ADMINISTRACION PÚBLICA

• A) Aspectos doctrinarios

Concepto de Administración en la evolución del derecho administrativo

Con la Revolución Francesa surge el Derecho Administrativo, identificándose la administración pública con el poder ejecutivo[1]en el marco constitucional del principio de división de poderes.

A mediados del siglo XIX, los esfuerzos dirigidos a garantizar la autonomía del nuevo Derecho Público, aparece el reconocimiento del Estado como persona jurídica. El Estado seria ante todo, una persona jurídica y esta constatación elemental permite iniciar, justificar y sostener la magna construcción de su comportamiento ante el Derecho.

La Administración Pública, hasta aquí identificada con uno de los poderes orgánicos e individualizados del Estado, el Poder Ejecutivo, se considera entonces como una función del Estado – persona.

El Estado ya no es un conjunto de poderes individualizados, sino una persona jurídica que realiza múltiples funciones, una de las cuales sería, la de administrar.

La administración como persona jurídica

Eduardo García Enterría, nota que la administración pública no es para el derecho administrativo una determinada función objetiva o material. La movilidad de la propia materia administrativa es, sin duda alguna, un obstáculo insuperable para intentar perfilar un modo material o formal de administrar. Las funciones y actividades a realizar por la administración son algo puramente contingente e históricamente variable que depende esencialmente de una demanda social distinta para cada orbita cultural y diferente también en función del contexto socioeconómico en el que se produce. A su vez, las técnicas formales de administrar varían también circunstancialmente por lo que sería vano intentar aislar una de ellas como prototípica y definitoria, y así se ha visto espectacularmente con la experiencia de las nacionalizaciones y empresas públicas, que por sí sola ha bastado en Francia para poner crisis a la hasta ese momento hegemónica que hacia una dogma de la aplicación necesaria del derecho administrativo a la gestión de los servicios públicos.

La administración pública no es tampoco para el derecho administrativo un complejo orgánico más o menos ocasional, la relación estructural entre la realidad constituida por la administración pública y el ordenamiento jurídico no se efectúa por la consideración de las mismas como un conjunto de órganos, si no a través de su consideración como persona que para el derecho administrativo, la administración pública es una persona jurídica. Todas las relaciones jurídicas administrativas se explican en tanto que la administración pública es así el dato primario y sine qua non del derecho administrativo.

Conviene notar que lo que acaba de afirmarse está muy lejos de la teoría alemana de derecho público que sostiene que por primera vez, como antes vimos, la personalidad jurídica del estado, notoriamente, sobre los supuestos del idealismo hegeliano. La personalidad del estado en su conjunto es solo admisible en el seno de la comunidad de los estados. Desde el punto de vista de ordenamiento interno no aparece en cambio esa personalidad un tanto mística del estado, sino solo la personalidad propiamente jurídica de uno de sus elementos: la administración pública.

Entonces, la personificación de la Administración no necesita de mística alguna. La administración es una organización instrumental, la cual actúa siempre ante el Derecho como un sujeto que emana actos, declaraciones que se vincula por contratos, que responde con su patrimonio de los daños que causa, que es enteramente justiciable ante los Tribunales.

Desde esa perspectiva se impone así la consideración de la Administración como una organización dotada de personalidad jurídica, nota que basta para individualizarla de los órganos que actúan otras funciones públicas.

García Enterría menciona la existencia de dos clases de Derecho:

Derechos Generales y Derechos Estatutarios. El primero se refiere y es aplicable a todas clases de sujetos. Es el caso por ejemplo del derecho Civil, el segundo solo regula las relaciones de cierta clase de sujetos en cuanto sujetos singulares y específicos sustrayéndolos del derecho común. Un ejemplo de ello es el derecho canónico que regula las relaciones jurídicas de unos entes específicos.

Algo semejante lo encontramos en el derecho Administrativo que es un derecho de naturaleza estatutaria en cuanto se dirige a la regulación de singulares especies de sujetos que se agrupan bajo el nombre de Administración pública.

Consecuencias de la noción anterior de Derecho Administrativo

• El derecho administrativo es un derecho público, siendo la administración pública la única personificación interna del Estado cuyos fines asumen; es licito decir que el derecho administrativo es el derecho público interno por excelencia del estado.

• El derecho administrativo es el derecho común de las administraciones públicas; el carácter estatutario del derecho administrativo supone un derecho referido a un tipo determinado de sujetos las administraciones públicas. En el derecho administrativo cuando hay una laguna esta se integra por sus propios principios sin necesidad de acudir a otros derechos.

• La presencia de una administración pública es requisito necesario para que exista una relación jurídica administrativa; el carácter estatutario del derecho administrativo comporta una última y decisiva consecuencia: para que exista una relación Jurídica Administrativa es preciso que al menos una de las partes en relación sea una administración pública.

La especialidad del derecho administrativo y sus características: el equilibrio entre privilegios y garantías

Las características gira en tornos naturalmente a la singularidad de los sujetos que el derecho administrativo regula. La administración pública personifica el poder del estado y dispone un elenco de potestades exorbitantes del Derecho Común, de un cuadro de poderes de actuación de los que no disfrutan los sujetos privados.

Así, se puede crear, modificar o extinguir derechos por su sola voluntad mediante actos unilaterales (expropiación forzosa), e incluso ejecutar de oficio por procedimientos extraordinarios sus propias decisiones (cobrar una multa por vía de apremio).

El control jurisdiccional de los actos administrativos tiene en principio un carácter impugnatorio, este control se lleva a cabo a través de un orden jurisdiccional diferente al civil, de carácter judicial, pero especializado: la jurisdicción contencioso administrativa.

Los bienes de la administración cuentan con un status privilegiado. Los de dominio público son inalienables, imprescriptibles e inembargables.

El derecho administrativo coloca, junto a los privilegios, las garantías: Una de carácter económico (el pago del justo precio es requisito previo a la ocupación del bien expropiado, toda lesión en los bienes o derechos de un particular que resulte de la actividad de la administración debe de ser indemnizada), otra de carácter jurídica (necesidad de observar un procedimiento, sistema de recursos administrativos y jurisdiccionales para controlar la legalidad de su actuación).

El derecho administrativo, como derecho propio y específico de las administraciones públicas, está hecho de un equilibrio entre privilegio y garantía.

Limites de aplicación del derecho administrativo.

Cuando se habla de límites de aplicación del derecho administrativo no se alude al tema académico tradicional de la fronteras del derecho administrativo con otras disciplinas más o menos a fines sino al problema de cuando a de aplicarse el derecho administrativo y cuando otros derechos.

El problema surge en razón del carácter estatutario del Derecho Administrativo, que, como todos los de su clase, no cubre la totalidad de las actividades de los sujetos que regula.

Mencionamos tres aspectos expuestos por García Enterría para dar respuesta a esta problemática:

• La distinción entre actos de autoridad y actos de gestión; Según la teoría en mención, la Administración Publica realiza dos clases de actos: unos, de autoridad, realizados con imperium; otros de simples gestión, actuando como mero particular. El Derecho Administrativo se aplica a los primeros, y a los segundos se aplica el Derecho Privado.

• El criterio del servicio público; La administración pública que gestiona servicios públicos está sometida al Derecho Administrativo, pero sucede que hay servicios públicos gestionados por empresas privadas (la telefonía). En este caso ambos derechos se cruzan en muchos actos y actividades de la Administración Publica, por lo que, en un mismo acto, unos elementos pueden estar regidos por el Derecho Administrativo y otros por el Derecho Privado.

• El criterio de la prerrogativa; Un gran sector de la actividad administrativa, que, junto con la policía y de servicio público, forma el clásico de las formas de acción de la Administración, que no coacciona, sino que se limita a estimularlos en una cierta dirección, ofreciéndoles incentivos y ventajas (fiscales, crediticias, etc.), que son libres de aceptar o no.

B) Aspecto legal

La constitución establece su soberanía en el art. 83 y se representa por medio de la división de poderes de la cual se caracteriza el estado. Se le da la potestad legislativa en el art. 121 al establecer que la asamblea legislativa es un cuerpo colegiado compuesto por diputados y le atribuye la función de legislar. El órgano ejecutivo establece el art.150 y dentro de ellos están: el presidente, vicepresidente de la republica, los ministros y viceministros de estado y sus funcionarios dependientes; y como sabemos el órgano Judicial lo integra la corte suprema de Justicia, las Cámaras de Segunda Instancia y de demás Tribunales tal como lo establece el art. 172. De esta manera para el Derecho Administrativo se ha quedado consagrado de manera solemne el principio de Sometimiento pleno de la Administración a la ley y al derecho (art246).

La ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo precisa en su art. 1. "la jurisdicción contencioso administrativa como… La potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en esta materia que corresponde a la Sala de lo Contencioso Administrativo."

Añade la ley en mención en su Art. 2 "Para los efectos de esta ley se entiende por Administración Pública:

a) El Poder Ejecutivo y sus dependencias, inclusive las instituciones autónomas, semiautónomas y demás entidades descentralizadas del Estado".

El Órgano Ejecutivo como ya lo mencionamos anteriormente lo regula el art. 150 de la constitución entre las Instituciones autónomas podemos mencionar el Instituto Salvadoreño del Seguro Social, la semiautónomas la Universidad de El Salvador y un ente descentralizado puede ser un Gobierno local.

B) los Poderes Legislativo y Judicial y los organismos independientes, en cuanto realizan excepcionalmente actos administrativos.

El órgano Legislativo en su art. 131 Cn. Ord. 19 elige a los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, en este caso está realizando un acto Administrativo; y el Órgano Judicial al elegir a los jueces realiza un acto administrativo.

c) el Gobierno local.

Lo regula a partir del Art. 202 Cn. Lo cual son autónomos en lo económico en lo técnico y en lo administrativo del estado y se rige por un código Municipal (Art. 203).

Derecho Financiero

Según Sainz de Bujanda: El Derecho Financiero es el derecho de la actividad financiera, acción del estado y demás entes públicos que se dirige a sostener los ingresos necesarios para poder realizar los gastos que sirven para el sostenimiento de los servicios públicos, entendidos en su más amplio sentido[2]

El Derecho Financiero contiene en esencia: los ingresos y los gastos públicos, lo cual a continuación estableceré un concepto y serán desarrollados a profundidad más adelante.

Ingresos: Los recursos del estado, concretizados mediante los derechos e ingresos de la Hacienda Pública son el conjunto de medios económicos utilizados por la Administración para cumplir con sus fines.

Gasto público: Es aquel flujo que configura el componente negativo del resultado económico-patrimonial, producido a lo largo del ejercicio por las operaciones conocidas de naturaleza presupuestaria o no presupuestaria, como consecuencia de la variación de activos o el surgimiento de obligaciones, que implican un decremento en los fondos propios.

En consecuencia de lo anterior, la actividad financiera abarca tres tareas fundamentales: a) La obtención de recursos públicos (ingresos), b) Su empleo y administración (gasto publico) y; c) El contenido científico integrado por principios y leyes de general aplicación en función de las Finanzas publicas dentro de la economía nacional.

De esta forma, el art. 223 de la Constitución establece que: "Forman la Hacienda Pública:

La Hacienda Pública es la rama del conocimiento humano que estudia los principios abstractos, los objetivos políticos y las normas legislativas que rigen la adquisición, la gestión y el empleo de las riquezas que necesitan los entes políticos para la satisfacción de las necesidades públicas.

1º Sus fondos y valores líquido.

La expresión fondos designa los recursos en dinero que posee la Hacienda Pública, ya sea en efectivo o en depósitos bancarios. Los valores líquidos son los documentos, como los títulos valores.

2º Sus créditos activos

Son las cantidades que las personas naturales o jurídicas deben a la Hacienda Pública, por ejemplo, cuando una persona no ha pagado sus impuestos.

3º Sus bienes muebles y raíces

Son los bienes tangibles que son transportables de un lugar a otros por sí mismo o por una energía externa, como la maquinaria, equipo de oficina.

4º Los derechos derivados de la aplicación de leyes relativas a impuestos, tasas y demás contribuciones, así como los que por cualquier otro título le correspondan.

Hace referencia al Código Tributario, que en sus Arts. 13, 14 y 15 definen impuesto, tasa y contribución especial respectivamente. Y la expresión "los que por cualquier otro título correspondan" se refiere a otros ingresos que percibe el fisco, como las donaciones.

Son obligaciones a cargo de la Hacienda Pública las deudas reconocidas y las que tengan origen en los gastos públicos debidamente autorizados"

Entre estos podemos distinguir:

• 1- Los institutos jurídicos-tributos, monopolios, patrimonio del Estado, deuda pública– que se encuentran configurados en el ordenamiento jurídico como elementos constitutivos de la Hacienda, situados en el plano normativo.

• 2- Los derechos de la Hacienda Pública de contenido económico, que se generan en la dinámica aplicativa de los institutos que legitiman a la Administración Pública para la percepción de determinadas cantidades.

• 3- Los fondos que, merced al ejercicio de los anteriores derechos afluyen efectivamente al ingreso público.

Derecho presupuestario en el ordenamiento jurídico salvadoreño

Derecho presupuestario es la fijación anual de gastos y de los ingresos del estado por parte del poder legislativo[3]quien como representante de la colectividad decide previamente cuales necesidades han de ser satisfechas con las riquezas privadas de los miembros de aquellas.[4]

De este modo el instituto que originalmente es una simple rendición de cuentas, se convierte en un documento contable de autorización de gastos y previsión de ingresos, al que posteriormente se le reconoce valor jurídico, es decir, tiene carácter normativo. La naturaleza jurídica del documento se ha considerado de diversas formas, desde quienes sostienen es una ley aun en sentido material, y otros para los que únicamente lo es en sentido formal.

Han existido diferentes discusiones en la que se adquieren dos posturas para unos autores consideran el presupuesto una ley y para otros simplemente es un acto jurídico; y resulta muy complejo definir una postura acerca del concepto del presupuesto; y mucha razón tiene el doctor Juan Ernesto Vásquez cuando señala que: "es difícil dar una definición del presupuesto del estado que sea aplicable a todos los países debido a la variedad que presenta la legislación presupuestaria"

Lo cierto es que el presupuesto nació como un sistema de control de los ingresos y gastos públicos, ejercidos sobre el poder ejecutivo por el poder legislativo y aun hoy esa es todavía la significación de orden político del instituto. Por ello, cuando en el Derecho Constitucional Financiero se asignan las funciones del circuito presupuestario, al atribuirlas a los distintos órganos del Estado esta resolviéndose esencialmente una cuestión de supremacía política.

Respecto a nuestro Ordenamiento Jurídico existía una definición que consideraba al presupuesto como una ley. Lo definía el art. 3 de la ley Orgánica del Presupuesto ya derogada[5]"Ley del presupuesto es aquella en la cual se fijan las cantidades máximas y los propósitos en que pueden gastarse los fondos públicos durante el ejercicio del presupuesto por el Gobierno de la Republica y por las instituciones, empresas y entidades en la ejecución de las actividades de la administración pública"

Constitucionalmente el presupuesto se establece en el art. 227: "El Presupuesto General del Estado contendrá, para cada ejercicio fiscal, la estimación de todos los ingresos que se espera percibir de conformidad con las leyes vigentes a la fecha en que sea votado, así como la autorización de todas las erogaciones que se juzgue convenientes para realizar los fines del Estado…"

Esas disposiciones y otras, dentro de la Constitución, y leyes secundarias como la Ley Orgánica de la Administración Financiera y la Ley para el Ejercicio Financiero Fiscal que va cambiando año con año, forman el derecho positivo Salvadoreño o sea, el ordenamiento jurídico que usamos para identificar, los principios y elementos característicos del presupuesto.

Finalmente los Arts. 101 Y 102, así como el Art. 246, todos de la Constitución, toman importante valor que no se puede dejar de lado para tener una orientación de la política estatal, para dar vigencia a los llamados derechos prestaciones recogidos en la Constitución y que en consecuencia, se debe reconocer la necesidad de que los poderes públicos los respeten, los protejan y los cumplan.

Naturaleza jurídica del presupuesto

La discusión en torno a la naturaleza jurídica de la ley del presupuesto surgió a finales del siglo XIX – concretamente en 1871 en Alemania- con la teoría de Laband Martin Queralt y Lozano Serrano exponen con claridad el verdadero objetivo de la doctrina de Laband como sigue: la relevancia del problema radica en que, por debajo del concepto y las formulaciones de carácter jurídico, lo que se ponía en juego era el reparto de competencias entre monarca y parlamento en la ordenación de la actividad financiera. Esta tesis pretendía asignar al ejecutivo la función que históricamente había pertenecido al legislativo.

La tesis de la ley del presupuesto como ley en sentido formal fue rebatida por diversos argumentos que se pueden resumir en dos aspectos.

• 1. La negación de toda distinción entre ley formal y ley material, ya que la ley de presupuesto contiene normas de carácter obligatorio, aunque solo vinculen al ejecutivo.

• 2. La edificación de un régimen político cuya base es la soberanía popular, por lo que su representante, el órgano legislativo, le compete la regulación jurídica de cualquier materia; mientras el ejecutivo le corresponde la obligación de someterse a estas regulaciones.

Ambos argumentos son suficientes para desvirtuar la tesis que le niega carácter material a la ley del presupuesto. El primero de ellos, relativo a su contenido, la ley de presupuesto constituye la norma limitativa de la actuación financiera del órgano del estado. En cuanto al segundo argumento a tenido como finalidad desde sus orígenes el ser una herramienta para someter al ejecutivo a la soberanía popular representada por el órgano legislativo. Podemos concluir expresando que la discusión sobre si la ley de presupuesto es ley formal carece de sentido, pues el desarrollo histórico a determinado que se trata de un acto del órgano legislativo cuya única forma de expresión es la ley, en la que se plasma el derecho del pueblo a determinar, en este caso, las necesidades publicas y la cuantía de los fondos a utilizar para su satisfacción.

Presupuesto

Para el Dr. Álvaro Magaña, no se puede hablar de presupuesto sin mantener inmerso el gasto público, trataremos de dar una orientación por separado sin dejar de lado su relación.

El presupuesto desde tiempos muy remotos fue estableciéndose dentro de la Constitución como un eje primordial en la elaboración del presupuesto, es decir que el legislador desde mucho tiempo establece las pautas, maneras o procedimientos en materia de ingresos; no fue así en el gasto público que fueron pocas las limitaciones, en sentido positivo y negativo, para su aprobación de los gastos públicos.

Rodríguez Bereijo considera el presupuesto como instituto centralizador de la actividad financiera y al gasto público como elemento estructural de la Hacienda Pública.

Los problemas de los efectos jurídicos del presupuesto en relación con los gastos públicos, surgen en mayor grado en la etapa de ejecución del presupuesto más que en la de su preparación o aprobación, o al menos se observan en esa fase con mayor claridad. Por ejemplo: Si la consignación de un crédito o asignación presupuestaria, implica una autorización para gastar o una obligación de que todas las cantidades aprobadas deban gastarse.

En consecuencia, también se hace otra distinción entre crédito presupuestario y gasto público por el distinto carácter de ambos conceptos, mientras el crédito, solamente consiste en una autorización a la Administración, el gasto público determina verdaderos mandatos para la Administración.

El Dr. Álvaro Magaña afirma la aceptación de una concepción clásica liberal, en el que una asignación presupuestaria solamente habilitada para gastar un monto hasta la cifra determinada, pero ahora, debemos entenderla con las modalidades señaladas, en que hay casos en que se trata más bien de un mandato obligatorio de gastar y por otra parte, también hay casos en que es obligatorio incluir y aprobar determinadas asignaciones en el presupuesto.

Legalmente, los instrumentos financieros deben estar al servicio del Programa Constitucional que asigna determinados objetivos al Estado, supeditados a los valores superiores o principios fundamentales que concreta una Carta Magna. Desde 1950, El Salvador es considerado un Estado social y democrático de derecho, con una clara orientación social que en el campo financiero se traduce en la atribución al Estado de propósitos redistributivos, tanto respecto a los ingresos, como a los gastos públicos, por lo tanto como mencionaba al principio, no pueden considerarse separadamente los dos aspectos del fenómeno financiero.

• A) PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS

Llamamos principios presupuestarios a una serie de reglas que resumen la disciplina de la institución presupuestaria y cuyo respeto asegura el cumplimiento de la finalidad básica de dicha institución, así mismo permite el control parlamentario del proceso de asignación de los recursos públicos así como la correspondencia entre dicha asignación y su ejecución. Esta definición expuesta por Pérez Royo nos servirá de punto de partida en el estudio del presente tema, en el cual abordaremos su contenido doctrinario y su identificación en nuestro ordenamiento jurídico.

• Principio de legalidad.

Este principio se constituye como una norma de atribución de competencia de los órganos de estados en el proceso presupuestario, asignándole al Órgano Legislativo las facultades de aprobación, fiscalización y control del presupuesto, ubicando a este órgano en una posición de supremacía ante el ejecutivo. Es de vital importancia mencionar algunas disposiciones constitucionales que abarcan dicho principio para tal caso tenemos el Art. 131 Ordinal 8° Cn. el cual establece que a la asamblea legislativa corresponde decretar el presupuesto de ingresos y egresos de la administración así como sus reformas… también podemos hacer mención del Art.182 Cn. el cual establece "son atribuciones de la Corte Suprema de Justicia : ordinal 13° Elaborar el proyecto de presupuesto de los sueldos y gastos de la administración de justicia y remitirlo al órgano ejecutivo para su inclusión sin modificaciones en el proyecto de presupuesto general del estado. Entre otros.

• Principio de temporalidad.

Por el principio de temporalidad se fija un espacio de tiempo determinado para la vigencia de la ley presupuestaria. La mayoría de tratadistas de derecho financiero lo denominan principio de anualidad, debido a que el periodo normal de vigencia de un presupuesto es de un año. Es por eso que la razón de ser de este principio radica en que el ejecutivo no puede ni debe estar constantemente preparando los presupuestos, ni el legislativo estudiándolos por su aprobación, ya que esto iría en detrimento de la realización de sus demás funciones.

• Principio de unidad.

El principio de unidad presupuestaria se encontraba antes estrechamente vinculado con la noción de la personalidad jurídica puesto que al ser la administración pública una sola, le correspondía un único presupuesto que comprendía la totalidad de su actividad financiera. En lo que a nuestro ordenamiento jurídico respecta , se ha entendido que este principio implica existencia de un único documento que comprende los presupuestos de todos los entes públicos, tanto de la administración pública como de los entes autónomos, con excepción de las alcaldías y los presupuestos extraordinarios, se considera excepción al principio de unidad presupuestaria la existencia de los llamados presupuestos extraordinarios, que son aquellos en los cuales se autoriza realizar gastos excepcionales que no se repiten normalmente, con ingresos considerados también excepcionales.

• Principio de universalidad.

La característica primordial de este principio es "la integridad", la cual es definida por Bayona y Soler de la siguiente manera: la integridad en el sentido de inclusión en el documento presupuesto sometido a la aprobación legislativa, ya sea en un solo presupuesto o un conjunto de ellos de todas las obligaciones y derechos del ente o entes que se someten a dicha aprobación. Dicho en otras palabras , en un presupuesto se deben incluir todos los ingresos y todos los gastos del ente a que corresponde como hemos visto lo que dispone el inciso 1° del art.227 Cn. el cual establece que "el presupuesto general del estado contendrá, para cada ejercicio fiscal, la estimación de todos los ingresos que se espera percibir, de conformidad con las leyes vigentes a la fecha en que se ha agotado, así con la autorización e todas las erogaciones que se juzguen convenientes para realizar los fines del estado".

• Principio de especialidad

Como una derivación del principio de legalidad presupuestaria encontramos el principio de especialidad o especificación de gastos, cuyo contenido se traduce en reglas que limitan el crédito presupuestario o asignación en un triple aspecto: en cuanto al tiempo de validez, en lo referente al monto máximo autorizado y en lo relativo al objeto o finalidad de la asignación. Estos aspectos son denominados por los tratadistas de derecho financiero como la especialidad temporal, especialidad cuantitativa y la especialidad cualitativa respectivamente. En nuestro ordenamiento jurídico lo encontramos establecido en el Art. 228 inciso 1 el cual establece " ninguna suma podrá comprometerse o abonarse con cargo a fondos públicos, sino es dentro de las limitaciones de un crédito presupuestario". Sin embargo no es sino en la ley orgánica de presupuesto donde aparecen reguladas las limitaciones de crédito presupuestario a que alude la constitución; concretamente, nos referimos al literal C del Art. 3 de la ley citada el cual establece " que asignaciones son las autorizaciones concedidas por el poder legislativo para que puedan emplearse los dineros públicos en la satisfacción de las necesidades del estado dentro de un ejercicio. Dichas autorizaciones señalan el limite máximo que puede gastarse y su finalidad". Como podemos apreciar, el principio de especialidad o especificación de gastos, se encuentra claramente plasmadas en esta disposición en su triple proyección temporal: (inciso 3 del Art. 228 Cn.) Cuantitativo: (inciso 3 del Art. 227 Cn., ordinal 4 del Art. 167 Cn.) Y Cualitativo: (inciso 1 del Art. 229 Cn.) 

• Principio de equilibrio presupuestario

El principio de equilibrio presupuestario de naturaleza eminentemente económica, fue formulado por los economistas del siglo XIX en el marco del estado demo-liberal. Su contenido exigía una rigurosa concordancia matemática entre el monto de los gastos públicos y el monto de los ingresos normales u ordinarios del estado, dentro de ejercicio fiscal. La estrecha vinculación de este principio con los de la minimización del gasto y la neutralidad del estado en el quehacer de las esferas de lo social y lo económico, facilito su estricto cumplimiento en relación con nuestro ordenamiento jurídico lo encontramos establecido en el Art.226 Cn. el cual establece ¨que el órgano ejecutivo, en el ramo correspondiente, tendrá la dirección de las finanzas públicas y estará especialmente obligado a conservar el equilibrio del presupuesto, hasta donde sea compatible con el cumplimiento de los fines del estado¨. El legislador reconoce en esta disposición que, por encima de un equilibrio contable entre gasto e ingresos, están los fines que la misma constitución le impone; el principio aludido queda, tal que como fue señalado, como recomendación para una sana administración.

• Principio de publicidad.

En la declaración de los derechos del hombre y del ciudadano, reconocía en su Art. 14 el derecho de comprobar la necesidad de la contribución pública, de vigilar su empleo y determinar su cuantía, era indispensable que el ciudadano tuviese un mecanismo o instrumento que le permitiera ejercer el derecho de vigilancia. El instrumento idóneo para ello fue el documento presupuestario, que necesariamente debió ser de conocimiento público. Este planteo lleva a que algunos consideren como principio presupuestario, el de publicidad.

Difícilmente encontramos que algún tratadista de derecho financiero que aborde el tema de la publicidad como un principio presupuestario debido a que, puesto que el documento presupuestario es ante todo una ley, puesto que la publicidad es u requisito indispensable para su vigencia.