La administración pública y la gestión financiera del estado en el ordenamiento jurídico salvadoreño (página 2)

• B) LOS INGRESOS PÚBLICOS

Concepto

Cuando hablamos de ingresos, pensamos en un bien que entra en un patrimonio; de ahí que en algunos países se hable de "entradas" del Estado. Es un concepto dinámico que supone un movimiento de afuera hacia adentro de un patrimonio. Por ello el concepto de ingreso es, de acuerdo a Sainz de Bujanda, "más restringido que el concepto de medio para la satisfacción de las necesidades públicas, del que constituye una especie. Son medios y no ingresos, por ejemplo, los bienes que en un momento dado pertenecen al Estado, sean patrimoniales o de dominio público.

En cuanto al calificativo de público, este hace referencia al titular del ingreso y no de la naturaleza del mismo, de donde resulta, que son ingresos públicos los que percibe un ente público.

Ingresos tributarios

Concepto de tributo del código tributario Art. 11.- "Tributos son las obligaciones que establece el Estado, en ejercicio de su poder imperio cuya prestación en dinero se exige con el propósito de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines".

Clasificación de los tributos

Los tributos se calcifican en impuestos, tasas y contribuciones especiales. Esta clasificación tripartita es la más difundida en la doctrina y la que acepta nuestro ordenamiento jurídico. Así, nuestra constitución le atribuye a la asamblea legislativa la facultad de "decretar impuestos, tasas y demás contribuciones especiales sobre toda clase de bienes, servicios e ingresos" (ordinal 6 del art. 131 Cn.).

El Art. 12 del código tributario sostiene "Los tributos se clasifican en: impuestos, tasas y contribuciones especiales". De igual forma, el inciso 2 del Art. 3 de la ley general tributaria municipal establece: "son tributos municipales, los impuestos, las tasas y las contribuciones especiales municipales".

Es importante mencionar que donde radica la diferencia entre las distintas clases de tributo es en el hecho imponible que son hechos tipificados por la ley, cuya realización determina el nacimiento de la obligación de contribuir.

Impuesto

Artículo 13 Código Tributario: "Impuesto es el tributo exigido sin contraprestación, cuyo hecho generador está constituido por negocios, actos o hechos de naturaleza jurídica o económica que ponen de manifiesto la capacidad contributiva del sujeto pasivo".

Tasa

Artículo 14 Código Tributario: "Tasa es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado al contribuyente".

No es tasa la contraprestación recibida del usuario en pago de servicios no inherentes al Estado.

Contribuciones especiales

Artículo 15 Código Tributario: "Contribución especial es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o las actividades que constituyan el presupuesto de la obligación".

• C) GASTO PÚBLICO

Concepto:

El gasto público como objeto de la actividad financiera del estado, ha sido materia de estudio de los diferentes autores de derecho financiero

Benvenuto Griziotti considera que "los gastos públicos son las erogaciones y los empleos de riqueza destinados a la prestación de los servicios públicos, que son requeridos por el interés público, el cual comprende también el de la colectividad y el de los individuos particulares"[6].

Héctor Villegas por su parte sostiene que "son gastos públicos las erogaciones generalmente dinerarias que realiza el estado en virtud de ley para cumplir sus fines consistentes en la satisfacción de necesidades públicas"

La doctrina española da una noción más amplia del gasto público analizándolo desde tres niveles:

• 1- Institucional. El gasto público puede ser definido como el conjunto de necesidades públicas cuya satisfacción exige el empleo de fondos públicos así se puede hablar de las necesidades de defensa, educación, sanidad, justicia, etc.

• 2- Diversas relaciones jurídicas del gasto público. Este punto de vista parte de la consideración de la función financiera del gasto público, esto es, como el conjunto de potestades atribuidas al ente público en materia de gasto a cuyo ejercicio está obligado por mandato de la ley. Las relaciones jurídicas son intrínsecamente iguales a cualesquiera otras relaciones jurídicas en cuanto a estructura se refiere, debiendo atender en consecuencia, a este esquema lógico-jurídico en todo lo relativo a sujetos, objetos, y procedimiento de las relaciones jurídicas del gasto.

• 3- Como flujo monetario. El gasto público puede ser definido como conjunto de flujos monetarios que emanan del tesoro público para la satisfacción de las necesidades públicas. Desde esta perspectiva deben ser estudiados los órganos competentes, el procedimiento a seguir para disponer de fondos y, el plan de disposición de fondos del tesoro público, al igual que los controles de legalidad y oportunidad.

Decimos entonces que, gastos públicos son aquellas erogaciones que realizan los entes públicos a través de un procedimiento funcionalizado, mediante el empelo de fondos públicos para la satisfacción de necesidades públicas.

Características

Entre las características del gasto público las siguientes son las principales:

• 1- El objeto o finalidad del gasto público es la satisfacción de necesidades públicas. En tal sentido, nos interesan su destino y efectividad, de manera que todos los fondos que se empleen, aun si son insuficientes, vayan encaminados a dicha satisfacción.

• 2- Se efectúa atreves de un procedimiento funcionalizado de carácter obligatorio, en el que interactúan los órganos del estado. La mayoría de autores limita este procedimiento al ciclo presupuestario. Sin embargo, de acuerdo con el concepto de gasto publico que hemos presentado, deben entenderse también como comprendidos en dicho procedimiento, todos los actos que se realizan desde la determinación de la necesidad hasta el empleo material de los fondos como pago de los bienes y servicios adquiridos.

• 3- Es realizado por un ente público. No nos referimos a la ejecución material sino a la responsabilidad jurídica de su realización. En efecto, la erogación podría ser realizada por un particular que ejerciera funciones públicas por delegación, en ese caso, no obstante la responsabilidad jurídica del gasto recaería en el ente que delego tales funciones.[7]

• 4- El gasto publico se efectúa empleando fondos públicos. Los fondos que el estado utiliza en la satisfacción de una necesidad, deben inevitablemente, haber entrado a la titularidad del ente público que los va a erogar. Ejemplo de ello es la requisa, común en tiempos de guerra en la que el estado toma para el servicio militar bienes de los particulares: se satisface una necesidad pública pero no se emplean fondos públicos; por ende, tampoco puede considerarse que se realiza un gasto público.

El proceso presupuestario

Se encuentra determinada por el principio de legalidad el cual, como ya se ha visto, estableció en un principio de la supremacía del legislativo sobre el ejecutivo; en la actualidad, se refiere más bien a una responsabilidad compartida entre ambos órganos.

Según la Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado establece las fases que componen a el procedimiento presupuestario Art. 31: "El proceso presupuestario comprende las etapas de Formulación, Aprobación, Ejecución, Seguimiento y Evaluación del Presupuesto; fases que se realizan en los ejercicios fiscales previo y vigente."

Fase de elaboración

La fase de elaboración del presupuesto corresponde al órgano ejecutivo; tal como lo prescribe el ordinal 3° del Art. 167 de la constitución es una atribución del consejo de ministros: "3º Elaborar el proyecto de presupuesto de ingresos y egresos y presentarlo la Asamblea Legislativa, por lo menos tres meses antes de que se inicie el nuevo ejercicio fiscal;"

En cuanto a su competencia se le es asignada al órgano ejecutivo en la elaboración del presupuesto tiene su fundamento en que por ser este quien lo aplica[8]el proyecto de presupuesto representa las condiciones en que el ejecutivo está dispuesto a comprometerse en el desarrollo de su acción de gobierno.

Se consigna una discrepancia en el sentido de que a pesar de que el consejo de ministros es el encargado de elaborar el proyecto de presupuesto de ingresos y egresos, es evidente que el consejo se encuentra en un nivel de dirección y no de ejecución, por lo que la elaboración del anteproyecto del documento presupuestario le corresponde al ministerio de Hacienda.[9]

La aclaración se hace evidente si la elaboración del presupuesto presenta como una característica especial el hecho de que no se trata como una competencia facultativa, sino de carácter obligatorio, como lo establece el art. 28 de la ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado: "Formulación de la Política Presupuestaria Compete al Ministro de Hacienda elaborar la política presupuestaria." en relación a el art. Art. 36 de la misma ley: " Proyecto de Ley de Presupuesto General del Estado El Ministerio de Hacienda analizará los proyectos de presupuesto recibidos de conformidad a la política presupuestaria, efectuará los ajustes necesarios y elaborará el proyecto de Ley de Presupuesto General del Estado. "

Fase de aprobación

Una vez presentado el proyecto de presupuesto para su aprobación, la asamblea legislativa procede a su estudio a través de la comisión de hacienda y especial del presupuesto, la cual tiene amplias facultades para requerir toda la información que estime conveniente, tanto el Ministro de Hacienda como a los demás jefes de las unidades primarias de organización. Al finalizar su estudio, esta comisión somete al pleno de la asamblea legislativa su estudio y recomendaciones, la cual vota entonces la probación o rechazo del proyecto de presupuesto presentado.[10] Art. 38 Aprobación : "Le corresponde al Consejo de Ministros, por medio del Ministro de Hacienda, presentar los proyectos de Ley de Presupuesto General del Estado y de los Presupuestos Especiales, así como la correspondiente Ley de Salarios, a la Asamblea Legislativa, por lo menos con tres meses de anticipación al inicio del nuevo ejercicio financiero fiscal."

También existen restricciones dentro de las principales se encuentran las siguientes:

• a) Inciso 2° del art.227 Cn. "El Órgano Legislativo podrá disminuir o rechazar los créditos solicitados, pero nunca aumentarlos."

• b) Inciso 1° del art. 229 Cn. "El Órgano Ejecutivo, con las formalidades legales, podrá efectuar transferencias entre partidas de un mismo ramo u organismo administrativo…"

Fase de ejecución

La ejecución del presupuesto se puede sintetizar en el uso que hace la administración de los recursos públicos autorizados por el órgano legislativo para el cumplimiento de sus funciones. Art. 39 de la ley en mención define esta fase de la siguiente manera: "La ejecución presupuestaria es la etapa en la cual se aplica el conjunto de normas y procedimientos técnicos, legales y administrativos para movilizar los recursos presupuestados en función de los objetivos y metas establecidos en el presupuesto aprobado."

Implica una serie de actos administrativos de gestión, que podemos reunir en dos grupos: 1) actos de gestión del gasto y 2) actos de ordenación del pago.

Los actos relativos a la gestión del gasto, son atribuidos a las unidades primarias de organización y comprenden tres tipos de operaciones contables:

• a) Aprobación del gasto. Es el acto por medio del cual se acuerda efectuar el gasto;

• b) Disposición del gasto. A través de esta operación se acuerda la realización de la obra o el establecimiento de un servicio.

• c) Contracción de la obligación. es la anotación en cuenta de los créditos exigibles contra el estado.

Finalizados estos actos, y a instancia del ente gestor del gasto, el ministerio de hacienda comienza los actos pertinentes a la ordenación del pago, que no es otra cosa que los pasos a seguir para hacer efectivo el pago correspondiente.

Fase de liquidación

Una vez finalizado el ejercicio fiscal, que en El salvador coincide con el año calendario, comienza la última fase del proceso presupuestario: la liquidación y cierre del presupuesto, cuyo objetivo fundamental es determinar las obligaciones pendientes de pago y los derechos pendientes de cobro.

Cierre del Presupuesto según SAFI[11]Art. 46.- "Las cuentas de ingresos y gastos del presupuesto correspondiente a cada institución componente del SAFI, se cerrarán al 31 de diciembre de cada año. Después de esa fecha, los recursos que se recauden se considerarán parte del presupuesto vigente, independientemente de la fecha en que se hubiesen originado y liquidado las obligaciones"

Bibliografía

GARCIA ENTERRIA, Eduardo, Curso de Derecho Administrativo, Tomo I. Ed. Civitas Ediciones: S.L. 2008, España.KURI DE MENDOZA, Silvia Lizette y otros, Manual de Derecho Financiero, 1ª. Ed. Centro de Investigación y Capacitación Proyecto de Reforma Judicial. 1993, El Salvador.

MAGAÑA, Álvaro, Derecho Constitucional Presupuestario Salvadoreño, 1ª. Ed. Sección de publicaciones Corte Suprema de Justicia, 1996, El Salvador

Anexos

Presentamos a continuación un resumen de una sentencia de la Sala de lo Constitucional de la honorable Corte Suprema de Justicia que consideramos oportuna, ya que se encuentra estrechamente vinculada con la temática desarrollada y que fue objeto de muchos comentarios en la palestra nacional. Se refiere a la transferencia de recursos de una cartera de Estado a otra sin pasar por el aval de la Asamblea Legislativa, lo cual la Sala de lo Constitucional lo declaró Inconstitucional por considerar que dicha transferencia es una verdadera modificación del presupuesto que se establece en la Ley del Presupuesto para el ejercicio financiero fiscal… y por tanto el Órgano Legislativo, es el único facultado constitucionalmente para realizar estas modificaciones legales

Inconstitucionalidad

1-2010/27-2010/28-2010

VII. Se pasa ahora al análisis del caso concreto, cuyo tema principal es el de determinar si la habilitación legislativa al Ejecutivo para modificar el presupuesto es compatible con el alcance constitucional del principio de reserva de ley presupuestaria. Se expondrá primero el contenido de las disposiciones propuestas como parámetro y objeto de control y otras conexas con ellas (1 y 2) y, luego, se enjuiciarán las sometidas a control (3).

1. El presupuesto general del Estado –instrumento que contempla todos los ingresos que se espera percibir, así como los gastos en que se incurrirá durante un año (art. 227 inc. 1° Cn.)– es materia reservada al Órgano Legislativo (art. 131 ord. 8° Cn.). Por tal razón, para cada ejercicio fiscal, la Asamblea Legislativa aprueba una "Ley de Presupuesto", en ejercicio de su principal función constitucional, que es la de legislar (art. 121 Cn.); lo que puede hacer: decretando, interpretando auténticamente, reformando o derogando disposiciones jurídicas (art. 131 ord. 5° Cn.).

Ahora bien, aunque al Legislativo le compete principalmente la aprobación del presupuesto, éste es preparado en forma de proyecto por el Ejecutivo a través del Consejo de Ministros, teniendo la obligación de someterlo a consideración del Legislativo, por lo menos tres meses antes del comienzo del nuevo año fiscal (art. 167 ord. 3° Cn.). Como se dijo, el presupuesto puede necesitar de algunos ajustes durante su ejecución. Al respecto, el Constituyente contempló expresamente dos supuestos: (i) las transferencias entre partidas del mismo Ramo; y (ii) las transferencias entre partidas de distintos Ramos de la Administración Pública.

El primer supuesto obedece a la necesidad de que la gestión del gasto público por parte del Ejecutivo sea eficaz y eficiente. Por ello, no toda modificación debe estar sometida a la aprobación del Legislativo, pues podría conducir virtualmente a la paralización de las labores de aquél. De tal suerte que al primer órgano mencionado se le reconoce la posibilidad de efectuar algunas modificaciones mínimas al presupuesto. Ya el Constituyente lo habilita en tal sentido, precisamente a través de la figura de las transferencias entre partidas del mismo Ramo (art. 229 Cn.). Y es que, en efecto, éstas no generan afectación alguna al principio de especialidad (cualitativa y cuantitativa) del presupuesto.

Por su parte, el legislador secundario –en el art. 45 inc. 1º letra b) de la LOAFI– ha desarrollado esa posibilidad, lo que podría hacer con mayor o menor amplitud. Debe existir, pues, un ámbito racional y mínimo en el que se le reconozca potestad normativa al Órgano

Ejecutivo en materia presupuestaria.

Pero también existen modificaciones que forzosamente exigen el concurso del Legislativo. Al respecto, el Constituyente se decantó –como es usual en el Derecho Comparado– por una limitación orgánica. Así, la Constitución prescribe que las transferencias entre partidas "de distintos ramos" deben ser aprobadas por la Asamblea Legislativa, por tratarse de reformas al presupuesto (arts. 167 ord. 3º párrafo 2º, en relación con el 131 ord. 8º, parte final).

Entonces, la Ley Suprema salvadoreña entiende que las transferencias de un Ramo a otro constituyen verdaderas modificaciones al presupuesto, es decir, que si el Ejecutivo las efectuara estaría "reformando" el presupuesto. Por ello, deja claro en el art. 131 ord. 8º Cn. que esa potestad le corresponde a la Asamblea Legislativa. Esto no es más que una confirmación del principio general del Derecho –recogido en el art. 142 Cn. – según el cual

de la misma forma en que una disposición nace a la vida jurídica, así debe reformarse, interpretarse o derogarse; todo previo conocimiento y a iniciativa del Consejo de Ministros,

conforme al art. 167 ord. 3° párrafo 2° Cn.

2. Pues bien –recapitulando–, el art. 45 inc. 1º de la LOAFI, en su letra a), desarrolla el mandato constitucional relativo a transferencias entre partidas de distintos Ramos u organismos administrativos (arts. 131 ord. 8º y 167 ord. 3° párrafo 2° Cn.). Por su parte, el

mismo artículo, en su letra b), desarrolla el mandato constitucional relativo a transferencias

de partidas dentro del mismo Ramo u organismo administrativo (art. 229 Cn.). Sin embargo, en el inc. 2° del mismo artículo se dispone que en la Ley de Presupuesto de cada año se podrán establecer de forma general modificaciones para una gestión expedita del gasto público.

Como concreción de esta última regla, el art. 2 frase 1ª de la LP 2010, faculta al Órgano Ejecutivo para que –mediante Acuerdo del Ministro de Hacienda– refuerce la asignación de la Unidad Presupuestaria 10 "Provisión para Atender Gastos Imprevistos" con las economías de remuneraciones y otros rubros de agrupación, obtenidas por las unidades primarias de organización e instituciones descentralizadas no empresariales durante la ejecución de los recursos que hayan recibido del fondo general.

Por su parte, la frase 2ª del mismo artículo lo faculta –de igual manera– a transferir recursos de la Unidad "Provisión para Atender Gastos Imprevistos" al presupuesto general del Estado, a fin de cubrir "necesidades prioritarias".

En cuanto al art. 6 de la LP 2010, éste faculta al Órgano Ejecutivo a que –siempre mediante Acuerdo del Ministro de Hacienda– refuerce las asignaciones de la Parte III "Gastos" con los excedentes mensuales de las fuentes establecidas en la Parte II "Ingresos".

3. A. a. Se ha impugnado el inc. 2° del art. 45 de la LOAFI, por cuanto prescribe que en la Ley de Presupuesto de cada año se podrán regular genéricamente modificaciones al mismo para una gestión expedita del gasto público.

Se ha constatado que el presupuesto debe estar sujeto a la posibilidad de modificado.

Una manera de variarlo es a través de las denominadas "transferencias" de una partida a otra. Éstas caen dentro del más amplio concepto de "reasignación presupuestaria", el cual hace referencia a una modificación de los patrones del gasto público, la cual, como una forma de racionalizar la asignación de los recursos públicos en algunos de sus componentes, se vuelve prioritaria debido a la dinámica del ingreso y gasto público.

No es que el ahorro vaya a reducir el gasto público, más bien se aplica a materias prioritarias. Se consideran gastos reasignables aquellos que presentan una evaluación negativa a la luz de los instrumentos que componen el sistema de control de gestión o que han perdido prioridad en razón de modificaciones en los lineamientos programáticos del gobierno.

Desde el punto de vista del Derecho Financiero, las transferencias de créditos son mecanismos que alivian la aplicación rígida del principio de especialidad. Sin embargo, en

cualquier caso debe evitarse que se afecten los fines del Estado.

Al analizar el art. 45 de la LOAFI, su inc. 2º establece que, para una "gestión expedita", en la Ley de Presupuesto respectiva, podrá exceptuarse la aplicación de las letras a) y b) del inc. 1º del art. 45 de la LOAFI, que son concreciones legales del principio constitucional de reserva de ley presupuestaria (art. 131 ord. 8º Cn.).

En otras palabras, el legislador, en el inc 2º del art. 45 de la LOAFI, establece una excepción que deja sin aplicación los parámetros constitucionales para efectuar transferencias entre partidas presupuestarias de distintos Ramos.

En virtud de lo anterior, se concluye que el art. 45 inc. 2º de la LOAFI, contradice el principio de reserva de ley en materia presupuestaria, consagrado en el art. 131 ord. 8º Cn., en conexión con los arts. 86 inc. 1º, 167 ord. 3º párrafo 2º, 227 y 229 Cn., y así deberá declararse en esta sentencia.

Autor:

Mario Hernández 

[1] Llamado en nuestro país, Órgano Ejecutivo.

[2] SAINZ DE BUJANDA, Fernando, Lecciones de Derecho Financiero, 9ª. Ed. Universidad Complutense, Facultad de Derecho, Madrid, 1991, p.1

[3] A partir de la constitución de 1983 se paso a llamar Órgano Legislativo.

[4] Definición de FEDERICO FLORA.

[5] Actualmente según Decreto Legislativo N° 516publicado en el D.O. N° 7, Tomo 330 de fecha 11 de enero de 1996, la gestión financiera se rige por la Ley Orgánica de la Administración Financiera del estado

[6] Benvenuto Griziotti, Principios de ciencia de las finanzas, 6ª Ed. Buenos Aires, 1959,p.57

[7] Es necesario aclarar que en El Salvador no existe un caso en que un particular realice un gasto público, ni por vía de delegación ni por ninguna otra causa.

[8] El Órgano Ejecutivo, Cuenta con recursos humanos y técnicos más apropiados para su elaboración.

[9] Según el ordinal 10° del Art. 36 del reglamento interno del Órgano Ejecutivo, “compete al Ministerio de Hacienda… 10° Orientar y coordinar las actividades de preparación, ejecución y liquidación del presupuesto general y de los presupuestos especiales”

[10] Esta fase es un mecanismo de control sobre la actividad financiera del estado.

[11] Creación del Sistema Art. 7 Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado “Créase el Sistema de Administración Financiero Integrado, que en adelante se denominará "SAFI", con la finalidad de establecer, poner en funcionamiento y mantener en las Instituciones y Entidades del Sector Público en el ámbito de esta Ley, el conjunto de principios, normas, organizaciones, programación, dirección y coordinación de los procedimientos de presupuesto, tesorería, inversión y crédito público y contabilidad gubernamental.”