La gestión del Riesgo de Desastres. Elementos para su comprensión e intervención local – Peru

Resumen

Los desastres son cada vez más recurrentes a nivel mundial, por tal motivo creímos pertinente compartir ciertos aspectos teóricos sobre la Gestión del Riesgo de Desastres, que nos permitan comprender científicamente, la importancia de gestionar los desastres atacando las causas que los provocan, colocando especial énfasis en la participación de los Gobiernos Locales como agentes principales de primera respuesta.

Origen y Tendencias de la Prevención de Desastres

El ser humano desde tiempos ancestrales ha desarrollado ciertas capacidades para hacer frente a diversos fenómenos naturales que hubieran podido causar su extinción; a estas capacidades actualmente las conocemos con el nombre de resistencia y resiliencia.

De manera individual o colectiva el hombre ha planificado estrategias que le han permitido sobrevivir, en ese sentido, uno de los registros históricos más famosos es el relato bíblico de la construcción del Arca de Noe, tras una advertencia divina: ¨En cuanto a tí construye un arca de madera de ciprés… Por mi parte, voy a mandar el diluvio, o sea, las aguas sobre la tierra, para acabar con todo ser que tiene aliento y vida bajo el cielo; todo cuanto existe en la tierra perecerá… El diluvio cayó durante cuarenta días sobre la tierra… Las aguas cubrieron la tierra durante ciento cincuenta días¨[1]

Históricamente encontramos un dato muy relevante para ir comprendiendo la importancia que tiene la prevención de desastres en las agendas gubernamentales: ¨El desarrollo de la geografía transcendió en la primera mitad del siglo XIX con fuertes contribuciones al análisis de la economía, la biología, la demografía y particularmente sobre el tema del clima, desde una práctica descriptiva y pictórica hasta una concepción analítica e integral que constituyó lo que ahora se conoce como la Geografía Moderna… El proceso de institucionalización empieza orientado en forma sesgada hacia el tratamiento de los desastres, en esos tiempos no se manejaba el concepto de gestión de riesgos y por tanto se desarrolla desde una función observadora de los fenómenos naturales y desde una experiencia nacional que evoluciona a instancias mundiales y luego regionales (continentales)… Ubicados a finales del siglo XIX e inicios del XX se dinamizó un proceso de institucionalización para la observación e investigación en el campo de las ciencias de la tierra. Por una parte se formaron las primeras oficinas meteorológicas[2]iniciando la preocupación desde un contexto primero empresarial y luego gubernamental por el desarrollo de la meteorología en el ámbito nacional. Durante casi setenta años, la cooperación internacional en meteorología quedó en manos de un comité no gubernamental, que posteriormente dio origen en 1873 a la Organización Meteorológica Internacional (OMI).¨[3]

Como podemos apreciar tras la lectura de esta extensa pero ilustrativa e imprescindible cita, fueron los Europeos y los Norteamericanos los primeros en mostrar interés en el tema de los desastres, posteriormente los sudamericanos, teniendo en cuenta una perspectiva institucional y gubernamental.

Lavell y Arguello nos traen a la memoria un dato muy importante: "En la década de 1960 el Secretario General creó la Organización de las Naciones Unidas para Atención en caso de Desastres (mejor conocida por sus siglas en inglés: UNDRO) para coordinar la ayuda en casos de desastre y prestar asistencia técnica a los países que lo sufren. Así, desarrolló a lo largo de los años una fecunda labor en el análisis y mapeo de amenazas, además de ingentes esfuerzos tanto en el campo de la prevención y mitigación de desastres…¨[4]

Andrew Maskrey dice: "En los países de América Latina, se han creado agencias gubernamentales especializadas, con responsabilidad para coordinar la gestión del riesgo y desastres: el Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI) en el Perú, la Comisión Nacional de Emergencias (CNE) en Costa Rica, la Dirección Nacional de Prevención y Atención de Desastres (DNPAD) en Colombia, etc… Las agencias gubernamentales también se caracterizan por ser altamente centralizadas. Mientras que a menudo, el organismo nacional tiene una infraestructura y recursos bien desarrollados en la ciudad capital; con frecuencia, las instancias locales de los "sistemas" no están adecuadamente implementadas. A veces, existen sólo en el papel. En general, la capacidad de estas instancias locales refleja la capacidad del estado en las diferentes regiones y localidades de un país"[5].

A pesar que la cita anterior fue escrita hace poco más de 13 años, la realidad no parece haberse modificado considerablemente en nuestro país tanto a nivel nacional como local.

Para fines de la década de 1980, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) declaró la década de 1990 como el Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales (DIRDN),[6] en ese sentido, se iniciaron una serie acontecimientos Multilaterales relacionados con la reducción del riesgo de desastres desde el ámbito gubernamental como podemos apreciar cronológicamente en el siguiente cuadro:

Cuadro Nº 01. Cronología de Acontecimientos Multilaterales para la Reducción de Riesgos

Fuente: Marco de Acción de Hyogo

Elaboración del Autor.

La importancia que adquiere la prevención y la reducción del riesgo de desastres a nivel de Estados Nacionales y Gobiernos Municipales se ve reflejada en una serie de acciones concretas como podremos ver seguidamente.

En Europa cada gobierno tiene su propio Sistema Nacional de Defensa Civil y además existe una coordinación permanente entre los expertos en protección civil de los países miembros de la Unión Europea, de tal manera que :"En situaciones de emergencia, el planteamiento comunitario garantiza el rápido envío a las zonas siniestradas del personal más cualificado. También hace posible que profesionales de protección civil de toda Europa se reúnan periódicamente e intercambien puntos de vista y buenas prácticas. Gracias a este planteamiento, la Comunidad cuenta con una de las mejores estrategias de intervención ante catástrofes del mundo…Gracias al intercambio de opiniones y experiencias, los expertos en protección civil de toda la Unión pueden sacar partido de las mejores prácticas respectivas e incrementar de este modo la capacidad global de Europa para afrontar las catástrofes"[7]

El caso suizo es muy ilustrativo:

"Según el principio de subsidiariedad, en Suiza, los problemas se solucionan en el nivel donde se producen. Ello quiere decir que los municipios son responsables de la seguridad de la población frente a fenómenos naturales. Los gobiernos municipales invierten recursos en la prevención y mitigación de riesgos en el ámbito de las políticas de desarrollo. Se refiere específicamente a la planificación del territorio y de los recursos naturales como son el uso adecuado de suelo, la elaboración de mapas de riesgo y las medidas constructivas y forestales.." [8]

También se encuentran registradas experiencias de gestión local o municipal a nivel latinoamericano, que nos hacen reflexionar y pensar que desde el espacio público local se pueden generar iniciativas importantes para afrontar fenómenos naturales que puedan ocasionar desastres, así tenemos por ejemplo el caso paraguayo:

"La Municipalidad de Asunción ha llevado a cabo importantes avances tanto en prevención de desastres como en la atención y la rehabilitación de zonas afectadas… Más que un intermediario, entre el Comité de Emergencia Nacional y las organizaciones comunitarias de base, la Municipalidad ha liderado actividades de prevención de desastres al propiciar espacios de participación comunitaria en los procesos de desarrollo de la ciudad y al vincular estos procesos con la gestión del riesgo, principalmente en lo relativo a inundaciones. Estas actividades, iniciadas en el seno del gobierno local en su interacción con las comunidades de base, han involucrado en su desarrollo a otras dependencias del Estado Paraguayo." [9]

El caso cubano es otro ejemplo digno de resaltar:

"Es precisamente gracias al empleo en Cuba de factores intangibles como: los dirigentes locales, la movilización comunitaria, la participación popular en la planificación la puesta en práctica comunitaria de estructuras para la preservación de vidas y la formación y desarrollo de capital social, que los factores tangibles de la nación para la reducción de riesgos se potencian y se tornan más efectivos… el ejemplo de Cuba nos brinda importantes lecciones para un buen trabajo de reducción de riesgos en el nivel local en otros países, incluso en ausencia de voluntad política o recursos nacionales." [10]

En Colombia, por ejemplo, los municipios de Bogotá y Manizales "disponen de Comités para la Prevención y Atención de Desastres y oficinas coordinadoras del tema, sostenidas con recursos propios. Bogotá ha creado comités de coordinación en las localidades en las que está dividida administrativamente y cada una de ellas asigna recursos propios para el tema en sus programas de desarrollo" [11]

De la misma manera, "Otros dos proyectos apoyados por el PNUD le han permitido a Bolivia avanzar en el camino hacia una real gestión del riesgo: el que tiene como objetivo la creación de un Sistema Municipal para la Gestión de Riesgos en el municipio de La Paz, cuyo ejecutor es el gobierno municipal de esa ciudad (GMLP), y el que persigue el mismo objetivo en el Departamento de La Paz, cuyo organismo ejecutor es la Prefectura correspondiente."[12]

La tendencia creciente al aumento y recurrencia de fenómenos naturales que pueden ocasionar desastres, exacerbados por la variabilidad climática actual, está haciendo que los gobiernos locales en general se interesen más por el tema, pues, en el escenario que se avecina tan inestable en cuestiones climáticas, será un hecho real que los municipios asuman un rol preponderante y protagónico en la prevención de los desastres, protegiendo a su población y logrando el fin máximo que es salvar vidas, sobre todo si consideramos que nuestro país, está "tipificado entre los países más riesgosos del mundo en cuanto a eventos climáticos intensos, según el Tyndall Centre, Inglaterra".[13] El Perú es el país de América Latina que ha sufrido en las últimas cuatro décadas los más graves efectos del Fenómeno El Niño, el terremoto más letal y numerosos desastres locales que llevaron a situaciones de pobreza a cientos de miles de familias rurales…De acuerdo con el estudio CIES sobre la pobreza rural entre los años 2001 y 2004 el 17.2% de la familias rurales del país fueron afectadas por desastres que determinaron su paso a la situación de pobreza.[14], del mismo modo "Un estudio realizado para la Presidencia del Consejo de Ministros-PCM[15]identificó que en el Perú, 89 provincias tienen una muy alta y alta multiplicidad de peligros, y en ellas habita más del 76% de la población del Perú, (17"653,434 personas)"[16]. Nuestra propensión a sufrir las consecuencias de ciertos fenómenos naturales se debe a que el Perú está ubicado en el Cinturón de Fuego del Pacífico y en la zona de convergencia intertropical, lo cual lo hace susceptible a terremotos, movimientos sísmicos y lluvias intensas.

Otro de los acontecimientos destacables y relevantes sucede en el año 2005 cuando se logra que los Estados miembros de las Naciones Unidas, entre ellos el Perú, asuman un compromiso mayor con la reducción del riesgo de desastres. Precisamente en la ciudad de Kobe, Japón, se firmó el Marco de Acción de Hyogo, en cuyo Preámbulo dice: "La Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres se celebró en Kobe, Hyogo (Japón), del 18 al 22 de enero de 2005 y aprobó el presente Marco de Acción para 2005-2015: Aumento de la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres… La Conferencia constituyó una oportunidad excepcional para promover un enfoque estratégico y sistemático de reducción de la vulnerabilidad a las amenazas/peligros y los riesgos que éstos conllevan. Puso de relieve la necesidad y señaló los medios de aumentar la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres.¨[17].

El Marco de Acción de Hyogo gira en torno a cinco prioridades de acción, asimismo contiene actividades esenciales a nivel nacional y local, políticas de implementación específicas sobre reducción de riesgos de desastres, seguimiento y fundamentalmente el compromiso de los Estados para realizar sus respectivas tareas en los planos nacional y local junto a la sociedad civil. Uno de los puntos más relevantes del Marco de Acción de Hyogo es su incidencia en el espacio local, pues, es el ámbito de los gobiernos locales donde se da la primera respuesta ante la probabilidad de un desastre.

Políticas públicas y desastres en el Perú

En el Perú, tal como sostiene Díaz Palacios "La historia moderna de las políticas públicas en relación con la eventualidad de desastres comienza tras el impacto del violento terremoto y aluvión en Ancash en 1970. Desde ese momento se han desarrollado una serie de pasos en la legislación peruana para contribuir a la prevención y mitigación de desastres, la organización de la sociedad civil y creación de organismos del Estado"[18] El mismo autor nos presenta una cronología muy interesante que la podemos apreciar en el siguiente cuadro:

Cuadro Nº 02. Cronología de la Normatividad para la Reducción de los Desastres en el Perú

Fuente: DIAZ, Julio. Manual de Gestión del Riesgo en los Gobiernos Locales.

Elaboración del Autor.

Antes de que el 11 de febrero del 2011 se promulgara en el Perú la Ley que crea el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SINAGERD), Ley Nº 29664, ya existía la preocupación por incorporar el tema de Gestión del Riesgo en los Planes de Desarrollo Concertado y en los Planes Estratégicos. Esta ley derogó el Sistema Nacional de Defensa Civil, y en uno de sus artículos textualmente dice: ¨Artículo 2º.- Ámbito de aplicación e la Ley. La ley es de aplicación y cumplimiento obligatorio para todas las entidades y empresas públicas de todos los niveles de gobierno, así como para el sector privado y la ciudadanía en general…

Artículo 9º.- Composición del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. El SINAGERD está compuesto por:

• a- La Presidencia del Consejo de Ministros, que asume la función de ente rector.

• b- El Consejo Nacional de De Gestión del riesgo de Desastres

• c- El Centro Nacional de Estimación, Prevención y reducción del riesgo (CENEPRED)

• d- El Instituto Nacional de Defensa Civil

• e- Los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales

• f- El Centro Nacional de Planeamiento estratégico (CEPLAN)

• g- Las entidades públicas, las Fuerzas Armadas, la Policía Nacional del Perú, las entidades privadas y la Sociedad Civil

Capítulo V: Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales

14.2 Los presidentes de los gobiernos regionales y los alcaldes son las máximas autoridades responsables de los procesos de la Gestión del Riesgo de Desastres dentro de sus respectivos ámbitos de competencia. Los gobiernos regionales y gobiernos locales son los principales ejecutores de las acciones de gestión del riesgo de desastres…

14.5 Los gobiernos regionales y gobiernos locales son los responsables directos de incorporar los procesos de la Gestión del riesgo de Desastres en la gestión del desarrollo, en el ámbito de su competencia político administrativa, con el apoyo de las demás entidades públicas y con la participación del sector privado. Los gobiernos regionales y gobiernos locales ponen especial atención en el riesgo existente y, por tanto, en la gestión correctiva¨[19]

Como podemos apreciar el rol de las municipalidades en la prevención de desastres se convierte en un eje central de la normatividad vigente en nuestro país, además de ser una responsabilidad ineludible.

Orígenes sobre el estudio de los desastres

Maskrey afirma: "En 1845 cuando Federico Engels, a la edad de 24 años, escribió su libro sobre la vulnerabilidad de la clase obrera en Inglaterra (Engels, 1845), estaba redactando, a lo mejor sin tener plena conciencia de ello, un primer texto sobre la vulnerabilidad a desastres."[20]

Hemos podido identificar dos referencias interesantes sobre el origen del estudio de los desastres; según Virginia García: ¨El estudio social de los desastres naturales se inició en los años veinte de nuestro siglo. El primer estudio empírico lo llevó a cabo el canadiense Samuel Henry Prince en 1920, a partir de la descripción de la explosión de un barco de municiones en Halifax, Nueva Escocia, y sus efectos. Todavía se le reconoce como el primer investigador en el campo de los desastres. Sugirió que los eventos catastróficos inducen a un rápido cambio social¨[21]

Para Maskrey ¨Los orígenes del análisis social de los desastres como campo de investigación se reconocen en estudios como los trabajos pioneros que realizó el geógrafo Gilberto White en los Estados Unidos a partir de la década de 1940¨[22].

Virginia García, sostiene: ¨Cuatro años después de la publicación del estudio pionero de Prince, apareció el que es considerado el primer estudio teórico sobre desastres: el de Pitrim Sorokin (1942) acerca de las ¨calamidades¨. A pesar de que contiene un sugestivo tratamiento, no ha tenido gran impacto. Se le reconoce haber sugerido que los desastres deben considerarse como elementos importantes en las generalizaciones de tipo inductivo que llevan a cabo los científicos sociales y no como eventos sociales únicos.[23]¨

La misma autora argumenta que: ¨En los años sesenta surgieron los estudios enfocados al análisis de las estructuras y las organizaciones sociales de la conducta colectiva, los cuales dominaron el panorama hasta mediados de los años setenta. Igualmente en ese periodo surgieron intentos por ligar conceptualmente la teoría del comportamiento colectivo con la investigación sobre desastres y el análisis organizacional. Estos estudios estaban basados fundamentalmente en la teoría estructural funcionalista de la sociología anglosajona… Menos conocidos y escasos son los enfoques surgidos en la década de los años ochenta.¨[24]

Complementado lo descrito líneas arriba, María Lorena Alpizar, sostiene: ¨En las postrimerías de los años 80 se inició todo un movimiento de pensamiento que planteó serios cuestionamientos al enfoque "emergencista"[25] y se empezó a diferenciar la prevención de la preparación para emergencias…Posteriormente, en los años 90, a nivel mundial, se suscitaron una serie de eventos como las crisis humanitarias a partir de los conflictos en África, Asia y Europa. Estas situaciones reafirmaron la necesidad de replantear aún más los enfoques tradicionales de intervención en el tema de desastres…Ya para finales de los 90 e inicios del 2000, se empezó a mencionar temas como el de desarrollo de capacidades y de la participación local, reconociendo la necesidad de incorporar la gestión del riesgo como una intencionalidad que debe estar presente en todos los procesos de toma de decisión. Paralelo a este reconocimiento, se desarrollaron proyectos importantes en la región que buscaron definir un abordaje metodológico de la gestión del riesgo en el ámbito local y se trató este tema como una disciplina en sí misma de la cual se ha desprendido mucho conocimiento estratégico y operativo, a cerca de la necesidad de instrumentalizar la gestión del riesgo.¨[26]

Enfoques Científicos para el estudio de los desastres

El estudio de los desastres ha estado influenciado principalmente por cuatro enfoques científicos: El enfoque de las Ciencias Naturales, el Enfoque de las Ciencia Aplicadas, el Enfoque de las Ciencias Sociales y un Enfoque Holístico.

A continuación detallaremos brevemente cada uno de los enfoques planteados desde la perspectiva de Andrew Maskrey:

i) El enfoque de las Ciencias Naturales: ¨El primer periodo de investigación sobre el riesgo fue dominado por los aportes de las ciencias naturales. Se consideraba a los desastres como sinónimos de eventos físicos extremos, denominados desastres naturales…postulaba que un terremoto, erupción volcánica, huracán u otro evento extremo era de por sí un desastre… Este enfoque elude cuestiones de responsabilidad social o política para los riesgos, mediante la categorización de los desastres como ¨actos de Dios¨ o, si no, como productos inevitables de fuerzas naturales extremas.¨[27]

ii) El enfoque de las Ciencias Aplicadas: ¨En los años 70 y 80, en el marco de lo que llamaremos el enfoque de las ciencias aplicadas, la investigación estudió el impacto diferenciado de los eventos asociados con amenazas de distinto tipo: en el espacio, en sistemas constructivos, en las morfologías urbanas, en redes de infraestructura y sistemas vitales, etc. Introduciendo un concepto clave, el de la vulnerabilidad… El riesgo empezó a ser definido como función tanto de la amenaza como de la vulnerabilidad¨.[28]

iii) El enfoque de las Ciencias Sociales: En los años ´70, los científicos sociales ¨empezaron a cuestionar muchos de los supuestos implícitos en el enfoque de las ciencias aplicadas acerca de la vulnerabilidad… El enfoque social redefinió a los desastres como problemas no resueltos del desarrollo (Wijkman, Timberlake, 1984) o como periodos de crisis en el marco de procesos sociales preexistentes en una sociedad (Lavell, 1992). Los desastres empezaron a identificarse tanto con los patrones de vulnerabilidad como con los patrones de amenaza; mientras que los patrones de vulnerabilidad, a su vez, se asociaban con determinados procesos históricos de cambio social¨.[29]

iv) El enfoque Holístico: ¨Los modelos conceptuales desarrollados bajo el enfoque social dan énfasis a las variables y los procesos que configuran los patrones de vulnerabilidad. Sin embargo, subrayan tanto las causas ¨sociales¨ de los riesgos, que a veces tienden a perder de vista a las amenazas y las interrelaciones entre amenazas y vulnerabilidad. La investigación reciente ha vuelto a prestar mayor atención a las amenazas en una visión más holística del riesgo… planteamos un modelo de escenario de riesgos en un intento de integrar dichos aportes en una visión del riesgo, que relaciona tanto las amenazas y las vulnerabilidades como las pérdidas y las estrategias de mitigación de las mismas¨[30]

Elementos de la Gestión del Riesgo de Desastres

a) El Riesgo: Como sostiene Alpizar: ¨El término riesgo es atinente a muchos campos y disciplinas del conocimiento, constituye la probabilidad de pérdidas y daños ocasionados por la interacción de una amenaza o peligro con una situación de vulnerabilidad. No obstante, en el tema que nos ocupa, se considera al riesgo como la probabilidad de que una amenaza se convierta en un desastre. La vulnerabilidad o las amenazas, por separado, no representan un peligro; pero si se juntan, se convierten en un riesgo, o sea, en la probabilidad de que ocurra un desastre.¨[31]

En ese mismo sentido, Wiches – Chaux, afirma: ¨Los riesgos, surgen de la confluencia en una misma comunidad de dos ingredientes: un amenaza y unas condiciones de vulnerabilidad. La amenaza y la vulnerabilidad son como una bomba y una mecha, que de manera separada no representan riesgo alguno, pero que al juntarse se convierten en la posibilidad de que se presente un desastre¨[32]

Debemos tener en cuenta que el riesgo obedece a una construcción social, tal como lo sostienen Narváez y otros: ¨Básicamente, la noción de la construcción social del riesgo se fundamenta en la idea de que el ambiente presenta una serie de posibles eventos físicos que pueden ser generados por la dinámica de la naturaleza, pero su transformación en amenazas reales para la población está intermediada por la acción humana. Es decir, una amenaza no es el evento físico en sí, sino el peligro asociado con ella, el nivel del cual es determinado, entre otras razones, por factores no naturales o físicos, tales como los grados de exposición o vulnerabilidad de la sociedad.¨[33]

Para el análisis y el estudio de los riesgos los investigadores plantearon una serie de fórmulas que detallamos a continuación:

Tal como explica Maskrey: ¨Mientras que los modelos de riesgo de las ciencias naturales fueron básicamente modelos de amenaza, las ciencias aplicadas presentaron modelos conceptuales que incorporaron la vulnerabilidad.

Donde: R = Riesgo, A = Amenaza y V = Vulnerabilidad

Frente a problemas semánticos… en 1980 el Grupo de Trabajo del ex UNDRO sobre el Análisis de Vulnerabilidades intentó desarrollar un modelo conceptual de riesgo más preciso, expresado como:

Donde:

A = Amenaza Natural (significando la probabilidad de ocurrencia de un fenómeno natural, potencialmente peligroso, dentro de un periodo determinado en un área dada);

V = Vulnerabilidad (significando el grado de pérdida experimentado por un elemento o grupo de elementos, en riesgo, debido a la ocurrencia de un fenómeno natural de una determinada magnitud, expresado en una escala de 0 (sin daños) a 1 (destrucción total));

El = Elementos en riesgo (significando la población, edificaciones, obras civiles, actividades económicas, servicios públicos, utilidades e infraestructura, etc., en riesgo, en un área determinada);

Re = Riesgo Específico (significando el grado de pérdida esperado de un fenómeno natural particular, como un producto de la amenaza y la vulnerabilidad);

R = Riesgo (significando el número de vidas perdidas, personas heridas, daños a propiedades y disrupción de actividades económicas, esperado a raíz de un fenómeno natural determinado y, por ende, como producto del riesgo específico y elementos en riesgo).

Un modelo similar desarrollado por Cardona fue expresado como:

Donde:

Hi = la probabilidad de ocurrencia de una amenaza de intensidad ¨i¨

Ve = la probabilidad de un elemento ¨e¨ de ser susceptible a pérdida, debido a una amenaza de intensidad ¨i¨

t = un periodo determinado

Riet = la probabilidad de que un elemento ¨e¨ sufre una pérdida como consecuencia de una amenaza ¨i¨ en un periodo ¨t¨.¨[34]

Por su parte Ferradas y Medina sostienen: ¨Los riesgos están definidos como la posibilidad de que se produzcan daños a consecuencia de los desastres. El riesgo puede ser expresado así:

Si bien casi todas las instituciones especializadas en el tema de los desastres incluyen dentro del concepto de vulnerabilidad a las capacidades locales, en la fórmula que proponemos podemos destacar la importancia de las capacidades y su relación inversa con el riesgo. El desarrollo de las capacidades locales constituye hoy en día en América Latina el aspecto clave que determina la eficacia de las estrategias frente a los desastres; en oposición a ello, persisten estrategias cada vez menos exitosas que buscan afrontar los riesgos y las emergencias soslayando la importancia de las capacidades. ¨[35]

Existen algunas otras fórmulas planteadas por los hombres de ciencia para estudiar y entender los Riesgos, sin embargo, las que hemos presentado son las más conocidas, socializadas y trabajadas, sin embargo, debemos tener en cuenta lo que acertadamente afirma Wilches – Chaux en relación con la fórmula más conocida y trabajada en el tema de Gestión del riesgo de Desastres, R = A*V ó R = A + B y, que de por sí se hace extensiva a las otras fórmulas propuestas: ¨Acudimos a una sencilla multiplicación para representar como se combinan dos ingredientes – amenaza y vulnerabilidad – para generar un riesgo, o sea un desastre potencial. La realidad, sin embargo, es mucho más compleja que una mera multiplicación aritmética, al igual que un verdadero sancocho es mucho más complejo que el resultado de simplemente sumar yuca + papa + mazorca + gallina + agua.¨[36]

b) Amenaza: Como sostiene Alpízar: ¨Las amenazas, también llamadas peligros, son eventos que por su magnitud y características pueden ocasionar daños a las personas, animales, infraestructura, producción, bienes y servicios.

Los diversos tipos de amenazas las podemos observar en el siguiente grafico:

Grafico Nº 01 Tipología de las Amenazas

Fuente: ALPIZAR, María Lorena [37]

c) Vulnerabilidad: Para Alpizar ¨El concepto de vulnerabilidad es de amplia definición y sobre todo de amplio uso. Podría hablarse de vulnerabilidad social, económica, física, operativa, funcional, económica, financiera e incluso personal. Sin embargo en todos los casos ésta se refiere a la susceptibilidad de una unidad social, (familias, comunidad, sociedad), estructura física o actividad económica de sufrir daños por acción de una amenaza o peligro. Es por ello, que La vulnerabilidad es:

• Resultado de los propios procesos de desarrollo no sostenible.

• Una condición social, producto de los procesos y formas de cambio y transformación de la sociedad.¨[38]

En 1988 Gustavo Wiches – Chaux, propuso diez componentes de la vulnerabilidad que son ampliamente utilizados en nuestro país en el ámbito público y privado al momento de evaluar condiciones de vulnerabilidad. A continuación sólo mencionaremos los 10 componentes:

• 1. La vulnerabilidad física

• 2. La vulnerabilidad económica

• 3. La vulnerabilidad social

• 4. La vulnerabilidad política

• 5. La vulnerabilidad técnica

• 6. La vulnerabilidad ideológica

• 7. La vulnerabilidad cultural

• 8. La vulnerabilidad educativa

• 9. La vulnerabilidad ecológica

• 10. La vulnerabilidad institucional. [39]

Blaikie, Cannon y otros tras preguntar ¿Qué es la vulnerabilidad? Responden: ¨Tiene un significado corriente: estar propenso a o ser susceptible de daño o perjuicio. El libro intenta refinar la definición de vulnerabilidad…Por vulnerabilidad entendemos las características de una persona o grupo desde el punto de vista de su capacidad para anticipar, sobrevivir, resistir y recuperarse del impacto de una amenaza natural. Implica una combinación de factores que determinan el grado hasta el cual la vida y subsistencia de alguien queda en riesgo por un evento distinto e identificable de la naturaleza o de la sociedad¨[40]

Actualmente se viene utilizando el modelo de Presión – Liberación, de los Desastres, por la razón que plantea la progresión de la vulnerabilidad en base a factores netamente humanos, lo cual lo observaremos en el grafico que presentamos a continuación:

Grafico Nº 02 Presiones que resultan en Desastres: La evolución de Vulnerabilidad.

Fuente: BLAIKIE, Piers, CANNON, Terry y otros. (1996). Pp. 48

Cuadro Nº 03 Reducción o Incremento de Vulnerabilidad en razón de políticas públicas y privadas