Procedimiento administrativo en el Perú

Introducción

Enunciado de modo tan general el tema que nos ocupa, pudiera presentar poco interés para los especialistas; sin embargo, las generalidades de ésta, ahora, importante institución jurídico-administrativa (no jurídico-procesal) no han sido ahondadas ni en la doctrina ni en la jurisprudencia nacionales. Doctrinalmente se han hecho alcances descriptivos importantes por el maestro Gustavo Bacacorzo cuyo texto normativo concordado y comentado del Decreto Supremo Nº 006-67-SC se enriqueció a lo largo de sucesivas ediciones hasta la nueva etapa del Decreto Supremo Nº 02-94-JUS (Texto Único Ordenado de la Ley de Normas Generales de Procedimiento Administrativo) del cual publica un texto con los respectivos comentarios y concordancias (Lima-Perú. Universidad Femenina del Sagrado Corazón. 1994) y, antes de éste, publicó, como Tomo II de su obra Derecho Administrativo del Perú, El Procedimiento y el Proceso (Edit. Cuzco. Lima. 1992). En los últimos años, es para mencionar el trabajo del ilustre abogado y profesor Dr. José Bartra Cavero que procura alcances doctrinarios y legales (Procedimiento Administrativo. Lima. Perú. Edit. Huallaga 1994. 3ra. Edición). Esto para mencionar textos; pero, también, aparecen en diversas revistas de Facultades de Derecho y de Instituciones Públicas artículos relativos a aspectos particulares del Procedimiento Administrativo; y el Diario “El Peruano'' ha recogido algunas inquietudes que también discurren por diarios capitalinos y locales. El caso nuestro dicta mucho del quehacer académico argentino y del español donde la materia presenta avances importantes.

Si esta es la realidad de la actividad del estudio en el Perú, la imagen de la vivencia procedimental en el quehacer administrativo es decepcionante, al punto de que el ciudadano no percibe la existencia de norma alguna que regule el comportamiento burocrático. Para superar esto último surgió el imperativo para las administraciones públicas de ordenar sus procedimientos en los Textos Únicos de Procedimientos Administrativos, obligación no cumplida en su totalidad y, si cumplida, observados de los modos más diversos en las dependencias del Estado. En buena cuenta, las burocracias hacen sentir sus poderes. La lucha contra los privilegios de la Administración Pública y por la reducción de la actividad del Estado lleva a éste a fortalecer su función garantizadora y, con ello, el desarrollo conceptual y normativo del procedimiento administrativo el cual se hace presente cualquiera que fuera el gestor del servicio público que sustenta la razón del ejercicio del Poder que hace al Estado.

Es más, la existencia de un Texto Único Ordenado de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, el proceso de privatización y la descentralización de la organización administrativa del Estado imponen la revisión de las bases teórico-prácticas del Procedimiento Administrativo que hagan factible una renovación normativa sustancial y una vivencia real en el personal al servicio de la Administración Pública, en los gestores de servicios públicos y en el ciudadano en general. No debe perderse de vista que la privatización lleva el procedimiento administrativo al ámbito de la gestión privada.

DESARROLLO DEL TEMA

Los textos únicos de procedimientos administrativos

Los Textos Únicos de Procedimientos Administrativos –TUPA- son los instrumentos mediante los cuales se unifican y simplifican todos los procedimientos y trámites administrativos que se siguen antes los ministerios, instituciones y organismos públicos, y otras entidades de la Administración Pública, ya sean dependientes del Gobierno Central, Gobiernos Regionales o Locales, tal como lo dispone el artículo 47 de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. Por ello cada entidad pública deberá aprobar su TUPA, debiendo constar en éste todos los trámites y procedimientos que se realicen en ella, la descripción clara de los requisitos que los particulares deben cumplir para llevarlos a cabo, los costos que implica la realización de cada procedimiento y la calificación del procedimiento.

• 1. CONTENIDO DEL TEXTO UNICO DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

El Texto Único de Procedimientos Administrativos, deberá comprender:

1. Todos los procedimientos de iniciativa de parte requeridos por los administrados para satisfacer sus intereses o derechos mediante el pronunciamiento de cualquier órgano de la entidad, siempre que esa exigencia cuente con respaldo legal, el cual deberá consignarse expresamente en el TUPA con indicación de la fecha de publicación en el Diario Oficial.

2. La descripción clara y taxativa de todos los requisitos exigidos para la realización completa de cada procedimiento.

3. La calificación de cada procedimiento según corresponda entre procedimientos de evaluación previa o de aprobación automática.

4. En el caso de procedimientos de evaluación previa si el silencio administrativo aplicable es negativo o positivo.

5. Los supuestos en que procede el pago de derechos de tramitación, con indicación de su monto y forma de pago. El monto de los derechos se expresará con relación a la UIT, publicándose en las entidades en moneda de curso legal.

6. Las vías de recepción adecuadas para acceder a los procedimientos contenidos en el TUPA, de acuerdo a la normatividad que regula la acumulación de solicitudes, recepción documental, presentación mediante correo certificado, etc.

7. La autoridad competente para resolver en cada instancia del procedimiento y los recursos a interponerse para acceder a ellas.

8. Los formularios que sean empleados durante la tramitación del respectivo procedimiento administrativo.

El TUPA también incluirá la relación de aquellos servicios prestados en exclusividad por las entidades, cuando el administrado no tiene posibilidad de obtenerlos acudiendo a otro lugar o dependencia.

Del requisito de la aprobación y difusión del texto único administrativo

DE LA APROBACIÓN

El Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) es aprobado por Decreto Supremo del sector, por la norma de máximo nivel de las autoridades regionales, por Ordenanza Municipal, o por Resolución del Titular de organismo constitucionalmente autónomo, según el nivel de gobierno respectivo.

DE LA PUBLICACIÓN

Cada 2 (dos) años, las entidades están obligadas a publicar el íntegro del TUPA, bajo responsabilidad de su titular; sin embargo, podrán hacerlo antes, cuando consideren que las modificaciones producidas en el mismo lo ameriten. El plazo se computará a partir de la fecha de la última publicación del mismo.

Aplicando lo previsto en el artículo II del Título Preliminar de la Ley 27444, Ley del Procedimiento General, respecto a la aplicación especifica de las normas, tratándose de la publicación de las Ordenanzas municipales, rige lo previsto en el artículo 44 de la ley Orgánica de Municipalidades Ley 27972, por ello: :

1.- Se publican en el diario oficial el peruano en caso de las municipalidades distritales y provinciales del departamento de Lima y la provincia constitucional del Callao.

2.- En el diario encargado de las publicaciones judiciales de cada jurisdicción en el caso de las municipalidades distritales y provinciales de las ciudades que cuenten con tales publicaciones, o en otro medio que asegure de manera indubitable su publicidad.

3.- En los carteles municipales impresos fijados en lugar visible y en locales municipales, de los que dará fe la autoridad judicial respectiva, en los demás casos.

4.- En los portales electrónicos, en los lugares en que existan.

Vigencia de la norma

Las normas municipales rigen a partir del día siguiente de su publicación, salvo que la propia norma postergue su vigencia. No surten efecto las normas de gobierno municipal que no hayan cumplido con el requisito de la publicación o difusión.

MODIFICACIONES DEL TUPA

Una vez aprobado el TUPA, toda modificación que no implique la creación de nuevos procedimientos, incremento de derechos de tramitación o requisitos, se debe realizar por Resolución Ministerial del Sector, Norma Regional de rango equivalente o Decreto de Alcaldía, o por Resolución del Titular del Organismo Autónomo conforme a la Constitución, según el nivel de gobierno respectivo.

Para la elaboración del TUPA se procurará evitar la duplicidad de procedimientos administrativos en las distintas entidades de la administración pública.

Límite de los derechos de tramitación

El monto del derecho de tramitación es determinado en función al importe del costo que su ejecución genera para la entidad por el servicio prestado durante toda su tramitación y, en su caso, por el costo real de producción de documentos que expida la entidad. Su monto es sustentado por el funcionario a cargo de la oficina de administración de cada entidad.

Cuando el costo sea superior a una UIT, se requiere acogerse a un régimen de excepción, el cual será establecido mediante decreto supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros y el Ministro de Economía y Finanzas.

Las entidades no pueden establecer pagos diferenciados para dar preferencia o tratamiento especial a una solicitud distinguiéndola de las demás de su mismo tipo, ni discriminar en función al tipo de administrado que siga el procedimiento.

La forma de cancelación de los derechos de tramitación es establecida en el TUPA institucional, debiendo tender a que el pago a favor de la entidad pueda ser realizado mediante cualquier forma dineraria que permita su constatación, incluyendo abonos en cuentas bancarias o transferencias electrónicas de fondos.

Entidades públicas que no cuentan con textos únicos de procedimientos administrativos

Cuando la entidad pública no cumpla con publicar su Texto Único de Procedimientos Administrativos, o lo publique omitiendo procedimientos, los administrados, sin perjuicio de hacer efectiva la responsabilidad de la autoridad infractora, quedan sujetos al siguiente régimen:

Respecto de los procedimientos administrativos que corresponde ser aprobados automáticamente, los administrados quedan liberados de la exigencia de iniciar ese procedimiento para obtener la autorización previa, para realizar su actividad profesional, social, económica o laboral, sin ser pasibles de sanciones por el libre desarrollo de tales actividades. La suspensión de esta prerrogativa de la autoridad concluye a partir de la publicación del TUPA, sin efecto retroactivo.

Antecedentes normativos y aspectos legales a tener en cuenta

La ley marco para el crecimiento de la inversión privada, Decreto Legislativo Nro. 757, estableció que los TUPAS son los instrumentos mediante los cuales se unifican y simplifican todos los procedimientos y trámites administrativos que se siguen ante los ministerios, instituciones y organismos públicos y otras entidades de la administración pública, ya sean dependientes del Gobierno Central, Gobiernos Regionales o Locales.

Su reglamento contenido en el Decreto Supremo 94-92-PCM, establecía que las Municipalidades Distritales no son competentes para aprobar sus propios TUPA, por ello debían remitirlos al titular de la Municipalidad Provincial.

El Decreto Legislativo Nro. 757, fue modificado por la Ley Nro. 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, por su sexta Disposición Final y Complementaria.

La Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, en su artículo Tercero, señala la obligatoriedad de las entidades de la administración pública para adecuar sus TUPAS, en el plazo de 4 meses de la entrada en vigencia de la Ley (esta Ley entro en vigencia el 21 de setiembre del 2001), por lo tanto las entidades tenían hasta 21 de enero del 2002 para adecuar sus TUPAS.

En el supuesto caso que alguna entidad no hubiere cumplido con éste requisito, este se encontraría subsanado si con fecha posterior lo hubiere hecho.

Ahora bien la Ley 27444, no señala como requisito que el TUPA sea ratificado, no debemos olvidar que lo que se ratifica son las tasas con contenido tributario, que se encuentran incluidas dentro del TUPA, (art. 40 de la Ley 27972) .

Artículos pertinentes de la Ley 27444, Ley General del Procedimiento Administrativo General.

Artículo 37.- Contenido del Texto Único de Procedimientos Administrativos

Todas las entidades elaboran y aprueban o gestionan la aprobación, según el caso, de su Texto Único de Procedimientos Administrativos, el cual comprende:

1. Todos los procedimientos de iniciativa de parte requeridos por los administrados para satisfacer sus intereses o derechos mediante el pronunciamiento de cualquier órgano de la entidad, siempre que esa exigencia cuente con respaldo legal, el cual deberá consignarse expresamente en el TUPA con indicación de la fecha de publicación en el Diario Oficial.

2. La descripción clara y taxativa de todos los requisitos exigidos para la realización completa de cada procedimiento.

3. La calificación de cada procedimiento según corresponda entre procedimientos de evaluación previa o de aprobación automática.

4. En el caso de procedimientos de evaluación previa si el silencio administrativo aplicable es negativo o positivo.

5. Los supuestos en que procede el pago de derechos de tramitación, con indicación de su monto y forma de pago. El monto de los derechos se expresará con relación a la UIT, publicándose en las entidades en moneda de curso legal.

6. Las vías de recepción adecuadas para acceder a los procedimientos contenidos en los TUPA, de acuerdo a lo dispuesto por los Artículos 116 y siguientes de la presente Ley.

7. La autoridad competente para resolver en cada instancia del procedimiento y los recursos a interponerse para acceder a ellas.

8. Los formularios que sean empleados durante la tramitación del respectivo procedimiento administrativo.

El TUPA también incluirá la relación de aquellos servicios prestados en exclusividad por las entidades, cuando el administrado no tiene posibilidad de obtenerlos acudiendo a otro lugar o dependencia. Se precisará con respecto a ellos lo previsto en los incisos 2, 5, 6, 7 y 8, anteriores, en lo que fuera aplicable.

Los requisitos y condiciones para la prestación de los servicios por las entidades serán fijados por decreto supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros.

Para aquellos servicios que no sean prestados en exclusividad, las entidades a través de Resolución del Titular del Pliego establecerán los requisitos y costos correspondientes a los mismos, los cuales deberán ser debidamente difundidos para que sean de público conocimiento.

Artículo 38.- Aprobación y difusión del Texto Único de Procedimientos Administrativos

38.1 El Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) es aprobado por Decreto Supremo del sector, por la norma de máximo nivel de las autoridades regionales, por Ordenanza Municipal, o por Resolución del Titular de organismo constitucionalmente autónomo, según el nivel de gobierno respectivo.

38.2 Cada 2 (dos) años, las entidades están obligadas a publicar el íntegro del TUPA, bajo responsabilidad de su titular; sin embargo, podrán hacerlo antes, cuando consideren que las modificaciones producidas en el mismo lo ameriten. El plazo se computará a partir de la fecha de la última publicación del mismo.

38.3 El TUPA es publicado en el Diario Oficial El Peruano cuando se trata de entidades con alcance nacional, o en el diario encargado de los avisos judiciales en la capital de la región o provincia, tratándose de entidades con alcance menor.

38.4 Sin perjuicio de la indicada publicación, cada entidad realiza la difusión de su TUPA mediante su ubicación en lugar visible de la entidad.

38.5 Una vez aprobado el TUPA, toda modificación que no implique la creación de nuevos procedimientos, incremento de derechos de tramitación o requisitos, se debe realizar por Resolución Ministerial del Sector, Norma Regional de rango equivalente o Decreto de Alcaldía, o por Resolución del Titular del Organismo Autónomo conforme a la Constitución, según el nivel de gobierno respectivo. En caso contrario, su aprobación se realiza conforme al mecanismo establecido en el numeral 38.1. En ambos casos se publicará la modificación según lo dispuesto por el numeral 38.3.

38.6 Para la elaboración del TUPA se procurará evitar la duplicidad de procedimientos administrativos en las distintas entidades de la administración pública.

Artículo 39.- Consideraciones para estructurar el procedimiento

39.1 Solamente serán incluidos como requisitos exigidos para la realización de cada procedimiento administrativo aquellos que razonablemente sean indispensables para obtener el pronunciamiento correspondiente, atendiendo además a sus costos y beneficios.

39.2 Para tal efecto, cada entidad considera como criterios:

39.2.1 La documentación que conforme a esta ley pueda ser solicitada, la impedida de requerir y aquellos sucedáneos establecidos en reemplazo de documentación original.

39.2.2 Su necesidad y relevancia en relación al objeto del procedimiento administrativo y para obtener el pronunciamiento requerido.

39.2.3 La capacidad real de la entidad para procesar la información exigida, en vía de evaluación previa o fiscalización posterior.

Artículo 40.- Documentación prohibida de solicitar

40.1 Para el inicio, prosecución o conclusión de un procedimiento, las entidades quedan prohibidas de solicitar a los administrados la presentación de la siguiente información o la documentación que la contenga:

40.1.1 Aquella que la entidad solicitante posea o deba poseer en virtud de algún trámite realizado anteriormente por el administrado en cualquiera de sus dependencias, o por haber sido fiscalizado por ellas, durante cinco (5) años anteriores inmediatos, siempre que los datos no hubieren sufrido variación ni haya vencido la vigencia del documento entregado. Para acreditarlo, basta que el administrado exhiba la copia del cargo donde conste dicha presentación, debidamente sellado y fechado por la entidad ante la cual hubiese sido suministrada.

40.1.2 Aquella que haya sido expedida por la misma entidad o por otras entidades públicas del sector, en cuyo caso corresponde recabarlas a la propia entidad a solicitud del administrado.

40.1.3 Presentación de más de dos ejemplares de un mismo documento ante la entidad, salvo que sea necesario notificar a otros tantos interesados.

40.1.4 Fotografías, salvo para obtener documentos de identidad, pasaporte o licencias o autorizaciones de índole personal o por razones de seguridad nacional. Los administrados tendrán libertad de escoger la empresa en la cual sean obtenidas las fotografías, con excepción de los casos de digitalización de imágenes.

40.1.5 Documentos de identidad personal distintos a la Libreta Electoral o Documento Nacional de Identidad. Asimismo, sólo se exigirá para los ciudadanos extranjeros carnet de extranjería o pasaporte según corresponda.

40.1.6 Recabar sellos de la propia entidad, que deben ser acopiados por la autoridad a cargo del expediente.

40.1.7 Documentos o copias nuevas, cuando sean presentadas otras, no obstante haber sido producidos para otra finalidad, salvo que sean ilegibles.

40.1.8 Constancia de pago realizado ante la propia entidad por algún trámite, en cuyo caso el administrado sólo queda obligado a informar en su escrito el día de pago y el número de constancia de pago, correspondiendo a la administración la verificación inmediata.

40.2 Las disposiciones contenidas en este artículo no limitan la facultad del administrado para presentar espontáneamente la documentación mencionada, de considerarlo conveniente.

Artículo 41.- Documentos

41.1. Para el cumplimiento de los requisitos correspondientes a los procedimientos administrativos, las entidades están obligadas a recibir los siguientes documentos e informaciones en vez de la documentación oficial, a la cual reemplazan con el mismo mérito probatorio:

41.1.1 Copias simples o autenticadas por los fedatarios institucionales, en reemplazo de documentos originales o copias legalizadas notarialmente de tales documentos. Las copias simples serán aceptadas, estén o no certificadas por notarios, funcionarios o servidores públicos en el ejercicio de sus funciones y tendrán el mismo valor que los documentos originales para el cumplimiento de los requisitos correspondientes a la tramitación de procedimientos administrativos seguidos ante cualquier entidad. Sólo se exigirán copias autenticadas por fedatarios institucionales en los casos en que sea razonablemente indispensable.

41.1.2 Traducciones simples con la indicación y suscripción de quien oficie de traductor debidamente identificado, en lugar de traducciones oficiales.

41.1.3 Las expresiones escritas del administrado contenidas en declaraciones con carácter jurado mediante las cuales afirman su situación o estado favorable en relación con los requisitos que solicita la entidad, en reemplazo de certificaciones oficiales sobre las condiciones especiales del propio administrado, tales como antecedentes policiales, certificados de buena conducta, de domicilio, de supervivencia, de orfandad, de viudez, de pérdida de documentos, entre otros.

41.1.4 Instrumentos privados, boletas notariales o copias simples de las escrituras públicas, en vez de instrumentos públicos de cualquier naturaleza, o testimonios notariales, respectivamente.

41.1.5 Constancias originales suscritas por profesionales independientes debidamente identificados en reemplazo de certificaciones oficiales acerca de las condiciones especiales del administrado o de sus intereses cuya apreciación requiera especiales actitudes técnicas o profesionales para reconocerlas, tales como certificados de salud o planos arquitectónicos, entre otros. Se tratará de profesionales colegiados sólo cuando la norma que regula los requisitos del procedimiento así lo exija.

41.1.6 Copias fotostáticas de formatos oficiales o una reproducción particular de ellos elaborada por el administrador respetando integralmente la estructura de los definidos por la autoridad, en sustitución de los formularios oficiales aprobados por la propia entidad para el suministro de datos.

41.2 La presentación y admisión de los sucedáneos documentales, se hace al amparo del principio de presunción de veracidad y conlleva la realización obligatoria de acciones de fiscalización posterior a cargo de dichas entidades.

41.3 Lo dispuesto en el presente artículo es aplicable aun cuando una norma expresa disponga la presentación de documentos originales.

41.4 Las disposiciones contenidas en este artículo no limitan el derecho del administrado a presentar la documentación prohibida de exigir, en caso de ser considerado conveniente a su derecho.

Artículo 42.- Presunción de veracidad

42.1 Todas las declaraciones juradas, los documentos sucedáneos presentados y la información incluida en los escritos y formularios que presenten los administrados para la realización de procedimientos administrativos, se presumen verificados por quien hace uso de ellos, así como de contenido veraz para fines administrativos, salvo prueba en contrario.

42.2 En caso de las traducciones de parte, así como los informes o constancias profesionales o técnicas presentadas como sucedáneos de documentación oficial, dicha responsabilidad alcanza solidariamente a quien los presenta y a los que los hayan expedido.

Artículo 43.- Valor de documentos públicos y privados

43.1 Son considerados documentos públicos aquellos emitidos válidamente por los órganos de las entidades.

43.2 La copia de cualquier documento público goza de la misma validez y eficacia que éstos, siempre que exista constancia de que es auténtico.

43.3 La copia del documento privado cuya autenticidad ha sido certificada por el fedatario, tiene validez y eficacia plena, exclusivamente en el ámbito de actividad de la entidad que la autentica.

Artículo 44.- Derecho de tramitación

44.1. Procede establecer derechos de tramitación en los procedimientos administrativos, cuando su tramitación implique para la entidad la prestación de un servicio específico e individualizable a favor del administrado, o en función del costo derivado de las actividades dirigidas a analizar lo solicitado; salvo en los casos en que existan tributos destinados a financiar directamente las actividades de la entidad. Dicho costo incluye los gastos de operación y mantenimiento de la infraestructura asociada a cada procedimiento.

44.2 Son condiciones para la procedencia de este cobro: que la entidad esté facultada para exigirlo por una norma con rango de ley y que esté consignado en su vigente Texto Único de Procedimientos Administrativos.

44.3 No procede establecer cobros por derecho de tramitación para procedimientos iniciados de oficio, ni en aquellos en los que son ejercidos el derecho de petición graciable o el de denuncia ante la entidad por infracciones funcionales de sus propios funcionarios o que deban ser conocidas por las Oficinas de Auditoría Interna.

44.4 No pueden dividirse los procedimientos ni establecerse cobro por etapas.

44.5 La entidad está obligada a reducir los derechos de tramitación en los procedimientos administrativos si, como producto de su tramitación, se hubieren generado excedentes económicos en el ejercido anterior.

44.6 Mediante decreto supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros y el Ministro de Economía y Finanzas se precisará los criterios y procedimientos para la determinación de los costos de los procedimientos y servicios administrativos que brinda la administración y para la fijación de los derechos de tramitación.

Artículo 45.- Límite de los derechos de tramitación

45.1 El monto del derecho de tramitación es determinado en función al importe del costo que su ejecución genera para la entidad por el servicio prestado durante toda su tramitación y, en su caso, por el costo real de producción de documentos que expida la entidad. Su monto es sustentado por el funcionario a cargo de la oficina de administración de cada entidad.

Cuando el costo sea superior a una UIT, se requiere acogerse a un régimen de excepción, el cual será establecido mediante decreto supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros y el Ministro de Economía y Finanzas.

45.2 Las entidades no pueden establecer pagos diferenciados para dar preferencia o tratamiento especial a una solicitud distinguiéndola de las demás de su mismo tipo, ni discriminar en función al tipo de administrado que siga el procedimiento.

Artículo 46.- Cancelación de los derechos de tramitación

La forma de cancelación de los derechos de tramitación es establecida en el TUPA institucional, debiendo tender a que el pago a favor de la entidad pueda ser realizado mediante cualquier forma dineraria que permita su constatación, incluyendo abonos en cuentas bancarias o transferencias electrónicas de fondos.

Artículo 47.- Reembolso de gastos administrativos

47.1 Sólo procede el reembolso de gastos administrativos cuando una ley expresamente lo autoriza.

Son gastos administrativos aquellos ocasionados por actuaciones específicas solicitados por el administrado dentro del procedimiento. Se solicita una vez iniciado el procedimiento administrativo y es de cargo del administrado que haya solicitado la actuación o de todos los administrados, si el asunto fuera de interés común; teniendo derecho a constatar y, en su caso, a observar, el sustento de los gastos a reembolsar.

47.2 No existe condena de costas en ningún procedimiento administrativo.

Artículo 48.- Cumplimiento de las normas del presente capítulo

La Presidencia del Consejo de Ministros tendrá a su cargo garantizar el cumplimiento de las normas establecidas en el presente capítulo en todas las entidades de la administración pública, sin perjuicio de las facultades atribuidas a la Comisión de Acceso al Mercado del Instituto Nacional de la Competencia y Defensa de la Propiedad Intelectual, en el Artículo 26 BIS del Decreto Ley Nº 25868 y en el Artículo 61 del Decreto Legislativo Nº 776 para conocer y resolver denuncias que los ciudadanos o agentes económicos le formulen sobre el tema.

Sin embargo, cuando en un asunto de competencia de la Comisión de Acceso al Mercado, la presunta barrera burocrática ha sido establecida por un decreto supremo o resolución ministerial, el INDECOPI elevará un informe a la Presidencia del Consejo de Ministros para su elevación al Consejo de Ministros, el cual deberá necesariamente resolver lo planteado en el plazo de 30 (treinta) días. Igual caso se aplicará cuando la presunta barrera burocrática se encuentre establecida en una Ordenanza Municipal, debiendo elevar, en este caso, el informe al Concejo Municipal, para que resuelva legalmente en el plazo de 30 (treinta) días. La Presidencia del Consejo de Ministros está facultada para:

1. Asesorar a las entidades en materia de simplificación administrativa y evaluar de manera permanente los procesos de simplificación administrativa al interior de las entidades, para lo cual Podrá solicitar toda la información que requiera de éstas.

2. Supervisar y fiscalizar el cumplimiento de las normas de la presente Ley.

3. Detectar los incumplimientos a las normas de la presente Ley y recomendar las modificaciones que considere pertinentes, otorgando a las entidades un plazo perentorio para la subsanación.

4. En caso de no producirse la subsanación, la Presidencia del Consejo de Ministros formulará las propuestas normativas requeridas para realizar las modificaciones que considere pertinentes y realizará las gestiones conducentes a hacer efectiva la responsabilidad de los funcionarios involucrados.

5. Detectar los casos de duplicidad de los procedimientos administrativos en las distintas entidades y proponer las medidas necesarias para su corrección.

6. Dictar Directivas de cumplimiento obligatorio tendientes a garantizar el cumplimiento de las normas de la presente Ley.

7. Realizar las gestiones del caso conducentes a hacer efectiva la responsabilidad de los funcionarios por el incumplimiento de las normas del presente Capítulo, para lo cual cuenta con legitimidad para accionar ante las diversas entidades de la administración pública.

8. Establecer los mecanismos para la recepción de denuncias y otros mecanismos de participación de la ciudadanía. Cuando dichas denuncias se refieran a asuntos de la competencia de la Comisión de Acceso al Mercado, se inhibirá de conocerlas y las remitirá directamente a ésta.

9. Aprobar el acogimiento de las entidades al régimen de excepción para el establecimiento de derechos de tramitación superiores a una (1) UIT.

10. Otras que señalen los dispositivos correspondientes.

Mediante decreto supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros se dictarán las medidas reglamentarias y complementarias para la implementación de lo dispuesto en el presente artículo.

Artículo 49.- Régimen de entidades sin Texto Único de Procedimientos Administrativos vigente

Cuando la entidad no cumpla con publicar su Texto Único de Procedimientos Administrativos, o lo publique omitiendo procedimientos, los administrados, sin perjuicio de hacer efectiva la responsabilidad de la autoridad infractora, quedan sujetos al siguiente régimen:

1. Respecto de los procedimientos administrativos que corresponde ser aprobados automáticamente, los administrados quedan liberados de la exigencia de iniciar ese procedimiento para obtener la autorización previa, para realizar su actividad profesional, social, económica o laboral, sin ser pasibles de sanciones por el libre desarrollo de tales actividades. La suspensión de

Esta prerrogativa de la autoridad concluye a partir de la publicación del TUPA, sin efecto retroactivo.

2. Respecto de las demás materias sujetas a procedimiento de evaluación previa, se sigue el régimen previsto en cada caso por este Capítulo.

Jurisprudencia administrativa

La Jurisprudencia administrativa es el resultado formal de la función del Derecho consistente en la interpretación de las reglas jurídico-administrativas, que se produce en su aplicación al caso concreto. Es expedida por los jueces o por las autoridades que resuelven una controversia o un conflicto de intereses dentro del ámbito del Derecho administrativo.

Es indiscutible la creciente importancia de la jurisprudencia como fuente del Derecho en general y del Derecho administrativo en particular. Siguiendo a Kelsen, no sólo la legislación genera el Derecho, debido a que la creación jurídica viene a ser el resultado de un proceso continuo de actos de concreción e individualización de las normas a un caso dado[1].

De allí es que, si bien en otro tiempo se ha dudado sobre el valor de fuente de la jurisprudencia, ahora ya no cabe discusión sobre el particular[2].

Para el Derecho administrativo, la jurisprudencia es una fuente de innegable trascendencia, que ha estado ligada desde siempre a su desarrollo. Ejemplo histórico y actual de esta íntima relación lo constituye el tribunal administrativo francés: Consejo de Estado.

Siguiendo a Iribarren, podemos apreciar las siguientes funciones de la jurisprudencia administrativa: (a) aclara el sentido del proceso legal oscuro o dudoso; (b) adapta el derecho escrito a las circunstancias de la realidad administrativa, y (c) contribuye a la sistematización del Derecho administrativo.

Podemos clasificar la jurisprudencia administrativa, considerando el órgano del cual emanan, propiamente jurisdiccional como el Tribunal Constitucional o el Poder Judicial, o administrativa jurisdiccional como el Tribunal Fiscal, los tribunales de organismos reguladores, Indecopi, etc.; considerando lo jurisdiccional en un sentido lato: "decir el derecho" pero de relevancia interpretativa y en tanto resuelven una controversia o un conflicto de intereses.

Hasta ahora, no existía en el Perú una obra de consulta que presentara a la Ley del Procedimiento Administrativo General a la luz de la jurisprudencia administrativa, que explicara sus alcances a través de los conflictos y controversias que se generan en su aplicación, esto es en el encuentro diario de administrados y autoridades.

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[1] Kelsen, Hans, Teoría General del Estado, p. 305.

[2] Cossio, Carlos, La plenitud del ordenamiento jurídico, 2ª ed., Buenos Aires, 1947, pp. 196 y ss.

No es en el nacimiento de una ley, sino en su aplicación confirmada o corregida jurisprudencialmente, en que saldrán a la luz las virtudes y, con seguridad, también los defectos de la nueva herramienta normativa. Es por ello que en la presente obra se ha otorgado notoria prioridad a la jurisprudencia, sea esta (en atención a un concepto amplio de la palabra) administrativa, judicial o constitucional. Nuestro libro contiene, pues, la síntesis de la profusa jurisprudencia que, desde el 2001, año de la publicación del instrumento legal procedimental, hasta la fecha, ha sido generada, tanto por el Tribunal Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y los tribunales administrativos: cerca de setecientas sumillas jurisprudenciales y un número significativo de jurisprudencias comentadas y presentadas a texto completo.

La jurisprudencia constitucional está constituida por las sentencias del Tribunal Constitucional, especialmente sobre procesos de inconstitucionalidad y procesos de amparo. La jurisprudencia judicial, casi en su totalidad por sentencias sobre recursos de casación. En cuanto a la jurisprudencia administrativa, el origen y naturaleza del órgano resoluto ser muy variada. Así, se ha recopilado las resoluciones que sientan doctrina emitidas por los respectivos tribunales administrativos de Cofopri, Consucode y OSCE, Indecopi, Osiptel, Sunarp, Sunass y Sunat (Tribunal Fiscal), pero también se ha tenido en cuenta los actos administrativos generados por organismos públicos de primera o segunda instancia, de competencia nacional o descentralizada.

De este modo, el libro registra la aplicación jurisprudencial de la Ley del Procedimiento Administrativo General, esto es la forma en que se interpretan válidamente los enunciados normativos que contiene.

Doctrina

1. NATURALEZA JURIDICA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Si bien el Procedimiento Administrativo se ha incluido en la esfera del régimen exorbitante del Derecho Privado como expresión ius publicista, esto no lo hace inalcanzable por las necesarias garantías que los particulares merecen en sus inmediatas relaciones con ese Poder Administrador al que le debe sujeción pero a su vez sólo le es permitido actuar dentro de la ley y del interés público, sólo allí se explican las potestades de imperio. Esto quiere decir que no existe obligación con la voluntad psíquica de los funcionarios y servidores públicos, sino con la voluntad de la ley y con lo que conviene a la sociedad políticamente organizada. Así, ejercicio de ius imperium y garantías para el particular hacen las dos columnas del Derecho Administrativo, como expresión que es de la Administración en un Estado de Derecho.En la medida que el Derecho Administrativo tuvo puesta su visión en ensanchar las posibilidades de la Administración Pública excepcionándola de requisitos que importan a la naturaleza de la autonomía de la voluntad o de la previa declaración o intervención judicial en la ejecución de sus actos, las regulaciones garantizadoras estuvieron ausentes; pero en cuanto se entiende que el interés público como categorización del bien común sólo es posible por el reconocimiento de los derechos de la persona que se traducen en la posición individual, entonces la corriente procedimental cobra auge, como mecanismo de articulación de las necesarias garantías para los administrados en cuanto se colocan en relaciones de sujeción especial con la Administración.A nuestro juicio, sin llegar a confundir ámbitos, el procedimiento administrativo, jurídicamente entendido, corresponde al ámbito del Derecho garantizador, del cual el Derecho Procesal es su típica expresión; pero no la única.

La norma garantizadora emerge al servicio de la norma generadora de derechos y obligaciones, sin perjuicio que en el ámbito de la norma garantizadora se produzcan derechos y obligaciones en relación a sus fines. En efecto, la regla procedimental obliga al funcionario a observar y a adecuar su actividad a lo que allí está dispuesto y en el mismo sentido al particular, quien además adquiere el derecho para promover la actividad de la Administración en beneficio de sus derechos o para la correcta adecuación de sus obligaciones con respecto a la Administración. Decimos que las reglas del Derecho Procedimental tiene el carácter de garantizadoras porque constituyen los indicadores sobre los cuales actuarán los órganos de fiscalización o propiamente garantizadores en sede administrativa y en sede judicial (nivel garantizador para el orden jurídico). El Derecho Sustancial está protegido por el Derecho Garantizador, es decir que éste aparece como afirmativo o correctivo de la aplicación de aquél. El órgano garantizador en sede administrativa es el superior del órgano emitente de una resolución; pero, propiamente, son aquellos Consejos o Tribunales especialmente dispuestos para la tutela jurídica (Tribunales Fiscal de Aduanas, de Licitaciones y Contratos de Obra Pública, etc.) Para el orden jurídico actúa como garantizador el Órgano Jurisdiccional. Estos Órganos Garantía actúan sobre el Derecho ya aplicado, decisiones adoptadas conforme a lo que se considera de Derecho. Los Órganos Garantía requieren para la adecuación de su actividad de un curso de acción ordenado por un conjunto de reglas que reconocemos como procedimentales o procesales. El conjunto de estas reglas pueden no ser estrictamente funcionales, es decir procedimentales sino, entremezclarse con normas estructurales, como las regla de la competencia.

El procedimiento administrativo ha sido considerado por los ius administrativistas dentro del capitulado dedicado al acto administrativo, por considerarse que la declaración de la voluntad de la administración pública debe expresarse como producto de una vía formal prevista legal o reglamentariamente, con especial significado cuando pueden ser afectados los derechos e intereses de los particulares.