Descentralización Funciones Presidenciales Constitución Dominicana e Influencia en la Democracia

Resumen

La descentralización de las funciones presidenciales, constituye un factor importante en la democratización de la administración pública, cuya acción directa incide en el fortalecimiento de la institucionalidad de la nación. El concepto de descentralización se puede abordar como antítesis a la centralización. En ese sentido, la centralización infiere una jerarquía de funciones basadas en la dependencia, sin embargo, la descentralización se produce con la distribución de trabajos en órganos funcionales, que conservan su independencia: tanto del punto de vista orgánico institucional como presupuestario. El sistema constitucional dominicano instituía actividades predominantes al Presidente de la Republica, las cuales gravitaban con peso específico en las ejecutorias de los demás poderes y órganos del Estado. Facultades reguladas desde la primera constitución del 1844 hasta la última reforma constitucional, votada el 26 de enero de 2010. Este último texto constitucional en el artículo 199 define con amplitud inusitada los gobiernos locales, enarbolando el principio de autonomía, otorgándole capacidad para tener patrimonio propio e independencia presupuestaria; en ese mismo tejido de ideas, subraya el artículo 200 que los ayuntamientos tienen cualidad para crear arbitrio, que constituye la base de la independencia presupuestaria, facultad que anteriormente estaba conferida por disposiciones normativas inferiores. En otra vertiente, el referido documento fundamental en su artículo 203 inserta mecanismos de participación directa de la ciudadanía en la toma de decisiones, afectando las otrora casi plenipotenciarias funciones del presidente. Como secuela del abordaje del tema de la descentralización de las funciones presidenciales y su incidencia en la democracia, surgen preguntas puntuales tales como: ¿Qué implica la descentralización administrativa? ¿El cumplimiento de los servicios públicos llega con mayor efectividad en la medida en que las funciones presidenciales son descentralizadas? ¿La democracia se fortalece con la descentralización de las funciones presidenciales? Estas interrogantes constituyen la médula esencial del presente ensayo.

Análisis

El abordaje de un trabajo monográfico sobre la descentralización de las funciones presidenciales a la luz de la constitución dominicana de 2010 y su influencia en la democracia, invita a la conceptualización de los términos: centralización y descentralización, funciones presidenciales, la constitución dominicana del 2010 (Dominicana, 2010) y sus particularidades, democracia: en el sentido constitucional y general; es decir, democracia participativa y democracia representativa. Así como analizar la correlación de este nuevo instrumento organizativo de la nación y su incidencia en el sistema democrático visto desde el régimen político contemporáneo.

La descentralización y la centralización son atributos de las funciones administrativas, que ejerce el órgano central del Estado, en tanto son materializadas en la figura del Presidente de la Republica, de manera que la centralización es el engranaje funcional mediante el cual los órganos de Estado están situados de manera tal que se garantiza un orden jerárquico, logrando una dependencia directa en uno con el otro (Castro, 2012); como antítesis se presenta la descentralización, definida por Gabino fraga (FRAGA, 1969), con las palabras siguientes: "Al lado del régimen de centralización existe otra forma de organización administrativa: la descentralización, la cual consiste en confiar la realización de algunas actividades administrativas a órganos que guardan con la administración central una relación que no es la de jerarquía" y complementa la idea señalando que: "el único carácter que se puede señalar como fundamental del régimen de descentralización es el de que los funcionarios y empleados que lo integran gozan de una autonomía orgánica y no están sujetos a los poderes jerárquicos".

Sin embargo, se acopian otros intentos de definir la descentralización, así Luis Manuel Benítez Cabral (Cabral, 2008), intenta proponer al termino una nueva connotación, al cual llama descentralización real, asociado al concepto de empoderamiento, analizado como "la transferencia de decisiones y recursos a los diferentes niveles de Gobiernos y entidades territoriales, es el empoderamiento y la movilización ciudadana y la condición necesaria para mejorar el desarrollo humano".

Busca con esta idea una aproximación de la descentralización a la participación directa de los ciudadanos en la política de la administración pública, en procura de su satisfacción general. Esta acepción implica a la administración pública, que es en general la parte de los órganos del Estado que dependen directa o indirectamente del Poder Ejecutivo; tiene a su cargo toda la actividad estatal que no desarrollan los otros poderes, su acción es continua y permanente, siempre persigue el interés público, adopta una forma de organización jerarquizada y cuenta con: a) elementos personales; b) elementos patrimoniales; c) estructura jurídica y d) procedimientos técnicos, en este sentido se pretende trocar la democracia representativa en una democracia participativa, panacea que constituye aspiraciones de intelectuales progresistas.

En otro contexto el Diccionario de la Academia de la Lengua Española, define descentralización asociada a la accionde descentralizar, así señala que es: "Transferir a diversas corporaciones u oficios parte de la autoridad que antes ejercía el gobierno supremo del Estado (Española, 1992)".

Se entiende a su vez que la descentralización está matizada por una acción creadora de órganos del servicio publico mediante legilacion, los cuales tiene personería jurídica, patrimonio propios e independencia, sus funciones se corresponde con un área determina de la actividad administrativa del Estado. Los funcionarios que ejecutan las labores propia de estos órganos, tienen mas o menos independencia en sus funciones y su voluntad es cumplir dicha misión.

Sin embargo, la descentralización se puede ver en termino del derecho administrativo desde tres vertientes, según la característica de los órganos en los cuales recaen la labores descentralizadas, así se habla de la descentralización por región, referida a los órganos adminstrativos radicados en una circunscripción determinada, cuya misión es cumplir con la satisfacción de los interés colectivos de esa demarcación.

También la descentralización puede ser por servicio, representada en un conjunto de funcionarios cuya misión es realizar cierta labor especializada del estado y la descentralización por colaboración, se origina cuando el Estado adquiere mayor ingerencia en la vida privada y cuando, como consecuencia, se le presentan problemas para cuya resolución se requiere una preparación técnica de que carecen los funcionarios políticos y los empleados administrativos de carrera. Para tal evento, se impone o autoriza a organizaciones privadas su colaboración, haciéndolas participar en el ejercicio de la función administrativa. De esta manera, la descentralización por colaboración es una de las formas del ejercicio privado de las funciones públicas (Cabral, 2008).

Antes de analizar las funciones del presidente es importante, para los fines del presente ensayo, debinir la figura del presidente, la enciclopedia virtual Wikipedia, señala que el termino presidente, viene del latin praesidere, "sentarse al frente", por lo general, y continua que "es la designación utilizada para identificar a la persona que dirige una reunión, una sesión de trabajo o una asamblea. Actualmente, el término aislado se refiere al funcionario público, electo para un período determinado, que ostenta el poder ejecutivo de un Estado o de una región. Esta fórmula fue incorporada por primera vez en la Constitución de los Estados Unidos y actualmente se utiliza de manera generalizada" (Wikipedia®, 2012).

Sin embargo, sus funciones en calidad de Presidente de la Republica se encuentran contenida de manera general en el texto de la constitución del país, así la Constitución dominicana del 2010, en su articulo 128 expresamente señala que "La o el Presidente de la República dirige la política interior y exterior, la administración civil y militar, y es la autoridad suprema de las Fuerzas Armadas, la Policía Nacional y los demás cuerpos de seguridad del Estado" (Dominicana, 2010).

Estas facultades incluyen la de feje de estado obstentando la representación del Estado Dominicana, el diseño de la política exterior de la nación; a su vez se desdobla en las funciones de jefe de gobierno, en esa condiciones es el jefe de la administración publica y tiene calidad directa para diseñar, organizar y desarrollar las políticas administrativa e interna del país, centralizando la dirección de las funciones de los órganos del gobierno.

Así mismo el indicado articulo 128, le atribuye facultades como defe de estado y jefe de gobierno a la vez al Presdiente, en tal sentido designa y dirije la misión diplomática del pias ante las demás naciones, así como diseñar la política exterior y gesta todo los asuntos relacionados con los extrajeros en la republica dominicana, empero, en la referida atribución concede permiso a los ayuntamientos permisos para enajenar bienes.

Partiendo de que la administración publica de conformidad con la constitución dominicana, tiene dos nivel de gestión de gobierno, el gobierno central, ejercido por el Poder Ejecutivo que preside el Presidente de la Republica y los gobiernos locales presentado en los municipios, dirigidos por los alcaldes, ambos con facultades de automias presupuestarias, patrimonial, normativa y presentativa en sus respectivos niveles de gobierno.

La constitución referida define y amplia la gobernabilidad local en el primer nivel de gestión publica, permitiendo a demás de las funciones del Gobierno Central otras instituciones de gobernanza; de manera que el articulo 141, señala que "La ley creará organismos autónomos y descentralizados en el Estado, provistos de personalidad jurídica, con autonomía administrativa, financiera y técnica. Estos organismos estarán adscritos al sector de la administración compatible con su actividad, bajo la vigilancia de la ministra o ministro titular del sector. La ley y el Poder Ejecutivo regularán las políticas de desconcentración de los servicios de la Administración Pública" (Dominicana, 2010).

Es importante apuntalar que la anterior constitución del 25 de julio del 2000, preservaba el esquema de gestión publica concentrada en la figura del presidente de la Republica, continuando la línea histórica-cultural de la primera constitución del 1844, que contenia funciones preminentes en la figura del primer mandatario, prolongando esta cultura presidencialista, al grado de que el Poder Ejecutivo sopesa con mayor poder sobre los otros estamentos clasicos del estado moderno.

Reabordando el tema del segundo nivel de administración publica, el articulo 196 de la constitución 2010, incorpora el concepto de región, definiéndola como la unidad básica para la articulación y formulación de las políticas públicas en el territorio nacional. Segund el texto citado, la ley definirá todo lo relativo a sus competencias, composición, organización y funcionamiento y determinará el número de éstas. Dentro de las regiones se encuentran las provincias, definidas por la fuente mencionada como la demarcación política intermedia en el territorio. Se divide en municipios, distritos municipales, secciones y parajes. La ley definirá todo lo relativo a su composición, organización y funcionamiento y determinará el número de éstas.

En cada provincia serán designado por el Poder Ejecutivo un gobernador civil, quien hará las veces de jefe de gobierno y respesentante politico en su territorio, dándole continuidad a la gestión de gobierno trasada por el Presidente de la Republica. Esencialmente la administración local esta representada por los municipios y demás demarcación, en tanto son organismos descentralizados.

La constitución en cuestión sostiene que el Distrito Nacional, los municipios y los distritos municipales constituyen la base del sistema político administrativo local. Son personas jurídicas de Derecho Público, responsables de sus actuaciones, gozan de patrimonio propio, de autonomía presupuestaria, con potestad normativa, administrativa y de uso de suelo, fijadas de manera expresa por la ley y sujetas al poder de fiscalización del Estado y al control social de la ciudadanía, en los términos establecidos por la Constitución y las leyes (Republica, 2010).

Los gobienos locales tiene capacidad para crear normas reguladoras en sus respectivas demarcacines, así como la creación de arbitrios, siempre que estos cobros no colidan con los impuestos establecidos por el gobierno central, si como guardando el respecto constitucional y legal.

El nivel local de gobierno en la administración publica dominicana, se complementada con la ley 3455 del año 1952 atinente a la organización municipal. A la luz de esta normativa la cracion o supresión de municipio se correspondía con un simple estudio que determinara si se podía crear o no un pareje o sección a municipio, lo que dio como resultado un crecimiento desorganizado en el sistema de gobierno local, carente de planificación lo que le restaba eficacia.

Con el objetivo de eficientizar la distribución de la gestión de gobierno local, fue creada la ley 176-07, del 17 de julio del 2007, del Distrito Nacional y Los Municipios (Dominicana C. d., 2007), normativa que redefine nuevo criterios para la cracion o supresión de los sectores locales del gobierno, estableciendo entonces que para la creación de un nuevo municipio es necesario que esta demarcación tengo una tasa de pobladores superior a los 15,000 habitantes.

A su vez, condiciona esta demografía a que tenga ingresos netos, es decir una capacidad productiva de aporte propio a la gestión general de gobierno, superior a al 10% por cientos de los ingresos municipales; además debe esta demarcación para adquirir su estatus de gobierno local, gozar de infraestructura física y condiciones locales capaces de sostener su incorporación como municipio, de manera que sea factible el sostenimiento de un gobierno local. Esa misma ley impone la realización de una consulta por encuestas a los localidades previamente incorporadas como gobierno local, para determina si puede afectar esta nueva cracion.

Para crear un Distrito Municipal, este debe contar con una población de 10,000 personas o más que generen al menos el 10% de los Recursos que le serán transferidos por la Ley y que el territorio tenga identidad natural, social, económica y cultural. En conclusión parece que la nueva Ley se le pone un freno a la creación desbocada de Municipios y Distritos Municipales (Cabral, 2008).

Las competencia de estas demacarcaciones de gobierno local, debido a las disgreciones históricas en sus funciones conferidas por la constitución y la leyes, es muy difícil determinal, toda vez que la practica secular de la gestión de gobierno a nivel local, es que las funciones el Presidente de la Republica permea el desempeño de estas instancias; esto se debe a dos factores, primero el peso especifico de la cultura caudillista, que jurídicamente coloca al Presidente de la Republica como un poder determinante y en segundo lugar, que el gobierno central y los gobiernos locales tienen funciones similares.

Esto quiere decir que existía una confusión en cuanto a las funciones de suplir servicios sociales básicos del gobierno central y los locales, esto es que en los aspectos de salud publico, el gobierno central a través del Ministerio de Salud tiene la responsabilidad nacional de suplir la salud publica al país, incluyendo las provincia y municipios; sin embargo, los municipios tienen la facultad de suplir este servicio; así ocurre con otros servicios que la propia ley pone a cargo de los municipio, pero, el propio gobierno central a través de las gobernaciones y ministerios, regularmente ejecuta.

Esta duplicidad de funciones coloca al ciudadano común en la disyuntiva de a quién debe requerir un servicio, obtando por solicitar al Presidente que cumpla tal o cual servicio o solución de problemas sociales, sin determinar si esta función es básicamente del gobierno local o propiamente del central, o en todo caso determinar cual de la dos instancia puede ser mas eficaz en la prestación del servicio publico.

En la competencia de servicios públicos de los gobiernos locales, coincidentes con las funciones de administración del gobierno central, es importante salvar la diferencia de ambos poderes en cuanto al ámbito de aplicación; debido al peso del poder centeral, ejercido por el Presidente de la Republica, ha sido preponderante en la realización de servicios publico y de la política del Estado Dominicano.

Huelga apuntalar que los municipios a través de los ayuntamientos, de conformidad con las normas constitucional y legal, tienen atribuciones en su nivel sectorial parecidas a las del presidente a nivel nacional, dentro de las cuales se encuentran desdibujadas: la creación de viviendas rurales, conferida mediante la antigua ley 3455; también la citada normativa daba autoridad a los ayuntamientos en cuanto a la reparación de escuelas rurales. Unas de las funciones que mas ha contraído el presupuesto de los ayuntamientos es la recogida de residuos solidos, seguida del ornato; es a su vez función de los ayuntamiento el suministro de agua, el planeamiento urbano y la seguridad ciudadana incorporada por la nueva ley sobre el Distrito Nacional y los Municipios (Dominicana C. d., 2007).

Si bien es cierto, que estas funciones reseñaladas son atributivas al gobierno local, no menos cierto es que también mediante fucion administrativa las ejecuta el Presidente de la Republica, dándole una connotación mas marcada en la generalidad del país, toda vez que el Presidente maneja mayor presupuesto, empero, esta funciones en manos del Presidente son mas disgregadas con tendencia a descuidar ciertas comunidades.

Las disposiciones constitucionales sobre el poder local, se encuentran contrapuestas a las funciones presidenciales, en la medida en que se han limitado las funciones meciánicas del Presidente de la Republcia mediante la definición y ampliación de las funciones de los municipios, en virtud de su independencia presupuestaria y su capacidad para crear arbitrio y, gestar cobro por servicios de ornato y recogida de residuos sólidos, consagrados en la constitución y las leyes.

En la medida que los ciudadanos participan de la gestión publica a través de los poderes locales, se produce un empoderamiento social que conduce a la ampliación del concepto democracia en la política nacional, que va transformando de manera paulatina la democracia representativa en una democracia participativa, en tanto que la gestión local es mas abarcadora y da mayor participación a la ciudadanía, que la gestión central.

Resta apuntalar que la descentralización de la función administrativa no solamente se refiere a la administración local, sino que se involucra con los mecanismos de participación ciudadana en la toma de decisiones nacionales, tales como el plebisito, referendo y otro tipo de consultas populares; siempre fundamentado en la actividad conciente de la ciudadanía sobre sus derechos y obligaciones ciudadanas.

Conclusión

En el marco de la presente investigación se ha propuesto abordar la interrogante relativa a la descentralización de las funciones presidenciales en el texto constitucional de 2010 y su incidencia en la democratización del país, pretendiendo definir los conceptos fundamentales, así como establecer los posibles medidores o parámetros determinantes para un futuro trabajo de investigación científica sobre el tema.

Como resultado de la conformación del marco teórico de la problemática enunciada, han surgido varias interrogantes conexas con el tema central, que permiten adentrarse en un tratamiento individual de cada una, en búsqueda de precisar el cuerpo teórico que eventualmente sostedria el adamiaje investigativo.

En ese sentido y en el contexto del presente ensayo, se analizó el concepto de centralización y descentralización, así como se trató la problemática del acceso de la ciudadanía del los servicios públicos, criterio efocado en la efectividad de estos recursos puestos al servidos de la comunidad nacional por el gobierno central (que preside el Presidente de la Republica y sus órganos dependientes), por un lado y por los gobiernos locales (gestados por los ayuntamientos y otras instituciones y órganos autónomos locales), por la otra parte. De esa manera resaltando las deficiencias de la prestación del servicio publico desde el punto de vista central, apostando a que la descentralización es bentajosa para una gestión mas abarcadora de los servicios públicos.

Sobre la pregunta de que "¿La democracia se fortalece con la descentralización de las funciones presidenciales?", se ha analizado a lo largo de este ensayo, que la descentralización está sustenda en acciones de carácter jurídica, es decir mediante las reformas constitucional a los fines de menguar o limitar las funciones presidenciales en la Republica Dominicana, ora mediante traspasar funciones a otros poderes o órganos descentralizados, ora por vía de fiscalización y autorización previa. Así como por la modificación y creación de nuevas leyes y normas complementarias, que fortalezcan las gestiones de los órganos locales.

A su vez, la descentralización en las funciones presidenciales incide en la democracia en la medida que los poderes locales son fortalecidos mediante la transparencia del uso de los recursos y su justa distribución, esto es, erradicando la corrupción admistrativa y la legalidad en las elecciones de los representante sociales ante estos organismos, propiciando una correcta pretacion de los recurso de manera proporcional y equitativa, en los estamentos de dirección municipal.

Otra arista de la descentralización tiene que ver con el empoderamiento ciudadano, que implica una participación activa y conciente de todos los dominicanos en la fiscalización, percepción y fortalecimiento de la prestación de los servicios acreditados por el Estado a la población nacional.

Trabajos citados

Cabral, L. M. (2008). Descentralización administrativa del Estado dominicano. Santo Domingo: PNUD.

Castro, P. F. (19 de abril de 2012). edu.red. Recuperado el 21 de abril de 2012, de www.monografias.com: www.monografias.co

Dominicana, C. d. (2007). Ley 176-07, Del Distrito Nacional y Los Ayuntamientos. Santo Domingo: Gaceta Oficial No. 10426.

Dominicana, C. P. (2010). Constitución Política de la República Dominicana. Santo Domingo, R. D.: Gaceta Oficial No. 10561, del 26 de enero de 2010.

Española, R. A. (1992). Dicciionario de la Lengua Española. Madrid: Espasa-Galpe.

FRAGA, G. (1969). Derecho administrativo (13ª ed. ed.). Mexico: Porrua.

Republica, C. C. (2010). Constitucion Politica de la Republica Dominicana. En C. C. 2010, Constitucion Politica de la Republica Dominicana (pág. 59). Santo Domingo: Gaseta Oficial No. 10561.

Wikipedia®. (7 de marzo de 2012). Fundación Wikimedia, Inc. Recuperado el 12 de marzo de 2012, de Wikipedia Enciclopedia Libre: http://es.wikipedia.org/wiki/Rep%C3%BAblica#cite_note-0

Autor:

Carlos Manuel Ventura, M. A.

Universidad Católica de Santo Domingo.

Maestría en Ciencia Políticas