Consideraciones sobre el control de las obligaciones tributarias en contribuyentes naturales (Cuba)

Síntesis

El trabajo aborda, desde un estudio teórico – práctico las principales consideraciones desde la administración tributaria para enfrentar el procedimiento de control de las obligaciones fiscales en instituciones del Estado.

La perspectiva fiscal, tratada desde la concepción del sistema tributario cubano, conduce a la exposición de los principales elementos metodológicos a tener en cuenta para la mejora del procedimiento.

Palabras claves: Control de obligaciones, recaudación tributaria.

Introducción

En la actualidad a nivel internacional los gobiernos tienen establecido en la constitución de la república, la conducta a seguir por los integrantes de la sociedad para realizar los aportes al fisco. De lo anterior se derivan el ordenamiento jurídico e institucional que lleva a vía de hecho la concreción de la misión planteada.

El Estado es la organización política universal con facultad para ejercer el poder público soberano y sus apéndices materiales se caracterizan por la distribución de la población en cuanto a la división administrativo-territorial, los impuestos y el derecho, a su vez monopoliza el establecimiento de normas dentro de su territorio, lo cual tiende a crear una cultura política común compartida por todos los ciudadanos. El impacto del Estado sobre la economía es múltiple y variado y se expresa a través de distintos canales.

La forma concreta en que el Estado determina las cuantías y la composición de los recursos financieros, captados de los diferentes agentes económicos y de las erogaciones realizadas con el fin de realizar sus funciones, explica y fundamenta la política fiscal que se adopta, mediante la cual actúa sobre sus gastos e ingresos condicionando el déficit o superávit fiscal, su relación con el Producto Interno Bruto (PIB) y el resto de las variables macroeconómicas.

La política tributaria constituye un eslabón fundamental como parte de la Política Fiscal, no solo en el rol recaudador de los recursos monetarios hacia el presupuesto, sino en su dimensión informativa y reguladora de los recursos financieros. En este sentido, la administración Tributaria en Cuba, tiene la misión de, brindar un servicio de calidad a la sociedad que garantice el cumplimiento de las responsabilidades tributarias conforme a la Ley vigente; para ello, desarrolla diferentes procesos tecnológicos inherentes a su función social y juega una importancia significativa en el logro de las metas de equidad. Lo anterior esta debidamente establecido en los Lineamientos 56 al 64 de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución, aprobados en el VI congreso del PCC.

En la actualidad, y de forma mayoritaria, se considera como primer objetivo irrenunciable el fomento de la aceptación social del pago de los tributos y la incentivación del cumplimiento voluntario. En tal sentido, la estrategia debe estar fundamentada en el carácter masivo y complejo de las figuras que integran los ordenamientos fiscales, que hace casi imposible que la administración tributaria pueda determinar y cobrar a cada contribuyente los tributos a que por ley estén obligados.

Constituye una necesidad de investigación, para los autores de este trabajo, el perfeccionamiento de los procedimientos de control de las obligaciones en el contexto de las actividades económicas en contribuyentes naturales.

Los recursos financieros del Estado

El conjunto de recursos financieros que precisa el Estado en general para garantizar el desarrollo de sus actividades de acuerdo a los objetivos y políticas trazadas se denominan ingresos públicos.

Los ingresos públicos pueden ser detraídos de la economía de diversas formas, adquiriendo distinta naturaleza, características y mecanismos de funcionamiento, lo cual explica que producirán efectos económicos de diferente signo.

La obtención de ingresos que luego, vía gasto público satisfagan necesidades sociales contenido de la actividad financiera del Estado. Desde la perspectiva de los ingresos públicos, aparecen los tributos como uno de los principales aportes al Presupuesto y con ello, la Administración Tributaria asume el papel de garante en el ejercicio de esta actividad de acercar los recursos financieros al Estado.

En particular en la ejecución de la relación tributaria entre los sujetos activos y pasivos la administración tributaria juega un papel de intermediación crucial, pero que no agota toda la dimensión de la misma. La AT por mandato estatal debe concretar la entrada de la exacción exigida a partir de la norma legal negociada, en estrecho contacto con los obligados y otras fuerzas sociales y garantizar por ende otras finalidades de la política fiscal, que en el caso cubano tiene una connotación especial en la función de control económico.

El surgimiento de los modernos Estados fiscales, el avance tecnológico, la globalización y la nueva economía que esta emergiendo, unido al proceso de democratización de las sociedades introducen nuevas calidades a la relación tributaria y el sistema fiscal que de ella se deriva y establecen marcos y condicionantes inéditas al modelo gestor.

Por esencia este modelo parte de otorgar la iniciativa de cumplimiento al ciudadano como deber cívico y cristalización de su sentimiento de solidaridad, principio necesario en toda convivencia social, donde por demás debe ser creada la infraestructura que posibilite la realización de la contribución.

La gestión de la recaudación tributaria. Concepciones teóricas generales

La gestión tributaria refiere la función de la administración para la liquidación y recaudación de los tributos, en este sentido es la función de la administración para la práctica de la liquidación tributaria, hasta la determinación de la deuda y notificación de ella al sujeto pasivo.

La gestión de ingresos tributarios es además el resultado de un proceso que impulsado por el Estado, permite el establecimiento y aplicación de los tributos para el desarrollo de su política económica. (Musgrave y Musgrave 1993; Neumark, 1993; Sainz de Bufanda, 1995).

El proceso de control de obligaciones tributarias en Cuba, contribuyentes naturales.

El proceso de Control de Obligaciones en Cuba está basado fundamentalmente en la supervisión sistemática de las cuentas control que tienen habilitadas los contribuyentes y en la vigilancia del cumplimiento de las obligaciones fiscales.

El esquema de control de obligaciones está estructurado para la Administración de impuestos masivos y complejos que caracterizan al Sistema Tributario Cubano.

El dominio que se tiene sobre el control de las obligaciones permite determinar los índices de cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias a razón de determinar la disciplina de pago de los contribuyentes.

En este proceso se controlan los estados de morosidad, omisión e incumplimiento, toda la situación fiscal que pueda presentar el contribuyente; lo cual permite decidir sobre las solicitudes de devolución de ingresos, de aplazamiento de pago, de compensaciones que se realicen, y en el caso que corresponda tramitar dichos procedimientos de oficio, constituyendo el módulo de Visión Integral Tributaria del SICAT una herramienta de trabajo fundamental para el Analista de Control de Obligaciones con vistas a la toma de decisiones.

El Control de Obligaciones se estructura en forma general teniendo en cuenta las características de los contribuyentes y la fase del proceso tributario en cuestión.

Existe una división genérica del trabajo de control entre contribuyentes jurídicos y naturales. En este proceso están involucradas dos divisiones estructurales diferentes de la Oficina: la Dirección de Fiscalización y la Dirección de Recaudación. Existen tres cuerpos de funcionarios que realizan funciones de control: el cuerpo de Auditores Fiscales, que controla fundamentalmente al universo de personas jurídicas, el cuerpo de agentes Fiscales que fiscaliza a los contribuyentes naturales y el cuerpo de agentes de Cobro Coactivo que se encarga de aplicar los procedimientos de cobranza sobre todo el conjunto de contribuyentes.

El sistema cubano de control de obligaciones se encuentra en un franco proceso de desarrollo, dirigido a garantizar en tiempo real el control masivo de las obligaciones de declaración y pago y a extender las prácticas de cuestionamiento masivo de la consistencia de las declaraciones periódicas de los contribuyentes mediante el cruce informático. Hasta el momento el factor limitante ha sido el elemento tecnológico. En la actualidad se cuenta con tres aplicaciones informáticas fundamentales vinculadas al control de obligaciones:

La morosidad es el estado en el que incurre un contribuyente toda vez que no ha efectuado el pago de una obligación tributaria vencido el término para el cumplimiento voluntario de la misma.

Ante un estado de morosidad, la oficina tributaria puede enfrentarse a dos situaciones diferentes: la primera, en que conoce el importe que se adeuda por concepto de la obligación en cuestión; y la segunda, en la que desconoce el importe de dicha obligación. Ambos casos son estados de morosidad: técnicamente los contribuyentes que incurren en el mismo se denominan morosos. Sin embargo, las actuaciones de la administración, en uno u otro caso, y a razón de la diferencia señalada, son distintas.

Para facilitar el control y seguimiento automatizado de los estados de morosidad a través del Sistema Integral Cubano de Administración Tributaria, fue necesario distinguir en su denominación los dos casos de morosidad anteriormente referidos, de manera que, cuando la Administración conoce el importe de la deuda del contribuyente denomina a éste moroso, y cuando lo desconoce lo denomina incumplidor.

Es posible que, por una misma obligación, en un período determinado, se genere un estado de incumplimiento, y en otro período un estado de morosidad. Si un contribuyente declara su obligación y no paga, se asienta un débito en su cuenta control. Entonces la Administración conoce su deuda y el contribuyente es un moroso. Si en relación con esa misma obligación el contribuyente no declara ni paga, entonces se encuentra ante un estado de incumplimiento.

El Analista entrega los Requerimientos para Pagar emitidos al Área de Cobranza para notificar a los contribuyentes. No obstante, revisa periódicamente que los contribuyentes hayan efectuado los pagos que se les han exigido.

Al incorporar los agentes de Cobranza las fechas en que se efectuó la notificación de los requerimientos, el SICAT cuenta un término de quince días hábiles, que es el establecido para que el contribuyente cumplimente lo requerido.

Como ya se ha abordado el Sistema Tributario cubano todavía muestra algunas características que lo diferencia, de sistemas de otros países, en cuanto a su aplicación, incluso de aquellos que sirvieron de base para llevar a cabo la Reforma Tributaria iniciada en el 2005, a continuación pasamos a realizar una comparación algunos elementos, con La Agencia Estatal de la Administración Tributaria de España, referido a lo que conoce en nuestro país por Impuesto sobre el Transporte Terrestre.

En el caso anterior muestra que el Sistema Tributario cubano todavía cuenta con potencialidades que por razones objetivas y subjetivas aún no se han explotado, además no se divulga suficientemente los servicios electrónicos puestos en explotación para la obtención de información general sobre temas variados y específicos sobre normas y procedimientos tributarios. Estas vías tienen sus costes y beneficios que han sido ponderados y establecidas las vías más idóneas para el suministro de un determinado servicio.

En específico se destacan la utilización de redes ya vertebradas de servicios con amplia cobertura como los servicios de correos, para la distribución de paquetes fiscales, donde se hace llegar a los contribuyentes personas naturales, los documentos fiscales que deberán usar durante un período (anual y % semestral).

Elementos teórico metodológicos para el perfeccionamiento del proceso del control de obligaciones en contribuyentes naturales

El control de obligaciones fiscales en personas naturales inicia con el Registro de Contribuyentes, el mismo es calificado, por destacados tributaristas, como la columna vertebral del sistema de control de obligaciones en los sistemas contemporáneos de administración tributaria. El despliegue de las dimensiones del registro de contribuyentes como instrumento de gestión tributaria o el análisis de sus rasgos esenciales no es posible si previamente no se identifican las tendencias y atributos básicos del actual modelo gestor en las administraciones tributarias de referencia.

Partiendo de las características de la relación tributaria, la aplicación del sistema legal fiscal se organiza en torno a un conjunto de procedimientos en una secuencia ordenada de operaciones que deben asegurar el seguimiento y aseguramiento de la obligación tributaria desde su nacimiento hasta su extinción.

El núcleo esencial del negocio tributario se concentra en los siguientes procesos:

Identificación del contribuyente y el carácter de sus obligaciones formales y materiales.
La determinación de la cuantía de las obligaciones tributarias.
La recaudación voluntaria o ejecutiva de la deuda tributaria.
Obtención de información con trascendencia tributaria.
Aplicación del régimen sancionador.
Tramitación de impugnaciones y recursos presentados por los obligados ante actuaciones administrativas.

La función más primaria elemental que corresponde a la Administración Tributaria es la de identificar y registrar a los contribuyentes en un doble sentido:

Para determinar exactamente quienes son los contribuyentes que deben relacionarse con la Administración Tributaria por razón de su domicilio fiscal o de la realización de operaciones con trascendencia tributaria en el ámbito territorial a que extiende su competencia la Administración Tributaria.
Para excluir del registro de contribuyentes a aquellos que no cumplan ninguna de las condiciones anteriores y sin embargo fueron incluidos en el registro de contribuyentes.

De esta forma el punto de partida para la aplicación de un régimen fiscal es establecer quien y que obligaciones deben cumplirse. Operativamente este objetivo se logra mediante el procedimiento de registro de los contribuyentes, la articulación de acciones de atención e información a los contribuyentes y las acciones de comprobación de que todas aquellas personas que incurran en hechos imponibles estén debidamente registrados y los datos que se requieran estén correctos y actualizados, para garantizar la eficacia del control posterior de los otros procesos.

En el registro de contribuyentes deben incluirse a todas aquellas personas naturales que realicen operaciones con trascendencia tributaria, lo cual conforma el ámbito subjetivo del mismo. Por tanto este censo es más amplio que el universo de los declarantes por las diferentes figuras tributarias.

En la mayoría de los países cada contribuyente tiene asignado un número de identificación fiscal (NIF).

La importancia de este número radica en lo siguiente:

Se evitan los errores de identificación derivados del uso del nombre y apellidos de las personas naturales y de la razón social de las entidades (coincidencia de nombres, uso de abreviaturas, variantes en la forma de escribir un mismo nombre, etc.)
Las declaraciones presentadas por un contribuyente le son imputadas sin errores.
Es posible cruzar sus declaraciones con la información procedente de terceras personas de que dispone la AT sin errores de identificación.
De esta forma el NIF es un elemento para identificar un contribuyente de forma inequívoca y una clave para imputar y acceder a toda la información sobre trascendencia tributaria sobre el contribuyente dentro de todo el sistema.

En nuestra opinión aunque es una idea positiva y que indudablemente facilitará los intercambios de información en nuestro país es poco practicable por las grandes diferencias existentes en normativas, niveles de informatización, prácticas administrativas y otros factores.

Este proceso para hacerlo factible implicará en una primera etapa realizar un estudio profundo del tema en una muestra representativa de países, realizar una propuesta sencilla, racional y su divulgación en carácter de recomendación a través de una organización de alta representatividad como la ONU. En la medida que se creen otras condiciones como la creación de un organismo internacional tributario su uso debe hacerse obligatorio.

El proceso de reconversión puede significar importantes costos en materia de cambio de sistemas informáticos, formularios y documentos identificativos, por lo que debe ser concebido un plazo prudente de ajuste.

En la mayoría de los países, el Número de Identificación Fiscal consiste en caracteres numéricos, caracteres alfabéticos, o una combinación de ambos, aunque se prefiere el uso exclusivo de caracteres numéricos, ya que facilita el procesamiento por computadora y el recibo y transmisión de la información.

Respecto de la asignación del número de identificación fiscal existen diferentes posibilidades y experiencias entre ellas se encuentran:

Su asignación en todos los casos por la administración tributaria.
Su asignación por el Ministerio del Interior cuando se trate de personas naturales y por la Administración Tributaria para personas jurídicas.
Se asigna el número por los registros mercantiles cuando se desarrollan actividades empresariales y profesionales.

También existen diferencias entre Estados respecto a la existencia o no de números identificativos asignados o utilizados por otros órganos de la Administración Pública.

En el concepto de información adicional se debe englobar otras informaciones que sean necesarias para la gestión y control tributario. Por ejemplo en impuestos con alto grado de personalización es importante conocer atributos como el estado civil y números de hijos del contribuyente.

El control de obligaciones tributarias: Controla los 18 Impuestos, tres Tasas y la contribución a la Seguridad Social de personas naturales y jurídicas el cual tiene varios momentos, periodo voluntario, morosos, deudores y vía de apremio.

El Control de las Obligaciones Tributarias, agrupadas como sigue:

Habilitación y actualización de la Cuenta Control.

Revisión y análisis de los modelos de Declaración Jurada.
Control de los estados de incumplimientos.
Control de las Resoluciones de Decomisos y Confiscaciones de efectivos y joyas.
Estadísticas e informaciones relativas al control de obligaciones.

El esquema de control de obligaciones está estructurado para la Administración de impuestos masivos y complejos que caracterizan al Sistema Tributario Cubano.

El control de obligaciones se estructura de forma general, teniendo en cuenta los tipos de contribuyentes y las formas económicas existentes. En este sentido, el proceso se desarrolla considerando dos departamentos: la Dirección de Fiscalización y la Dirección de Recaudación.

Por otro lado, existen tres grupos de especialistas que realizan funciones de control: el grupo de auditores fiscales, que controla fundamentalmente al universo de personas jurídicas; el grupo de agentes que fiscaliza a los contribuyentes naturales y el grupo de agentes de cobro coactivo, que se encarga de aplicar los procedimientos de cobranza, a los contribuyentes incumplidores de pago.

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Autor:

Lic. Mildre Maydelys Castillo Fernández.

Dr. C. Michel Tamayo Saborit.

[1] Extender las pr?cticas de procedimientos que conduzcan a la determinaci?n del monto real de la deuda en las personas naturales.