Pobreza, desigualdad de oportunidades y políticas públicas en Latinoamérica

Introducción

La pobreza y desigualdad en América Latina, en estos países presentan altos índices de inequidad y de pobreza. CEPAL (2010), reporta que a pesar del notable crecimiento que han experimentado algunos países de la región, la distribución del ingreso no ha mejorado sustancialmente en las últimas décadas, aun cuando las tasas de pobreza extrema y otros indicadores de desarrollo humano básico han mejorado de manera notable, fundamentalmente como producto de la aplicación de políticas de transferencias condicionada y de fuertes inversiones en el sector salud y educación.

El crecimiento y la generación de empleo son una condición necesaria pero no suficiente para lograr cambios importantes en la distribución del ingreso y mayor permeabilidad entre los distintos estratos sociales. En general las estrategias de combate a la pobreza y desigualdad se cimentaron en cuatro pilares:

1) Importantes inversiones en educación y salud, no sólo para ampliar o universalizar la cobertura sino también asegurando mejoras importantes en la calidad de la provisión.

2) Inversión en infraestructura y servicios básicos.

3) Modernización del estado, ya sea agilizando el acceso a subsidios y pensiones, mejorando sistemas de información y registro, el sistema impositivo, agilizando trámites y permisos.

4) Programas de transferencias directas (condicionadas/ no condicionadas). Tres ejemplos conocidos son OPORTUNIDADES en México, Bolsa Familia en Brasil y Chile solidario en Chile.

Indudablemente ninguna de estas estrategias puede ser efectiva en ausencia de un sistema político que las integre y les de coherencia. Ahora las propuestas de política para la región de cómo mejorar oportunidades y reducir la inequidad, en el crecimiento económico acompañado de creación de empleo y estabilidad política es una condición necesaria aunque no suficiente para mejorar la distribución del ingreso y las oportunidades sociales en la región. Se necesita además crear instituciones públicas estables y dar seguridad jurídica a los ciudadanos y al sector privado, a la vez que hay que proveer mecanismos de protección social a los segmentos de la población más vulnerables. Las políticas públicas deben dar cuenta de este hecho y considerar en su diseño la existencia de este sector. A modo de conclusión es indudable que Latinoamérica ha mejorado de manera importante la situación de extrema pobreza en los últimos veinte años. Frente a este panorama, es necesario trabajar por afianzar las instituciones políticas y reformar los mecanismos de protección y promoción social, como son los sistemas de pensiones, servicios de educación y salud públicos, programas sociales específicos de combate de la pobreza, de generación de empleo y de promoción de sectores y actividades considerados claves en el tejido social y económico del país.

Argentina: pobreza, desigualdad de oportunidades y políticas públicas

Argentina ha sido un país con una amplia tradición de movilidad social. A comienzos del siglo XX el país era una de las mayores potencias en el mundo. En los últimos 20 años Argentina muestra dos etapas bien diferenciadas en materia de políticas económicas. Durante la década del "90 las políticas estuvieron orientadas a lograr la estabilidad de precios la década anterior había terminado con una inflación superior al 3000% reduciendo la participación del estado en la economía y apuntando a la apertura económica, y los 2000 década en la cual, tras atravesar una fuerte crisis económica que provocó la contracción del PBI en 11% en un solo año, comienza a revertirse gran parte de lo realizado en el período anterior: se restringe el comercio, se reprivatizan empresas, aumenta fuertemente el gasto público y se observa un marcado avance del estado sobre la economía.

Un estudio de FIEL (1999) realiza un exhaustivo análisis sobre diferentes aspectos de la distribución del ingreso para el período, en el cual las reformas estructurales de la década redundaron en una alta tasa de crecimiento económico revirtiendo la tendencia de caída en la actividad económica de las décadas previas, reformas que, sin embargo, no contribuyeron a la mejor distribución del ingreso. El análisis muestra que a pesar de esto, el bienestar general de la población aumentó debido al aumento de los ingresos registrado en todos los estratos de la población. El trabajo también analiza el rol del crecimiento, de la inflación, del mercado de trabajo y de las políticas públicas en la distribución del ingreso. Cruces y Gasparini (2009) analizan la evolución de la distribución hasta mediados de la década del 2000, y encuentran que los shocks macroeconómicos y los procesos de reforma parecen sugerir aumentos excesivos de la desigualdad con costos sobre el bienestar, sugiriendo que esos costos podrían haber sido mitigados con políticas públicas apropiadas de suavización del ingreso. En cuanto a la movilidad FIEL (2008) sugiere que Argentina ha empeorado su clima de igualdad de oportunidades dentro de la región y en relación con su propia historia y que los resultados del esfuerzo personal están hoy más condicionados por las características de la familia de origen y por los efectos del entorno educativo. Trabajos más recientes se enfocan en los efectos de las políticas públicas de protección social introducidas durante los 2000, la mayoría de las cuales por ser recientes son difíciles de evaluar.

El trabajo aporta una descripción de la evolución de principales indicadores sociales en las dos últimas décadas, con mediciones de pobreza e indigencia alternativas a las oficiales del país. La sección tercera resume las principales políticas públicas que han afectado tanto la pobreza como la distribución del ingreso en las dos últimas décadas, encontrándose una fuerte diferencia entra las políticas públicas de los "90 y los 2000. El trabajo se enfoca sobre el impacto de las políticas públicas sobre la pobreza, la indigencia y sobre los cambios en la composición de la mis más en la última década y aborda los efectos de las políticas de protección social sobre algunos aspectos del mercado de trabajo tales como la oferta de trabajo, la pirámide salarial y los retornos a la educación.

Evolución de los indicadores sociales

La economía argentina muestra en los últimos 20 años un alto crecimiento el cual no estuvo exento de fuertes oscilaciones, incluyendo dos recesiones cortas (1995 y 2009) y una crisis prolongada (1999-2002). A pesar de que las tasas de crecimiento del producto per cápita de ambos lapsos fueron altas (2.0% promedio anual en los "90 y 2.3% promedio anual en los 2000), se encuentran algunas diferencias no menores: los ciclos de crecimiento de la década del "90 fueron más cortos, mientras que en los 2000 se observa un ciclo de crecimiento continuado de seis años interrumpido en el 2009 (-3.0%) y retomado posteriormente.

La tasa de crecimiento promedio del empleo durante los "90 fue muy similar a la registrada después de los 2000: 1.78% anual y 1.74% anual respectivamente. La gran diferencia entre ambos períodos es en qué sector de la economía se localizaba el crecimiento. Durante los "90 siguiendo con el comportamiento iniciado en la década anterior todo el crecimiento del empleo se localizaba en el sector informal de la economía: el empleo formal pasó de 5,8 millones en 1990 (5,6 millones en 1980) a 6.2 millones en 1999, mientras que el empleo informal pasó de 4.8 millones en 1990 (3.4 millones en 1980) a 6.5 millones a fin de esa década. De los 6.2 millones a inicios de los 2000, en el año 2011 el empleo formal se estima se ubicaba en 8.9 millones mientras que el informal alcanzó en el último año a 6.6 millones.

Los indicadores de pobreza e indigencia3, muestran una evolución acorde con el ciclo económico. Los primeros años de la década del "90 con tasas de crecimiento de entre el 6 y el 10% tanto la pobreza como la indigencia se fueron reduciendo, la primera del 38% hasta el 17%, mientras que la indigencia pasó del 9% al 3%. Durante las recesión del 95 la pobreza llegó al 27% y la indigencia al 7%, y ahí, tras la recesión del 1998 al 2002 se llegó al 52% de la población bajo la línea de pobreza y casi el 24% bajo la línea de indigencia.

Los primeros años de la década del "90 muestran un descenso en la desigualdad6, tendencia que se rompe con la recesión del Tequila y luego con la crisis macroeconómica de 1999 a 2002. Desde 2004 se verifica un marcado descenso de la desigualdad de ingresos, mejorando a diferencia de lo que sucede en materia de pobreza los registros de comienzos de los "90.

Políticas públicas, pobreza y desigualdad de ingresos

• El Gasto Público Social

En los primeros años de la década de los "90, el gasto público total creció muy próximo al ritmo del PBI, observándose un ajuste descendente del gasto en la segunda mitad de dicha década. A partir del 2004, con la mejora en la situación económica se observa un crecimiento del gasto público total bien por encima del crecimiento económico. El gasto público social ha seguido en general la tendencia del gasto público total. A partir del año 2007 comienza a crecer por encima del gasto público total llegando en el año 2009 a representar casi 26 puntos del PBI. Además del aumento en el gasto social se detectan cambios en la composición del mismo. Entre el promedio de los años "90 y el promedio del 2000 se encuentra aumento en la participación del gasto en educación (3.1 puntos), en el gasto en "promoción y asistencia social" (2.0 puntos) y en gasto en "planes y programas sociales les" (1.7 puntos), rubros que en todos los casos habían experimentado una reducción en los "90.

• Políticas Públicas

Durante la década del "90, las políticas públicas de inserción social estaban básicamente orientadas hacia la promoción del empleo, mientras que en los 2000, especialmente desde el 2003 tienen un sesgo asistencialista.

Las modalidades promovidas de contratación, introducidas en 1991, fueron contratos con reducción en las contribuciones patronales y menores pagos indemnizatorios habilitadas para diversos eventos como la iniciación de actividades de una nueva empresa, la contratación de jóvenes sin experiencia laboral, la contratación de jóvenes para completar su formación, o simplemente para fomentar el empleo.

A partir del año 2000, y a diferencia de la década anterior, la mayoría de las políticas públicas tienen un sesgo fuertemente distributivo. En esta etapa las políticas podrían agruparse principalmente en:

a) políticas de transferencias directas generalmente condicionadas

b) políticas de aumento de los ingresos.

Las políticas de transferencias directas se inician en el año 2002 con el Plan Jefes y Jefas10 de hogar que surgió como una respuesta directa a la crisis económica sucedida a la salida de la convertibilidad cambiaria que había regido en Argentina los 10 años previos.

En el año 2005, se introdujo una moratoria previsional para aquellas personas que cumplen con los requisitos de edad establecidos en la ley jubilatoria (60 años las mujeres-65 los hombres). Si bien la moratoria estaba pensada para estar abierta por un tiempo aún sigue vigente, Respecto al requisito de 30 años de aporte al sistema necesarios para poder jubilarse, los años declarados como trabajados antes del año 1993 pueden no estar registrados (basta una declaración jurada), mientras que años trabajados después de 1993 sí deben estarlo.

A fines del 2009 se introdujo la Asignación Universal por Hijo (AUH), extensión del sistema de Asignaciones Familiares que rige en Argentina desde la primera mitad del siglo XX y por el cual se otorgan diferentes beneficios a los trabajadores en relación de dependencia, entre ellos un pago mensual por hijo menor de 18 años. La AUH extendió este beneficio a todas las personas desocupadas, servicio doméstico, trabajadores informales que ganan menos del salario mínimo, vital y móvil quienes pueden cobrar por cada menor a cargo. Para acceder al cobro se requiere que los niños asistan a la escuela y realicen controles de salud. Finalmente, no puede dejar de mencionarse su fuerte impacto sobre la pobreza el tema del crecimiento de los precios.

Efecto de las políticas públicas

Las políticas de extensión de los beneficios de la seguridad social y la política de redistribución de ingresos vía incrementos en los ingresos mínimos, fueron exitosas en cuanto a la reducción de la pobreza en los últimos años. Sin embargo, no han sido neutrales en cuanto a los incentivos que generan tanto en el corto como en el largo plazo. En lo que respecta a las políticas de incremento de los ingresos mínimos, el fuerte aumento en el salario mínimo lo transformó en una variable relevante al momento de fijar salarios, en la medida que cada vez un porcentaje más alto de la población cobraba el salario mínimo. Durante los "90, el 0.4% de los trabajadores asalariados formales y el 10% de los informales percibían salarios menores o iguales que el salario mínimo. El incremento relativo del salario mínimo hizo que ese porcentaje alcanzara a 6.7% en el sector formal y 58% en el sector informal a fines del 201016. El aumento del salario mínimo conjuntamente con el aumento de los mínimos convencionales produjo un achatamiento de la estructura de salarios. Considerando los salarios por nivel de educación puede verse que la diferencia entre los salarios de la mano de obra menos calificada (aquellos con siete años o menos de educación formal) y la más calificada (educación universitaria) es en el año 2010 muy inferior a la existente durante los 90.

Desde fines de los 90 y hasta el 2003 se observa una tendencia creciente en los retornos, principalmente en los años que siguen a la crisis del 2001. A partir del año 2003, momento en el cual comienzan las políticas de aumento de ingresos mínimos, los retornos comienzan a decrecer. Para el total de ocupados la caída de los retornos a la educación es de entre 0.9 y 1.5 puntos porcentuales si se considera el total país o de entre 0.6 y 1.3 puntos porcentuales para la región del Gran Buenos Aires. Otro aspecto del mercado de trabajo sobre el cual las políticas redistributivas parecen no haber sido neutrales es la oferta de trabajo. La decisión de participación o no en el mercado de trabajo depende no sólo del salario a percibir por el propio individuo, sino de los restantes ingresos dentro del hogar. A medida que los restantes ingresos aumentan, aumenta el consumo de todos los bienes, incluido el ocio, por lo que un mayor ingreso en el hogar tiende a reducir la oferta de trabajo individual. Finalmente las políticas públicas aplicadas han tenido el impacto esperado sobre la pobreza, especialmente sobre la indigencia y en mayor proporción entre la población que habita en hogares de menor nivel educativo asociados con menores niveles de ingreso y entre la población menor de 18 años.

Pobreza, desigualdad y políticas públicas en bolivia

La desigualdad social y económica está en el centro de las preocupaciones de los latinoamericanos, de los discursos políticos y de las políticas públicas. La idea básica de desigualdad es sencilla, porque resalta brechas y distancias, no lo es en su relación con la pobreza o con la equidad. Una definición relativa de la pobreza alude a la desigualdad, porque la define como el polo inferior del rango cubierto por la desigualdad. Pero con frecuencia se confunde esa manera de definir la pobreza con la identificación de carencias absolutas de los medios necesarios para la sobrevivencia o para una vida decente. La definición de pobreza relativa está más estrechamente vinculada a la cuestión de la desigualdad y resalta carencias con respecto a un mínimo deseable para la cantidad de recursos con que cuenta la sociedad en su conjunto. En ese caso, la pobreza suele definirse por la ubicación de las personas en la escala de la distribución de recursos, ya sea de manera general, como los últimos deciles o percentiles, o de una manera más específica, como por ejemplo los que disponen de una proporción inferior a la mitad de la mediana, o dos o tres desviaciones por debajo de la media. La pobreza relativa es difícil de medir y precisar, justamente porque, siendo relativa, contiene una fuerte dosis de subjetividad. No sólo de quienes conceptualizan el tema o procesan los datos para su medición, sino también de quienes la perciben y sufren.

Los estudios de la desigualdad económica nacieron en realidad de la preocupación moral por la equidad, pero terminaron capturados por las variables y los indicadores seleccionados para el análisis empírico: los ingresos, los presupuestos familiares, los destinos del gasto, la localización de las inversiones y la gama de indicadores de concentración, dispersión, polarización. Al final, perdieron de vista el problema original y lo reemplazaron con descripciones empíricas de la desigualdad que la definen como indeseable según su dimensión o magnitud.

Distribución del ingreso, pobreza e indicadores sociales

• 1. El periodo de análisis: 1990-2009

Entre 1990 y 2000, se mantuvo una consistente política de apertura de mercados, institucionalización y modernización de inspiración liberal. En el año 2000 se desencadenó una profunda crisis social a partir de la guerra del agua, y empezó su giro hacia el populismo que culminó el 2005 con la victoria electoral de Evo Morales y la instauración de un gobierno estatista que intenta articular la apelación a las identidades indígenas con la promesa de un nuevo tipo de socialismo. En las dos décadas, dominadas por las mencionadas corrientes contrapuestas, se encuentran naturalmente matices. Las reformas liberales enfrentaron severas restricciones fiscales en los noventa en tanto que las políticas populistas disfrutaron de cuantiosos superávits en la década siguiente, lo que seguramente explica la gran cautela institucional en el primer caso, y una agitada aventura de cambios institucionales en el segundo.

• 2. La pobreza

Los datos económicos sitúan al país entre los más pobres del mundo por su bajo nivel de producción reflejado en el PIB per cápita. El producto nacional es reducido, como lo es la contribución de Bolivia al comercio mundial o, para decirlo de otra manera, a la circulación de bienes y servicios que satisfacen las necesidades de la gente

La preocupación por la pobreza ha motivado varios estudios, esfuerzos analíticos y proyectos de medición. La conclusión es que la pobreza es muy elevada y declina lentamente. Pero las diferencias metodológicas son tan amplias y la calidad de los datos tan diversa, que resulta muy difícil determinar con alguna precisión cuál es el ritmo de declinación y qué efectos tienen las políticas públicas sobre la pobreza.

• 3. La desigualdad

Bolivia tiene una distribución muy desigual, con el quintil superior generando y captando más de la mitad de la totalidad de los ingresos, en tanto que los tres quintiles inferiores logran ingresos que son proporcionalmente muy inferiores a su dimensión demográfica, 20%. Siendo el cuarto quintil el único que obtiene una proporción de ingresos similar a su población, se podría también decir que esa es la clase media propiamente dicha. Las proporciones de ingreso comparadas con las de población en los quintiles vecinos son muy diferentes, lo que sugiere que la clase media es muy reducido en Bolivia.

La clave de la equidad: movilidad social

La desigualdad se vuelve injusta cuando no hay movilidad social o ésta es muy baja, por lo que es importante estudiar también este aspecto.

Unos estudios poco conocidos detectaron una creciente movilidad social en Bolivia, poniendo en entredicho la imagen de una sociedad estancada. En los últimos años, el PNUD comisionó investigaciones para explorar las tendencias en la formación o expansión de las clases medias y en la movilidad social, dos temas directamente vinculados a la cuestión de la desigualdad y la pobreza. Por su parte, Gilmar Zambrana, analizó la movilidad social intergeneracional a partir de estimaciones de los niveles de ingreso del padre.

Finalmente, Nogales y Foronda trabajaron la percepción de la desigualdad, encontrando que entre 5 y 6 de cada 10 personas que actualmente se encuentran en las categorías (ocupacionales) más altas habrían experimentado un ascenso ocupacional intergeneracional significativo y 7 de cada 10 en las más bajas habrían sufrido un descenso. En el trabajo de Nogales y Foronda se afirma que existe un cierto desfase entre la movilidad social objetiva y la subjetiva, es decir, entre la efectiva y la percibida, a favor de esta última.

Políticas públicas de mayor incidencia en la pobreza y la desigualdad

• Panorama de las políticas sociales

La década de los 1990 encontró al país buscando afianzar la estabilidad y dinamizar la economía. Se había comprobado que quienes más sufrían con la inestabilidad y la inflación eran los pobres, independientemente de los discursos o las intenciones con que se expandieron los gastos fiscales inorgánicos. Para alcanzar la estabilidad se hizo necesario reducir el déficit mediante un riguroso control de las finanzas públicas, reformando la normativa tributaria para aumentar los ingresos y reduciendo los gastos mediante la eliminación de las principales fuentes del déficit: las empresas públicas. Sobre la base de esta nueva institucionalidad, se plantearon los programas de reducción de deuda que, en los años siguientes, serían considerados el principal instrumento de reducción de la pobreza.

El gobierno de Evo Morales no ha puesto en marcha ninguna innovación en políticas sociales, salvo las que implican la inclusión simbólica de los indígenas y la valoración diferenciada de sus identidades culturales. En la práctica ha dado continuidad al Bonosol, ampliándolo y cambiando su fuente de financiamiento, y ha creado dos nuevos mecanismos de transferencias en efectivo: el bono Juancito Pinto y el bono Juana Azurduy. También ha mantenido el sistema de distribución de recursos a las municipalidades.

• La mediación estatal

• El gasto fiscal

La proporción del presupuesto público destinada al gasto social resulta ser muy inestable. La estructura interna del gasto social llama la atención la tendencia declinante en la proporción del gasto dedicado a educación, manteniéndose como la proporción más alta. Es notable el contraste entre la práctica desaparición de inversiones públicas en el sector extractivo entre 1995 y 2000, y su reaparición en el último quinquenio. Esto parece sugerir que en Bolivia la mayor competencia entre rubros de inversión pública se plantea sobre todo entre la social y la extractiva.

• Resultados y avances

La ampliación de la infraestructura sanitaria y las inmunizaciones en los años ochenta y noventa se reforzaron en la segunda mitad de los noventa con la implementación de un seguro de maternidad que empezó con el parto gratuito y que avanzó luego hacia un sistema más regular, en el que las municipalidades asumen parte de los costos destinados a proporcionar servicios médicos y medicinas a las madres gestantes y a los niños hasta los cinco años de edad. Los logros en salud no fueron acompañados en la educación. La tasa de analfabetismo, de acuerdo a las mediciones tradicionales, que no contemplan el analfabetismo funcional o efectivo, ha descendido pero más lentamente.

Por último, una visión de las condiciones sociales no sería completa sin referencia a la seguridad social de corto (salud) y largo (jubilaciones) plazo. La seguridad de corto plazo está sobre todo basada en cajas de salud, a las cuales es obligatorio afiliar a los trabajadores dependientes. Se financia con descuentos salariales y aportes patronales en proporción a los salarios. Hay una caja de carácter nacional y varias cajas sectoriales, como las de trabajadores petroleros, bancarios, universitarios.

• La acción directa: transferencias en efectivo

Las transferencias en efectivo son recursos monetarios públicos que se distribuyen en forma individual a la gente, dándole la libertad de asignarlos de acuerdo a sus propios criterios. Las transferencias condicionadas, por supuesto, exigen más recursos y esfuerzos de coordinación, pues además de la transferencia hay que crear las condiciones que hagan posible el cumplimiento de la condición previa; pero tienen la ventaja de que pueden cumplir objetivos múltiples: los relacionados a la condición previa, y los que la gente logra por sí misma con los recursos que recibe. Pero tienen también la desventaja de que pueden conducir a comportamientos simulados, corrupción y engaño, tanto por parte de los funcionarios intermedios como por parte de los mismos receptores. Las transferencias no condicionadas son más sencillas y baratas de administrar, menos vulnerables a la corrupción y más eficaces desde el punto de vista de los receptores, que pueden disponer de todo su tiempo más los recursos que reciben para resolver sus problemas.

En el año 2006 se creó un programa de transferencias, condicionadas a la permanencia escolar de los niños en las escuelas públicas: el Bono Juancito Pinto. Este consiste en un pago anual de entre 25 y 30 dólares a los niños de la primera etapa escolar que hayan asistido regularmente a clases. Este bono se financia con recursos provenientes de las rentas de hidrocarburos.

La transferencia no condicionada a los adultos mayores es el más importante y exitoso. Su carácter no condicional simplifica su administración y asegura su cobertura. Su carácter no condicional simplifica su administración y asegura su cobertura. La última encuesta de hogares detectó que el 90,5% de los mayores de 60 años reciben la renta Dignidad. La mitad de quienes no la reciben tienen problemas de documentación, los cuales van disminuyendo a medida que pasa el tiempo. El impacto de esta transferencia ha sido evaluado desde diversas perspectivas, resaltando todas algunos de sus aspectos positivos.

Pobreza, igualdad de oportunidades e innovaciones en brasil

El fenómeno social en Brasil es muy peculiar ya que se puede observar una caída de 2/3 de los valores iniciales de la pobreza en el período de 1994 a 2010, a pesar de un crecimiento económico menor a lo esperado. Los más pobres experimentaron aumentos de ingresos, los cuales presentan índices equivalentes a los de China a partir del inicio de los años 2000, pero con relativo estancamiento en el tope de la distribución de ingresos, lo que representa un cambio visible para el país. La desigualdad, medida por el índice de Gini (mide la desigualdad de los ingresos), está en su nivel más bajo desde 1960, cuando comenzó a medirse. Puede decirse que Brasil aprendió la lección macroeconómica a partir de la estabilización de la inflación en 1994 y comenzó a aprender sobre la reducción de la pobreza y de la desigualdad de ingresos en la última década. Ahora es necesario aprender a promover de manera más amplia y efectiva la igualdad de oportunidades de la población, representada por el acceso a activos físicos, humanos, como educación y salud, además del desarrollo de instituciones y políticas públicas para promover impactos sustentables sobre el trabajo, ingresos y condiciones de vida de la población.

Los "frutos más bajos del árbol" del combate a la miseria ya fueron cosechados en Brasil. Sin embrago, será necesario implementar una nueva tecnología para continuar esta zafra. Se produjeron innovaciones aisladas recientes en el área social a saber: Metas Educacionales y el Programa Nacional de Microcrédito, pero estas necesitan integrarse mejor a los pobres. Es necesario también aumentar la oferta de viviendas y servicios públicos en la base de la distribución de ingresos. Precisamos adoptar un esquema integrado de la misma manera como hace diez años creamos el trípode de sustentación de la macroeconomía: metas de inflación, cambio fluctuante y responsabilidad fiscal, que hoy constituyen la base de éste país. Los programas de transferencia de ingresos o renta condicionada tratan exactamente de crear un vínculo entre programas sociales de diferentes sectores, y pueden hacer lo mismo entre niveles diferentes del gobierno. Existen algunas experiencias brasileñas recientes donde municipios, estados y gobierno federal actúan mancomunadamente usando como base la estructura del programa "Bolsa Familia". Estas iniciativas guardan la promesa de motorizar la igualdad de oportunidades en el país.

Evolución de los indicadores sociales clásicos basados en ingresos

• Pobreza: Existen dos cambios de nivel marcados en las series de pobreza recientes. En primer lugar, de 1993-1995, la proporción de personas por debajo de la miseria pasa de 35.3% para28.8% de la población brasileña. En 2003, la miseria aún afectaba a 28.2% de la población, habiendo subido en el primer año del gobierno Lula; en el mismo año se inicia un nuevo período de caída, llegando a 22.8% en 2005. Esto compone una caída acumulada de 19.9% entre 2003 y 2005, la cual se puede contrastar con la caída de 18,23% del período de 1993 a 1995. El paralelo existente en la reducción de miseria entre los dos episodios ocurridos con diez años de diferencia, puede visualizarse en el siguiente gráfico:

• Desigualdad de ingresos per-cápita: Acoplamos los efectos del ingreso promedio y de la desigualdad en una función de bienestar simple propuesta por Amartya Sen. Esa función multiplica el ingreso promedio por la unidad de equidad, ). La desigualdad funciona como un factor que reduce el bienestar con relación al nivel del ingreso.

En términos generales, el año 2009, así como la última década, se destaca menos por el crecimiento generalizado del ingreso para todos los estratos de la población, que por la reducción de la desigualdad observada. El gráfico se muestra a ventaja acumulada de ingresos entre 2001 y 2009 por cada décimo de la población, evidencia cuánto ganaron los más pobres con relación a la élite del país. El índice de crecimiento es decreciente a medida que se avanza del primero (69,08%) al último (12,58%), este carácter progresivo no está bien traducido por las pequeñas mudanzas de las series del índice de Gini o de las Curvas de Lorenz, a partir de la cual se deriva el índice.

• Desigualdad de ingresos entre individuos: Es fundamental observar el ingreso individual para entender el comportamiento de la desigualdad de ingreso promedio entre personas de diferentes segmentos de la sociedad en el período de 2001 a 2009.

Al visualizar la diferencia de género, se constata que el ingreso de las mujeres sube 38%, contra 16% del ingreso masculino. Por la razón de ingresos, donde el ingreso de los más pobres queda en el numerador (en este caso, las mujeres) existe disminución de la disparidad entre los sexos: de 0.49 a 0.58 entre 2001 y 2009. Si la atención se dirige a las razas, el ingreso de aquellos que se identifican como negros y pardos sube 43,1% y 48,5% respectivamente, contra 20,1% de los blancos. La razón de ingresos entre negros y blancos sube de 0,53 para 0,62.

Con desempeño incluso mayor, el ingreso de las personas sin estudio sube 46,7% contra la caída de 17,5% de aquellos que tienen por lo menos nivel superior incompleto. En el caso de las personas de familias cuyo jefe es analfabeto, el ingreso sube 53,5% en comparación con una reducción de 9% de aquellos, cuyas personas de referencia poseen 12 años o más de estudios completos. Esta conjunción de movimientos hace con que la razón de ingresos de las últimas con relación a las primeras suba de 0,1 a 0,17.

DETERMINANTES DE LOS CAMBIOS Y EL ROL DE LAS NUEVAS POLÍTICAS

• Fuentes de ingresos: En ésta parte se busca explicaciones para los movimientos de los indicadores sociales observados en la última década. Fijamos nuestra observación primeramente en los determinantes próximos de la distribución de ingresos per-cápita y en los componentes primarios de los ingresos, el papel de pensiones y jubilaciones, trabajo y programas

Sociales, que son la base posible para sostener el papel de políticas públicas en la desigualdad de oportunidades. Buscamos detallar los canales de transmisión de impactos.

Aplicando la metodología de descomposición de las variaciones del índice de Gini al período de 2001 a 2008, el ingreso a través del trabajo explica 66,86% de la reducción de la desigualdad observada en el período.

Elementos laborales: Aunque se haya producido un fuerte aumento del ingreso derivado de programas sociales y jubilaciones vinculados al salario mínimo, la cuota referente al trabajo sugiere la necesidad de detallar los ingredientes laborales. Al realizar un ejercicio adicional de descomposición de los componentes ligados al ingreso del trabajo y educación aplicado al ingreso de las personas en edad activa. La tabla presenta los valores de diversas variables en la primera y última PNAD de la década así como el índice respectivo de variación acumulado entre ellas, que es la variable de interés. El ingreso promedio del brasileño en edad activa aumenta 15,08% en el período, reflejando el bajo índice de crecimiento anual, de cerca de 1,77% por año, en los ocho años considerados. La columna con años de estudio de los ocupados muestra que el aumento de escolaridad implica un aumento de ingresos de 19,55%, pero que la reducción del retorno de la educación, medida como salario horario promedio por año de estudio, se traduce en un descenso del 9,47% del ingreso. Es de esperarse una caída de los retornos en presencia del aumento de las cantidades.

• Políticas laborales: Los ejercicios de descomposición de las fuentes de ingresos y elementos laborales brindan las evidencias empíricas sobre el origen de la caída de la desigualdad que marcó la última década. Conforme se discutió, el incremento de ingresos recibido por la mitad más pobre de la población fue 318% mayor que el de la élite nacional. A consecuencia de ese incremento, la pobreza cayó 57,2% en el período de seis años iniciado en 2003. Evidenciamos en esta subsección las principales políticas e iniciativas que contribuyeron a la mejora de los ingresos y del bienestar, tornando posible la transformación de los indicadores sociales.

• Empleo formal: La legislación laboral es considerada uno de los responsables del denominado "Costo Brasil" en conjunto de otras dificultades que inhiben la inversión debido a los altos costos laborales y a la gran incertidumbre que ella genera. La CLT (Consolidación de las Leyes del Trabajo, es una norma legislativa) fue objeto de discusiones durante la última década, especialmente durante la llamada crisis de desempleo que se produjo entre 1998 y 2003.

• Microcrédito: Éste constituye un instrumento que contribuyó directamente para la evolución actual del empleo e indirectamente para la caída de la pobreza y desigualdad. La excelencia del modelo "CrediAmigo" se traduce en su elección, en el lanzamiento del Programa Nacional de Microcrédito en 2011, como referencia básica operacional para los bancos federales como el "Banco do Brasil" y la "Caixa Económica Federal". Su elección como mejor programa de microcrédito latinoamericano en 2009 por el "Banco Interamericano" y en 2010 por el "Mix Market", la principal agencia de rating de microcrédito del continente también sugiere el éxito del programa.

NUEVA AGENDA DE POLÍTICAS RELACIONADAS E IGUALDAD DE OPORTUNIDADES E INGRESOS.

Si Brasil quiere proporcionar a su población igualdad efectiva de oportunidades, debe aprovechar mejor las oportunidades ofrecidas por el modelo que combina la existencia de un Estado grande con el funcionamiento de la economía de mercado. En ésta sección se hace un análisis más detallado de las innovaciones que son incorporadas en la conocida "Bolsa Familia" y al papel del nuevo plan llamado "Brasil Sin Miseria" en este proceso.

• Avances propuestos: Los impactos directos de las transferencias son innegables, pero existe una vertiente importante que es el impacto y los incentivos generados por las condiciones propuestas, las cuales se dividen por área: educación (frecuencia escolar mínima de 85% para niños y adolescentes entre 6 y 15 años, y mínima de 75% para adolescentes entre 16 y 17 años); salud (seguimiento del calendario de vacunación y del crecimiento y desarrollo para niños menores de 7 años; estudios prenatales para las embarazadas y seguimiento de las mujeres en fase de amamantamiento entre los 14 y 44 años de edad).

Una innovación sería evitar el uso simple de los ingresos reportados por las personas, para aprovechar el abundante patrimonio de informaciones presentes en el Cad Único, referentes al acceso y uso de activos. Ésta información va desde la características físicas de la vivienda (tipo, número de habitaciones, materiales, piso, techo, paredes, entre otros), acceso a los distintos servicios públicos (agua, cloacas, electricidad, entre otros), e incluye la educación de todas las personas en el domicilio, acceso y tipo de puesto en la ocupación y en la desocupación de marido y esposa, la presencia de personas con discapacidad, mujeres embarazadas, bebés y niños, así como el acceso a otras transferencias federales.

• El nuevo Federalismo social: La división de trabajo de políticas sociales entre entes federales fue objeto de la Constitución Brasileña de 1988. El fondo para la erradicación de pobreza del año 2000 de acuerdo a la financiación de programas implantados en localidades pobres, como la "Bolsa Escolar Federal", dio un segundo paso en esa dirección, pero con decisiones tomadas aún desde Brasilia. Por lo que se empieza a dar un tercer paso que moviliza a los Estados a complementar las acciones de la Bolsa Familia. Brasil tiene la tradición de imponer leyes y programas nacionales sin experimentarlas antes localmente, como se hace en los Estados Unidos. Como resultado, se equivocan más de lo que deberían en la escala nacional y aprenden poco. El conocimiento práctico se beneficia cuando una localidad hace una política diferenciada, ya que permite contrastar resultados para observar si la innovación marcó una diferencia.

• La experiencia de Río de Janeiro: Los pioneros de este nuevo federalismo social son la ciudad y el Estado de Río de Janeiro. Dentro del radio de acción del "Plan Brasil sin Miseria" e incorporando algunas de las innovaciones propuestas para el BF, el estado y el municipio de Río de Janeiro crearon programas complementarios de transferencia de ingresos, llamados "Mejor Renta" y "Familia Carioca", respectivamente. Ambos diseñados para innovar en el sistema de pagos, los cuales tiene como objetivo hacer a las personas menos pobres en el presente y en los incentivos a la inversión en capital humano, que hará con que las personas sean menos pobres en el futuro. Se utiliza la estructura operacional del BF, lo que facilita la localización física de los beneficiarios, la emisión de tarjetas y de contraseñas. Otra característica del sistema de pagos es completar la renta estimada de las personas hasta la línea de pobreza fijada, de manera de dar más a quien tiene menos; este temperamento trata a quien es pobre, y solo a él, en la medida exacta de su diferencia.

MEJORANDO LAS OPORTUNIDADES SOCIALES EN CHILE. OPCIONES DE POLÍTICA

El bienestar chileno nace en el siglo XX, cuando se determinaron mejoras en cuanto al acceso de educación y salud, una de las medidas que se tomaron en cuenta es el descanso que merecían los comerciantes y la ley de instrucción primaria obligatoria para niños entre 7 y 13 años en 1920.

La primera mitad del siglo está marcada por el avance de la cobertura de educación primaria ya que en 1920 era de un 30% y ya para 1950 era de un 60%; aumentando así un 40% en 30 años.

También se encontró un sistema de seguridad social que abarcaba a casi dos tercios de los empleados, segmentado según categorías sociales y puestos ocupacionales. El gobierno militar era el protagonista de una gran reforma a La salud y la educación, así como también al sistema de protección social. La educación se promovió por un esquema de financiamiento a través de una subvención per-cápita. En la salud se introdujeron seguros privados. El sistema de protección social se focalizo en la población más pobre.

POBREZA, INEQUIDAD Y OPORTUNIDADES EN CHILE.

En los últimos 20 años Chile ha reducido en un 20% su tasa en cuanto a pobreza se refiere y de la mano también el desarrollo humano.