Organización y competencia de las autoridades fiscales locales (página 3)

Se prevé también cómo ha de procederse si surge la oposición de un tercero que se funde en el dominio de los bienes embargados o si se presenta una reclamación de preferencia. Igualmente se establecen las obligaciones y las facultades de los depositarios interventores o depositarios administradores de las negociaciones embargadas, tales como recaudar y entregar en la caja de la oficina ejecutora diariamente el 10% de los ingresos, después de separar las cantidades que correspondan por concepto de salarios y demás créditos preferentes, para dar sólo un ejemplo. b) Una vez trabado el embargo se procederá a la enajenación de los bienes, para lo cual se debe fijar la base para la enajenación que en el caso de bienes inmuebles y de negociaciones será el valor de avalúo y en los demás casos el valor que fijen de común acuerdo la autoridad y el embargado en un plazo de 6 días y a falta de acuerdo el valor del avalúo.

Se establece lo conducente para la convocatoria para el remate, la postura legal las formalidades que deben observarse para realizar el remate, la procedencia de segunda almoneda, la venta fuera de subasta, la adjudicación al fisco, etcétera. 

c) Fincado el remate y pagado el precio, se lleva a cabo la adjudicación y entrega de los bienes rematados al adquirente y la aplicación del producto de los bienes rematados para cubrir el crédito fiscal y sus accesorios legales. 

En primer lugar se cubrirán los créditos más antiguos, siempre que se trate de la misma contribución, y antes del adeudo principal a los accesorios en el siguiente orden: los gastos de ejecución; los recargos, las multas; y las indemnizaciones por cheque no pagado a su presentación al banco. Si queda algún excedente después de la aplicación, se le entrega al deudor, salvo que medie orden de autoridad competente o que el propio deudor acepte por escrito que se haga entrega total o parcial del saldo a favor de un tercero.

4.5 SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO ECONÓMICO-COACTIVO 

El autor español Miguel Fenech define la suspensión del procedimiento administrativo de ejecución como la detención que presenta su avance merced a causas exteriores a él, y que transcurrido el tiempo, o bien desaparecen volviendo a reanudarse dicho avance o son substituidas por otras que producen la extinción definitiva del procedimiento. 

En México, la suspensión del procedimiento económico-coactivo su rige por lo dispuesto en los artículos 65 y 144 del Código Fiscal de la Federación los que prevén tanto una suspensión provisional como la suspensión definitiva. 

Señala el artículo 65 del Código antes citado que las contribuciones omitidas que las autoridades fiscales determinen como consecuencia del ejercicio de sus facultades de comprobación, así como los demás créditos fiscales, deberán pagarse o garantizarse, junto con sus accesorios, dentro del mes siguiente a la fecha en que surta efectos su notificación.

Haremos caso omiso de la hipótesis de pago, pues con él se extinguirá el crédito fiscal ya no habría lugar a suspender el procedimiento administrativo de ejecución, puesto que al estar satisfecha la obligación no sería posible poner en práctica ese procedimiento, y sólo atenderemos a la hipótesis de garantía, pues ella es la que permite la suspensión del procedimiento económico-coactivo. 

A su vez, señala el artículo 144 del Código Fiscal de la Federación que no se ejecutarán los actos administrativos cuando se solicite la suspensión ante la autoridad ejecutora y se acompañen los documentos que acrediten que se ha garantizado el interés fiscal; que dentro de los 45 días siguientes a la fecha en que surta sus efectos la notificación del acto cuya ejecución se suspende, se deberá presentar copia sellada del escrito con el que se hubiera intentado recurso administrativo o juicio y que en caso contrario, la autoridad estar facultada para hacer efectiva la garantía, aun cuando se trate de fianza otorgada por compañía autorizada. Tenemos entonces que dentro del mes siguiente a la fecha en que surta sus efectos la notificación de un crédito fiscal, esto es, en un plazo de 30 días naturales a partir de la fecha indicada, el interesado debe solicitar ante la autoridad ejecutora la suspensión del procedimiento administrativo de ejecución y otorgar una garantía respecto del crédito fiscal que pretende hacerse efectivo y por ese solo hecho la autoridad fiscal suspenderá provisionalmente la puesta en práctica del procedimiento económico-coactivo, en espera de que dentro del plazo de 45 días, en este caso hábiles siguientes a la fecha en que haya surtido sus efectos la notificación del crédito fiscal se le exhiba la copia sellada del escrito a través del cual se ejercitó el medio definitivamente el procedimiento mencionado, es decir, el procedimiento quedará suspendido hasta que se haga saber la resolución definitiva que haya recaído en el medio de defensa, o bien, si no se le presenta dicha copia sellada, continuar su actuación y practicar las diligencias de ejecución respectivas. 

El artículo 141 del Código Fiscal de la Federación señala como formas para garantizar los créditos fiscales las siguientes: 

a) Depósito de dinero en las instituciones de crédito autorizadas para tal efecto. 

b) Prenda o hipoteca. 

c) Fianza otorgada por institución autorizada, la que no gozará de los beneficios de orden y exclusión. 

d) Obligación solidaria asumida por tercero que compruebe su idoneidad y solvencia. 

e) Embargo en la vía administrativa

 Este mismo precepto legal establece que la garantía deberá comprender, además de las contribuciones adeudadas, los accesorios causados, así como los que se causen en los 12 meses siguientes a su otorgamiento y al terminar este periodo y en tanto no se cubra el crédito, deberá ampliarse la garantía por el importe de les recargos correspondientes a los 12 meses siguientes, desde luego hasta llegar al mínimo previsto por el artículo 21 del propio Código Fiscal de la Federación. 

Corresponde a la Secretaria de Hacienda Crédito Público vigilar la eficiencia de la garantía, tanto en el momento de su otorgamiento como con posterioridad, y si no los exigirá en su ampliación o proceder al secuestro de otros bienes, de acuerdo con el último párrafo del artículo 142 del mismo Código antes mencionado no se podrá otorgar garantía respecto de gastos de ejecución, salvo que el interés fiscal esté constituido únicamente por éstos; ósea, que salve la excepción prevista, siempre tendrán que pagarse los gastos de ejecución.

Prevé el último párrafo del artículo 11 del Código Fiscal de la Federación que se podrá dispensar el otorgamiento de la garantía en los casos con los requisitos que señale el Reglamento del Código, pero la solicitud de dispensa no exime al contribuyente de la obligación de garantizar el interés fiscal en tanto se dicte resolución definitiva expresa respecto a la dispensa.

TEMA V

Fase contenciosa del procedimiento fiscal primera parte

5.1 EL RECURSO ADMINISTRATIVO

Los Recursos Administrativos son medios legales que el ordenamiento jurídico pone a disposición de los particulares para lograr, a través de la impugnación, para que la administración rectifique su proceder. Son la garantía del particular para una efectiva protección de su situación jurídica.

El Recurso Administrativo es un acto por el que un sujeto legitimado para ello pide a Administración que revise, revoque o reforme una resolución administrativa, o excepcionalmente un trámite, dentro de unos determinados lapsos y siguiendo unas formalidades establecidas y pertinentes al caso. El mismo se   interpone y resuelven ante la misma Administración, por lo que esta se convierte así en Juez y parte de los mismos. De ahí que la garantía que se pretende asegurar ofreciendo mediante la interposición de recursos una posibilidad de reacción contra las resoluciones administrativas se vea limitada por el hecho de ser la propia Administración la que ha de resolver el litigio planteado y que deriva de un acto suyo.

El artículo 116 del Código Fiscal de la Federación en vigor enuncia solamente los recursos de revocación y de oposición al procedimiento administrativo de ejecución, que se podrán hacer valer contra los actos administrativos que se dictan en materia fiscal.

La fracción III, que aludía al recurso de nulidad de notificaciones, fue derogada.

No obstante lo anterior, el artículo 129 del mismo Código señala:

Cuando se alegue que un acto administrativo no fue notificado o que lo fue ilegalmente, siempre que se trate de los recurribles conforme a los artículos 117 y 118, se estará a las reglas siguientes:

I. Si el particular afirma conocer el acto administrativo, la impugnación contra la notificación se hará valer mediante la interposición del recurso administrativo que proceda contra dicho acto, en el que manifestará la fecha en que lo conoció.

En caso de que también impugne el acto administrativo, los agravios se expresarán en el citado recurso, conjuntamente con los que se formulen contra la notificación.

II. Si el particular niega conocer el acto, manifestará tal desconocimiento interponiendo el recurso administrativo ante la autoridad fiscal competente para notificar dicho acto. La citada autoridad le dará a conocer el acto junto con la notificación que del mismo se hubiera practicado, para lo cual el particular señalará en el escrito del propio recurso, el domicilio en que se le debe dar a conocer y el nombre de la persona facultada al efecto. Si no hace alguno de los señalamientos mencionados, la autoridad citada dará a conocer el acto y la notificación por estrados.

El particular tendrá un plazo de cuarenta y cinco días a partir del siguiente al en que la autoridad se los haya dado a conocer, para ampliar el recurso administrativo, impugnando el acto y su notificación o sólo la notificación.

III. La autoridad competente para resolver el recurso administrativo estudiará los agravios expresados contra la notificación, previamente al examen de la impugnación que, en su caso, se haya hecho del acto administrativo.

IV. Si se resuelve que no hubo notificación o que fue ilegal, tendrá al recurrente como sabedor del acto administrativo desde la fecha en que manifestó conocerlo o en que se le dio a conocer en los términos de la fracción II, quedando sin efectos todo lo actuado en base a aquélla, y procederá al estudio de la impugnación que, en su caso, hubiese formulado en contra de dicho recurso.

Si se resuelve que la notificación fue legalmente practicada y, como consecuencia de ello, la impugnación contra el acto se interpuso extemporáneamente, desechará dicho recurso.

En el caso de actos regulados por otras leyes federales, la impugnación de la notificación efectuada por autoridades fiscales se hará mediante el recurso administrativo que, en su caso, establezcan dichas leyes y de acuerdo con lo previsto por este artículo.

Como se observa, el citado recurso de nulidad genéricamente continúa existiendo, si bien se ha buscado un curso del mismo, aludiendo a los otros que el artículo 116 menciona.

Si, como se verá, los recursos de revocación y de oposición al procedimiento administrativo de ejecución son muy importantes para la defensa del contribuyente, el de nulidad de notificaciones no lo es menos.

Lo anterior se demuestra porque la defensa del promovente que representa el mencionado recurso de nulidad de notificaciones necesita de más amplio apoyo.

Igualmente, se demuestra la trascendencia del citado recurso, por su aparición en otras ramas del derecho, especialmente en la procesal.

Tan importante es el citado recurso, que de su ejercicio y resolución depende la continuación o anulación de procesos judiciales y administrativos, pues sabido es que la falta de notificación de un acto o resolución anula dichos procesos.

5.2 LA IMPORTANCIA DEL RECURSO

La importancia del recurso administrativo radica en que normalmente la ley establece que es improcedente acudir ante los organismos jurisdiccionales, si en el orden administrativo existe algún medio de defensa que permita al gobernado obtener la anulación del acto administrativo y legal. Por ejemplo, específicamente en el campo tributario, la Ley Federal de Procedimiento contencioso Administrativo, en el artículo 8º., fracción VI, señala la improcedencia del juicio ante el Tribunal Fiscal de la Federación contra actos que puedan impugnarse por medio de algún recurso o medio de defensa, con excepción de aquéllos cuya interposición sea optativa. Disposición similar existe en la Ley de Amparo, que establece en el artículo 73, fracción XV, que es improcedente el juicio de garantías contra actos de autoridades distintas de las judiciales, cuando deban ser revisadas de oficio, conforme a la ley que los rija, o proceda contra ellos algún recurso, juicio o medio de defensa legal por virtud del cual puedan ser modificados, revocados o nulificados, siempre que conforme a la misma ley se suspendan los efectos de dichos actos mediante la interposición del recurso o medio de defensa legal que haga valer el agraviado, sin exigir mayores requisitos que los que la propia ley consigna para conceder la suspensión definitiva. Desde otro punto de vista, el recurso administrativo es importante porque permite a la Administración revisar sus actos a instancia del particular, cuando éste se considera agraviado por una resolución que estima ilegal, y si resulta fundada la inconformidad puede modificarlo o nulificarlo a fin de restablecer sin mayores dilaciones la legalidad en el ejercicio de la función administrativa.

5.3 PRINCIPIO DE FIRMEZA DE RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA

La sola existencia de una resolución administrativa, expedida en contra de un particular, no implica que pueda impugnarse en recurso administrativo, sino que ella debe reunir ciertas características para que, dándose, sea una resolución impugnable mediante el recurso administrativo. Las características que debe reunir dicha resolución, son:

1. Que sea definitiva;

2. Que sea personal y concreta;

3. Que cause agravio;

4. Que conste por escrito, excepción hecha de la derivada de una negativa ficta; y

5. Que sea nueva.

La definitividad de una resolución implica que se ha concluido los trámites e instrucción para la misma, y en tal virtud, se ha pronunciado; esto es, que se han agotado legalmente las posibilidades de hacer corrección o añadido a tal resolución. Estas resoluciones no pueden revocarse ni modificarse de oficio por la autoridad emitente.

Creo que vale la pena agregar una aclaración al respecto: no es lo mismo una resolución definitiva que una resolución firme; la definitiva es aquélla con la que concluye una instancia; la firme es aquella que habiendo sido definitiva, ha transcurrido después de la fecha de su emisión un tiempo en que pudo ser impugnada sin que se haya hecho, o habiendo sido impugnada, tal impugnación no haya prosperado.

Este tipo de resoluciones no son impugnables, ya que si lo fuesen resultaría sin fin el proceso en que se hubiesen dictado.

Por lo que respecta a que la resolución ha de ser personal y concreta, habrá que tener en cuenta que en ésta, como en cualquier materia jurídica, no pueden impugnarse sino por medio de otros procedimientos, resoluciones que carezcan de esta característica, y que cuando concretamente la resolución afecta a alguien, y sólo entonces, puede formularse la defensa por la vía que se estudia.

El que la resolución que se impugna con el recurso haya de causar agravio es elemental, pues la carencia de esa afectación hace ausente la causa primera del recurso, ya que éste resulta sin sentido, si no se ha afectado el interés del recurrente.

Habrá que agregar en este punto que la afectación mediante el agravio debe ser a un interés tutelado por la ley; es decir, ha de ser un interés jurídico, pues es condición para la procedencia del recurso la fundamentación del mismo, y ésta requiere la alusión al derecho violado al promovente.

Para que el recurso sea procedente, de acuerdo con el artículo 123 del Código, el promovente deberá acompañar el documento en que conste el acto impugnado; y si no lo hiciese, será requerido por la autoridad fiscal para que satisfaga este requisito, en el entendido de que si a pesar de ello no lo aportase en el plazo de cinco días, el recurso se tendrá por no interpuesto.

Ya que en el caso de negativa ficta la resolución no existe, pues precisamente por carencia de la misma se da la defensa, sólo deberá probar el recurrente que formula la instancia o solicitud, dentro del plazo legal, que no fue atendida ésta en el tiempo que la ley da a la autoridad para hacerlo.

La negativa ficta está prevista en el artículo 38 del Código Fiscal.

Por lo que Margain llama resolución "nueva", habrá que entender que los recursos administrativos son improcedentes, según el artículo 124 del Código Fiscal, cuando la resolución que se impugna haya sido dictada en otro recurso, o en cumplimiento de ésta o de una sentencia, o que haya sido impugnada ante el Tribunal Fiscal de la Federación.

5.4 DIFERENCIA ENTRE RECURSO Y PROCESO

El recurso administrativo es una defensa de los intereses del promovente ante el Estado, por lo que no se trata de un litigio de partes en pugna.

En relación con lo apuntado, Nava Negrete ha escrito: "Es el recurso administrativo un procedimiento desarrollado en la esfera de la administración y no un proceso o juicio ni rua jurisdiccional promovida ante un tribunal.

"Nava Negrete, Alfonso, Derecho procesal administrativo, México, Porrúa, 1959, p. 88; véase igualmente Margain Manautou, Emilio, Introducción al derecho tributario mexicano, México, Universidad Autónoma de S.L.P., 1969, p. 158.

Posteriormente, el mismo autor agrega: "La administración actuará conforme a derecho pero su función en el recurso administrativo es hacer un nuevo examen del acto impugnado, que bien puede hacerlo ante los imperativos de la norma legal o ante la realidad de los hechos, para ajustarlo a ellos".

De lo dicho por Nava Negrete se siguen caracteres importantes del recurso administrativo, como: a) que ha de hacerse valer ante la autoridad cuya resolución o actos se pretende impugnar con el mismo; b) que con el mismo se pretende motivar a la responsable a que antes estudió, a efecto de que emita diversa resolución, que según el promovente se ajuste a derecho, y, consecuentemente, le libere de la situación en que la anterior lo ha puesto.

Luego se aludirá detalladamente a los caracteres del recurso ya señalados.

5.5 NATURALEZA TÉCNICA Y JURÍDICA DEL RECURSO ADMINISTRATIVO

Se ha querido dar al recurso administrativo el carácter de un medio de defensa que dirime controversias que versan más sobre situaciones o cuestiones de hecho que de Derecho, libre de todo tecnicismo; sin embargo, no consideramos acertada esa tesis, pues en el recurso administrativo, como en cualquier otro medio de defensa, deben exponerse no sólo los hechos del caso, sino también los agravios que causa el acto impugnado; esto es, la lesión jurídica que causa el acto de la autoridad. Además, ya hemos visto que los juicios ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa y de amparo pueden ser improcedentes, si existe recurso administrativo para impugnar el acto administrativo; y en materia de amparo, específicamente el artículo 78 de la Ley de Amparo establece que en la sentencia que se dicte en los juicios de amparo, el acto reclamado se apreciará tal y como aparezca probado ante la autoridad responsable y no se admitirán ni tomarán en consideración las pruebas que no se hubiesen rendido ante dicha autoridad para comprobar los hechos que motivaron o fueron objeto de la resolución reclamada.

En un recurso administrativo el interesado debe formular las alegaciones jurídicas que demuestren la ilegalidad del acto impugnado, así como ofrecer las pruebas pertinentes, ya que el recurso administrativo es una auténtica oportunidad de pedir justicia y de lograr el restablecimiento de la legalidad en los actos de la Administración y porque en ocasiones, concretamente si se desea acudir directamente al juicio de amparo después del recurso administrativo, no podrá corregirse ninguno de los defectos que haya habido en el ofrecimiento y rendición de pruebas o en sus alegatos, pues el órgano jurisdiccional juzgará la resolución impugnada con los mismos elementos que tuvo a su alcance la autoridad administrativa para emitir dicha resolución. Es decir, el organismo jurisdiccional únicamente limitará su función a determinar si la resolución recaída al recurso, se ajusta o no a las disposiciones de la ley, de acuerdo con los elementos de juicio que tuvo a su alcance la autoridad administrativa para formar su convicción y no aceptará ningún elemento nuevo o distinto que no pudo ser tomado en consideración en la resolución del recurso, que por negligencia del recurrente no se haya aportado, aun cuando a través de él se demuestre la justicia de su pretensión.

Finalmente, la naturaleza jurídica del recurso administrativo queda de manifiesto por el mandato contenido en el artículo 132 del Código Fiscal de la Federación, que dispone que la resolución del recurso se fundará en Derecho y examinará todos y cada uno de los agravios hechos valer por el recurrente, teniendo la autoridad la facultad de invocar hechos notorios; que cuando uno de los agravios sea suficiente para desvirtuar la validez del acto impugnado, bastará con el examen de dicho punto; que la autoridad podrá corregir los errores que advierta en la cita de los preceptos que se consideren violados y examinar en su conjunto los agravios, así como los demás razonamientos del recurrente, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, pero sin cambiar los hechos expuestos en el recurso; y que la autoridad podrá revocar los actos administrativos cuando advierta una ilegalidad manifiesta y los agravios sean insuficientes, pero deberá fundar cuidadosamente los motivos por los que consideró ilegal el acto y precisar el alcance de su resolución

5.6 ELEMENTOS DEL RECURSO ADMINISTRATIVO

Los elementos o principios necesarios para agotar un recurso administrativo son los siguientes:  a) El recurso debe estar legalmente establecido. Al comentar el principio de firmeza de la resolución administrativa ya hemos dicho que sólo a través de los medios de defensa que establezcan las leyes, entre ellos el recurso administrativo, puede privarse de eficacia jurídica a un acto de la Administración. además, sólo si el recurso está previsto por la ley, puede considerarse formalmente impugnado el acto administrativo y no se dará lugar a que se configure el consentimiento tácito del acto.

  b) Existencia de la autoridad competente para conocer y resolver el recurso. De nada serviría que la ley estableciera el recurso si no existe una autoridad competente para su conocimiento y resolución. Por lo tanto, en los ordenamientos que regulan la organización y funcionamiento de la Administración Pública debe preverse la existencia de este tipo de autoridades, o bien, la propia ley que establece el recurso debe prever cuál será la autoridad que lo conocerá y resolverá y debe dotarla de competencia y señalar sus atribuciones.

  c) Existencia de una resolución administrativa. El recurso administrativo sólo es procedente para impugnar las decisiones de la autoridad administrativa; o sea, que es absolutamente ineficaz para impugnar las decisiones de autoridades de otro tipo. Sin embargo, señala Margáin que no todas las resoluciones administrativas son recurribles, sólo aquellas que reúnan las siguientes características:    1. Que sea definitiva, es decir, que no sea una resolución de trámite o sea susceptible de ser revisada de oficio; debe ser la decisión que resuelva y ponga fin al expediente en la fase oficiosa del procedimiento.

    2. Que sea personal y concreta; es decir, que esté dirigida a una persona determinada afectando su esfera jurídica y verse sobre una situación específica. La doctrina señala que si una resolución es general y abstracta no puede deparar perjuicio a una persona sino hasta que se produce un acto de aplicación, que es personal y concreto. En todo caso, la vía adecuada para impugnar resoluciones generales y abstractas que con su sola expedición causan perjuicio, es el juicio de amparo.

    3. Que cause agravio, es decir, que lesione un interés legítimo directo o indirecto. Es interés directo cuando afecta a quien va dirigida la resolución y es interés indirecto cuando el afectado es persona distinta del titular de la resolución, pero que por su relación con éste la ley le imputa responsabilidad en el cumplimiento de una obligación.

    4. Que conste por escrito, salvo la resolución negativa ficta. Ya hemos dicho con anterioridad que en observancia del principio de seguridad jurídica todas las resoluciones de la autoridad administrativa deben constar por escrito y que este requisito es consagrado por el artículo 16 de la Constitución General de la República. En cuanto a la resolución negativa ficta, obviamente ésta no puede constar por escrito pues es una presunción legal ante el silencio de la autoridad, presunción que se justifica también por el principio de seguridad jurídica, ya que si la autoridad no cumple con el mandato constitucional, primero, y legal ordinario, después, de resolver las instancias de los particulares en un plazo determinado, la ley substituye la voluntad de la autoridad y, dando un significado a su silencio, presume que la resolución es negativa, con lo cual los particulares quedan en aptitud de obrar como a su derecho convenga.

    5. Que sea nueva, es decir, que su contenido no haya sido del conocimiento del particular con anterioridad, a través de otra resolución definitiva de la autoridad administrativa, y haya sido consentido expresa o tácitamente, o bien sea materia de algún medio de defensa.

5.7 FORMALIDADES EN EL RECURSO ADMINISTRATIVO

Como en otros campos del derecho, el legislador del Código Fiscal de la Federación ha tenido cuidado de señalar los requisitos que se han de satisfacer para hacer procedente el recurso administrativo:

El escrito de interposición del recurso deberá satisfacer los requisitos del artículo 18 de este Código y señalar además:

I. El acto que se impugna.

II. Los agravios que le cause el acto impugnado.

III. Las pruebas y los hechos controvertidos de que se trata (artículo 122).

Resultaría sin sentido pretender hacer valer un recurso sin que se exprese el acto que se quiere impugnar; y además, el acto o resolución que se impugnen deben expresarse en forma precisa, que no quede lugar a duda acerca de la conducta o resolución de la autoridad, so pena de que se deseche por improcedente dicho recurso (mismo artículo).

Los agravios también constituyen materia del recurso, por lo que la carencia de ellos igualmente lo hacen improcedente. Los agravios deben de tal manera razonarse que sea evidente, con la expresión de los mismos, que con la conducta de la autoridad se está afectando el interés jurídico del recurrente.

Ha de tenerse en cuenta al aludir al acto que se imponga, que éste no constituya una resolución dictada en otro recurso administrativo, o que se trate de actos que se realizan en cumplimiento de resoluciones dictadas en otros recursos o en sentencias (y habría que agregar) que hayan quedado firmes.

Tampoco el acto o resolución que se impugnan por la vía del recurso han de haber sido impugnados antes, ya sea en recurso similar, o que se trate de alguno cuya nulidad se haya demandado ante el Tribunal Fiscal de la Federación.

Ni los actos que dan origen al recurso han de ser de aquellos que se consideran consentidos, en virtud de no haber sido impugnados en los plazos que la ley señala para hacerlo. Estos actos o resoluciones se califican de firmes, y, como es sabido, contra los mismos no cabe recurso u otra defensa.

Por otra parte, los mencionados actos tampoco pueden ser de los que se califiquen de conexos con otros que hayan sido motivo de otro recurso, o de otro medio de defensa.

Asimismo, resulta lógico que el acto o resolución que con el recurso se impugnan no deben haber sido revocados por la autoridad que los emitió, pues seguramente que con apoyo en el artículo 124 del mismo Código, la autoridad ante la que se promueve declarará improcedente la defensa.

Por lo que hace a los agravios, ya que precisamente con el recurso se pretende evitar los efectos dañinos de una resolución o una conducta de la autoridad, conviene que los mismos se expresen no sólo con claridad, sino que el recurrente ha de buscar, al formularlos, expresar en cada caso el interés jurídico que con el recurso se pretende defender. Lo anterior implica razonar el agravio expresando el derecho que con el mismo se ha violado; lo contrario seguramente deja endeble el valor del agravio.

En relación con las pruebas a que se refiere la fracción III del artículo 122, recuérdese que es elemento sin el que no puede tener éxito cualquier proceso o impugnación, pues resulta sin sentido el que se expresen hechos y se formulen peticiones, si no constan fehacientemente los primeros y, sin el apoyo legal, se formulan las peticiones del promovente.

La segunda parte del artículo 122 señala:

Cuando no se expresen los agravios a que se refiere la fracción II de este artículo, la autoridad fiscal desechará por improcedente el recurso interpuesto. Cuando no se señale el acto que se impugna, los hechos controvertidos, o no se ofrezcan las pruebas a que se refieren las fracciones I y III, la autoridad fiscal requerirá al promovente para que dentro del plazo de cinco días cumpla con dichos requisitos. Si dentro de dicho plazo no se señala el acto que se impugna se tendrá por no presentado el recurso; si el requerimiento que se incumple se refiere al señalamiento de los hechos controvertidos o al ofrecimiento de pruebas, el promovente perderá el derecho a señalar los citados hechos o se tendrán por no ofrecidas las pruebas, respectivamente.

Como el trámite de los recursos debe realizarse atendiendo a contenidos de la ley, cuya interpretación y aplicación ha de ajustarse a lo jurídico, el legislador tuvo la atingencia de establecer en el tercer párrafo del artículo que se comenta:

Cuando no se gestione en nombre propio, la representación de los interesados deberá recaer en licenciado en derecho. No será aplicable lo dispuesto en este párrafo si la gestión se realiza en nombre de una persona moral en los términos de la Ley que la regula y conforme a sus estatutos, sin perjuicio de lo que disponga la legislación de profesiones.

De las ideas expresadas en renglones anteriores se desprende indirectamente que la resolución que se impugna con un recurso administrativo ha de satisfacer determinados caracteres; lo anterior se exige para evitar trámites superfluos que constituyen violación al principio de economía procesal. En relación con lo anterior, dice Margain Manautou:

La sola existencia de una resolución administrativa, expedida en contra de un particular, no implica que pueda impugnarse en recurso administrativo, sino que ella debe reunir ciertas características para que, dándose, sea una resolución impugnable mediante el recurso administrativo. Las características que debe reunir dicha resolución, son:

1. Que sea definitiva;

2. Que sea personal y concreta;

3. Que cause agravio;

4. Que conste por escrito, excepción hecha de la derivada de una negativa ficta; y

5. Que sea nueva.

5.8 CLASIFICACIÓN DEL RECURSO ADMINISTRATIVO

RECURSOS QUE ESTABLECE LA LEY DEL SEGURO SOCIAL

Existen organismos fiscales autónomos como el Instituto Mexicano del Seguro Social y el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores.

Estos organismos realizan actividades de fisco y ante ellos también se pueden interponer recursos administrativos de naturaleza fiscal.

El artículo 274 de la Ley del Seguro Social dice:

Cuando los patrones y demás sujetos obligados, así como los asegurados o sus beneficiarios consideren impugnable algún acto definitivo del Instituto, acudirán en inconformidad, en la forma y términos que establezca el Reglamento, ante el Consejo Técnico, el que resolverá lo procedente.

El propio Reglamento establecerá procedimientos administrativos de aclaración y los términos para hacerlos valer, sin perjuicio del de inconformidad a que se refiere el párrafo anterior.

Las resoluciones, acuerdos o liquidaciones del Instituto que no hubiesen sido impugnados en la forma y términos que señale el reglamento correspondiente, se entenderán consentidos.

No discutiendo en este estudio la constitucionalidad de la intervención de los citados organismos con facultad económico-coactiva (pues no es materia que ataña, el que se ajuste o no al principio de soberanía) sólo me ocuparé de los recursos que establecen las leyes del Seguro Social y del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores. Tal como aparecen en la ley.

En el caso del Seguro Social, la autoridad competente para conocer del recurso, según el artículo 2o. del Reglamento del artículo 274 de la Ley, es la Unidad de Inconformidades, dependiente del Consejo Técnico de este organismo.

Corresponderá al secretario general del Instituto, o, en su defecto, al prosecretario general, la instrucción del asunto hasta ponerlo en estado de resolución. Estos mismos funcionarios están facultados para resolver sobre la admisión del recurso y la suspensión del procedimiento administrativo de ejecución, en su caso.

También, de acuerdo con el artículo 253 de la Ley, pueden conocer de este recurso los consejeros consultivos delegacionales, previa autorización del Consejo Técnico del Instituto.

El recurso de inconformidad deberá interponerse en plazo de quince días hábiles que sigan a la fecha en que surta efecto la notificación del acto "definitivo" que con el mismo se impugne (artículo 4o. del Reglamento).

Tratándose, en el caso del Seguro Social, de obligaciones y derechos, tanto de los trabajadores como de los patrones, unos y otros podrán interponer el recurso de que se viene hablando, y como, por otra parte, frecuentemente los sindicatos de aquéllos son titulares de los contratos (colectivos) de trabajo, habrá que dar vista a estas agrupaciones de la valuación actuarial de las prestaciones contractuales, en caso de inconformidad patronal con la misma.

Asimismo, si la inconformidad con las prestaciones es promovida por los trabajadores o sus beneficiarios, se dará vista a los patrones con el fin de que expresen lo que a su derecho convenga (artículo 5o. del Reglamento).

Las notificaciones relativas al procedimiento de este recurso se harán de acuerdo con el Código Fiscal de la Federación (artículo 6o. del Reglamento) (artículos 129, 134, 135, 136 y 137, 139 y 140 del Código Fiscal de la Federación).

El acto recurrido puede suspenderse a solicitud del recurrente, si se da garantía en los términos de los artículos 141 y 142 del Código Fiscal de la Federación.

RECURSO DE REVOCACIÓN EN MATERIA DEL SEGURO SOCIAL

Con el mismo régimen del recurso de revocación en materia fiscal, en la del Seguro Social se da el recurso de igual nombre, sólo que aquí la defensa se produce contra las resoluciones en materia de admisión del recurso y de las pruebas ofrecidas en el de inconformidad.

En relación con este recurso de revocación, indica el artículo 26 del Reglamento del artículo 274 de la Ley del Seguro Social:

Contra las resoluciones del secretario general del Instituto o del secretario del Consejo Consultivo Delegacional, en materia de admisión del recurso y de las pruebas ofrecidas, procederá el recurso de revocación ante el Consejo Técnico o ante el Consejo Consultivo Delegacional correspondiente. El recurso se interpondrá dentro de los tres días siguientes al en que surta efecto la notificación del acuerdo recurrido y se decidirá de plano.

RECURSO PREVISTO EN LA LEY DEL INSTITUTO DEL FONDO NACIONAL DE LA VIVIENDA PARA LOS TRABAJADORES (INFONAVIT)

Ante el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores se da un recurso de inconformidad contra resoluciones individuales de este Instituto. Dice el artículo 52 de la Ley relativa:

En los casos de inconformidad de las empresas, de los trabajadores o sus beneficiarios sobre la inscripción en el Instituto, derecho a créditos, cuantía de aportaciones y de descuentos, así como sobre cualquier acto del Instituto que lesione derechos de los trabajadores inscritos, de sus beneficiarios o de los patrones, se podrá promover ante el propio Instituto un recurso de inconformidad.

El Reglamento correspondiente determinará la forma y términos en que se podrá interponer el recurso de inconformidad a que se refiere este artículo.

El órgano del INFONAVIT competente para conocer del mencionado recurso de inconformidad es la Comisión de Inconformidades y de Valuación.

La aludida comisión

se integrará en forma tripartita con un miembro por cada representación, designados conforme a lo dispuesto por el artículo 16, fracción XII, de la presente Ley. Por cada miembro propietario se designará un suplente.

La comisión conocerá de las controversias que se susciten sobre el valor de las prestaciones que las empresas estuvieren otorgando a los trabajadores, en materia de habitación, para decidir si son inferiores, iguales o superiores al porcentaje consignado en el artículo 136 de la Ley Federal del Trabajo y poder determinar las aportaciones que deban enterar al Instituto o si quedan exentas de tal aportación. Una vez tramitadas las controversias en los términos del reglamento respectivo, la Comisión presentará un dictamen sobre las mismas al Consejo de Administración, que resolverá lo que a su juicio proceda (artículo 25).

El párrafo segundo del artículo 1o. del Reglamento de la Comisión de Inconformidades y de Valuación del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores señala: "La comisión conocerá, substanciará y resolverá los recursos que promuevan ante el Instituto, los patrones, los trabajadores o sus causahabientes y beneficiarios, en los términos del presente Reglamento".

Luego, el artículo 5o. del mismo Reglamento indica: "El recurso de inconformidad o la controversia sobre valuación se interpondrá por escrito, directamente ante la Comisión o por correo certificado con acuse de recibo, caso este último en que se tendrá como fecha de presentación la del día en que hayan sido depositados en la oficina de correos".

La controversia a que se alude en este artículo no nos interesa, pues si de la misma conoce la Comisión, en segunda instancia es competencia, según el tercer párrafo del artículo 53 de la Ley del INFONAVIT, de la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, y no se trata de un recurso.

El artículo 7o. del Reglamento dice: "Procede el recurso de inconformidad contra las resoluciones individualizadas del Instituto de Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, que los trabajadores, sus beneficiarios o los patrones estimen lesivas de sus derechos. No serán recurribles las resoluciones de carácter general expedidas por el Instituto".

Según el artículo 9o. del Reglamento, disponen de treinta días los trabajadores, y de quince los patrones para interponer el recurso de inconformidad, a partir del siguiente en que se les haya notificado el acto que impugnan, o de aquel en que los interesados demuestren haber tenido conocimiento del mismo; estos días serán hábiles.

Del escrito en que se interponga el recurso se dará vista a los terceros que pudieran estar interesados en el mismo, a efecto de que en plazo de diez días manifiesten lo que a su derecho convenga; asimismo, se solicitará al Instituto el expediente del que haya emanado el acto impugnado para que se envíe en plazo no mayor de cinco días (artículo 12 del Reglamento). Si los terceros interesados fuesen trabajadores sindicalizados, será suficiente dar vista al sindicato titular del contrato colectivo ley; si estos trabajadores no fuesen sindicalizados, al dárseles vista se les requerirá para que designen representante común, en el sentido de que si no lo nombran lo hará la Comisión.

Recibido el expediente y rendidas las pruebas, la secretaría de la Comisión, en un plazo de diez días, formulará un proyecto de resolución, para que en un plazo de quince días la Comisión resuelva (artículo 15 del Reglamento).

DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS REGULADOS POR EL CÓDIGO FINANCIERO DEL DISTRITO FEDERAL

El Código Financiero del Distrito Federal (publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1994) en el artículo 547 enuncia los recursos administrativos que proceden en la materia que este ordenamiento regula; tales recursos son:

I. El de revocación,

II. El de oposición al procedimiento administrativo de ejecución, y

III. El de oposición de tercero.

Como se observa, además de los recursos que se enuncian en el artículo 116 del Código Fiscal de la Federación, en el Código Financiero del Distrito Federal aparece el de oposición de tercero. En esta forma el recurso de oposición al procedimiento administrativo de ejecución, que de acuerdo con el artículo 128 del Código Fiscal de la Federación puede interponerse por el contribuyente o por un tercero que concurra para excluir del embargo que se hace al contribuyente, un bien propiedad del mismo tercero, o para hacer valer la preferencia que tiene de que se le pague antes que al fisco, se ha descompuesto en el Código Financiero en el (recurso) de "oposición al procedimiento administrativo de ejecución" que promueve el sujeto pasivo, y el de "oposición de un tercero", equivalente éste a la intervención del tercerista, que prevé el Código Fiscal de la Federación.

Por otra parte el Código Financiero, en el mismo artículo 547, hace la pertinente aclaración de que "Las resoluciones que se dicten como consecuencia de recursos no establecidos legalmente, serán nulas".

Y continúa diciendo que: Dicha nulidad será declarada, aún de oficio, por la autoridad superior de la que hubiese dictado la resolución, si ésta no modifica, en favor del particular, la primera resolución; si hubiera modificación favorable al particular, la nulidad de la nueva resolución sólo podrá ser declarada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal.

Los recursos administrativos que prevé el Código Financiero, a diferencia de los que regula el Código Fiscal, se promueven ante la Procuraduría Fiscal del Distrito Federal; en tanto que los segundos se manejan "ante la autoridad que emitió o ejecutó el acto impugnado" (artículo 121 del Código Fiscal).

Los actos administrativos contra los que proceden los recursos señalados en el Código Financiero, según el artículo 549 del mismo ordenamiento, son los previstos por los artículos 551, 552 y 553, que a la letra dicen:

Artículo 551. El recurso de revocación procederá contra actos administrativos en los que se determinen contribuciones o sus accesorios; en los que se niegue la devolución de cantidades que procedan conforme a la ley, en los que se determinen responsabilidades resarcitorias y en los que se impongan multas por infracción a las disposiciones previstas en este ordenamiento.

Artículo 552. El recurso de oposición al procedimiento administrativo de ejecución procederá en contra de los siguientes actos administrativos que:

I. Exijan el pago de créditos fiscales, cuando se alegue que éstos se han extinguido o que su monto real es inferior al exigido, siempre que el cobro en exceso sea imputable a la oficina recaudadora o se refiera a recargos, gastos de ejecución o a la indemnización a que se refiera el artículo 48 del Código, o

II. Se dicten en el procedimiento administrativo de ejecución, cuando se alegue que éste no se ha ajustado a la ley. En este caso, la oposición no podrá hacerse valer sino en contra de la convocatoria en primera almoneda, salvo que se trate de actos cuya ejecución material sea de imposible reparación o de actos de ejecución sobre bienes legalmente inembargables.

Si la violación se comete con posterioridad a dicho acto o se trata de venta de bienes fuera de subasta, el recurso se hará valer en contra del acto que finque el remate o que autorice la venta fuera de subasta dentro de los quince días siguientes al en que surta efectos la notificación de los mismos o, si éstos no le fueron notificados a partir de que tenga conocimiento de ellos.

En la oposición a que se refiere este artículo no podrá discutirse la validez del acto en el que se haya determinado el crédito fiscal. Tampoco en este recurso se podrá discutir la validez de la notificación realizada por las autoridades federales, respecto de la resolución que determine créditos fiscales federales, y que de acuerdo con la coordinación fiscal corresponde a las autoridades fiscales del Distrito Federal su cobro.

Este recurso no procede en contra de actos que tengan por objeto hacer efectivas las fianzas otorgadas en garantía de obligaciones fiscales o contractuales a cargo de terceros.

Artículo 553. El recurso de oposición de tercero podrá hacerse valer, en los siguientes casos:

I. Por quien no siendo la persona contra la que se dictó el mandamiento de ejecución, afirme ser propietario de los bienes embargados, y

II. Por quien afirme tener derecho a que los créditos a su favor se cubran preferentemente a los fiscales.

En el caso previsto en la fracción II de este artículo, el recurso podrá hacerse valer en cualquier tiempo hasta antes de que se haya aplicado el importe del remate para cubrir el crédito fiscal.

ALGUNAS DISCREPANCIAS

Si se ve el artículo 117 del Código Fiscal de la Federación, se observará que existe discrepancia entre el mismo y el 551 del Código Financiero, ya que el primero indica que este recurso procederá contra las resoluciones definitivas que:

I. Determinen contribuciones o accesorios.

II. Nieguen la devolución de cantidades que procedan conforme a la Ley.

III. Siendo diversas de las anteriores, dicten las autoridades aduaneras.

La diferencia se debe a que el Código Financiero es ley local del Distrito Federal, por lo que no ha de referirse a la materia aduanera, que es de naturaleza federal.

Como queda dicho, el recurso de oposición al procedimiento administrativo de ejecución, previsto por el Código Fiscal, puede promoverse por el contribuyente. Este recurso, en el Código Financiero, se complementa por el de oposición de tercero, que equivale a la tercería prevista por el Código Fiscal en los artículos 118 y 128.

5.9 LOS RECURSOS EN EL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN

Siendo dos los recursos anunciados por el Código Fiscal de la Federación, las condiciones de procedencia son dos; para ello conviene transcribir los artículos de este ordenamiento que a ello refieren.

El artículo 117 del Código, refiriéndose al recurso de revocación, indica:

El recurso de revocación procederá contra las resoluciones definitivas que:

I. Determinen contribuciones o accesorios.

II. Nieguen la devolución de cantidades que procedan conforme a la Ley.

III. Siendo diversas de las anteriores, dicten las autoridades aduaneras.

Dado que la determinación de contribuciones que el fisco lleva a cabo puede ser ordinaria o presuntiva, contra lo que puede pensarse al respecto, conviene aclarar que el citado recurso de revocación procede en ambos casos, pues en ambos lo que interesa es impugnar un acto de autoridad lesivo del interés del promovente.

La fracción II del precepto transcrito alude a los casos en que, sea en virtud de un pago de lo indebido (artículo 22 del Código) o de otra circunstancia en que el fisco haya obtenido o mantenga en su poder, por cualquier otro motivo, lícito o ilícito, cantidades que ha de reintegrar a ese particular.

Finalmente, la fracción III alude a las disposiciones que haya dictado la autoridad aduanera, o a los actos de la misma; pero que no sean de los que constituyen o se llevan a cabo durante el recientemente establecido inicio del procedimiento administrativo de ejecución, que ahora es competente para realizar la autoridad aduanera con apoyo en el artículo 121 de la Ley de la materia.

La aclaración contenida en el párrafo anterior habrá que tenerla presente con gran cuidado, pues además de atender a una novedad de la Ley Aduanera, como se verá luego, si no se toma en cuenta se puede incurrir en inexactitud al aplicar el artículo 128 de la Ley.

El artículo 118 del Código Fiscal alude a la procedencia del recurso de oposición al procedimiento administrativo de ejecución, de la siguiente manera:

El recurso de oposición al procedimiento administrativo de ejecución procederá contra los actos que;

• I. Exijan el pago de créditos fiscales, cuando se alegue que éstos se han extinguido o que su monto real es inferior al exigido, siempre que el cobro en exceso sea imputable a la oficina ejecutora o se refiera a recargos, gastos de ejecución o a la indemnización a que se refiere el artículo 21 de este Código.

• II. Se dicten en el procedimiento administrativo de ejecución, cuando se alegue que éste no se ha ajustado a la Ley.

• III. Afecten el interés jurídico de terceros, en los casos a que se refiere el artículo 128 de este Código.

IV. Determinen el valor de los bienes embargados a que se refiere el artículo 175 de este Código.

La primera fracción de este artículo supone el caso en que el fisco, en ejercicio de la facultad económico-coactiva, mediante el procedimiento administrativo de ejecución, exija al contribuyente el pago de créditos fiscales inexistentes, o el crédito se refiera a recargos, gastos de ejecución o a la indemnización por cheques devueltos por el banco librado.

Si se tiene en cuenta que según el artículo 2 del mismo Código Fiscal, los recargos, los gastos de ejecución y la indemnización a que tiene derecho el fisco por la devolución por parte del banco librado de cheques que ha recibido aquél en pago de créditos fiscales, "participan de la misma naturaleza" que las contribuciones, resulta inútil la aclaración que en relación con los créditos relativos hace la fracción.

La fracción II se refiere al caso preciso de la procedencia de este recurso, que concuerda plenamente con el nombre del mismo.

La fracción III del artículo que se viene comentando alude a un caso de tercería, pues el recurso ha de promoverse por alguien que no es el sujeto pasivo.

La fracción prevé tercerías excluyentes de dominio y tercerías excluyentes de preferencia.

La tercería, como es del conocimiento de los procesalistas, es la intervención de alguien que sin ser parte en un proceso, hasta ese momento, deviene en el mismo para defender un derecho que ya le ha sido afectado, o que está por afectársele; o para coadyuvar con quienes sí son partes en dicho procedimiento.

Las tercerías pueden ser coadyuvantes y excluyentes; para efectos de este estudio interesa sólo las segundas.

Dice Eduardo Pallares:

Las tercerías excluyentes son de dos clases: las de dominio y las de preferencia. Las primeras tienen por objeto que se declare que el tercero opositor es dueño del bien que esté en litigio (en el caso que me ocupa debe decirse "embargado") en el juicio principal, que se levante el embargo que ha recaído sobre él y se le devuelva con todos sus accesorios, o bien que es el titular de la acción ejercitada en dicho juicio Las tercerías de preferencia tienen por objeto que se declare que el tercerista tiene preferencia en el pago, respecto del acreedor embargante en el juicio principal.

Pallares, Eduardo, Diccionario de derecho procesal civil, México, Porrúa, 1966.

A continuación Pallares menciona el procedimiento a seguir en la interposición y seguimiento de las tercerías.

Las tercerías referidas en esta fracción son tanto la excluyente de dominio, como la excluyente de preferencia; la primera se da en el caso de que un bien que se ha embargado por el fisco a un deudor fiscal, no pertenezca a dicho deudor. Resulta lógico que en este caso el dueño del bien embargado pueda intervenir en tercería para recuperar dicho bien; la segunda se produce en los casos en que un tercero, de acuerdo con el artículo 149 del mismo Código, tenga preferencia sobre el fisco para cobrar un crédito.

AUTORIDAD COMPETENTE PARA CONOCER DE ESTOS RECURSOS

Como no se trata de recursos que se hagan valer en procedimiento contencioso, la autoridad competente, para conocer de los mismos, ha de ser la propia que emitió la resolución que con el recurso se pretende impugnar, o realice o esté a punto de realizar el acto cuya ilegalidad ha dado motivo a la impugnación; al respecto, el artículo 121 del Código Fiscal señala:

El escrito de interposición del recurso deberá presentarse ante la autoridad que emitió o ejecutó el acto impugnado, dentro de los cuarenta y cinco días siguientes a aquel en que haya sufrido efectos su notificación.

Si el particular tiene su domicilio fuera de la población en que radique la autoridad que emitió o ejecutó el acto impugnado, el escrito de interposición del recurso podrá presentarse en la oficina exactora más cercana a dicho domicilio o enviarlo a la autoridad que emitió o ejecutó el acto, por correo certificado con acuse de recibo, siempre que el envío se efectúe desde el lugar en que resida el recurrente. En estos casos, se tendrá como fecha de presentación del escrito respectivo, la del día en que se entregue a la oficina exactora o se deposite en la oficina de correos.

Si el particular afectado por un acto o resolución administrativa fallece durante el plazo a que se refiere este artículo, se suspenderá hasta un año, si antes no se hubiere aceptado el cargo de representante de la sucesión.

TEMA VI

Fase contenciosa del procedimiento fiscal segunda parte

6.1 ORIGEN Y COMPETENCIA DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA

El primero de enero de 1937, entró en vigor la Ley de Justicia Fiscal y con ella inician las actividades del entonces Tribunal Fiscal de la Federación. Conforme a lo dispuesto por esta Ley, el Tribunal estaba integrado por 15 magistrados que podían actuar en Pleno o a través de cinco Salas; las cuales estaban formadas por tres magistrados cada una. La competencia que les asignó el Legislador era en materia estrictamente fiscal, conociendo de las controversias que se suscitaban de actos o resoluciones emitidas por autoridades fiscales.

Un año después de haber entrado en vigor la Ley de Justicia Fiscal, fue derogada por el Código Fiscal de la Federación de 1938, conservando igual competencia para el Tribunal, misma que a través de leyes especiales se fue ampliando. Así en el año de 1942 la Ley de Depuración de Créditos otorga competencia para conocer de esta materia a cargo del Gobierno Federal.

De igual manera, la competencia del Tribunal también se amplía al conocer sobre la legalidad de los requerimientos de pago realizados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; exigir fianzas otorgadas a favor del Gobierno Federal; conocer las controversias que surgían por las resoluciones emitidas por el Instituto Mexicano del Seguro Social; sobre las resoluciones fiscales emitidas por el Departamento del Distrito Federal; respecto a las aportaciones que los patrones están obligados a efectuar para el establecimiento de las Escuelas Artículo 123; de controversias en materia de pensiones militares; de las controversias que surjan por las aportaciones que deben hacer los patrones conforme a la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores; respecto a la interpretación de contratos de obra pública; sobre resoluciones que fincan responsabilidades en contra de funcionarios o empleados de la Federación o del Departamento del Distrito Federal; en materia de multas por infracciones a las leyes federales o del Distrito Federal; y, en materia de pensiones civiles con cargo al Erario Federal o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado.

Para el año de 1946, se crean dos Salas más, que aumenta el número de magistrados a veintiuno.

En el año de 1967 se expide una nueva Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, en la que se previeron los aspectos orgánicos del propio Tribunal, incrementándose a veintidós magistrados, integrando las siete Salas que ya existían, más el Presidente que no integraría Sala, asimismo se establecían las normas relativas a la competencia que tenían asignada, conservando el Código las correspondientes al procedimiento. Se introduce el concepto de Organismos Fiscales Autónomos y se otorga al Tribunal facultades para conocer de los juicios de lesividad.

A esta Ley la sustituye una nueva que se expide con el mismo nombre en el año de 1978 y en la que se prevé la Regionalización del Tribunal, creándose las Salas Regionales y la Sala Superior, precisándose la competencia de ambas la diferencia era fundamentalmente respecto a la cuantía del asunto; asimismo se prevé el recurso de revisión, con el que se otorga a la Sala Superior facultades para revisar las sentencias dictadas por las Salas Regionales.

Es en 1983 cuando se expide un nuevo Código Fiscal, conservando básicamente las normas procesales en los mismos términos. Posteriormente se incluyen en este ordenamiento las disposiciones relativas a la queja, para lograr el adecuado cumplimiento de las sentencias.

Posteriormente en el año de 1988, se modifica el Código Fiscal y la Ley Orgánica del Tribunal, con el objeto de promover la simplificación administrativa, y se suprime la competencia que hasta ese entonces otorgaba la Ley para que la Sala Superior revisara las resoluciones de las Salas Regionales a través del recurso de revisión.

En los años siguientes aparecen diversas leyes que otorgan competencia al Tribunal. En materia de comercio exterior, para conocer en juicio de las resoluciones recaídas respecto al recurso de revocación previsto en la Ley de la materia, así como de las resoluciones recaídas al recurso de revisión que contempla la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

Para 1996 entra en vigor la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, conservando su nombre y la competencia, pero modificando la integración de la Sala Superior de nueve magistrados a once, así como su forma de operación a través de Pleno o Secciones. Estas últimas conforme a la Ley son dos y se integran cada una con cinco magistrados.

Es a finales del año 2000 cuando el Congreso de la Unión aprueba las reformas en materias trascendentales para el Tribunal, como son: en primer lugar el cambio de nombre de la Ley Orgánica y del nombre de la Institución, por el de Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, reflejando con ello la competencia que a través de los casi 65 años de existencia se le ha ido asignado, así como la que adicionalmente el propio Decreto de reformas le otorga señalando competencia para conocer de los juicios que se promuevan contra las resoluciones dictadas por las autoridades que pongan fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente en los términos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Asimismo se le proporcionan facultades al Pleno para determinar las regiones y el número y sede de las Salas, así como la forma de integrar jurisprudencia al resolver contradicciones de las resoluciones de las Secciones o de las Salas Regionales.

Las reformas a la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación y al Código Fiscal de la Federación, en el (Diario Oficial de la Federación del 31 de diciembre de 2000).

Conforme al primer ordenamiento citado, se reformó la denominación de Tribunal Fiscal de la Federación por la de Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, y además se volvió a reformar la fracción XIII del artículo 11 de esa ley, con el fin de establecer la competencia, no sólo para resolver los juicios en contra de resoluciones que concluyan el recurso de revisión de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, sino también para conocer de las controversias respecto de los actos dictados por las autoridades administrativas, que pongan fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, en los términos de la referida ley procedimental; asimismo se incorpora la competencia para conocer demandas contra resoluciones negativas fictas configuradas en las materia que son de la competencia de dicho tribunal.

Además se facultó a la Sala Superior para determinar la jurisdicción territorial de laS salas regionales, así como su número y sede; y, por último, se modificó la competencia territorial de las salas regionales, en cuanto que ahora serán competentes para conocer del juicio, aquellas en donde se encuentre la sede de la autoridad demandada.

En cuanto a las reformas del Código Fiscal de la Federación, entre otras tenemos las siguientes: a) se cambia el nombre de "Procedimiento Contencioso Administrativo" por el de "Juicio Contencioso Administrativo"; b) que el actor debe señalar domicilio para oír y recibir notificaciones en la jurisdicción de la sala regional, y de no hacerlo las notificaciones se le harán por lista; c) se establece como facultad de las salas, y a petición de parte, el otorgamiento de la suspensión de la ejecución del acto impugnado; d) se establece la posibilidad de señalar domicilio electrónico para recibir notificaciones; e) se establece que en la sentencia se podrá declarar la existencia de un derecho subjetivo, cuando previamente se pruebe su existencia, y condenar al cumplimiento de una obligación, además anular la resolución impugnada; g) se le otorga al pleno de la Sala Superior la facultad para establecer jurisprudencia por contradicción de tesis.

El proyecto de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo tiene su base en el actual procedimiento previsto en el título VI del Código Fiscal de la Federación, al cual se le hicieron las adecuaciones que se estimaron pertinentes para establecer un nuevo procedimiento, que sea "ágil, seguro y transparente".

6.2 PROCEDENCIA DEL JUICIO DE NULIDAD

el Juicio de Nulidad es un medio de impugnación a merced del contribuyente al cual éste puede acudir cuando la autoridad incurre en faltas a los principios y garantías tributarios, es decir, cuando está frente a una resolución ilegal como pueden ser: las dictadas por autoridades Fiscales Federales y Organismos Fiscales Autónomos, en que se determine la existencia de una obligación fiscal, se fije en cantidad líquida o se den las bases para su liquidación; las que nieguen la devolución de un ingreso indebidamente percibido por el Estado o cuya devolución proceda según las leyes fiscales; las que impongan multas por infracción a las normas administrativas federales o a las dictadas por las autoridades administrativas que pongan fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente según la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Para que estas resoluciones sean impugnables deben también reunir las características de ser definitiva, personal y concreta, causar agravio, constar por escrito (excepto el caso de negativa ficta) y ser nueva. Puesto que el Juicio de Nulidad está regulado en el CFF, será éste nuestro principal soporte para el análisis del mismo. Artículo 197 CFF:"Los juicios que se promuevan ante el Tribunal federal de Justicia Fiscal y Administrativa, se regirán por las disposiciones de este título, sin perjuicio de lo dispuesto por los tratados internacionales de que México sea parte. A falta de disposición expresa se aplicará supletoriamente el Código Federal de Procedimientos Civiles siempre que la disposición de este último ordenamiento no contravenga al procedimiento contencioso que establece este Código."Como podemos ver, el Código intenta la inexistencia de lagunas en la regulación de este procedimiento, pero en caso de existir, existe un ordenamiento que podrá suplirlas.

Al igual que el Recurso de Revocación, el Juicio de Nulidad podrá ser promovido por una o más personas, siempre y cuando las personas que promueven se vean afectadas en su esfera jurídica como consecuencia de la misma resolución, a este respecto, el mismo artículo 197 CFF nos señala:

"En los casos en que la resolución impugnada afecte los intereses jurídicos de dos o más personas, y éstas promuevan juicio, en el escrito inicial de la demanda deberán designar un representante común que elegirán de entre ellas mismas , y si no lo hicieren el magistrado instructor designará con tal carácter a cualquiera de los interesados al admitir la demanda".

Un aspecto de suma importancia en este juicio y que marca una diferencia importante con el Recurso de Revocación, es que, puede acudirse a él en un primer momento atendiendo al ordenamiento de opcionalidad del segundo establecido en el artículo 120 CFF mencionado en el capitulo anterior, o bien, si se optó por el Recurso y la resolución de éste no le fue favorecida o no satisfizo su interés jurídico, entonces el contribuyente podrá interponer el Juicio de Nulidad, a manera de una segunda instancia, y en él podrá hacer valer conceptos de impugnación no planteados en el recurso. (Artículo 197 CFF).

Al igual que en el Recurso de Revocación, el juicio de nulidad sólo es procedente para impugnar decisiones de la autoridad administrativa, por lo tanto, también es ineficaz para impugnar decisiones de autoridades de otro tipo. Además, será procedente el Juicio de Nulidad siempre se trate de los supuestos en los que el Tribunal es competente para conocer y que se reglamentan en el artículo 11 de la Ley Orgánica del TFJFA y que en síntesis son las siguientes materias:

1. Tributaria Federal en General.

2. Multas derivadas de normas Administrativas Federales.

3. Pensiones y prestaciones sociales en materia de militares y civiles cuando sean a cargo del Erario Federal o del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

4. Interpretación y cumplimiento de contratos de obras públicas.

5. Créditos por responsabilidad contra funcionarios o empleados federales.

6. El pago de garantías a favor de la federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, así como sus organismos descentralizados.

Además de deber cumplir con lo estipulado en el artículo 31 de la misma ley:

"Las salas regionales conocerán de los juicios por razón del territorio respecto del lugar donde se encuentra la sede de la autoridad demandada; si fueran varias las autoridades demandadas, donde se encuentre la que dictó la resolución impugnada. Cuando el demandado sea un particular, se atenderá a su domicilio".

6.3 PARTES DEL JUICIO

ARTÍCULO 3o Son partes en el juicio contencioso administrativo:

I. El demandante.

II. Los demandados. Tendrán ese carácter:

a) La autoridad que dictó la resolución impugnada.

b) El particular a quien favorezca la resolución cuya modificación o nulidad pida la autoridad adinistrativa.

c) El Jefe del Servicio de Administración Tributaria o el titular de la dependencia u organismo desconcentrado o descentralizado que sea parte en los juicios en que se controviertan resoluciones de autoridades federativas coordinadas, emitidas con fundamento en convenios o acuerdos en materia de coordinación, respecto de las materias de la competencia del Tribunal.

Dentro del mismo plazo que corresponda a la autoridad demandada, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público podrá apersonarse como parte en los juicios en que se controvierta el interés fiscal de la Federación.

III. El tercero que tenga un derecho incompatible con la pretensión del demandante.

6.4 SUSTANCIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO Y SENTENCIA

En los términos del Código Fiscal de la Federación   el juicio de nulidad   se inicia con la presentación de la demanda   la cual debe presentarse   dentro de los cuarenta y cinco días   siguientes a aquel en que haya surtido efectos la notificación   del acto impugnado o en que el afectado haya tenido conocimiento de   él o de su ejecución, o se haya ostentado   sabedor del mismo si no existe notificación legalmente hecha. Admitida la demanda, se corre traslado de ella al demandado   y se le emplaza para que la conteste dentro de los cuarenta y cinco días   siguientes a aquel en que surta efectos   el emplazamiento; cuando alguna autoridad que deba ser parte del juicio no es señalada   por el actor como demandada   de oficio se le corre   traslado de la demanda   para que la conteste en el plazo antes señalado.

Diez días después de que se haya contestado la demanda   y ya se hayan desahogado las pruebas o practicado las diligencias que se hubiesen ordenado y se hayan resuelto los incidentes de previo y especial pronunciamiento se notifica a las partes que tienen un plazo de cinco días para que formulen alegatos por escrito y vencido este   plazo, se han o se hayan presentado alegatos se declara cerrada la instrucción y a partir de ese momento y dentro de los cuarenta y cinco días siguientes al cierre de la instrucción el magistrado instructor debe formular el proyecto respectivo .El proceso de nulidad   se inicia con la presentación de   la demanda ante el Tribunal Fiscal de la Federación, el Tribunal la acepta y corre la notificación a la parte demandada emplazándosele para que conteste; si alguna autoridad interviene aunque el demandante o la haya señalado también se le notifica en los mismos términos que al demandado. Se presentan las pruebas, se sigue al desahogo de estas y se lleven a cabo las diligencias necesarias, de ahí se les asigna un término a las partes para que formulen los alegatos, vencido este término se cierra el periodo de instrucción y se   prosigue que la autoridad plantee el proyecto correspondiente.

LA SENTENCIA

La sentencia es la resolución administrativa que pone fin a un juicio en una instancia, en un recurso o en un incidente que resuelva lo principal.

Para el autor Refugio de Jesús   la sentencia es la decisión que se emite en cualquier controversia, dentro de un procedimiento. Siendo definitiva la que resuelve   el juicio en lo principal, y es   interlocutoria, la que resuelve un incidente. 

Para el autor Oswaldo G. Reyes y Sergio Omar Esquerra,   la sentencia   es el acto procesal a través del cual el juzgador resuelve la controversia principal materia del juicio, así como las incidentales   que hayan surgido durante su tramitación, mediante la aplicación   del derecho al caso concreto.

Por otro lado el autor PINA VARA, define efecto jurídico como: consecuencia natural de un acto; y sentencia es resolución judicial que pone fin a un proceso o juicio en una instancia o en un recurso extraordinario. En el juicio contencioso administrativo la sentencia se debe pronunciar en un término de 60 días después de cerrada la instrucción. Dentro de los primeros 45 días de dicho término se formulará el proyecto respectivo.

La sentencia es la parte del juicio, donde la autoridad dicta la resolución de la controversia, de un recurso, un incidente o   acto después de que lo ha analizado y lo ha aplicado respecto al derecho.La sentencia   puede pronunciarse por unanimidad o por mayoría de votos, por lo tanto, si el proyecto del magistrado instructor   es aprobado por los otros dos magistrados se firma y queda elevado a la categoría de sentencia.

El Código Fiscal de la Federación en su artículo 237 señala que la sentencia del Tribunal Fiscal de la Federación   se deben fundar en derecho y deben examinar todos y cada uno de los puntos   controvertidos del acto impugnado, teniendo los magistrados la facultad de invocar hechos notorios. Además las salas pueden corregir los errores que advierten en la cita de los preceptos   que se consideren violados y examinar en su conjunto los agravios y causales de ilegalidad, así como ,los demás razonamientos de las partes, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, pero sin cambiar los hechos expuestos en la demanda y en la contestación de la demanda; las resoluciones   de las salas deben cumplir con el requisito de congruencia, es decir, que deben tener un desenvolvimiento lógico y debe haber conformidad   de extensión, concepto y alcance entre el fallo y la pretensión de las partes. Este principio se encuentra fundamentado en la tesis que sostiene el Poder   Judicial Federal   del artículo 229 del Código Fiscal de la Federación.

El proyecto que designe la autoridad debe ser aprobada y firmado por los demás magistrados para que esta pueda elevarse a sentencia,   la sentencia debe estar   fundada en derecho y los magistrados deben analizar todos y cada uno de los puntos controvertidos del juicio, así como los agravios, las causas de ilegalidad y lo expuesto   por las partes, y tiene la autoridad la   facultad de corregir   los errores que hayan cometido las partes sin modificar lo expuesto por las partes. Su resolución debe ser   clara y congruente entre   los pedimentos del demandante, y el fallo, esto se encuentra fundado en el artículo 229 del Código Fiscal de la Federación.Los efectos de la sentencia principalmente son el reconocer la validez de la resolución impugnada, así como declarar la nulidad del acto reclamado es decir invalidar o revocar las resoluciones del juicio principal, señalando que debe ejecutarse un derecho o imponer una obligación, al declarase la nulidad se objeta que la sentencia es lisa y llana.

Exceptuando en los casos de que se apliquen las facultades discrecionales.

La sentencia también puede producir una controversia por lo dictado por las salas y   lo que dictan los tribunales, es por eso que existen recursos para aclarar la resolución de la sentencia que se encuentran explicados más adelante.

La sentencia también puede obligar a la autoridad a realizar un determinado acto o a iniciar un procedimiento y marca los términos para que estos se lleven a cabo.

RESOLUCIÓN ILEGAL

Se declarara que la resolución es ilegal cuando:

• existe incompetencia del funcionario que haya dictado u ordenado o tramitado el procedimiento del que deriva dicha resolución.

• Omisión de los requisitos formales exigidos por las leyes, que afecte las defensas del particular y trascendencia al sentido de la resolución impugnada, inclusive la ausencia de fundamentación o motivación en su caso.

• Vicios del procedimiento que afecten las defensas del particular y trasciendan al sentido de la resolución impugnada.

• Si los hechos que la motivaron no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada, o bien si se dicto en contravención de las disposiciones aplicadas o dejo de aplicar las debidas.

• Cuando la resolución administrativa dictada en el ejercicio de facultades discrecionales no corresponda a los fines para los   cuales la ley confiera dichas facultades.El tribunal federal de justicia fiscal y administrativa podrá hacer valer de oficio, por ser de orden público, la incompetencia de la autoridad para dictar la resolución impugnada y la ausencia total de fundamentación en dicha resolución.

Los órganos arbítrales o paneles binacionales, derivados de mecanismos alternativos de solución de controversias en materia de prácticas desleales, contenidos en tratados y convenios internacionales de los que México sea parte, no podrán revisar de oficio las causales a que se refiere este artículo. 

6.5 RECURSOS PROCESALES NOTIFICACIONES

Podrá promoverse aclaración de sentencia dentro de los Díez días siguientes a aquel en que surta efectos su notificación. 

Cuando una sentencia se estime contradictoria, ambigua u obscura una sentencia definitiva del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa La sentencia puede resultar ilegal cuando dentro de su formalidad se omite alguno de sus requisitos fundamentales que se encuentran marcados en la ley, los cuales puedan afectar los intereses de las partes o la resolución no se encuentre debidamente fundada o motivada.Se considera ilegal también cuando la autoridad que conoce del caso no es la competente para ello, es decir no cuenta con las facultades para resolverlo, se da la ilegalidad   cuando existe algún vicio en el procedimiento o la sentencia que llegue a afectar la defensa del particular.LA SENTENCIA OSCURA

Se pueden dar sentencias que no sean claras o bien que las conclusiones de las mismas no concuerden con los considerandos   en los que la sala   va analizando y resolviendo   la causales de ilegalidad   expuestas por el demandante y la contestación por la autoridad; ocasionándose una sentencia oscura.

A falta de cumplimiento de sentencia firme que hubiese otorgado la suspensión definitiva procederá recurso de queja; si se interpone se suspenderá el efecto de la sentencia hasta la resolución que ponga fin a la controversia. 

Se dice que la sentencia es oscura cuando lo resuelto por el juzgador resulta   incoherente y no coincide con los considerandos   que debe analizar la sala, como lo son los hechos, las pruebas y los alegatos.