La protección jurídica de los recursos forestales en Cuba

Una alerta roja parpadea, para señalar, con tono amenazador, cuánto peligro asedia a nuestro mundo. Cada día de existencia sobre el planeta Tierra constituye una razón más para que se vaya desvaneciendo y disminuya la posibilidad de, no solo para esta generación sino también para las generaciones futuras: sobrevivir.

Hoy, más que nunca, parecieran cobrar vigencia muchas de las premoniciones hechas desde el pasado sobre el fin de la humanidad. Pues el hombre se convierte en "devorador y presa" de los recursos que la naturaleza ha puesto a su disposición para su sustento y desarrollo, como especie con supremacía en el reino animal.

Pero, no en aras de alcanzar el bienestar de la comunidad y lograr, por la suma de todas las fuerzas, exceder a la resistencia[1]Sino que, dejando a flor de piel su egolatría, se preocupa por todo aquello que, como sujeto independiente, le sea favorable y de lo que pueda devengar beneficios económicos, a fin de satisfacer sus "necesidades", cada vez más crecientes. Nuevas necesidades ficticias, pues han sido creadas por él mismo y no responden al verdadero significado de la palabra necesidad, como algo a lo cual es imposible sustraerse o la carencia de las cosas que son menester para la conservación de la vida[2]Convirtiéndose así en un ente invulnerable al medio que lo rodea, donde se va palideciendo la verdadera esencia del "ser humano" y la banalidad lo llena de un vacío existencial.

De este modo, ante la multiplicación del impacto de la humanidad sobre el planeta, los recursos naturales que conforman el medio ambiente y su sostenibilidad se convierten en un problema cada vez más acuciante para toda la Comunidad Internacional. Alcanzando así los tópicos medioambientales un lugar primordial en las agendas de debates de muchas de las convenciones internacionales, donde se ha hecho, cada vez más evidente, el carácter global de los problemas medioambientales actuales y de los cuales el panorama agrícola está indudablemente ligado.

Es por ello, que se dedica este trabajo al estudio de uno de los aspectos de la problemática medioambiental que enfrentamos en la actualidad. Como un pequeño aporte en esta quimera que es proteger el medioambiente. De este modo la presente investigación científica está orientada a realizar un análisis de la situación medioambiental actual, específicamente del estado del patrimonio forestal, debido a la importancia que, en nuestros días, alcanza la protección de los bosques. Ya que constituyen el recurso renovable más versátil y mediante el cual la naturaleza brinda a la humanidad una gama de beneficios y servicios en el orden económico, social y ambiental[3]que a la vez emerge como un gran ecosistema que alberga dentro de sí miles de especies de la flora y la fauna, influyendo en la conservación de la diversidad biológica; así como agente contribuyente a la regulación de las variaciones climáticas.

Por ello es que consideramos que la protección de los bosques constituye una de las tareas primordiales que debe asumir el Derecho Ambiental y Derecho Agrario, ya que ambas deben ser, el cauce legal para conducir la transformación de las relaciones del hombre con la naturaleza, para el logro de un desarrollo sostenible.

Capítulo I:

El medio ambiente y los recursos forestales. Su problemática actual

El medio ambiente, no tiene una definición acabada y única, sino que en torno se a él se han formulado varios conceptos, que partiendo de elementos homólogos se van complementando y relacionado, acercándonos a comprender que es el medio ambiente del que todos hablan y tratan de proteger. En su acepción más simple es todo lo que nos rodea, y que no por ser sencilla deja de ser acertada porque realmente cada una de las cosas que componen nuestro entorno, desde una delicada gota de rocío hasta la inmensidad del océano, forman parte del medio ambiente.

A continuación se refieren otras de las definiciones que se han esgrimido para conceptualizar el medio ambiente.

• Conjunto de circunstancias físicas que rodean a los seres vivos[4]

• Sistema de elementos abióticos, bióticos y socioeconómicos con que interactúa el hombre, a la vez que se adapta al mismo, lo transforma y lo utiliza para satisfacer sus necesidades[5]

• Entorno en el cual una organización opera, incluyendo el aire, el agua, el suelo, los recursos naturales, la flora, la fauna, los seres humanos y su interrelación.[6]

• El medio ambiente es el entorno vital, o sea el conjunto de factores físico ambientales, estéticos, culturales, sociales y económicos que interactúan entre sí, con el individuo y la comunidad en la que vive, determinando su forma, relación, carácter, relación y supervivencia. No debe considerarse pues, como el medio envolvente del hombre, sino como algo indisociable de él, de organización y de su proceso[7]

Es importante destacar entre la amplia gana de conceptos relacionados al medioambiente el de Medio Ambiente personal entendiendo por tal la percepción del medio ambiente por cada individuo en particular, a través de sus condiciones de vida (nivel, calidad de vida, cultura y desarrollo). Es la relación entre el individuo y el medio ambiente. Cada persona se forma una imagen que da lugar a conductas ante el medio ambiente[8]

Es por ello que existen múltiples acepciones de medioambiente porque cada persona como ser bio-sico-social tiene una cosmovisión diferente condicionada por los factores económicos y sociales que influyeron en su formación. Lo que si no es discutible o no existen diferentes puntos de vista, ni siquiera en el campo doctrinal, donde generalmente no se encuentra la unanimidad de criterios, es en el tema relativo a los problemas que enfrenta hoy la humanidad en tono al medioambiente, sobre los cuales todos, aun sin ser estudiosos de la materia, estamos contestes y además no solo de la existencia de esta situación sino de la necesidad imperiosa de "tomar cartas en el asunto" o como diría Buena Fe[9]"almas a la obra", para solucionar o al menos tratar de mitigar las consecuencias producidas por el uso abusivo e irracional que ha hecho el hombre sobre el gran ecosistema que constituye el planeta Tierra.

Así está hoy nuestra naturaleza, que lleva la impronta de la vida, y tiene como característica particular la de ser asequibles a todos, no importa el nivel cultural, grado de instrucción o posición social, que ha acompañado al hombre en todo momento[10]y que hoy demanda de nosotros nuestros mayores esfuerzos para sostenerla para que nos pueda seguir acompañando por el sendero de nuestro destino, iluminados por las estrellas y viendo en cada uno de sus destellos una razón más para no claudicar ante el arduo cometido de proteger el entorno. Ello encuentra concordancia con las declaraciones hechas por Valentín L. Rabelo, quien ha planteado que:"…La protección del medio ambiente se ha convertido en una necesidad actual que requiere de una concientización de los riesgos que se corren al no tomar las medidas que detengan el deterioro del medio. Para enfocar estos problemas se requiere la preparación de especialistas desde una perspectiva ínter y multidisciplinaria[11]

1.1 Los bosques, un tema acuciante para la Comunidad Internacional.

Los bosques son ecosistemas fascinantes, que constituyen los ecosistemas terrestres más ricos que existen en la naturaleza[12]Son los proveedores de maderas, frutos, resinas y otros productos, al que la avidez de los que no piensan en el mañana han querido reducir, poniendo en peligro la existencia del hombre en el planeta[13]

En el equilibrio natural, el bosque ocupa un lugar primordial: extiende su protección a la superficie que ocupa y también a los terrenos desnudos que lo rodean. Los distintos efectos modificadores del bosque se combinan sobre el clima y el suelo y determinan su acción sobre le régimen de las aguas[14]Además los bosques son capaces de captar sustancias ajenas al aire como las partículas sólidas (polvo), líquidas (salpicaduras del mar), aerosoles[15]gases e incluso isótopos[16]radioactivos. A esto se añade el hecho de que modifican la ionización del aire y ciertas plantas producen efectos fitoncidas[17]Todo esto contribuye a hacer el aire más puro y respirable[18]

Al ser, los bosques, los mayores responsables del microclima, modifican las condiciones climáticas: atenúan la velocidad del aire, disminuye en la irradiación, regulan la temperatura, reducen la humedad. También las grandes masas boscosas tienen a aumentar el número de días lluviosos en el año, ofrecen a los suelos la más eficaz defensa contra la erosión: en le caso de los suelos degradados por cualquier causa ponen de manifiesto su función pedógena, o sea, la capacidad para reconstruirlos, ya sea mediante la desintegración de las rocas, como aportando materia orgánica[19]

La cuestión del bosque no es entonces un problema más, sino un asunto de "vida o muerte"[20]. Así es como en la Conferencia de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo, también conocida como Cumbre de la Tierra, desarrollada en Río de Janeiro, en junio de 1992 se aprueba la Declaración Autorizada de Principios para un Consenso Mundial Respecto de la Ordenación, la Conservación y el Desarrollo Sostenible de los Bosques de Todo Tipo. La cual recoge una serie de principios ha articular por parte de los Estados miembros para lograr una protección efectiva a los bosques. A pesar de no tener un carácter vinculante, como característica distintiva de los tratados internacionales, significó, al menos, la toma de conciencia de la Comunidad Internacional sobre esta problemática.

En este instrumento jurídico internacional se hace reconocimiento a la gran importancia que poseen los bosques al referir expresamente que "Los bosques de todo tipo entrañan procesos ecológicos complejos y singulares que constituyen la base de la capacidad, actual o potencial, de los bosques de proporcionar recursos para satisfacer las necesidades humanas y los valores ambientales, por lo cual su ordenación y conservación racionales deben preocupar a los gobiernos de los países en que se encuentran, y son valiosos para las comunidades locales y para el medio ambiente en su totalidad. Los bosques son indispensables para el desarrollo económico y el mantenimiento de todas las formas de vida.[21]

Por ello se hace imprescindible la protección de estos ecosistemas terrestres, que albergan dentro de sí, miles de especies de la flora y la fauna, de modo tal que favorece la conservación de la diversidad biológica. Reportan además muchos beneficios ambientales vitales como la estabilización de los suelos contra la erosión, la protección de los recursos hídricos, la renovación del aire que respiramos y una influencia marcadamente positiva en el ciclo del agua en el planeta. Esta relación de los bosques y su importancia en la problemática medioambiental actual, ha sido reconocida a escala internacional, lo cual se hace evidente en el preámbulo de la Declaración de Principios para un Consenso Mundial Respecto de la Ordenación, la Conservación y el Desarrollo Sostenible de los Bosques de Todo Tipo, donde expresamente se plantea que "La cuestión de los bosques guarda relación con la amplia gama de problemas y oportunidades en el contexto del medioambiente y el desarrollo, incluido el derecho la desarrollo socioeconómico en forma sostenible[22]

Es por ello que en la arena internacional se trabaja para evitar la tala indiscriminada y la deforestación; así como en la adopción de medidas y acciones específicas encaminadas a la repoblación forestal, en aras de ampliar las zonas verdes del planeta, ya que uno de los temas que forma parte de la problemática medioambiental actual lo constituye la pérdida de la cobertura forestal y la disminución de las zonas boscosas.

Dentro de las acciones llevadas acabo por la Comunidad Internacional podemos mencionar que desde 1946, la FAO (Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación) ejerce una función de vigilancia sobre los recursos forestales mundiales. Esta vigilancia se realiza con programas de alcance mundial, como el de Evaluación de Recursos Forestales (FRA). Este programa se basa en unas definiciones de distintas cubiertas terrestres y abarca información de diversa índole: datos de inventario existentes en cada país, investigaciones y estadísticas sobre los procesos de cambio en las cubiertas y estudios sobre la interacción que existe entre la población y los bosques.

Se encuentra además la creación del Grupo Intergubernamental sobre los Bosques en 1995, en relación con la Declaración de los Principios sobre los Bosques, como órgano subsidiario de la Comisión sobre Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas. Creándose además vinculada a ella en 1997 durante la Cumbre de Río + 5 el Foro Intergubernamental sobre los Bosques.

También se encuentra, como parte de las organizaciones internacionales que trabajan en la protección de los bosques, la Unión Mundial de Organizaciones de Investigación Forestal IUFRO, une a más de 15,000 científicos en aproximadamente 700 instituciones afiliadas en ahora 110 países. Establecida en 1892, es una organización sin fines de lucro, voluntarios, no gubernamentales, no discriminatorios y no políticos. En su marco se ha creado la Red Latinoamericana de Derecho Forestal, una red multidisciplinaria de profesionales y organizaciones dedicada a estudiar el Derecho Forestal e impulsar su aplicación efectiva, ofreciendo y promocionando espacios de debates, proyectos, estudios científicos y doctrinales, con el fin de contribuir a las políticas de desarrollo forestal sostenible[23]

Pero a pesar de ello la cuestión de los bosques continúa siendo un tema acuciante para la Comunidad Internacional donde se hace urgente la necesidad que se oriente todo el esfuerzo y la dedicación en la búsqueda razonable de acciones encaminadas a dar una solución atinada a esta acuciante situación.

Y mientras el mundo se debate en esta situación tan compleja y busca alternativas para lograr detener el aumento del deterioro de nuestro ambiente o, al menos, minimizar sus efectos, la mayor de las Antillas no se encuentra ajena a este escenario y las afectaciones producto de las variaciones de las condiciones del medioambiente también repercuten de modo bien marcado.

1.2 El patrimonio forestal cubano.

Cuba, descubierta en 1942 por el Almirante Cristóbal Colón[24]contaba con un enorme caudal de riquezas naturales, esencialmente de frondosos bosques. Más el encuentro de dos mundos produjo un choque de civilizaciones donde no hubo intercambio recíproco y desinteresado entre ellas sino que, como realmente suele suceder, la primacía de los más fuertes sobre los más indefensos. Ello marcó el inicio de una brutal y encarnizada colonización, donde la explotación y saqueo de sus riquezas naturales fueron las banderas enarboladas para guiar este proceso[25]

La instauración de la dominación española trajo consigo, entre otras afectaciones, la reducción del área boscosa del 95 al 54% respecto al territorio nacional[26]Donde no se tuvo en cuenta, en lo absoluto, la importancia de los montes y las disposiciones reguladoras de las Ordenanzas de 1876,[27] no contenían disposiciones protectoras a favor de esta propiedad especial. Se talaban los montes, se devastaban atendiendo a los beneficios de lo particulares que en un momento determinado podían reportar y los beneficios económicos que se derivaban para el tesoro público.

Esta política de antaño produjo la costumbre de no tomar en consideración la protección de los montes y por ello en nuestro país se siguió esa orientación que llevo a la propia desaparición de los montes casi en su integridad sobre todo en que la época en que la azúcar tuvo un precio excepcional donde de se talaban los montes si consideración alguna con el objetivo de dedicar los terrenos al cultivo de la caña[28]Así el desarrollo azucarero propició la devastación acelerada de los recursos naturales y al triunfo de la Revolución en 1959, la situación ambiental del país se caracterizaba por la degradación y erosión de los suelos, las aguas, el relieve, la vegetación, y la reducción del área boscosa al 14%, lo que conllevó a una importante pérdida de la diversidad biológica, imposible de ser plenamente evaluada.

Teniendo en cuenta estos antecedentes, la situación del patrimonio forestal cubano, luego de cuatro siglos de explotación, es desalentadora y requiere de arduos esfuerzos para su rehabilitación.

Y no fue hasta el triunfo revolucionario de 1959 que se comenzaron a tomar serias medidas en aras de preservar el patrimonio forestal de la nación[29]Que como se expresó en el epígrafe anterior constituye uno de los principales problemas medioambientales de Cuba según la propia Estrategia Ambiental Nacional.

El informe "Situación Ambiental Cubana 2004"[30], nos muestra desde la superficie boscosa hasta el estado actual del patrimonio forestal, con datos tabulados que nos acercan a la comprensión de la situación en la que se encuentra el patrimonio forestal cubano. El referido documento expresa que la superficie forestal de Cuba actual es el 24,23 % del total del territorio[31]De acuerdo con los análisis de la dinámica forestal, se conoce que en Cuba el proceso de deforestación se detuvo, por lo que todo lo que el trabajo de reforestación que se realiza está dirigido a lograr cada vez más la disminución de las áreas deforestadas que aún existen en el territorio nacional[32]

Dentro de estos programas de reforestación se puede mencionar el Plan Turquino-Manatí, creado el 2 de junio de 1987, con el objetivo de impulsar el desarrollo económico y social en las zonas montañosas del país, fortalecer la repoblación forestal en interés de la defensa, la flora y la fauna, así como crear las condiciones básicas para el asentamiento de la población en estas zonas[33]La población residente de la zona comprendida en el Plan Turquino-Manatí representa el 5,9% de la población total del país[34]

El Cuerpo de Guardabosques ha desarrollado acciones encaminadas al fortalecimiento del Sistema de Protección Contra Incendios Forestales, entre ellas las dirigidas a garantizar la entrada de manera organizada al período crítico (febrero-mayo) y al reforzamiento de las medidas preventivas durante el mismo. Conjuntamente, se intensificó el trabajo de divulgación por los diferentes medios de difusión masiva nacionales y provinciales, se precisó la cooperación entre el Estado Mayor Nacional de la Defensa Civil y el Cuerpo de Guardabosques, se fortalecieron las capacidades institucionales mediante la cooperación internacional y las relaciones con la Asociación Nacional de Agricultores Pequeños para un mejor empleo y uso del fuego en los terrenos agropecuarios y se ejecutaron actividades de superación técnico-profesional.

Además, se crearon las premisas para fortalecer la organización y la capacidad institucional de los organismos que se relacionan en la lucha contra los incendios en bosques, vegetación y cultivos, tratándose el tema al más alto nivel en el país, encaminando acciones y tareas específicas para lograr controlar los incendios forestales dentro de un límite permisible de modo que causen el menor daño posible en lo económico, ambiental y humano y mantener el régimen dinámico del que depende la integridad de los ecosistemas y la integridad de las especies[35]

De este modo se puede arribar a la conclusión de que la situación actual de los bosques cubanos es un tópico sobre el cual, no solo es un deber pronunciarse sino que es necesario dirigirse y observar con ojo crítico las condiciones en las que se encuentran, para de este modo poder realizar acciones específicas encaminadas a salvaguardar el patrimonio forestal de la nación.

Capítulo II:

La protección jurídica de los bosques en Cuba. Análisis de la legislación forestal

El Derecho Agrario es la rama del Derecho, que integrada por al conjunto de normas, categorías, principios e instituciones, se encarga de regular la relaciones agropecuarias, y se encuentra indudablemente en correspondencia con otras ramas del Derecho, como es el Derecho Ambiental, que se encarga de regular la relación hombre-naturaleza.

Así es como los recursos naturales necesitan de una regulación jurídica que garantice su utilización racional y sostenible a fin de proteger estos bienes que forman parte del dominio público y que además son de interés para toda la sociedad. Por esta razón para el Gobierno cubano esta temática reviste gran importancia y ha tomado diversas medidas, tales como planes de forestación y reforestación, para garantizar la rehabilitación del patrimonio forestal cubano, mediante el desarrollo de una política forestal que ha servido de ejemplo para los demás países de América Latina y el Caribe, sobre este particular señaló Francisco Arias, representante de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) que, " su política forestal, Cuba es un referente para la región y el mundo. La calidad del programa cubano contribuye a enfrentar el actual cambio climático del planeta, disminuye los niveles de desforestación y aporta seguridad a la biodiversidad de la flora y fauna autóctonas[36]

2.1 Leyes y disposiciones que rigen la política forestal. Antecedentes y vigencia.

2.1.1 Antecedentes histórico-sociales.

El ordenamiento jurídico nacional ha visto crecer, poco a poco, el conjunto de disposiciones normativas referidas al bosque, su explotación, conservación y, más recientemente, su uso sostenible. En una fecha tan lejana como el año 1513, se suceden disposiciones que de una forma u otra tiene incidencia ambiental, al concederse la facultad a los cabildos de repartir las tierras realengas, mediante Real Cédula de 18 de junio de ese año[37]Dentro del sistema de distribución de la tierra de la época hay que destacar las llamadas tierras comunes, inmediatas a las diferentes villas y destinadas a satisfacer fundamentalmente el autoabastecimiento de las posesiones coloniales, que podían ser aprovechadas en común por los vecinos para la obtención de maderas y pasto del ganado. Las mismas se encontraban los "montes" y "prados", fuente de recursos naturales para el incipiente desarrollo económico de la isla[38]

Sin embargo el golpe fundamental a los bosques cubanos vienen dado por el desarrollo de la industria azucarera, y la extensión del latifundio, que trajo como consecuencia "…la tala indiscriminada de bosques para satisfacer las necesidades básicas: tierras para los cultivos, leña para la industria, así como caminos y leña para el ferrocarril que transportaba la caña cortada"[39].

Ya en la etapa republicana se dictan una serie de decretos encaminados a la protección de diversos ecosistemas, entre los que cabe citar el Decreto 753, de 24 de mayo de 1923, Reglamento para el régimen de los montes protectores y de los recursos forestales[40]declarando de utilidad pública e interés general la conservación, mejora, fomento y conservación de los montes[41]Para reglamentar las explotaciones forestales, sometiéndolas a limitaciones que permitían utilizar la riqueza maderal del país sin producir el agotamiento de sus bosques y sin producir alteraciones de importancia en las condiciones climatológicas de la zona don los montes se encuentran[42]

En este ordenamiento jurídico se regulan instituciones que, con otros matices encontramos en la legislación forestal vigente:

• Reservas forestales, que tienen por objeto conservar en el país masas de árboles que impidan la extinción de los montes.[43].

• Repoblación forestal, consistente en la obligación de plantar árboles de rápido desarrollo en los alrededores de los manantiales

• Guía forestal, que es el documento que contiene la autorización concedida al propietario para transportar los productos forestales por cualquier lugar de la isla.[44]

Con el triunfo de la Revolución Cubana el 1ro de Enero de 1959 y desde los primeros meses en el poder, el nuevo Gobierno promulgó leyes encaminadas a salvaguardar y fomentar las riquezas forestales del país. Dentro de ellas la Ley 100, del 23 de febrero del 1959 la que promulgaba la creación del Departamento de Repoblación Forestal del Ejército Rebelde, adscrito al entonces Ministerio de Defensa. Para el 10 de abril del propio año, se dictó la Ley 239, denominada "Plan de repoblación Forestal por el Ejército Rebelde", que daba la misión de planificar la recuperación, conservación, fomento y aprovechamiento de los recursos naturales renovables del país, protegiendo los montes, repoblando los suelos forestales y organizándolos como fuentes permanentes de materia prima y trabajo estable en beneficio de la economía y el progreso general de la nación[45]

Durante los años 1962 y 1963 el Instituto Nacional de Reforma Agraria emitió diversas disposiciones relacionadas con el tema, entre las que estaban la 289/62 "Sobre la conservación, mejora, fomento y protección de los montes"; y, la 412/63 "Sobre la declaración como reservas naturales de áreas del patrimonio forestal". Como muestra tangible de voluntad estatal se continuaron dando pasos que perfeccionaron el trabajo y se promulgaron nuevas leyes, decretos y resoluciones que dieron el espaldarazo a la naciente institución al definir sus facultades y normar el uso social de los recursos forestales y de la fauna silvestre. En ese afán constante en defensa del ecosistema se inscriben la inclusión en el Código de Defensa Social de aquella época como figuras delictivas la caza ilícita y la devastación de los bosques. Seguirían como pasos posteriores la Ley 1204/67 que dejó creado el Instituto Nacional de Desarrollo y Aprovechamiento Forestal con el mandato de ejercer la vigilancia necesaria para la conservación de los montes y la fauna silvestre…y se constituyeron los cuerpos de vigilancia y protección forestal adjuntos a dicho instituto[46]

De este modo se evidencia como, desde el triunfo revolucionario, se emprendió un ambicioso programa forestal, que ha permitido revertir el proceso de deforestación acelerada que se venía observando desde la colonización y que se había acentuado a partir de la instauración de la seudo-república[47]El índice de boscosidad ha crecido cerca de un 10% en los últimos 45 años y el 31% de los bosques están bajo plan de manejo[48]

Para 1992, año en que se celebra la Cumbre Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo en Río de Janeiro, de la cual se derivan una serie de instrumentos jurídicos, como la denominada Declaración de Río, la Agenda 21, así como la "Declaración de Principios sobre bosques", concebidos como una "declaración autorizada, sin fuerza jurídica obligatoria, de principios para un consenso mundial, respecto de la ordenación, la conservación y el desarrollo sostenible de los bosques de todo tipo…"[49]- cita de la cual se derivaron para Cuba una serie de compromisos ineludibles en el orden internacional, que reclamaban cambios en la legislación interna. Un primer paso en ese sentido se da con la reforma constitucional de 1992, que entre otros aspectos, vino a reformular el artículo 27 de la Constitución, que consagra el deber del Estado y de todos los ciudadanos de la preservación del Medio Ambiente[50]

En 1993 se dicta el Decreto Ley 136 del Patrimonio Forestal y la Fauna Silvestre, y el Decreto 180 sobre Contravenciones en las Regulaciones Forestales. Estas disposiciones normativas constituyeron un hito importante en el camino cubano hacia el desarrollo sostenible, fomentando la conservación, protección y uso racional de los bosques. En especial, el Decreto Ley 136 puede caracterizarse por el papel rector que asigna al Ministerio de Agricultura, la clasificación que realiza de los bosques en bosques productores, cuyo destino principal consistía en satisfacer las necesidades de la economía nacional, y los bosques protectores, que por su ubicación sirven para conservar los suelos y las aguas. Regulaba igualmente, el control de incendios, la reforestación, así como la creación del Cuerpo de Guardabosques.

No obstante el Decreto-Ley trató en forma muy general aspectos importantes como la clasificación de los bosques, el manejo forestal, la conservación y el aprovechamiento, el Decreto contravencional fue insuficiente para contener los innumerables actos depredatorios contra el patrimonio forestal. Unido a esto, ocurrieron en el país, en el período posterior a la aprobación del Decreto-Ley, profundas transformaciones y cambios en la organización y explotación forestal, en la política ambiental, y en las estructuras de la tenencia de tierra, que aconsejaron el estudio y la propuesta de una nueva Ley Forestal[51]

2.2 Intrumentos jurídicos que rigen actualmente la Política Forestal.

2.2.1 La Ley de Medio Ambiente como marco de la legislación forestal.

La Ley 81 de Medio Ambiente, es la ley que en Cuba está destinada a proteger el medio ambiente, aprobada en 1997, actualiza principios, objetivos y conceptos básicos de la política ambiental cubana, el marco institucional y los instrumentos para su materialización, las atribuciones, funciones y deberes de los órganos y organismos estatales y en general, los derechos y obligaciones de las personas naturales y jurídicas. La misma cubre un amplio espectro que incluye dentro de sus 163 artículos[52]Es por ello que desde el punto de vista técnico-jurídico constituye una ley marco, lo cual significa que necesita de otras legislaciones que complementen sus regulaciones para lograr una real aplicación de la misma. Requiere de leyes que regules esferas específicas del medioambiente, por ejemplo, de la Ley de Minas, para garantizar la protección, el desarrollo y el aprovechamiento racional de los recursos minerales, la Ley Forestal para la protección, el incremento y desarrollo sostenible del patrimonio forestal de la nación.

Esta ley regula en su artículo 8 lo relativo a los recursos naturales, los cuales define del siguiente modo: Recursos naturales, todos los componentes del medio ambiente, renovables o no, que satisfacen necesidades económicas, sociales, espirituales, culturales y de la defensa nacional, garantizando el equilibrio de los ecosistemas y la continuidad de la vida en la tierra, así el artículo 112 de la Ley 81 regula que los bosques naturales y artificiales, los terrenos destinados a esa actividad, las áreas deforestadas con condiciones para la actividad forestal, así como los árboles de especies forestales que se desarrollen en forma aislada o en grupo, cualquiera que sea su ubicación o pertenencia, integran el patrimonio forestal. En su artículo 113 clasifica los bosques según la categorización que realiza el Ministerio de la Agricultura, atendiendo a sus funciones, papel dentro de la sociedad y ubicación geográfica. Su artículo siguiente (114) establece de forma expresa la prohibición de reducir las áreas forestales, con la excepción de cuando esta acción está amparada en una necesidad del desarrollo económico y social del país y siempre bajo la autorización del Consejo de Ministros. Para concluir la regulación del patrimonio forestal que dispone la Ley 81 el artículo 115 establece cual es el órgano facultado de dirigir y controlar el cumplimiento de estas disposiciones, que expresamente designa al Ministerio de la Agricultura, así como también faculta a este órgano de la Administración Central del Estado para adoptar las medidas necesarias encaminadas a la protección y uso racional de los recursos forestales.

Por último es necesario destacar como la Ley en la primera de sus Disposiciones Finales propone que se dicten, por los órganos y organismos competentes, las disposiciones complementarias que pudieran requerirse para la mejor aplicación de dicha Ley. Esta posibilidad que deja el legislador es la que permite que se puedan realizar leyes que de modo más específico regulen las cuestiones que una ley más general contiene, y así lograr una mayor efectividad de facto de las mismas. Los recursos forestales, como parte de los recursos naturales que integran el ecosistema terrestre, por la gran cantidad de elementos que encierra y de relaciones que en torno a ellos pueden surgir requieren de una legislación particular que establezca los principios y las regulaciones generales para la protección, el incremento y desarrollo sostenible del patrimonio forestal de la nación, como se expresa en el artículo primero de la Ley 85 en el que se expone en los objetivos de dicha Ley.

2.2.2 Legislación Forestal vigente.

• La Ley Forestal y su Reglamento.

En 1998, se promulga, la Ley 85, Ley Forestal, con su Reglamento y Decreto de Contravenciones correspondientes, actualmente vigente. Esta ley elaborada bajo los principios más novedosos, contó con el asesoramiento de la FAO y tuvo en cuenta la experiencia de muchas legislaciones forestales contemporáneas. En ella se establecen los principios de Manejo Forestal Sostenible, los deberes y derechos de los tenedores de recursos forestales o de las tierras con vocación forestal y deja bien claro los derechos y obligaciones de los habitantes del bosque y de las comunidades en ellos existentes[53]

A partir de la formulación de esta ley, se separaron las responsabilidades y funciones estatales y de control de las propiamente económicas y empresariales; se crea la Dirección Nacional Forestal con la misión de dirigir técnica y metodológicamente al Servicio Estatal Forestal, como entidad responsable del cumplimiento de la Ley Forestal y la aplicación a todos los niveles de la política forestal del Estado.

El marco institucional, establecido en la propia Ley, declara que organismos son los encargados de trazar, dirigir y controlar la política forestal cubana. En ese sentido el artículo 6 designa al Ministerio de la Agricultura (MINAG) como el encargado de dirigir, ejecutar, en el marco de sus atribuciones y controlar además la política del Estado y del Gobierno en materia forestal. Seguidamente se enuncia en incisos las atribuciones que le corresponde a este órgano rector de la política forestal, en coordinación con los órganos y organismos competentes para el desempeño de sus funciones[54]

En su artículo 8 se reconocen las funciones del Ministerio de Ciencias Tecnología y Medio Ambiente (CITMA), como organismo de la Administración Central del Estado rector de la política ambiental del país y en el último de los artículos dedicados al marco institucional expone las funciones y atribuciones del Ministerio del Interior (MININT), al cual se subordina el Cuerpo de Guardabosques, encargados de proteger el patrimonio forestal y la fauna silvestre[55]así como la actividad de la lucha contra incendios[56]

Con relación a esta regulación que la Ley Forestal realiza sobre el marco institucional claramente se puede vislumbrar una diferenciación entre las funciones correspondientes al Ministerio de Agricultura, al Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente, del Ministerio del Interior, que dirige el Cuerpo de Guardabosques[57]

La clasificación de los bosques que contiene es tripartita, al distinguir entre bosques de producción, de protección, y bosques de conservación. Regula asimismo la ordenación forestal, y el procedimiento para la aprobación de los planes de manejo; se reconocen asimismo una serie de derechos y deberes con relación al bosque[58]

Derivados de esta Ley, en la actualidad están vigentes un gran número de instrumentos legales, tales como: su Reglamento, el Decreto de Contravenciones.

Decreto-Ley Contravenciones de las regulaciones forestales.

El Decreto-Ley 268 fue promulgado el 8 de seprtiembre de 1999 denominado: Contravenciones de las regulaciones forestales, el cual junto al Reglamento complementa la Ley Forestal. De este modo se daba cumplimiento a la Disposiciones Final segunda de la Ley Forestal, la cual establece la obligación para el Ministerio de la Agricultura, de presentar dentro del término de sesenta días, al Consejo de Ministros la propuesta para la sustitución y adecuación de las contravenciones establecidas en el Decreto 180 de 4 de marzo de 1993 de acuerdo con lo regulado en la nueva Ley. Ello responde a la necesidad que siempre surge ante la promulgación de una nueva disposición normativa, la de atemperar las regulaciones legales que se derivan o relacionan con ella.

Así para garantizar la correspondencia entre las nuevas regulaciones para los recursos forestales que la Ley Forestal establecía es que surge el imperativo de dictar un nuevo decreto de contravenciones. Lo cual singificó un paso de avance para el desarrollo de la política forestal del país, ya que era necesario establecer nuevas conductas contraventoras y elevar la cuantía de las multas a las establecidas en el Decreto que le precedía[59]con el fin de contar con un sistema de medidas que proteja el desarrollo sostenible del patrimonio forestal de la nación, como se expresa en el propio Decreto, en el segundo de sus Por Cuanto.

2.3 Aplicación de la legislación forestal. Su concreción en las vías administrativa y judicial.

Luego de haber analizado, la Legislación Forestal vigente, sus antecedentes y los principales postulados que establece; así como de haber realizado diversas entrevistas a personas capacitadas y especializadas en este tema podemos evidenciar todo un cúmulo de acciones que se están desarrollando en el país a fin de salvaguardar el patrimonio natural de la nación.

También se hace palpable la voluntad política de apoyo al desarrollo del Sector Forestal, en Cuba, por parte del Gobierno, lo cual no es nuevo, sino que siempre ha estado presente, incluido el mejoramiento de las condiciones laborales del humilde trabajador forestal, la protección de la flora y la fauna silvestre, la prevención y lucha contra los incendios forestales, la realización de la ordenación forestal, que son, entre otros, aspectos a los cuales se les ha brindado especial atención en los últimos 40 años[60]Sin embargo aun no es suficiente y la situación en la que se encuentran los bosques de Cuba demanda un urgente accionar que viabilice el manejo integrado y sostenible de los recursos forestales. En este sentido el Derecho juega un papel protagónico, ya que este regula la conducta de los individuos en la sociedad y establece límites a este actuar, para lograr un equilibrio y una estabilidad, a través de normas que regulen las relaciones que en el entramado social se desarrollan. De modo tal que a través de los patrones de conductas que las normas jurídicas establecen se pueda guiar a la sociedad a no acometer hechos que dañen el medioambiente. Más no basta con la sola consecución de una norma legalmente concebida, desde el punto de vista técnico jurídico, acorde a la Teoría del Derecho, pues se requiere además de una aplicación adecuada del contenido preceptivo de las mismas.

En este sentido la Ley 85, Ley Forestal, cuenta con una acertada regulación, donde el legislador cubano tuvo muchos aciertos y expone de modo eficiente los principios y regulaciones para manejo sostenible del patrimonio forestal. Además se trata de una ley relativamente nueva, en comparación con otros cuerpos normativos vigentes en Cuba, tal como el Código Civil que data de 1987, lo cual contribuye a que la mayoría de sus disposiciones tengan plena vigencia y estén acorde con la realidad socioeconómica que atraviesa el país.

2.3.1 Aplicación administrativa de la legislación forestal.

La exigencia de responsabilidad administrativa en materia ambiental no está supeditada a la existaencia de un daño, sino que, manera general, se activa el sistema de responsabilidad administrativa siempre que se violen las disposiciones de las normas administrarivas en las que se impone la realización o abstención de determinados actos[61]

Así en la Ley Forestal a partir del artículo 66 se establece que este tipo de responsabilidad es exigible tanto a personas naturales y jurídicas que incurran en las contravenciones que se establecen en el Decreto 268, como complemento de las disposiciones de esta ley, las cuales se sancionarán con multas cuyas cuantías estás fijadas para cada caso[62]

Estas disposiciones son las que cuentan con una aplicación más evidente en la práctica, cuestión que quizás esté dada por "la inmediatez y constancia del procedimiento administrativo"[63]. En este supuesto es necesario analizar el Decreto-Ley 268 denominado: Contravenciones de las regulaciones forestales, que junto al Reglamento complementa la Ley Forestal.

Decreto-Ley 268, Contravenciones de las regulaciones forestales.

El Decreto-Ley 268 fue aprobado el 8 de septiembre de 1999. De este modo se daba cumplimiento a una de las disposiciones de la Ley Forestal, para garantizar la correspondencia entre las nuevas regulaciones para los recursos forestales que esta establecía. Ello singificó un paso de avance para el desarrollo de la política forestal del país, ya que era necesario establecer nuevas conductas contraventoras y elevar la cuantía de las multas a las establecidas en el Decreto que le antecedía[64]con el fin de contar con un sistema de medidas que proteja el desarrollo sostenible del patrimonio forestal de la nación. Como se expresa en el propio Decreto, en el segundo de sus Por Cuanto.

Sin embargo ya hoy, luego de más de una década de vigencia de este Decreto, vuelve a surgir la necesidad de adecuar sus disposiciones a la nueva realidad socioeconómica que vive el país. Así a la luz de nuestros días una de las principales dificultades, que puede señalarse a esta norma, y que está a simple vista de todas las personas que en la práctica están facultadas para la aplicación del mismo; así como de personas que atienden la esfera forestal desde la investigación científica, está relacionada con la desproporción que existe entre la acción que se acomete contra los recursos forestales y la sanción que en el orden administrativo se impone, según el Decreto-Ley 268.