Principios Constitucionales que rigen el funcionamiento del Municipio latino actual. Una reflexión desde el Derecho Comparado (página 2)

Desarrollo

I. Breve reflexión sobre el origen y evolución del municipio latinoamericano.

Cuando hablamos del origen de la familia, referimos grupos locales que se fueron conformando relacionados por vínculos de consanguineidad, o costumbres y tradiciones semejantes, derivadas de las tribus, del clan o de las gens que a su vez fueron desarrollando manifestaciones vecinales identificándose con un modelo económico primitivo, pudiéramos representarnos un municipio primitivo, que hasta tanto no llegó a institucionalizarse un sistema de instituciones que perseguían determinados fines, no adquiere el carácter político que posee.

En nuestra opinión vemos al municipio como un organismo natural, al estar compuesto por grupos de personas que mantienen relaciones de amistad, de vecindad y/o consanguineidad, relaciones imprescindibles para la existencia humana, incluso con otros conglomerados ajenos a ese territorio. Estos grupos deciden convivir en un territorio por identificarse cultural, histórica, política, socialmente; no son más que familias que necesitan de una representación legal que les proporcione los medios para alcanzar los fines políticos y públicos de interés general, y esa solución es precisamente el municipio, por lo que compartimos la idea de que en el nacimiento del mismo tuvo un papel determinante la voluntad asociativa del hombre y no el Estado.

Municipio, vocablo de origen romano, derivado etimológicamente del latino municipium, donde el munis quiere decir carga y civitas ciudad, significando figuradamente "el trabajo de la ciudad"; con independencia del triple significado que fuentes latinas le otorgan al término analizado, según señala Héctor Vázquez consisten en:

1. Población fortificada,
2. Cargo de autoridad que se posee dentro de la población, y,
3. Habitantes de las mismas poblaciones.

Es en Roma que alcanzó la consagración política-jurídica, resultado en parte por la herencia de Grecia, espacio donde el municipio se venia configurando, siendo en sus inicios muy impreciso. El municipio en Roma se va fortaleciendo, al ser una comunidad más o menos autónoma surgió como civitas sine suffragio, a ella pertenecían los habitantes que por las listas censorias estaban sometidas a Roma, no tenían el ius honor, ni el suffragio, prestaban en divisiones especiales auxiliares servicio militar.

Con el transcurso del tiempo y especialmente por aparecer entonces la otra clasificación del municipio: la civitas optimo iure, la sine suffragio dejó de ser un privilegio y significó una condición de pueblos incorporados al estado romano mas bien como un castigo que a pesar de su desnacionalización, conservaba sus magistraturas, lengua, tradiciones políticas y cultura. La de optimo iure significó superioridad al gozar de ius honorum y suffragio, estos ciudadanos al igual que los romanos podían participar en los comicios y poseían un gobierno autónomo con comicios, senado y magistrados.

Perfeccionándose la incipiente organización la articulación estatal se va desarrollando motivada por las guerras de expansión y de dominio hacia las ciudades occidentales que llegaron a formar el Imperio, esas colonias, appidias, foras, civis, o prefecturas recibieron el nombre de municipios. A los cuales sobrevienen grandes transformaciones a lo largo de la historia, siendo el modelo español el que le fue impuesto a las antiguas colonias latinoamericanas, influenciado por los bárbaros y los moros especialmente, tras haber conquistado los últimos también a España, conquista iniciada en el 711 de nuestra era, que aportó al municipio hispánico la figura del alcalde, debido a la existencia en los países árabes de los caides o alcaides que subordinados a los califas conducían políticamente a la ciudad, de la misma forma ocurre con los alguaciles que eran los que velaban por el orden interno.

A pesar de plantearse esa idea de la imposición por la metrópoli de su régimen municipal a las colonias, no figurando como parte del desarrollo autóctono de cada país, sino que con situaciones económicas, políticas, sociales, culturales muy diferentes, en ocasiones inferiores, se extrapolaron instituciones organizacionales y de gobierno local, algunos estudiosos como Romero Vargas Iturbide y Gonzalo Aguirre Beltrán decían que en los pueblos indígenas y por ejemplo específicamente en México ya existía una organización municipal desde mucho antes de la llegada de los españoles, organización consagrada en un consejo de ancianos.

Los colonizadores introducen en latinoamérica el ayuntamiento, tras haber sido descubierto el continente en 1492 por Cristóbal Colón, fundándose el primero denominado La Isabela en Santo Domingo en el 1494, más tarde en 1509 el de Villa Capara en Puerto Rico, el de Baracoa en Cuba en el 1511, Villa Rica en Veracruz, México en el 1519, Santa Marta en Colombia en el 1525 y el de San Vicente en la costa de Sao Paulo, Brasil en 1532.

II. ¿Qué se entiende por municipio?

A pesar de brindarse diversas definiciones del municipio por distintos autores, al igual que en los diferentes textos constitucionales latinoamericanos, resultado de su estudio a lo largo de la historia, en todas se aprecia una esencia, y es, tomando como referencia el artículo 102 de la Constitución de la República de Cuba: el Municipio es sociedad local, con personalidad jurídica a todos los efectos legales, organizada políticamente por la ley, en una extensión territorial determinada por necesarias relaciones económicas y sociales de su población, y con capacidad para satisfacer las necesidades mínimas locales.

III. Estudio en el Derecho Comparado de algunas leyes orgánicas municipales latinoamericanas. El municipio cubano

Para realizar este estudio primeramente se profundizó en cada texto constitucional, las cuales en sentido general se caracterizan por una deficiente regulación del municipio, aunque existen constituciones muy avanzadas como la de Venezuela que si presenta una amplia regulación complementándose con la Ley Orgánica de las Municipalidades, se puede decir que se hace necesario la existencia de textos fundamentales capaces de garantizar el desarrollo y la materialización de los derechos municipales.

El principio que está menos desarrollado por estos cuerpos legislativos es el de Heterogeneidad, el cual hace referencia a la necesidad de valorar que la configuración de los municipios no es homogénea, al no tener las mismas características; se pueden diferenciar por su extensión superficial, lo que implicaría una organización institucional distinta, incluso donde el alcance competencial de sus órganos varíe, y de acuerdo a la vida municipal que tendrá sus matices no solo por el tamaño o por el número y competencia de sus órganos sino también por los recursos naturales, humanos y económicos que posea se hace necesario la existencia de normas específicas para ese territorio El elemento tenido en cuenta de una forma coincidente por todas las normas analizadas es el de población, o sea, se reconoce la no existencia del mismo de igual manera en los municipios, no siendo este la única característica que marca la diferencia entre ellos, es oportuno destacar que la ley de México tiene en cuenta el elemento poblacional además, para la prestación de determinados servicios según su número; por ejemplo, al regular en su articulo numero 9 un sistema de categorías políticas dentro de los municipios según la cantidad de habitantes de lo cual dependerán determinados servicios como es el caso de la:  I. CIUDAD: Localidades con más de quince mil habitantes, servicios públicos, servicios médicos, equipamiento urbano; hospital, mercado, rastro, cárcel y panteón; instituciones bancarias, industriales, comerciales y agrícolas; y centros educativos de enseñanza preescolar, primaria, media y media superior.

A pesar que para la adecuada materialización del principio de Autonomía es imprescindible la determinación de las atribuciones del municipio, la ley no solo debe convertirse en una mera enumeración de sus funciones, como lo hace la mexicana, pues este principio aun cuando entraña una estrecha relación con otros como el de relación-articulación tiene otras connotaciones, además debe estar presente en toda la ley.

Descentralización implica autonomía, en la medida en que se trasladen de órganos superiores a inferiores competencias y funciones, que se descentralicen del nivel central para otorgar potestades al nivel local, se les está permitiendo a estos últimos ser autónomos; a la vez de ser capaces de solucionar o decidir los asuntos que conciernen a la demarcación donde ejercen su poder. La autonomía radica además en la posibilidad de crear el municipio su propia estructura, organizarla, dictar sus normas que regulen específicamente la vida municipal.

Se evidencia en las leyes excepto la mexicana un reconocimiento expreso de la autonomía del municipio, llegándose a definir con imprecisiones. Es preciso destacar que el texto de Bolivia desarrolla a nuestro juicio en mejores condiciones este principio y casualmente así mismo lo hace con el de relación-articulación. Relacionado con la autonomía deseamos destacar que la ley venezolana le da mayor trascendencia a la financiera, por lo que el legislador le ofrece mayor connotación.

El principio de Relación-Articulación se manifiesta al pertenecer el municipio al ámbito local, pero no de forma aislada, el mismo por mandato constitucional desarrolla ampliamente, dentro de su competencia, la iniciativa encaminada al aprovechamiento de los recursos y posibilidades locales y a la incorporación de las organizaciones de masas y sociales a su actividad. Goza de relativa libertad para decidir sus asuntos, libertad limitada por el legislador. Su actuar debe obedecer además de la ley a las orientaciones de los órganos superiores del Estado, los que lo controlan y fiscalizan. Las disposiciones de los órganos estatales superiores son obligatorias para los inferiores; los órganos estatales inferiores responden ante los superiores y les rinden cuenta de su gestión.

En una posición vertical del poder el municipio siendo inferior se subordina a sus superiores, pero el vínculo no solo es de subordinación, puesto que también se dan relaciones de coolaboración, coordinación, ayuda, que buscan y a la vez permiten homogeneizar el funcionamiento en todo el sistema de órganos. Lo que confirma que el municipio sin estar aislado, está e incluso es una necesidad su articulación como integrante del aparato estatal. Las leyes en el caso de Bolivia y Venezuela tratan este principio de una forma adecuada, prevaleciendo por encima del resto de las leyes.

Indiscutiblemente aunque se ofrezcan distintas ideas de Democracia a partir de las cuales ésta puede ser estudiada, su centro radica a nuestro entender en el autogobierno del pueblo. La voluntad popular por tanto, para tomar decisiones en todas las esferas de la vida, elegir y ser elegido, controlar a sus gobernantes; porque a pesar de que el pueblo íntegramente no puede asumir físicamente un lugar en cada uno de los órganos de gobierno, necesita de sus gobernantes y pienso que el problema fundamental no está en si hemos asumido el modelo de Democracia Representativa a diferencia de la clásica Democracia Ateniense donde aunque no todos eran considerados ciudadanos ejercían un participación directa en los asuntos públicos, y creo que de ahí se deriva la idea; en primer lugar lograr una transparente representación y defensa de los intereses colectivos, para ello lo que deben existir son las vías que permitan constantemente al pueblo tomar parte en los asuntos, estar cada vez más cerca de su gobierno, lo cual los comprometería más con el desarrollo local, al sentirse actores y no espectadores, la activación de métodos o formas que le permitan controlar a sus dirigentes y órganos, serias rendiciones de cuenta y muy importante, porque constituye una garantía del representado, la institución de la revocación.

Mientras mayor sea la participación de los ciudadanos en la vida de un estado, más democrático será su modo de vida, asumiendo a la democracia como tal, así como la concibiera Anthony Arblaster.

Como hemos apuntado, el municipio por las ventajas que ofrece en cuanto a las relaciones con los electores es el espacio que permite perfectamente la participación popular en su gobierno. Desde la posibilididad que se le concede al pueblo de elegir y conformar por decisión suya los órganos que los representarán y dirigirán, así como su papel activo en la vida municipal; esta forma de gobierno permitirá a los municipios y en general a los Estados alcanzar la Democracia por la que tantos hoy discuten y que depende en gran medida del ideal político de los Estados y de sus vínculos con los individuos.

A pesar que el texto de Costa Rica es el más pobre de los investigados, el principio que mejor protege es el antes referido, y aunque reconocemos la gran importancia que tiene éste, al no poder establecer órdenes de prioridad entre los principios, del reconocimiento de todos depende el buen funcionamiento del municipio. México también le confiere una protección a éste por encima con respecto a los demás principios; pero esto no quiere decir que tenga una adecuada manifestación práctica. Con mayores deficiencias la democracia es regulada por las leyes de Bolivia y Venezuela, este último la limita mucho al fenómeno de las elecciones, es preciso apuntar que este ordenamiento cuenta con una ley específica para la participación ciudadana, no obstante consideramos poco tratado este principio por la ley.

En el caso de Cuba al igual que en el resto de los países latinoamericanos el municipio fue impuesto como estructura por la metrópoli española, el cual ha sufrido transformaciones a lo largo de nuestra historia, adquiriendo carácter constitucional con su aprobación en la "Constitución de Cádiz" de 1812. Pero no es hasta el triunfo revolucionario de 1959 que para el municipio se abren nuevas posibilidades en cuanto a su estructuración y funcionamiento; después de haberse experimentado el sistema de Poder Popular en Matanzas en 1974 que contribuyó a la culminación de la conformación del Estado cubano, el municipio quedó refrendado en la constitución de 1976 con características de nuevo tipo, por su estructuración territorial, organización y presupuestos funcionales.

El funcionamiento de estas administraciones ha sido evaluado en los distintos eventos del PCC donde sin dudas han sido reconocidas como "una victoria del pueblo cubano", pero también se han analizado las imperfecciones y deficiencias, además de tener en cuenta la situación que generó la desaparición del Socialismo como sistema, algunas de esas deficiencias se solucionaron con la Reforma Constitucional de 1992 que creo nuevos elementos dentro de su estructura, eliminando otros como los Comités Ejecutivos.

La manifestación de los principios reguladores en nuestro municipio cubano han variado según las realidades; por ejemplo en el proceso de maduración del Poder Popular y luego en los momentos vividos de fuertes limitaciones económicas se hizo necesario la implementación de líneas verticales de dirección, pensamos que no obstante este condicionamiento que es determinante y aun cuando hay estudiosos que plantean que se aprecian limitaciones de la autonomía en el funcionamiento del sistema estatal municipal y otros que niegan casi por completo la presencia de este principio, se debe continuar reforzando la independencia económica, la descentralización, la participación en los ingresos y recaudación de divisas del territorio, posibilitar mayor espacio para el desarrollo de iniciativas locales, que permitan la reducción de cierto papel de tutelaje por parte de instancias superiores, debe ampliarse su capacidad de decisión. La Reforma del 92 fortaleció la consideración de las Asambleas Municipales como los máximos órganos superiores locales de poder estatal investidas de la más alta autoridad.

El principio de relación-articulación no presenta las mismas problemáticas que el anterior, pues el municipio esta insertado en toda la malla orgánica funcional de la nación, el cual es controlado por los órganos superiores ofreciendo con ello unidad orgánica y funcional al mecanismo en su conjunto. Este principio nos permite además valorar el engarce y funcionamiento entre las propias estructuras administrativas municipales, y la práctica parece indicar, acogiéndonos a los criterios ofrecidos por el Dr. Jesús Pastor García Brigos que la eliminación de los Comités Ejecutivos significó un retroceso relativo, pues la creación de los consejos de la administración son los que en "realidad ejercen gobierno"

El principio de democracia alcanza expresiones superiores en nuestro sistema y específicamente en el ámbito municipal, por la posibilidad que genera a los electores de estar mas cerca de su gobierno, la superioridad la alcanza al conformarse mediante elecciones directas, su renovación cada cierto tiempo, el vínculo permanente entre representantes y representados, el deber de los primeros de rendir cuenta a los segundos y la revocabilidad en todo momento del mandato, todo lo cual aparece además protegido en el articulo 68 de la Carta Magna al enumerar los Principios de Organización y Funcionamiento de los Órganos Estatales.

El primer fundamento democrático lo encontramos en el artículo 3 de la constitución al regular que la soberanía reside en el pueblo, del cual dimana todo el poder, que es ejercido directamente o por medio de las Asambleas del Poder Popular y demás órganos del Estado…por lo tanto observamos un doble carácter: el participativo y el representativo, el segundo, a través de los órganos de poder; es precisamente la participación popular el ideal que ha regido y se ha tratado de intensificar, la misma se realiza a través de los órganos del poder popular, aun cuando la norma fundamental no la define pero si la regula como vía de ejercicio del poder. Regulación que se pudiera perfeccionar si contáramos con una Ley o Código Municipal, que lógicamente serviría para orientar en todo lo concerniente a los órganos en este nivel. Lo expuesto no quiere decir que al asumirse la representación no este presente la democracia.

Aun con el estado democrático que hemos alcanzado en el funcionamiento de la municipalidad debemos buscar y hacer más efectivas las vías de participación ciudadanas que tenemos, que a la vez permitirían un mayor y efectivo control popular, fortalecer los procesos de rendición de cuentas, elevar el papel del delegado así como su idoneidad y desformalizar los mecanismos funcionales del trabajo del Poder Popular. Pensamos que el Estado se fortalecería aun mas si se logra mayor cercanía entre gobierno y administrados, el ideal seria que todos ostentáramos la condición de dirigentes de la sociedad, que su conducción fuese meramente por el autogobierno social; en nuestros municipios se ha logrado esta idea de autogobierno pero la participación del pueblo puede continuar perfeccionándose.

En la actualidad existe un mapa municipal desigual, motivado principalmente por problemáticas económicas y sociopolíticas acentuadas en la década de los 90, por lo que el principio de heterogeneidad que no tuvo una acogida normativa ni en la constitución de 1976 ni en el perfeccionamiento realizado en 1992, hoy presenta otra situación práctica por lo antes referido. Al no tenerse en cuenta estos elementos que rompen con la homogeneidad cobran importancia ante la gobernabilidad de los municipios, donde la eficiencia de la gestión administrativa se puede afectar.

Conclusiones

• Si bien el municipio forma parte de la maquinaria funcional de cualquier nación, al constituir como institución un conjunto de órganos que a escala local tienen responsabilidades políticas, jurídicas, administrativas y de gobierno, sociales, culturales, económicas y financieras; su origen estuvo determinado por la voluntad asociativa del hombre y no precisamente por el Estado.

2. El municipio romano fue configurado por necesidades reales, que a pesar de sufrir las influencias de las invasiones de los bárbaros encontramos características muy romanas en el municipio castellano el que teniendo como momentos de mayor esplendor (siglo X al XII) es implantado ese modelo en las colonias latinoamericanas.

2. Siendo los principios reguladores del funcionamiento del municipio: Relación-Articulación, Heterogeneidad, Democracia y el de Autonomía, los que históricamente se han manifestado, teniendo en ocasiones unos momentos mejores que otros; han existido de estos principios, los que teniendo un mayor reconocimiento, estuvieron más protegidos que otros, llegando a tener más desarrollo, incluso hasta hoy en nuestro días, lo que confirma la idea de su vigencia y necesidad.
3. Del análisis comparativo realizado entre los textos jurídicos municipales pertenecientes a los cuatro países seleccionados, de forma general podemos valorar positivamente, que independientemente de sus limitaciones y que en disímiles ocasiones aparecen de una forma no expresa, todos los principios aparecen regulados, unos en mayor y mejor medida con respecto a otros, por lo que la protección de los mismos es aun deficiente.
4. Las reflexiones anteriores arrojan evidentemente la necesidad que tienen los textos estudiados de ser reformados, convertidos en verdaderos espejos de la difícil realidad de los pueblos latinoamericanos, que permitan una vida municipal con apego al exacto significado de los principios que cada vez demandan mayor respeto y consagración.
5. En nuestro caso particular la institucionalización del Sistema de los Órganos Locales del Poder Popular constituye una idea auténtica dentro del cual el Municipio es parte esencial de la organización política del Estado que puede continuar perfeccionándose.

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Legislaciones

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Código Municipal de Costa Rica.

Ley Orgánica Municipal de Bolivia.

Ley Municipal de Venezuela.

Ley Orgánica Municipal de México.

Jacgselly Serrano Santiesteban

Profesora de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad de Camagüey.

De nacionalidad cubana, 27 años de edad, categoría científica alcanzada master en Derecho y varios estudios realizados de postgrados y Diplomados en distintas vertientes de la especialidad.

País: Cuba

Ciudad: Camagüey

Fecha: marzo 2007.