Constitucionalidad de las Leyes Estatutarias (1992 y 2002)

2. Leyes expedidas entre 1992 y 2002
3. Leyes estatutarias expedidas entre 1992 y 2002
4. Autores de los proyectos de ley estatutaria
5. La revisión de constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria
6. Resultado de la revisión de constitucionalidad
7. Los Magistrados de las inexequibilidades
8. Salvamentos y aclaraciones de voto en las sentencias proferidas
9. Los vicios de constitucionalidad
10. Las decisiones condicionadas
11. Conclusiones
12. Bibliografía

LA REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS PROYECTOS DE LEY ESTATUTARIA EXPEDIDAS ENTRE 1992 Y 2002

En este trabajo se hace un balance respecto de los resultados que ha arrojado la revisión previa de constitucionalidad sobre los proyectos de ley estatutaria que se han convertido en norma jurídica nacional. Para el efecto, se establecerá el grado de participación que en la producción legislativa colombiana ha tenido este tipo de ley y otros aspectos relevantes, dentro de los cuales se destacarán los autores de los proyectos correspondientes.

Pero en la evaluación principal se destacará la confrontación jurídica que se produce entre el órgano democrático que ha sido encargado por el Constituyente para concretar la norma constitucional y el órgano autónomo e independiente, también creado por el Constituyente, al que se le ha confiado la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución.

Se advierte que la evaluación corresponde a un plano eminentemente jurídico, pues el análisis político que se puede derivar del tema escapa al objeto del estudio.

1. LEYES EXPEDIDAS ENTRE 1992 Y 2002

Durante el lapso establecido para el objeto de este estudio, el cual está comprendido entre el 1 de enero de 1992 y el 31 de diciembre de 2002, se han expedido 793 leyes, las cuales se clasifican teniendo en cuenta la tipología establecida de manera subjetiva por el autor.

Tabla 1. Total de leyes expedidas.

Como se puede apreciar, el legislador colombiano tramita un alto porcentaje (44%) de proyectos de ley en los cuales casi no hay discusión. Y ello es así, por cuanto las leyes aprobatorias de tratados internacionales y las honoríficas tienen un impulso casi que de inercia a lo largo del proceso legislativo. Se destaca, igualmente, que un gran número de las leyes ordinarias tampoco concitan mucho debate, por cuanto se refiere a la autorización que se otorga a alguna entidad territorial para crear estampillas, aspecto en el que la mayoría de los congresistas esperan promover su propio proyecto, o a la tramitación de modificaciones al presupuesto nacional.

Teniendo en cuenta que en 11 años se han expedido 793 leyes, se obtiene un promedio de 72 leyes proferidas por año.

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2. LEYES ESTATUTARIAS EXPEDIDAS ENTRE 1992 Y 2002

Durante los 11 años que abarca este estudio, se han expedido las siguientes 15 leyes estatutarias:

1. Ley 130 de 1994. Por la cual se dicta el Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones.

2. Ley 131 de 1994. Por la cual se reglamenta el voto programático y se dictan otras disposiciones.

3. Ley 133 de 1994. Por la cual se desarrolla el Derecho de Libertad Religiosa y de Cultos, reconocido en el artículo 19 de la Constitución Política.

4. Ley 134 de 1994. Por la cual se dictan normas sobre Mecanismos de Participación Ciudadana.

5. Ley 137 de 1994. Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia.

6. Ley 163 de 1994. Por la cual se expiden algunas disposiciones en materia electoral.

7. Ley 270 de 1996. Estatutaria de la Administración de Justicia.

8. Ley 446 de 1998. Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia. Referido solo al artículo 62.

9. Ley 581 de 2000. Por la cual se reglamenta la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de las diferentes ramas y órganos del poder público, de conformidad con los artículos 13, 40 y 43 de la Constitución Nacional y se dictan otras disposiciones.

10. Ley 585 de 2000. Por medio de la cual se derogan, modifican y suprimen algunas disposiciones de la Ley 270 de 1996 y Decreto 2699 de 1991.

11. Ley 616 de 2000. Por la cual se modifica el artículo 10 de la Ley 130 de 1994.

12. Ley 649 de 2001. Por la cual se reglamenta el artículo 176 de la Constitución Política de Colombia.

13. Ley 741 de 2002. Por la cual se reforman las leyes 131 y 134 de 1994, Reglamentarias del voto programático.

14. Ley 743 de 2002. Por la cual se desarrolla el artículo 38 de la Constitución Política de Colombia en lo referente a los organismos de acción comunal.

15. Ley 771 de 2002. Por la cual se modifica el artículo 134 y el numeral 6 del artículo 152 de la Ley 270 de 1996.

De la relación de las leyes que se ha presentado, se observa que las siguientes materias, objeto de reserva de ley estatutaria, no han sido concretadas legislativamente:

2. La mayoría de los derechos fundamentales de las personas. Sin embargo, es necesario destacar que por mandato del artículo 85 Superior, los que allí se relacionan son de aplicación inmediata.
3. Deberes de las personas;
4. Procedimientos y recursos para la protección de los derechos fundamentales y de los deberes de las personas; se utiliza el mecanismo que desde 1991 se estableció para la aplicación de la acción de tutela.
5. Estatuto de la oposición; parcialmente se establecen algunas prescripciones en la Ley 130 de 1994.
6. Funciones electorales; solo se ha efectuado alguna regulación mediante la Ley 163 de 1994.

3. AUTORES DE LOS PROYECTOS DE LEY ESTATUTARIA

De las 15 leyes estatutarias que se expidieron entre 1992 y 2002, nueve de ellas tuvieron iniciativa en congresistas, especialmente integrantes del Senado de la República. Los proyectos de las seis restantes fueron presentados por el Gobierno Nacional, en uno de ellos (Ley 585 de 2000) acompañado por la Procuraduría General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Fiscal General de la Nación. La iniciativa popular, radicada en cabeza de una fracción del censo electoral y de los concejales y diputados del país, no ha sido ejercida hasta la fecha, inclusive.

Tabla 2. Autores de los proyectos de ley estatutaria

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4. LA REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS PROYECTOS DE LEY ESTATUTARIA

Para los proyectos de ley estatutaria, se tiene establecido el trámite de revisión previa ante la Corte Constitucional, a efecto de determinar la constitucionalidad de los mismos.

Esta etapa debe surtirse una vez el proyecto ha sido aprobado por el Congreso de la República y antes de que el Presidente de la República proceda a la sanción de la ley correspondiente.

En cumplimiento de dicho mandato Superior, la revisión de constitucionalidad que hasta la fecha se ha surtido en la Corte Constitucional respecto de los 15 proyectos de leyes estatutarias que se expidieron entre 1992 y 2002, muestran los datos que se presentan en la siguiente tabla, referidos en este caso específico a la determinación de cada uno de los magistrados que han proyectado las respectivas sentencias, al tiempo que se identifican los números y las fechas de ellas.

Tabla 3. Revisión de constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria

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La asignación porcentual de los magistrados ponentes se puede apreciar en la siguiente gráfica:

5. RESULTADO DE LA REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD

La revisión de constitucionalidad que se ha surtido en la Corte Constitucional respecto de los 15 proyectos de leyes estatutarias que se expidieron entre 1992 y 2002, muestran los datos que se presentan en la siguiente tabla, referidos a la decisión adoptada por la citada Corporación Judicial, para lo cual se discriminan las diferentes posturas que se adoptaron frente a cada uno de los artículos que integraban el respectivo proyecto de ley.

Las respectivas decisiones de constitucionalidad se han especificado en razón de los efectos jurídicos de cada fallo en particular. Así, cuando el dictamen ha sido de exequibilidad, se ha hecho distinción si ella ha sido declarada de manera plena o si, por el contrario, se ha condicionado su aplicación.

De igual manera, se discriminan las inexequibilidades declaradas por la Corte Constitucional, separando aquellos artículos que ha recibido la sanción para todo su texto de aquellos que solo han sido afectados en parte del mismo.

Tabla 4. Decisiones de constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria

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1. Un artículo se declaró parcialmente inexequible y se condicionó la exequibilidad.
2. 34 artículos fueron declarados parcialmente inexequibles y, al mismo tiempo, se condicionó la exequibilidad.
3. Dos artículos fueron declarados parcialmente inexequibles y, al mismo tiempo, se condicionó la exequibilidad.
4. En este proyecto hubo pronunciamiento sobre objeciones presidenciales a 10 de los 79 artículos, que el Gobierno consideró objeto de ley estatutaria.
5. Solo incluye el artículo 62, reconocido por la Corte Constitucional como sujeto de reserva de ley estatutaria.
6. Se declaró la inexequibilidad de la denominación del Título VI; se toma como un artículo para efectos de la estadística.
7. Se declaró parcialmente inexequible el título de la ley; se toma como un artículo para efectos de la estadística.
8. Tres artículos fueron declarados parcialmente inexequibles y, al mismo tiempo, se condicionó la exequibilidad.

La siguiente figura refleja los porcentajes particulares de las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional.

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6. LOS MAGISTRADOS DE LAS INEXEQUIBILIDADES

Las ponencias que proyectaron las inexequibilidades declaradas por la Corte Constitucional, fueron redactadas por los siguientes Magistrados:

Tabla 5. Relación del Magistrados que proyectaron las declaratorias de inexequibilidades por cantidad de artículos.

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Como se puede observar en la siguiente figura, El Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa proyectó el 56.3% de las inexequibilidades que ha declarado la Corte Constitucional, mientras que Carlos Gaviria Díaz proyectó el 11.4% de las mismas.

La abrumadora mayoría que ostenta el Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa obedece a que fue el ponente de la sentencia mediante la cual se estudió la constitucionalidad del proyecto de ley referido a la Ley Estatutaria de Administración de Justicia (Ley 270/96), en virtud de la cual se profirió el mayor número de inexequibilidades por artículos: 89, además de los 82 artículos cuya declaratoria de exequibilidad se produjo de manera condicionada.

7. SALVAMENTOS Y ACLARACIONES DE VOTO EN LAS SENTENCIAS PROFERIDAS

En el proceso de revisión de constitucionalidad que se ha surtido en la Corte Constitucional respecto de los 15 proyectos de leyes estatutarias que se expidieron entre 1992 y 2002, se muestra que en nueve de ellos hubo salvamento o aclaración de voto, conforme con el contenido de la tabla No. 5.

Se destaca que los salvamentos de voto se han presentado frente al 6.3% de los artículos revisados y las aclaraciones de voto lo han sido ante el 1.7%.

Igualmente hay que señalar que en cinco sentencias, el Magistrado Ponente aparece salvando el voto. Ello obedece a que su proyecto frente a un artículo determinado, fue derrotado.

Tabla 6. Relación de salvamentos y aclaraciones de voto

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Se puede apreciar que los proyectos de ley sobre los partidos y movimientos políticos y sobre los mecanismos de participación ciudadana, han sido los más controvertidos al interior de la Corte Constitucional.

Los magistrados que salvaron o aclararon el voto durante los procesos de revisión previa de constitucionalidad, en relación con los artículos estudiados, fueron los siguientes:

Tabla 7. Relación de Magistrados que salvaron y aclararon votos

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La discriminación porcentual de los salvamentos y aclaraciones de cada magistrado frente a los artículos que hacían parte de los proyectos de ley estatutaria que fueron revisados por la Corte Constitucional, se presenta en la siguiente gráfica.

8 LOS VICIOS DE CONSTITUCIONALIDAD

Considera el autor que existen 10 vicios que pueden afectar la constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria.

En el estudio realizado, se detectó que la Corte Constitucional encontró siete vicios de constitucionalidad en los proyectos de ley estatutaria que ha revisado durante el lapso del presente trabajo. Las tres causales de inconstitucionalidad que no han sido declaradas aún, son las referentes al originado en la actividad de la Comisión Accidental, la no observación del término mínimo para la iniciación de los debates y defectos en la publicación de la ley.

Tabla 8. Relación de vicios de inconstitucionalidad

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A continuación se presenta la lista de los artículos de la Constitución Política que, en consideración de la Corte Constitucional, fueron transgredidos por el Congreso de la República al tramitar los proyectos de ley estatutaria.

Se aclara que, respecto de la declaratoria de inexequibilidad de un artículo o varios artículos de un proyecto de ley estatutaria, pudo encontrarse que transgredían al mismo tiempo varios artículos de la Constitución o que incurrían simultáneamente en varios vicios, y así lo declaró la Corte Constitucional.

Tabla 9. Número de veces en que artículos constitucionales fueron violados

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En los 15 proyectos de ley estatutaria que ha revisado la Corte Constitucional, han sido vulnerados 92 de los 380 artículos de la Constitución Política, en 351 oportunidades. Ello muestra que se ha violado el 24.2% de la Carta y que, en promedio, en cada proyecto de ley estatutaria se presenta una frecuencia de 23.4 violaciones del articulado Constitucional.

Los artículos de la Constitución Política que resultaron transgredidos por el Congreso Nacional en mayores ocasiones, fueron los siguientes:

• Artículo 152 : 47 veces
• Artículo 158 : 44 veces
• Artículo 150 : 22 veces
• Artículo 13 : 18 veces
• Artículo 151 : 11 veces
• Artículo 1 : 10 veces
• Artículo 228 : 10 veces

Los datos que se acaban de citar muestran que la mayor parte de las declaraciones de inexequibilidad se presentan por la no observancia, por parte del Congreso de la República, de los requisitos constitucionales exigidos para el contenido y el trámite de los proyectos de ley, relacionados con la reserva que impone para determinadas materias (Artículos 151 –Leyes orgánicas-, 152 –Leyes estatutarias- y 150 –Otras leyes, especialmente ordinarias-) y con la violación del principio de unidad de materia (Artículo 158).

Los otros tres artículos que en mayores ocasiones fueron violados por el Congreso Nacional, ya no hacen parte de la función legislativa. Se refieren al derecho a la igualdad (Artículo 13: Ya porque establecieran cargas o beneficios sin justificación constitucional), a los principios fundamentales del Estado (Artículo 1: Chocaban contra los postulados del principio democrático, del Estado social de derecho, del pluralismo y la autonomía de las entidades territoriales) y a la administración de justicia (Artículo 288: Desvirtuaban la autonomía y la naturaleza de la función y de la Rama Judicial).

9. LAS DECISIONES CONDICIONADAS

En el curso de la revisión de constitucionalidad sobre los proyectos de ley estatutaria, la Corte Constitucional ha condicionado la exequibilidad de 108 artículos, que representan el 25.11% de los 430 artículos que han obtenido tal decisión.

Dentro de las decisiones condicionadas de mayor relevancia, se tienen las que se expresan a continuación:

a). Sentencia C-011 de 1994:

Frente al artículo 5 del proyecto, la Corte Constitucional cambia de manera frontal la intención y la decisión del legislador, por cuanto una norma imperativa ("Los alcaldes elegidos popularmente propondrán ante sus respectivos Concejos municipales") la transforma en discrecional. La Corte dijo al respecto:

"La Corte considera que este inciso se ajusta perfectamente a la Constitución siempre y cuando se entienda que establece una facultad del alcalde y no una obligación de proponer las mencionadas modificaciones. Esto por cuanto compete al alcalde determinar si, de acuerdo al programa que registró y conforme al cual resultó elegido, es necesario o no proponer reformas a los planes municipales de inversiones y de desarrollo. Por eso, la Corte declarará una constitucionalidad de este inciso de conformidad con lo aquí expresado".

Respecto del artículo 6 del proyecto, la Corte además de reiterar su decisión de crear una discrecionalidad, ahora para los gobernadores, legisla estableciendo un término de dos meses que no registra el proyecto de ley. El razonamiento de la Corporación fue del siguiente tenor:

"En el artículo 6º la Corte constata que existe una diferencia leve pero importante entre el texto aprobado en el Senado y el texto de la Cámara, puesto que en el primero el lapso establecido para que los gobernadores presenten las modificaciones, supresiones o adiciones a los planes departamentales de desarrollo era de dos meses, mientras que en el segundo la referencia cuantitativa a dos desapareció, quedando simplemente la expresión "dentro de los meses siguientes". Esta última expresión es inocua, por cuanto no delimita en manera alguna un lapso en el cual es válida la presentación de las modificaciones al plan de desarrollo por el gobernador. Además, en los debates en la Cámara no se adujo ninguna razón para eventualmente modificar el plazo de dos meses. Por todo ello, la Corte considera que hubo un simple error de transcripción entre el texto del Senado y el de la Cámara, y que el texto válido es el aprobado en el Senado, por lo cual se deberá efectuar la correspondiente corrección.

Además, considera la Corte que, por las mismas razones señaladas para el caso de los alcaldes, este artículo debe entenderse en el sentido de que es facultativo del Gobernador y no una obligación del mismo la presentación de esas modificaciones. Por tal razón, la Corte declarará exequible esta disposición, pero condicionada a la interpretación señalada".

Ante el artículo 15 del proyecto, la Corte establece un criterio que contraría al del "resto del mundo": El periodo de los alcaldes y gobernadores es personal y no institucional. Se recuerda que el Consejo de Estado siempre sostuvo una postura diametralmente opuesta a la de Corte. El Congreso de la República, mediante Acto Legislativo (El No. 02 de 2002) zanjó la disputa, terciando en favor de la posición del Consejo de Estado, toda vez que consagró la institucionalización de los periodos de los citados servidores públicos.

Sobre el artículo 16 del proyecto, la Corte modifica la decisión del legislador, al establecer una fecha diferente a la aprobada por el Congreso respecto de la iniciación de la vigencia de la norma. Dijo la Corte Constitucional:

"El artículo 16 señala que "la presente ley rige a partir de su promulgación". La Corte considera que esta ley estatutaria, en lo que concierne a la revocatoria del mandato, sólo tendrá efectos sobre los alcaldes y gobernadores elegidos con posterioridad a la sanción que del proyecto haga el Presidente de la República, y a la publicación de la ley, ya que el mecanismo de revocatoria condiciona el ejercicio de tal derecho a la reglamentación del voto programático. En consecuencia, no se podría aplicar la revocatoria a funcionarios que para su nominación no registraron programas, no teniendo en ese momento la obligación de hacerlo, por cuanto los electores no habrían impuesto ningún programa al elegido y el cuerpo electoral no tendría cómo comparar la acción del gobernante con un programa. Tampoco, antes de la reglamentación del voto programático por la ley, estaba claro cual era el término que tenía el alcalde para dar cumplimiento a su programa y a partir del cual podría por consiguiente operar la revocatoria del mandato.

Es cierto que conforme al artículo 85 superior los derechos de participación consagrados en el artículo 40 son de aplicación inmediata, por lo cual se podría pensar que el derecho de revocatoria debería poder operar de manera inmediata, sin previo desarrollo legal. Pero es igualmente cierto que la propia Constitución condicionó en tres ocasiones el ejercicio de tal derecho a una regulación legal previa. Así, el propio artículo 40 señala que la revocatoria operará "en los casos y en la forma que establecen la Constitución y la ley". Igualmente el artículo 103 señala que la ley reglamentará los mecanismos de participación; finalmente el artículo 259 consagra que la ley reglamentará el ejercicio del voto programático. Lo anterior no significa que siempre que la Constitución remita a la ley, no pueda aplicarse directamente, pues la Constitución en el artículo 4º se consagra como norma de normas, es decir, como derecho positivo aplicable. Sin embargo, la naturaleza del voto programático y el mecanismo de revocatoria hacen imposible su aplicación sin previa regulación legal.

Por todo lo anterior, la Corte efectuará una declaración de constitucionalidad condicionada de ese artículo".

b). Sentencia C-180 de 1994:

Frente al artículo 7 del proyecto de ley, la Corte Constitucional crea derecho introduciendo un requisito que no se contempló en ninguno de los debates surtidos en el Congreso de la República: Impone el concepto previo y favorable del Senado de la República como exigencia para la convocatoria y realización de un plebiscito; además, confunde y asimila esta figura jurídico política con la consulta popular. Así fue el razonamiento de la Corporación Judicial:

"Como ya quedó dicho, el plebiscito es una especie de consulta popular. Por tal razón, para que su convocatoria y realización se haga en forma constitucionalmente válida, se precisa cumplir con las exigencias previstas en el artículo 104 CP. Por tanto, es indispensable el concepto previo y favorable del Senado de la República.

La Constitución Política diferencia las consultas populares por razón de su radio de acción y, de consiguiente, en cuanto al nivel a que pertenece tanto el acto como la autoridad que convoca. Así, en el ámbito nacional tiene lugar la consulta mediante el plebiscito, respecto de decisiones sobre asuntos que incumben a toda la nación; por ello, su convocatoria es de competencia del Presidente de la República. En el ámbito descentralizado territorialmente, sea regional, provincial o local la consulta popular versa sobre asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio, y la iniciativa de convocarla le corresponde al Gobernador o Alcalde, según el caso.

Se advierte que, cuando se somete a la consideración del pueblo la decisión de convocar una Asamblea Constituyente, la Constitución Política (artículo 376) reserva en el Congreso la competencia de convocarlo mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra Cámara, en la que además se determine la competencia, el periodo y la composición de dicho cuerpo.

Así, pues, el Constituyente de 1991 consagró la figura del plebiscito como un mecanismo de participación y, además, como una herramienta democrática que le permite al Presidente de la República provocar un pronunciamiento popular; se instituye igualmente, como un instrumento para hacer efectivo el derecho fundamental que tiene todo ciudadano a participar en el ejercicio y control del poder político, como así lo establece el numeral segundo del artículo 40 de la Constitución. En este sentido, el artículo 7o. del proyecto reproduce el sentido y alcance del artículo 103 de la Carta, por lo cual se ajusta a la normatividad superior. Así se declarará".

Respecto del artículo 34 del proyecto de ley, la Corte Constitucional hace un condicionamiento inane, producto tal vez de su deseo de protagonismo. En efecto, no había manera diferente de interpretar la norma proveniente del Congreso, toda vez que la precisión sobre el momento del pronunciamiento de la Corporación Judicial está claramente establecido en la propia Constitución Política. Así se expresó la Corte:

"La referencia que en ella se hace al " fallo de la Corte Contitucional" se declara exequible, en el entendido que se refiere a la decisión que a esta Corporación le compete proferir con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la constitucionalidad de la convocatoria a referendo, sólo por vicios de procedimiento, al tenor de lo dispuesto en el numeral 2o. del artículo 241 de la Carta Politica.

Una interpretación distinta del fragmento que se glosa no se acompasaría con el artículo 241 de la Carta. En efecto, esta norma únicamente sujeta a control previo de constitucionalidad la convocatoria a referendo de un acto reformatorio de la Constitución (artículo 241-2 CP). Así, pues, la Constitución Política no le asigna a la Corte Constitucional competencia de control en relación con los actos de convocatoria a referendos sobre normas de carácter departamental, distrital, municipal o local. Además, en relación con los referendos sobre leyes, instituye un control posterior y no previo, según se desprende del numeral 3o. del artículo 241 de la Carta.

En lo demás, estima la Corte que la norma se conforma con la Constitución, ya que se contrae a disponer lo necesario, una vez cumplidos los requisitos que la misma exige, para llevar a cabo el referendo por parte del respectivo gobierno".

c). Sentencia C-037 de 1996:

Al declarar la exequibilidad condicionada de los artículos 5, 36 y 46 del proyecto de ley, la Corte Constitucional se erige en "superior" en virtud del alcance que establece para sus fallos, crea un mecanismo de decisión judicial mediante el cual llena un vacío del legislador ordinario y reafirma el poder de sus decisiones al analizar una norma que no se refiere a los efectos de las mismas, respectivamente.

Respecto del condicionamiento del artículo 48 del proyecto de ley, la Corte se muestra contundente al recalcar la supremacía de sus decisiones y la de su criterio de autoridad al interpretar la Constitución, dentro del ordenamiento jurídico colombiano. Las consideraciones efectuadas fueron:

"La jurisprudencia -como se verá más adelante- ha sido clara en definir que la labor de la Corte Constitucional, encaminada a guardar la supremacía y la integridad de la Carta (Art. 241 C.P.), hace que ella sea la responsable de interpretar con autoridad y de definir los alcances de los preceptos contenidos en la Ley Fundamental. En ese orden de ideas, resulta abiertamente inconstitucional el pretender, como lo hace la norma que se estudia, que sólo el Congreso de la República interpreta por vía de autoridad. Ello es válido, y así lo define el artículo 150-1 de la Carta, únicamente en lo que se relaciona con la ley, pero no en lo que atañe al texto constitucional. Por lo demás, no sobra agregar que la expresión "Sólo la interpretación que por vía de autoridad hace el Congreso de la República tiene carácter obligatorio general", contradice, en este caso, lo dispuesto en el artículo 158 superior, pues se trata de un asunto que no se relaciona con el tema de la presente ley estatutaria, es decir, con la administración de justicia.

La razones expuestas llevarán a la Corte a declarar la inexequibilidad de las expresiones "Sólo" y "el Congreso de la República", bajo el entendido de que, como se ha expuesto, la interpretación que por vía de autoridad hace la Corte Constitucional, tiene carácter obligatorio general.

… De lo dicho, se desprende claramente la exequibilidad de la norma que se revisa, excepto, como antes se ha explicado, las expresiones señaladas en la parte final del numeral 1o. En efecto, sólo será de obligatorio cumplimiento, esto es, únicamente hace tránsito a cosa juzgada constitucional, la parte resolutiva de las sentencias de la Corte Constitucional. En cuanto a la parte motiva, como lo establece la norma, esta constituye criterio auxiliar para la actividad judicial y para la aplicación de las normas de derecho en general; sólo tendrían fuerza vinculante los conceptos consignados en esta parte que guarden una relación estrecha, directa e inescindible con la parte resolutiva; en otras palabras, aquella parte de la argumentación que se considere absolutamente básica, necesaria e indispensable para servir de soporte directo a la parte resolutiva de las sentencias y que incida directamente en ella.

Por lo demás, cabe puntualizar que las sentencias judiciales a través de las cuales se deciden acciones de tutela, sólo tienen efectos en relación con las partes que intervienen en el proceso (Decreto 2591/91, art. 36). Sin embargo, la doctrina constitucional que define el contenido y alcance de los derechos constitucionales, sentada por la Corte Constitucional, con ocasión de la revisión de los fallos de tutela, trasciende las situaciones concretas que le sirven de base y se convierte en pauta que unifica y orienta la interpretación de la Constitución. El principio de independencia judicial, tiene que armonizarse con el principio de igualdad en la aplicación del derecho, pues, de lo contrario, se corre el riesgo de incurrir en arbitrariedad. La jurisprudencia de los altos órganos jurisdiccionales, por medio de la unificación doctrinal, persigue la realización del principio de igualdad. Por consiguiente, sin perjuicio de lo observado respecto de la doctrina constitucional, la exequibilidad del segundo numeral del artículo 48, materia de examen, se declarará bajo el entendido de que las sentencias de revisión de la Corte Constitucional, en las que se precise el contenido y alcance de los derechos constitucionales, sirven como criterio auxiliar de la actividad de los jueces, pero si éstos deciden apartarse de la línea jurisprudencial trazada en ellas, deberán justificar de manera suficiente y adecuada el motivo que les lleva a hacerlo, so pena de infringir el principio de igualdad".

Frente al artículo 55 del proyecto de ley, la Corte hace prevalecer una norma anterior por sobre la que será la Ley Estatutaria de Administración de Justicia; no obstante, cuando analiza el artículo 56 del proyecto de ley, en la primera parte contradice lo que había prescrito ante el artículo 55. La condición que impone bien pudo haberse evitado mediante la declaratoria de inexequibilidad de las expresiones "de la Sala Disciplinaria" y "jurisdiccional".

Al estudiar la constitucionalidad de más de 12 artículos del proyecto de ley, la Corte impone que los aspectos correspondientes deben regularse conforme se determinan en códigos o en leyes ordinarias que se encuentren vigentes o en los que se expidan en el futuro.

Respecto de los artículos 66 y 68 del proyecto de ley, la Corte Constitucional ratifica su jerarquía ante los demás órganos judiciales y se autoasigna –Curiosamente llama a compartir a las demás Altas Cortes- el don de la infalibilidad. En efecto, prescribe lo siguiente:

"En virtud de lo anterior, la Corte juzga que la exequibilidad del presente artículo debe condicionarse a que no es posible reclamar por la actuación de las altas corporaciones de la rama judicial, una responsabilidad del Estado a propósito del error jurisdiccional, pues ello equivaldría a reconocer que por encima de los órganos límite se encuentran otros órganos superiores, con lo cual, se insiste, se comprometería en forma grave uno de los pilares esenciales de todo Estado de derecho, cual es la seguridad jurídica. Por lo demás, cabe anotar que es materia de ley ordinaria la definición del órgano competente y del procedimiento a seguir respecto de la responsabilidad proveniente del error en que incurran las demás autoridades judiciales pertenecientes a esta rama del poder público.

Por otra parte, conviene aclarar que la argumentación expuesta no significa que el juez de tutela y la Corte Constitucional, en ejercicio de la atribución contenida en el artículo 86 superior, no pueda revisar las providencias proferidas por cualquier autoridad judicial, en aquellos casos en que al presentarse una "vía de hecho", en los términos que han sido definidos en la Sentencia C-543 de 1992 y demás jurisprudencia de esta Corporación, se amenace o se vulnere un derecho constitucional fundamental. Nótese que en este caso se trata de una facultad de origen constitucional, que no implica la resolución de fondo del conflicto jurídico contenido en la providencia bajo revisión, ni se enmarca dentro del análisis de la responsabilidad patrimonial del Estado -como es el caso del artículo que se examina-. Se trata simplemente del reconocimiento de que el juez, al igual que cualquier otra autoridad pública, se encuentra comprometido con el respeto y la protección de los derechos fundamentales de los asociados dentro de la órbita constitucional; por ende, en caso de que una actuación judicial, incluso aquellas contenidas en una providencia, vulnere un derecho, será posible su amparo a través de la acción de tutela, sin perjuicio de la definición de las demás responsabilidades en los términos que han sido descritos en esta sentencia".

Así mismo, la Corte reitera de manera constante que entre las Altas Cortes no hay superior jerárquico, pero eso sí, excepto ella misma cuando profiere decisiones de tutela.

d). Sentencia C-371 de 2000:

Respecto del artículo 4 del proyecto de ley, la Corte Constitucional considera que existe un vacío en la forma de aplicar la cuota mínima de representación femenina. Y en lugar de esperar o sugerir la formación de otra ley sobre el tema, procede sin ningún asomo de sonrojo a suplir la omisión del legislador:

"El proyecto de ley que se estudia guardó silencio sobre la forma como deberá ser aplicada la cuota mínima de representación femenina. Podría, entonces, pensarse que para hacerla efectiva muchos hombres que se desempeñan en cargos del "máximo nivel decisiorio" y de "otros niveles decisorios", deberán ser desvinculados, de manera que quede libre por lo menos el 30 % de dichos empleos. Si tal fuera la interpretación, sin duda alguna se causaría un perjuicio injustificado o, en otros términos, una carga excesiva en contra de personas que ocupan legítimamente los empleos en cuestión.

En consecuencia, la Corte condicionará la exequibilidad del artículo 4° del proyecto que se revisa, en el sentido de que la regla de selección que en él se consagra, se deberá aplicar de manera paulatina, en la medida en que los cargos del "máximo nivel decisorio" y de "otros niveles decisorios" vayan quedando vacantes.

Es el caso típico de lo que se conoce en la doctrina como vigencia sucesiva de la ley, es decir, que las disposiciones que la integran no tienen que entrar en vigencia simultáneamente, ni producir los efectos a que están llamados en un solo momento, sino que se van dando en el tiempo de manera sucesiva y paulatina.

No obstante, la Corte advierte que tal circunstancia no puede convertirse en pretexto para que, cuando las correspondientes vacantes se produzcan, se siga relegando a las mujeres en el nombramiento para los cargos que deben ser provistos.

50- De otro lado, esta Corporación encuentra que ciertos empleos de los niveles decisorios son difícilmente compatibles con un sistema de cuotas. Es el caso de las juntas directivas de las distintas entidades de la rama ejecutiva, pues ellas, generalmente, están conformadas 1) por el Presidente de la República o su delegado, 2) por los Ministros del despacho o sus delegados, 3) por el director o gerente del organismo respectivo o su representante, 4) por servidores públicos que en razón del cargo que desempeñan, tienen derecho a pertenecer a ellas, 5) por particulares que ejercen actividades relacionadas con el servicio público que presta el organismo respectivo -ya sea como usuarios o beneficiarios del mismo o en su calidad de representantes de organizaciones, asociaciones u otros grupos sociales-.

Dado que el nombramiento de tales miembros se origina en distintas personas: funcionarios públicos, particulares, organizaciones de diversa índole, la exigencia de una cuota resulta improcedente, pues si la designación se hace simultáneamente, no sería viable determinar cuál de las autoridades nominadoras es la que debe designar una mujer como su representante, o en caso de hacerse sucesivamente, no se encuentra un criterio claro para atribuir a alguna de tales autoridades la obligación de nombrar a una mujer.

En consecuencia, se hará un segundo condicionamiento a la declaratoria de exequibilidad del artículo 4°, en el sentido de que cuando en la designación de cargos del "máximo nivel decisorio" o de "otros niveles decisorios" concurran varias personas o entidades, se procurará que las mujeres tengan una adecuada representación conforme a la regla de selección allí prevista, sin que ésta sea inexorable".

e). Sentencia C-169 de 2001:

Al analizar la constitucionalidad del artículo 1 del proyecto de ley, la Corte se encarga se establecer claras precisiones para aplicar la norma referida a las comunidades negras, cuando expresa que "debe anotarse, eso sí, que el reconocimiento de derechos especiales a las comunidades negras no se hace en función de su "raza", puesto que ello implicaría presuponer que, en un país con un grado tan alto de mestizaje como lo es Colombia, existen aún "razas puras", lo cual es a todas luces inaceptable, y llevaría a efectuar futuras distinciones (odiosas) entre quiénes se deben considerar de "raza negra" y quiénes no, para efectos de acceder a los beneficios que otorga esta ley; con ello, se retrotraería al Estado colombiano a la época de las grandes clasificaciones coloniales basadas en los distintos grados de mezcla de sangres, que sustentaban un verdadero sistema de castas excluyentes, algo frontalmente incompatible con una democracia constitucional. Lo que es más, no sólo es un hecho reconocido que la categoría "raza" ha sido fundamentalmente revaluada por las ciencias sociales, sino que una clasificación semejante de los ciudadanos colombianos no podría ser objeto de una circunscripción electoral como la que se examina, ya que el artículo 176 de la Carta sólo hace referencia a grupos étnicos, y no a grupos "raciales". Por ese motivo, debe quedar claro que los derechos colectivos de las comunidades negras en Colombia son una función de su status en tanto grupo étnico, portador de una identidad propia que es digna de ser protegida y realzada, y no del color de la piel de sus integrantes.

Por último, es conveniente puntualizar que, para los efectos del proyecto bajo revisión, el término "comunidades negras", como lo indica el artículo 1 de la Ley 70 de 1993 en consonancia con el artículo Transitorio 55 de la Constitución, se refiere tanto a aquellas que habitan en la Cuenca del Pacífico colombiano, como a las que estén ubicadas en otros puntos del territorio nacional y cumplan con los dos elementos reseñados. Asimismo, a falta de una mención expresa, se deben entender incluídas dentro de las dichas "comunidades negras", para todo lo relacionado con la circunscripción especial que se estudia, a las agrupaciones raizales del Archipiélago de San Andrés y Providencia, las cuales no sólo comparten con las primeras un origen histórico común en las raíces africanas que fueron transplantadas a América, sino que han sido reconocidas por esta corporación, en consonancia con el artículo 310 de la Carta, como un grupo étnico titular de derechos especiales (cfr. sentencias C-530/93, T-174/98 y C-1022/99, M.P. Alejandro Martínez Caballero); por lo mismo, no pueden ser razonablemente excluídas de la participación en la Cámara de Representantes por esta circunscripción".

CONCLUSIONES

Primera. Las normas constitucionales y legales que regulan el proceso de revisión de constitucionalidad en general, y en particular la revisión previa de constitucionalidad sobre los proyectos de ley estatutaria, por parte de la Corte Constitucional, en parte alguna han erigido a la Alta Corporación Judicial en órgano constituido con función colegisladora.

Segunda. No obstante lo dispuesto en el ordenamiento jurídico colombiano y a pesar de sostener en sus fallos (Sentencia C-011/94) lo contrario, la Corte Constitucional, en ejercicio de la facultad de revisión previa de constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria, sí ha actuado como colegislador, con lo cual se obtiene una respuesta afirmativa a la hipótesis formulada para la presente Tesis. Se comprueba tal actuación en la formulación de normas de derecho positivo, con las decisiones condicionadas que ha proferido, por cuanto:

• Ha modificado la expresa voluntad del legislador
• Ha establecido plazos que no ha previsto el texto del proyecto revisado y cuya facultad de fijarlos le corresponde a la ley
• Fija periodos de servidores públicos
• Introduce requisitos legales no contemplados por el legislador
• Se ha erigido en superior de las otras Altas Cortes, en virtud de la condición que ostenta de ser Juez último de tutela
• Restringe la acción de otros organismos estatales que han sido encargados por el legislador para que actúen sobre los integrantes de la Corte Constitucional en aspectos disciplinarios y administrativos
• Ante omisiones legislativas que detecta y enuncia, procede a proferir las normas jurídicas que considera debieron ser expedidas por el Congreso de la República.

Tercera. El resultado de la confrontación que se ha hecho entre las normas expedidas objeto de materia reservada a las leyes estatutarias tramitadas por el Congreso de la República versus las decisiones de constitucionalidad proferidas por la Corte Constitucional en ejercicio de la revisión previa que le compete, no necesariamente muestra un problema de calidad en la producción legislativa, toda vez que lo que se detecta es un problema de interpretación política y jurídica de la Constitución que en su respectivo ámbito realizan, por una parte el órgano político del Estado que debe tramitar los proyectos de ley estatutaria y, por otro, el órgano judicial consagrado por el Constituyente Primario para asegurar la guarda y la integridad de la Carta Política.

Como ejemplo palpable de esta afirmación, se tiene que inicialmente la Corte Constitucional había interpretado como ajustado a la Carta, el que en los trámites de la revocatoria del mandato de alcaldes y gobernadores, solo podían intervenir los ciudadanos que habían votado en los comicios electorales en los que dichos servidores públicos hubieren resultado elegidos; pero posteriormente, cuando el Congreso de la República plasmó tal criterio jurisprudencial en otro proyecto de ley estatutaria, la Corte modificó en sentido diametralmente opuesto su interpretación de la Constitución Política, para adoptar ahora la postura de que podían intervenir todos los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral, independiente de si había o no participado en la votación que escogió al servidor público sometido a dicho mecanismo de participación ciudadana.

Cuarta. Los datos obtenidos en el presente estudio muestran los siguientes resultados de la revisión previa de constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria analizados por la Corte Constitucional dentro del periodo examinado:

• Exequibilidad plena : 59.3%
• Exequibilidad condicionada : 19.8%
• Inexequibilidad parcial : 7.4%
• Inexequibilidad total : 21.8%

Se puede observar que, en criterio de la Corte Constitucional, el Congreso de la República apenas en algo más de la mitad de las estipulaciones que pretende convertir en norma jurídica se ajusta de manera íntegra al ordenamiento jurídico colombiano. Así mismo, se aprecia que el alto porcentaje de proyectos de normas declaradas inexequibles (29.2%), muestran que para la Corte Constitucional el legislador colombiano no tiene criterios adecuados para cumplir con la fidelidad exigida los requisitos que se le imponen para la formulación de las leyes estatutarias.

Quinta. Los vicios de inconstitucionalidad en que incurren los legisladores con mayor frecuencia, son la violación directa de artículos específicos de la Constitución Política (83.8%); la violación de la reserva de ley (22.5%); y la violación a la unidad de materia (12.4%). Los artículos constitucionales más violados tienen relación directa con las normas jurídicas que regulan la función legislativa del Congreso de la República; le siguen el artículo 13 (Derecho fundamental a la igualdad), el artículo 1 (Principios fundamentales del Estado) y el artículo 228 (Naturaleza y autonomía de la Rama Judicial).

Sexta. El análisis efectuado en el presente trabajo, muestra otros datos relevantes, como los que se enuncian a continuación:

• Hasta la fecha y teniendo en cuenta las leyes expedidas, no se ha presentado ningún proyecto de ley estatutaria en virtud de la iniciativa popular consagrada en la Constitución Política de Colombia. Las leyes tramitadas han tenido origen congresional en un 60%, mientras que el 40% restante han sido de iniciativa gubernamental.
• El reparto realizado en la Corte Constitucional muestra que mientras Carlos Gaviria Díaz fue escogido como ponente en tres oportunidades y Eduardo Cifuentes Muñoz y Fabio Morón Díaz en dos cada uno, a los magistrados Antonio Barrera Carbonell y Alfredo Beltrán Sierra no se les hizo asignación alguna. A partir de la integración de la Corte Constitucional efectuada en 2001, solo se han tramitado tres proyectos de ley estatutaria, para los cuales se han designado a tres ponentes diferentes (Marco Gerardo Monroy Cabra, Clara Inés Vargas Hernández y Alvaro Tafur Galvis).
• El proyecto de ley estatutaria que mayor reproche de inconstitucionalidad ha recibido, ha sido la Ley 446 de 1998: El único artículo considerado como materia reserva de esta ley, fue declarado inexequible. Le siguen la Ley 270 de 1996 con el 65% y la Ley 585 de 2000 con el 43%.
• El Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa proyectó el 56.3% de las inexequibilidades que ha declarado la Corte Constitucional, mientras que Carlos Gaviria Díaz proyectó el 11.4% de las mismas.
• Si bien en el 60% de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional respecto de los proyectos de ley estatutaria ha habido controversia dentro de la Corporación Judicial a través de salvamentos y aclaraciones de voto, éstas inconformidades solo han alcanzado el 8% de los artículos revisados. Alejandro Martínez Caballero (14 veces) y Eduardo Cifuentes Muñoz (13 veces) han sido los magistrados que más han cuestionado las decisiones mayoritarias.

Séptima. Si bien la Corte Constitucional ha dejado claramente definida su posición en cuanto a que ninguna ley podrá establecer, y menos limitar, los alcances y los efectos de sus fallos, se precisa la estructuración de una reforma constitucional que haga las precisiones del caso sobre el tema, toda vez que la postura de la Corporación ha sido deducida de su subjetiva interpretación de la Carta; ella misma lo ha reconocido así, al no encontrar una norma constitucional que le permita aducirla como fundamento que respalde su decisión.

Así mismo, se requiere que la norma constitucional –Ya que la legal no es acatada por la Corte- establezca los límites temporales precisos dentro de los cuales se cumpla el trámite de las leyes estatutarias, ya que la Corte Constitucional ha prohijado plazos diferentes a los que contiene la Carta, al tiempo que no ha sido coherente en fijar cual o cuáles son los requisitos que deben cumplirse dentro de la respectiva legislatura.

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II. Sentencias de la Corte Constitucional

C-478/92, Agosto 6/92, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz

C-113/93, Marzo 25/93, M. P. Jorge Arango Mejía

C-337/93, Agosto 19/93, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa

C-486/93, Octubre 28/93, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz

C-011/94, Enero 21/94, M. P. Alejandro Martínez Caballero

C-089/94, Marzo 3/94, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz

C-088/94, Marzo 3/94, M. P. Fabio Morón Díaz

C-180/94, Abril 4/94, M. P. Hernando Herrera Vergara

C-179/94, Abril 13/94, M. P. Carlos Gaviria Díaz

C-224/94, Mayo 5/94, M. P. Jorge Arango Mejía

C-226/94, Mayo 5/94, M. P. Alejandro Martínez Caballero

C-353/94, Agosto 10/94, M. P. Jorge Arango Mejía

C-037/96, Febrero 5/96, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa

C-251/98, Mayo 26/98, M. P. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero

C-162/99, Marzo 17/99, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz

C-371/00, Marzo 29/00, M. P. Carlos Gaviria Díaz

C-393/00, Abril 6/00, M. P. José Gregorio Hernández Galindo

C-1159/00, Sept. 6/00, M. P. Fabio Morón Díaz

C-1338/00, Octubre 4/00, M. P. Cristina Pardo Schlesinger

C-169/01, Febrero 14/01, M. P. Carlos Gaviria Díaz

C-670/01, Junio 28/01, M.P. Manuel José Cepeda Espinoza.

C-179/02, Marzo 12/02, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra

C-176/02, Marzo 12/02, M. P. Clara Inés Vargas Hernández

C-295/02, Abril 23/02, M. P. Alvaro Tafur Gálvis

Sentencias sobre la Ley 446/98: 42 sentencias, ponentes varios

LUIS NORBERTO CERMEÑO

Abogado colombiano

Docente universitario

BOGOTA, D.C., COLOMBIA

2003

* El presente trabajo ha sido tomado de la monografía que presentó el autor a la Universidad Externado de Colombia, en 2003, dentro de la Maestría de Derecho Público. Contiene algunas mínimas modificaciones al original, todas ellas de forma. El título de dicha monografía: "La constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria tramitados en Colombia entre 1992 y 2002".