El sistema Nacional y Estatal de coordinación Fiscal

INTRODUCCIÓN

Es necesario abordar el régimen financiero del Estado, para dejar en claro los diversos mecanismos e instrumentos que utiliza para allegarse recursos pecuniarios para subsistir y sobre todo para poder cumplir sus múltiples tareas públicas, actividad que cada vez resulta más compleja ante el desmedido crecimiento demográfico, la falta de fuentes de trabajo para la población económicamente activa, con una deuda pública agobiante e imposible de salir de la misma, así como la notable y dañina desviación de recursos oficiales por parte de servidores del Estado, factores que repercuten negativamente en la satisfacción equitativa de las necesidades y demandas sociales.

Sin perder de vista que hoy en día el tema de las finanzas públicas es abordado como una introducción al estudio del Derecho Fiscal, como un paso necesario y de orden metodológico, para conocer el género de los ingresos y egresos del Estado, y así poder comprender que la especie Derecho Fiscal constituye una rama del Derecho Financiero, así como por su propia evolución científica se ha preferido estudiarlo por separado, en especial del Derecho Administrativo, como del Derecho Fiscal, y generalmente ello se hace en los cursos de postgrado, dado que existen en algunas universidades públicas y privadas de nuestro país las materias de "Finanzas Públicas, Derecho Financiero o Hacienda Pública." Por lo tanto, esta aseveración nos conduce a sostener que cada día es más notable la separación de dicha disciplina jurídica de su tronco común que le dio origen.

Es importante comentar que las finanzas públicas están enmarcadas en el Estado y éste se encuentra estructurado por el Derecho y sujeto al principio de legalidad. Esto se refiere a que el Poder Público sólo puede actuar en aquello que está expresamente autorizado por la Ley en interés de la satisfacción de los objetivos sociales. En esa virtud el estudio de los ingresos y de los gastos públicos se le denomina también Hacienda Pública.

El siguiente trabajo se enfocará al Sistema Nacional y Estatal de Coordinación Fiscal, el cual tocará los temas de la doble tributación y el sistema estatal y nacional de coordinación fiscal, cada uno por su lado.

Capítulo I

El Entendimiento del Derecho Fiscal

y sus Diferentes Definiciones

Para el mejor entendimiento de este trabajo debemos tener bien establecido el concepto y funciones del Derecho Fiscal enfocado, obviamente, al Sistema Nacional y Estatal de Coordinación Fiscal que es el tema que desarrollaremos posteriormente.

El Derecho Fiscal es un conjunto de normas jurídicas de derecho público que estudian y regulan los ingresos que percibe el Estado para cubrir el gasto público. Se encarga de precisar las normas e instituciones que prevén los ingresos por vías de derecho público como privado del Estado, en el primer supuesto encontramos a los impuestos, los derechos, las contribuciones especiales, los aprovechamientos, los empréstitos, la emisión de bonos de deuda pública, la emisión de billetes de banco; en el segundo aparecen los productos, que son aquellos ingresos que se obtienen por actividades mercantiles o empresariales a través de sus organismos descentralizados, empresas públicas o de participación estatal, así como por la explotación, aprovechamiento o enajenación de los bienes de dominio privado del mismo Estado, las herencias, donaciones, permutas, etc., que adquiera dicha entidad pública.

Dada la diversidad de criterios, conceptos u opiniones sobre el Derecho Fiscal Mexicano no es posible uniformar los alcances doctrinales, sin embargo, en todas ellas, se centra un aspecto esencial consistente en precisar cuáles son las contribuciones, consideradas como el principal ingreso del Estado y que en lo esencial están constituidas por los impuestos, derechos, aportaciones de mejoras y aportaciones de seguridad social. Sin embargo, tal disciplina jurídica va más allá, pues también regula los ingresos que se conocen como de derecho privado del mismo Estado y que se denominan productos, esto es, se trata de diversos arbitrios que son consecuentes de actividades empresariales de la Federación, Estado y Municipios, o bien, por el uso o aprovechamiento de bienes de su dominio privado. Así mismo hay un rubro que también se estudia en el Derecho Fiscal conocido como ingresos derivados del financiamiento que vienen a integrar y completar el gato público, dentro de los cuales destacan lo empréstitos, la emisión de moneda y los bonos de deuda pública.

El Derecho Fiscal también es conocido por algunos estudiosos como Derecho Tributario porque comprende todas las normas concernientes a la actividad tributaria del Estado, desde el Establecimiento de las contribuciones, el nacimiento de las mismas, su determinación, requerimiento, administración, imposición de sanciones y recargo así como la solución de conflictos que surgen entre el fisco y los contribuyentes.

Arrioja Vizcaíno, siguiendo el pensamiento de Rafael Bielsa, dice que: "El Derecho Fiscal es el conjunto de normas jurídicas y de principios de derecho público que regulan la actividad del Estado como fisco."

Por su parte, Serra Rojas sostiene que "el Derecho Fiscal o Tributario está constituido por el conjunto de normas jurídicas que regulan la determinación y recaudación de los impuestos y los demás medios económicos para la satisfacción de las necesidades públicas."

Doricela Mabarak Cerecedo, conceptúa el Derecho Fiscal como "una rama del Derecho Financiero que tiene por objeto regular las relaciones jurídicas que se dan entre el Estado en su carácter de autoridad fiscal y los gobernados, ya sea que estos asuman el papel de contribuyentes responsables solidarios o terceros, y cuyo objeto fundamental es el de la recaudación de los tributos."

Desde esta perspectiva el Derecho Fiscal es una rama del Derecho Financiero que como se señaló es el conjunto de normas jurídicas que sistematizan los ingresos y los gastos públicos, normalmente previstos en el presupuesto y que tienen por objeto regular las relaciones financieras del Estado: la asignación de recursos; el pleno empleo con estabilización; la distribución del ingreso y el desarrollo económico. Pero el Derecho Fiscal tiene un alto grado de autonomía, ya que los ingresos fiscales del Estado están determinados por principios jurídicos, económicos y administrativos muy particulares e independientes de los que rigen el gasto público, al crédito público o a las otras figuras que integran las finanzas públicas.

Capítulo II

El Sistema Nacional y Estatal de Coordinación Fiscal

1.- El Problema de la Doble Tributación:

Indudablemente que la concurrencia tributaria entre la Federación, Entidades Federativas y Municipios sobre las mismas fuentes, actos u objetos gravables conduce al grave problema de la doble tributación en perjuicio de la economía de los contribuyentes.

DOBLE TRIBUTACION, NATURALEZA DE LA. La doble tributación sobre la misma fuente exige el mismo sujeto pasivo y el mismo objeto en la relación Fiscal y, en el caso del artículo 15 fracción IX de la Ley del Impuesto Sobre la Renta que establece el impuesto sobre dividendos, no puede ser el mismo sujeto pasivo el socio que la sociedad, ya que aún cuando aquel integra esta, ambos tienen personalidad jurídica distinta, y, la sociedad, aún siendo una ficción, puede ser gravada por la utilidad que percibe como tal, y el socio, por los dividendos que obtiene; pues no debe olvidarse que no toda la utilidad de la sociedad se traduce en dividendos para los socios, ya que estos pueden disponer que determinada parte se reinvierta en la sociedad y sólo se les distribuya otra, no tratándose, por tanto, de una doble tributación sobre la misma fuente.

Como una consecuencia lógica de nuestro sistema constitucional tan impreciso para el ejercicio de la potestad tributaria de los tres ámbitos políticos de gobierno que existen en México, sobre todo por la carencia de reglas claras y específicas para delimitar los campos de acción y las materias que pueden ser gravadas por cada una de las instancias competenciales en cuestión, sucede con gran frecuencia que dos o más sujetos activos establezcan dos o más contribuciones sobre un mismo ingreso o capital, de tal manera que una misma llave impositiva puede estar gravada por dos o más entidades federativas o por una de éstas y por la Federación y por los municipios a la vez, complejo asunto que en el fondo representa una notable injusticia contributiva con repercusiones negativas para la economía pública.

DOBLE TRIBUTACION, CONSTITUCIONALIDAD DE LA. Es tendencia de la política fiscal de la mayoría de los países, entre ellos el nuestro, evitar la doble tributación precisamente para realizar la justicia fiscal; para lograrlo infinidad de países han celebrado convenciones, convenios y modus vivendi, y existen normas de derecho tendientes a evitar la doble tributación. Sin embargo, en ocasiones, la doble tributación es conscientemente buscada por el legislador para lograr diversos fines, como lo son: graduar la imposición o hacerla más fuerte a través de los gravámenes que se complementen, en lugar de aumentar las cuotas del primeramente establecido; buscar un fin social extra fiscal; lograr una mayor equidad en la imposición tomando en cuenta la distinta capacidad contributiva de los sujetos pasivos y aun tratar de captar un aumento en el ingreso con mayor comodidad para la administración pública. En nuestra propia legislación positiva existen normas que tratan de evitar la doble tributación y otros que claramente dan lugar a ella. Sin embargo, no puede decirse que por el solo hecho de que un determinado impuesto dé lugar a una doble tributación, por ello sea inconstitucional. Podrá contravenir una sana política tributaria o principio de buena administración fiscal, pero no existe disposición constitucional que la prohiba. Lo que la norma constitucional prohíbe, en su artículo 31, fracción IV, es que los tributos sean exorbitantes o ruinosos, que no estén establecidos por ley o que no se destinen para gastos públicos; pero no que haya doble tributación. En resumen, una misma fuente de ingresos puede estar gravada por uno o más tributos, sin contradecir por ello la Constitución; lo que podría violar la Carta Magna es que con diversos tributos se rompa la proporcionalidad y equidad que deben satisfacer.

Sobre esta cuestión Arrioja Vizcaíno, dice que las causas de fondo de la doble tributación debemos encontrarlas en los dos siguientes factores:

En la ausencia de un sistema constitucional definido que delimite con precisión los campos de acción fiscal de la Federación, de las Entidades y Municipios.
En el abuso, principalmente del legislador federal ordinario, de determinadas fuentes de ingresos altamente redituables, que son gravadas en repetidas ocasiones por el mismo sujeto activo o por dos o más sujetos activos.

En efecto, la fracción XXIX del artículo 73 Constitucional indica una serie de fuente de riqueza que sólo pueden ser gravadas por la Federación y que, por ende, están vedadas a la potestad hacendaria de los Estados y Municipios. Sin embargo, con base en la fracción VII del propio artículo 73 Constitucional, la Federación puede decretar otras contribuciones sobre fuentes distintas a las mencionadas en la fracción XXIX, las que, al no estar prohibidas a los fiscos estatales y municipales, se convierten en campo propicio para la doble tributación. El problema ha tratado de resolverse a través de una llamada "Ley de Coordinación Fiscal", que tiende a la creación de impuestos federales únicos, en cuyos rendimientos se concede una participación porcentual a entidades y municipios. Pero semejante ordenamiento legal, a más de que no ha contribuido a la solución eficaz de este complejo problema, debe rechazarse por constituir un instrumento de centralismo político que a la larga puede llegar a destruir el sistema federalista como forma de organización política de la Nación Mexicana consagrada en la Carta Magna, además dicha ley no puede impedir los casos de doble tributación.

El maestro Ernesto Flores Zavala expresa: "la doble imposición se presenta cuando una misma fuente es gravada con dos o más impuestos, ya los establezca una misma entidad, o bien porque concurran en esa fuente dos o más entidades diversas, y se pede presentar bajo los siguientes aspectos: 1. Cuando una misma entidad impositiva (Federación, Estado o Municipios) establece dos o más gravámenes sobre una misma fuente de impuesto. 2. Cuando concurren en una misma fuente dos Estados soberanos. 3. Cuando en los Estados Federales gravan la misma fuente la Federación y los Estados que la integran. 4. Cuando concurren en el gravamen los Estados miembros de la Federación y los Municipios que los integran.

La regla general es que debe evitarse la doble imposición porque es contraria al principio de justicia, pues la fuente doblemente gravada se encontrará en situación de desigualdad frente a otras gravadas con un solo impuesto, y porque constituye un obstáculo para el desarrollo económico de un país; pero hay ocasiones en que la doble imposición es querida por el legislador, por diversas razones que pueden ser: a) Para lograr determinado fin social, por ejemplo, para evitar la salida de capitales producidos en el país para ser gastados en el extranjero; b) Tiene por objeto graduar la imposición o hacerla más fuerte a través de dos gravámenes que se complementan, en vez de aumentar las cuotas de uno de ellos; c) Puede también tener por objeto dar un impuesto semipersonal el carácter de personal; y d) Puede perseguir una mayor equidad en la imposición teniendo en cuenta la diversa capacidad productiva de los individuos y de las sociedades industriales y comerciales.

El segundo caso general de doble imposición ocurre entre Estados soberanos que gravan una misma fuente impositiva; esto sucede, por ejemplo, cuando una persona obtiene rentas de fuentes ubicadas en México y se encuentra domiciliada en el extranjero, y por lo tanto, está sujeta al impuesto sobre la renta tanto en el país de origen de las rentas, como en el de residencia.

En la doctrina del Derecho Fiscal se ha tratado de distinguir lo que debe entenderse por fuente y objeto de los tributos. En este sentido, la fuente de una contribución es la actividad económica considerada en sus diversas etapas o facetas que la componen, susceptible de ser gravada en lo general o por facetas (producción, distribución, comercialización y consumo). Por el contrario, el objeto constituye el ingreso, rendimiento o utilidad específicamente gravados por el legislador provenientes de una actividad económica o de cualquiera de sus facetas. Lo anterior da origen a una relación de género a especie entre la fuente y el objeto.

Por consiguiente, la doble tributación tiene por fuerza que hacer referencia al ingreso, a la utilidad o al rendimiento gravables, debido a que los mismos al ser objeto de dos o más impactos tributarios, disminuyen en tal forma el ingreso bruto que dejan al contribuyente una percepción neta tan escasa o nula que da pie para sostener que se le está obligando a contribuir de manera exorbitante o ruinosa, es decir, en una proporción que va más allá de su verdadera capacidad económica.

Con base a lo anterior, podemos establecer las siguientes hipótesis o casos de doble tributación: a) Cuando un mismo sujeto activo establece más de un gravamen sobre el mismo objeto; b) Cuando dos o más sujetos activos establecen más de un tributo sobre el mismo objeto; y c) Cuando dos o más sujetos activos establecen dos o más gravámenes cada uno de ellos sobre el mismo objeto.

Como factores negativos que son notables en el problema de la doble tributación, existen los siguientes:

Es injusta para el contribuyente porque lo obliga a sacrificar sus ingresos más allá de sus posibilidades económicas, de tal manera que ello puede conducirlo a la quiebra, al fuerte endeudamiento, o a su descapitalización en la industria, el comercio, en la prestación de servicios o por percibir cualquier otro ingreso, utilidad o ganancia.
Es inconstitucional, porque indiscutiblemente viola las máximas de proporcionalidad y equidad; en el primer supuesto se obliga a tributar más allá de su capacidad contributiva, y en el segundo supuesto que da en desventaja frente a los que solamente soportan un tributo por sus ingresos, utilidades o ganancias, no respetándose la generalidad o igualdad en las obligaciones tributarias.
Es antieconómica tanto para el fisco como para los contribuyentes, ya que en el primer caso se ahuyenta a las actividades productivas de la población al grado tal que muchas empresas pueden declararse en quiebra, o cambiar de país o entidad buscando mejores oportunidades en la industria, en el comercio o en la prestación de servicios, que no tengan fuertes cargas impositivas, que estén exentas de ellas o simplemente que no sufran la doble tributación, fenómeno que como consecuencia lógica le resta ingresos a los Estados que padecen ese fenómeno negativo. Al ser antieconómicas para los particulares, porque propicia su ruina, y el empobrecimiento por las actividades que queden sujetas a la doble tributación.
Conduce a la evasión fiscal, toda vez que en esas condiciones los contribuyentes tratan de declarar ingresos menores a los percibidos, no registrarse o empadronarse ante el fisco ante el temor de sufrir una doble tributación, no llevar registros contables, ni expedir notas de venta o factura, para que de esta forma las autoridades fiscales no conozcan a ciencia cierta sobre sus utilidades o ganancias.
Es símbolo de un sistema constitucional impreciso, desordenado e incongruente para el ejercicio de la potestad tributaria Federal, Estatal y Municipal, lo que por conveniencia política y jurídica debe corregirse para hacer realidad la justicia contributiva en bien de las finanzas públicas.

DOBLE TRIBUTACION. PRUEBA DE SU DESPROPORCIONALIDAD E INEQUIDAD. La doble tributación se justifica si la obligación de aportar la contribución establecida en la ley reclamada no destruye la fuente que le da origen. Teniendo la fuente del impuesto siempre un contenido económico, pues se basa, entre otros supuestos, en el rendimiento del capital, del trabajo, de la combinación de ambos o del conjunto de bienes que integran el patrimonio del contribuyente, es necesario que los particulares promoventes de los juicios de amparo en los que se reclaman leyes que permiten la multigravación, demuestran con pruebas idóneas que la doble tributación es desproporcional en relación con la fuente impositiva a la cual se aplica y que podría poner en peligro la existencia de la misma, produciéndose, por ende, una violación al artículo 31, fracción IV, constitucional; por el contrario, la falta de acreditamiento de esos extremos provoca la imposibilidad de declarar la inconstitucionalidad de la figura en análisis.

2. El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal:

La concurrencia de facultades tributarias de la Federación y e los Estados, no es la solución deseable para buscar un equilibrio y una plena justicia en el ejercicio de la potestad tributaria de dichas esferas de gobierno, pues se trata de un asunto que el Constituyente hasta nuestros días no ha logrado resolver, al no delimitar campos exclusivos de imposición de gobierno nacional y provincial.

Los estudiosos del Derecho Fiscal Mexicano a partir de los años 20 del siglo pasado, tuvieron como preocupación fundamental la de delimitar campos exclusivos de tributación para la Federación y para las Entidades Federativas, ante la conciencia de que si el problema derivaba del texto constitucional, que no hace una separación clara, explícita y justa de fuentes impositivas, la solución consistía en reformar la Carta Fundamental, con el objeto de establecer la correspondiente distribución de las materias gravables por cada una de dichas entidades políticas.

En 1970 se inicia la política de la Federación para obligar a todos los Estados a coordinarse con aquella en la materia, pues no obstante que en la legislación respectiva se ha regulado como una determinación potestativa, espontánea y libre de parte de los Estados, desde un punto de vista político ha sido lo contrario, con carácter obligatorio.

En 1979 se celebran entre la Federación y las Entidades Federativas los convenios de colaboración administrativa, respecto de tributos federales coordinados, como una nueva mecánica en la desconcentración administrativa fiscal Federal, para que diversos actos relacionados con la determinación, requerimiento y control de obligaciones fiscales, así como la imposición de multas y recargos que den a cargo de las autoridades fiscales estatales, incluyendo los conducentes a las funciones de fiscalización, asistencia y consultas que formulen los contribuyentes, registro de los mismos, entre otras cuestiones.

Sostiene Emilio Margáin Manautou que las raíces del actual Sistema de Coordinación Fiscal se encuentran en la doctrina, legislación y jurisprudencia argentina, ya que en este país surgió la tesis de que para un solo territorio debe de existir un solo impuesto y de que, para este efecto, el único ente que debe crear impuestos es la Federación y ésta otorgar participaciones a los Estados y Municipios.

El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal es el régimen jurídico relativo a las participaciones de tributos y otros ingresos federales a favor de las Entidades Federativas y Municipios, incluyendo reglas sobre la colaboración administrativa, las conducentes a los organismos en materia de coordinación fiscal, y sobe los montos porcentuales que deben otorgarse a dichas Entidades Políticas, para que con ellos se fortalezcan sus respectivas Haciendas Públicas y se restrinja parcialmente el problema de la doble o triple tributación sobre los mismos ingresos u objetos gravables.

COORDINACION FISCAL, CONVENIO DE. VIAS DE DEFENSA EN CONTRA DE RESOLUCIONES RECAIDAS A UN RECURSO DE INCONFORMIDAD EN EL QUE SE PRETENDE QUE UN ESTADO INFRINGIO AQUEL. De conformidad con lo dispuesto por los artículos 105 constitucional, 11-A y 12 de la Ley de Coordinación Fiscal en vigor, en contra de las resoluciones emitidas en materia de coordinación fiscal por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el recurso de inconformidad, procede el juicio de nulidad, que se hará valer: a) Ante el Tribunal Fiscal de la Federación, por los particulares, cuando la resolución les sea desfavorable y; b) Ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación por el estado respectivo, cuando en dicha resolución se determine que faltó al cumplimiento del convenio de coordinación celebrado con la Federación.

En esa virtud, las participaciones son el resultado del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal que por un lado busca instituir impuestos federales únicos en todo el territorio nacional, y por el otro, otorgar participaciones en el rendimiento de los mismos a las Entidades Federativas y Municipios para fortalecer sus finanzas públicas.

A título individual Adolfo Arrioja Vizcaíno define al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, como la participación proporcional que por disposición de la Constitución y de la Ley, se otorga a las Entidades Federativas en el rendimiento de un tributo federal, en cuya recaudación y administración han intervenido por autorización expresa de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Como elementos del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, es importante destacar a los siguientes:

Sólo puede existir por disposición de una norma constitucional debidamente reglamentada por la Ley Federal secundaria aplicable a la materia de que se trate. Es decir, queda enmarcada dentro del contexto del principio de legalidad.
Presupone la existencia de contribuciones y otros ingresos de naturaleza federal.
Requiere de la intervención de las entidades federativas en las funciones de recaudación y administración del tributo federal coordinado, previa autorización de la Secretaría de Hacienda.
Otorga a las Entidades coordinadas una participación proporcional en los rendimientos fiscales obtenidos por la Federación.

En esas condiciones la coordinación tributaria deriva de un tratamiento constitucional y legal.

Es así que en el párrafo final de la Fracción XXIX-A, del Artículo 73 de la Constitución Federal es visible que: "Las Entidades Federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporción que la Ley Secundaria Federal determine. Las legislaturas locales fijarán el porcentaje correspondiente a los Municipios en sus ingresos por concepto del Impuesto sobre Energía Eléctrica…"

Es así que en acatamiento a dicha norma constitucional se expidió la referida Ley Federal de Coordinación Fiscal, misma que se encuentra en vigor, y no obstante que el citado párrafo de nuestra Carta Magna se limita a unos cuantos impuestos especiales, en la práctica el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal viene operando respecto de todos aquellos tributos y otros ingresos que a la Federación le han parecido convenientes, como lo demuestra dicha ley, de la que como aspectos más relevantes son los siguientes:

"Artículo 1º. Esta ley tiene por objeto coordinar el Sistema Fiscal de la Federación con las de los Estados, Municipios y Distrito Federal, establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento. Cuando en esta ley se utilice la expresión "Entidades", ésta se referirá a los Estados y al Distrito Federal. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público celebrará convenio con los Estados que soliciten adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal que establece esta ley. Dichos Estados y el D. F. participarán en el total de impuestos federales y en los otros ingresos que señale esta ley mediante la distribución de los fondos que en la misma se establecen."

Los organismos en materia de Coordinación Fiscal Federal, que deben participar en el desarrollo, vigilancia y perfeccionamiento del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal son: La Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales; la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales, el Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (INDETEC).

La Coordinación Fiscal ofrece la Ventaja de que al impedir la existencia de tributos locales sobre ingresos gravados por la Federación, evita la concurrencia fiscal y con ello la doble tributación, proveyendo al mismo tiempo de recursos tributarios a las Entidades Federativas y a los Municipios que de otra suerte quedarían ante una grave situación financiera, por la carencia de ingresos propios y suficientes para cubrir el gasto público; sin embargo, ello debe de eliminarse paulatinamente, porque no deja de chocar con la forma de gobierno establecido en la Carta Magna, esto es, atenta contra el Federalismo Mexicano, que habla de Estados libres y soberanos en cuanto a su régimen interior, y por lo tanto se le resta autoridad y autonomía a estos últimos, agudizándose el Centralismo Político, al quedar supeditada su autoridad al gobierno federal.

Dicha coordinación lleva contrapartida una gran desventaja, pues propicia la agudización del centralismo político fiscal opuesto en esencia al mencionado federalismo que se contiene en los artículos 40 y 42 de la Ley Suprema, lo que al no ir a tono con nuestro marco constitucional, si los gobiernos locales y municipales siguen cediendo y consintiendo o perdiendo su autoridad, a la larga puede conducirnos a un régimen tributario en el que sólo subsistan contribuciones federales y una serie de participaciones en su rendimiento para los Estados y Municipios, a manera de donaciones graciosas que viene a representar el principal sustento de los presupuestos de egresos de estas últimas entidades políticas.

3.- El Sistema Estatal de Coordinación Fiscal:

Tiene por objeto regular las actividades fiscales estatales y municipales, establecer las bases de cálculo para la distribución de participaciones de tributos y otros ingresos federales y locales, distribuir dichas participaciones de tributos y otros ingresos federales y locales, distribuir dichas participaciones entre los Municipios, fijar reglas de colaboración administrativa y constituir los organismos en materia de coordinación fiscal de ambas esferas de gobierno.

Dichas reglas están definidas en la Ley de Coordinación Fiscal de cada una de las Entidades Federativas que ha sido expedida por sus Legislaturas Locales, en congruencia con los objetivos del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, que pretende, sobre todo, fortalecer la economía regional y en particular la de los Municipios del país.

Las participaciones del Fondo General se determinarán para cada Municipio anualmente hasta una cantidad anualmente hasta una cantidad igual a la que haya resultado para cada caso en el año anterior, además se le asignará el incremento respectivo que se apruebe de la siguiente forma: un 40% en proporción directa al número de habitantes que tenga cada Municipio; otro 40% en proporción directa al incremento relativo a la recaudación realizada de sus impuestos y derechos en el año precedente; y el 20% restante se asignará en proporción inversa a la participación por el número de habitantes, siguiendo las indicaciones de la Ley de Coordinación Fiscal.

COORDINACION FISCAL, CONVENIOS DE. EN EL JUICIO DE NULIDAD INTENTADO POR LAS ENTIDADES FEDERATIVAS ANTE LA SUPREMA CORTE, LAS AUTORIDADES DEMANDADAS NO TIENEN QUE EXHIBIR SU NOMBRAMIENTO PARA ACREDITAR SU PERSONALIDAD. El artículo 200 del Código Fiscal de la Federación, aplicable supletoriamente al juicio referido y en la hipótesis descrita, establece que la representación de las autoridades corresponderá a la unidad administrativa encargada de su defensa jurídica, según disponga el Ejecutivo Federal en el reglamento o decreto respectivo, o, conforme lo establezcan las disposiciones legales, tratándose de las autoridades de las entidades federativas coordinadas; asimismo, el diverso 214, fracción II, del citado ordenamiento, señala que el demandado deberá adjuntar a su contestación el documento en que acredite su personalidad cuando sea un particular y no gestione en nombre propio, de lo que se sigue que, conforme a los preceptos citados, no debe exigirse a las autoridades demandadas en el juicio de nulidad a que se alude la exhibición del nombramiento que acredite su personalidad.

Las participaciones Federales que le correspondan a los Municipios de los fondos que establece dicha Ley, se calcularán por cada ejercicio, y se harán las entregas respectivas a cada uno de ellos mensualmente, siguiendo los lineamientos de la Ley Federal de Coordinación Fiscal.

En cuanto a los impuestos estatales sobre tenencia o uso de vehículos automotores, y sobre adquisición de vehículos automotores usados, los Municipios del Estado recibirán el 20% de lo recaudado tomando en consideración los puntos respectivos de cada uno de ellos. En lo que se relaciona con el Impuesto Estatal sobre loterías, rifas, sorteos, concursos y juegos permitidos con cruce de apuestas, para otorgar las participaciones a los Municipios, se constituirá un fondo con el 50% de las cantidades recaudadas mensualmente por concepto del mismo.

Los convenios de colaboración administrativa celebrados entre el Ejecutivo del Estado, por conducto de la Secretaría de Finanzas y Planeación con los Municipios, comprenderán los siguientes aspectos: registro de contribuyentes, recaudación, notificación y cobranza de tributos; informática; asistencia al contribuyente; consultas y autorizaciones; comprobación del cumplimento de las disposiciones fiscales; determinación de tributos y sus accesorios legales; imposición y condonación de multas; tramitación y resolución de recursos administrativos e intervención en juicios de naturaleza fiscal municipal. Cabe aclarar que dichos convenios en la práctica, en el Estado de México se han celebrado en cuestión con el impuesto predial y los derechos sobre agua potable y drenaje, en donde el gobierno del Estado colabora administrativamente a favor de los Municipios de los diversos rubros que se han citado, además de brindarle a estos últimos asesoría técnica y profesional a sus servidores públicos para elevar la calidad del fisco municipal, esos acuerdos de voluntad se han verificado temporalmente toda vez que la mayoría de Municipios están asumiendo en un 100% la responsabilidad de sus obligaciones administrativas tributarias.

Capítulo III

La Doble Tributación Internacional

1.- Métodos Implementados para la Eliminación de la Doble Imposición Internacional:

Los métodos de eliminación de la Doble Tributación Internacional son fundamentalmente dos. Podemos mencionar que el primero de ellos lo constituye el método de la Imputación. El Estado de residencia, como hemos mencionado somete a gravamen todas las rentas de la persona, incluidas las que obtiene en el extranjero, tiene en cuenta los impuestos que el residente ha pagado en el país donde ha invertido, permitiéndole que se los deduzca o los reste del impuesto a pagar en su país.

Este método sólo elimina parcialmente la doble imposición, porque normalmente la deducción del impuesto pagado en el extranjero se permite sólo hasta el límite del impuesto que le habría correspondido pagar de haberse realizado la inversión en el Estado de residencia.

El otro método es llamado Exención, en donde el Estado de residencia permite que no se incluyan las rentas obtenidas en el extranjero. Con este sistema, la inversión realizada tributa sólo en el estado donde se hace la inversión. Por lo tanto, es más ventajoso este método para el contribuyente.

En materia del impuesto sobre las ventas, el método utilizado es el de la exención para los artículos que se exporten, que se supone pueden ser afectados en el país consumidor con gravámenes semejantes.

La Doble Tributación Internacional, es un obstáculo para el comercio internacional, pues que encarece las inversiones exteriores. De ahí que los Estados tiendan a la neutralidad fiscal e intenten eliminar la Doble Tributación Internacional, mediante la aprobación de convenios o tratados.

Para desarrollar una buena operación de inversión en el exterior, es necesario que el inversor conozca las alternativas que le permitan minimizar la carga tributaria, o al menos, diferir en el tiempo el pago del impuesto.

Normalmente, es importante tener en cuenta si el país donde se va ha realizar la inversión es políticamente estable, si tiene un buen sistema financiero y un buen número de convenios para evitar la doble imposición, en especial con el país donde el inversor mantiene su residencia.

De esta forma, el contribuyente puede planificarse la mejor forma de repatriar beneficios. Aunque también hay que señalar que normalmente los convenios contienen una cláusula que impide el mal uso o abuso de las estructuras del convenio.

De igual forma, ha de estudiarse el tipo de estructura que conviene constituir. Una entidad holding, que posea las acciones o participaciones de otras sociedades, puede recibir rentas de dividendos y de venta de acciones sin tributar por ellas. Un centro de financiación puede funcionar como un banco para el grupo, mejorando la gestión de los recursos del grupo, optimizando sus excedentes de tesorería y financiando a las sociedades del grupo. Un centro de distribución o de comercio canaliza las ventas del grupo y centraliza las gestiones administrativas.

Para complemento de los señalamientos anteriores se encuentran las siguentes consideraciones expuestas por los expertos tributarios de la Universidad de Harvard, que textualmente dicen:

"El aspecto de la incidencia tributaria no es el factor primordial que tiene en cuenta un inversionista extranjero cuando decide llevar a cabo inversiones en el extranjero. Se convierte en una consideración importante cuando él puede escoger entre varios países, cuando cualquiera de ellos puede servir de base de operación para cubrir a más de un país en una región. Además, la carga impositiva constituye una de las consideraciones que hay que tener en cuenta y puede ser decisiva para determinar en caso de duda el sitio de inversión".

"Como regla general no debe ejercerse discriminación alguna contra las compañías extranjeras. Se debe tener especial consideración en lo que concierne a la doble tributación".

"En general es deseable que el inversionista extranjero pueda escoger la forma del negocio en el cual quiere tomar parte en el país donde va a invertir sin que tenga que referirse demasiado a las diferentes cargas impositivas. Por otra parte, el país en cuestión puede que desee canalizar las inversiones en determinadas formas, y por lo tanto usar sistemas de impuestos diferenciales".

2.- Los Convenios y Tratados Tendientes a la Eliminación de la Doble Tributación Internacional:

Constituyen los Tratados o acuerdos bilaterales, al igual que los acuerdos multilaterales, la solución más adecuada para la solución de la Doble Tributación Internacional. No obstante, en la práctica, resulta bastante difícil, aunque no imposible obtener acuerdos más que todo multilaterales sobre esta materia, debido a las dificultades de orden económico, político y jurídico.

En estos acuerdos internacionales se pueden acordar mecanismos de compensación tributaria para evitar o contrarrestar el doble gravamen, como las de la reciprocidad, la deducción, la exención y el crédito de impuestos. Igualmente pueden establecerse exoneraciones totales o parciales de impuestos directos o indirectos, aun con base en la simple cooperación internacional.

Pero, la tarea o el papel primordial que deben jugar estos acuerdos internacionales sobre esta materia, es buscar y adoptar criterios uniformes de gravabilidad que evite la interferencia de diversas facultades impositivas y por ende la Doble Imposición Económica Internacional.

Debido a que los Estados no adoptan un criterio uniforme con respecto a la gravabilidad, como por ejemplo el carácter de gravar las rentas en el país donde se originen, es decir que la inversión sólo tributa en el Estado donde se hace la inversión, independientemente del domicilio o residencia del sujeto beneficiado, propietario o poseedor.

Esta norma general tiene algunas excepciones donde prima ya el estatuto personal, residencia o domicilio del sujeto, como sucede con los beneficios de las empresas de transporte internacional y con los dividendos. En estos casos, la renta se considera originada en el país del domicilio del sujeto.

Podemos mencionar que nuestro país, en materia de convenios o tratados bilaterales o multilaterales, tendientes a eliminar la Doble Imposición Internacional, es bastante limitada. Podemos citar por ejemplo, el Tratado suscrito con el Estado de Uruguay, un Convenio sobre Aviación Civil, el cual establece entre otras cosas la cooperación entre ambos Estados para el desarrollo de la aviación civil, sobre todo lo relacionado con el servicio aéreo internacional. Es en dicho Convenio, que en la actualidad es ley de la República de Panamá, en su artículo 17 establece lo siguiente:

"Las ganancias generadas por las líneas aéreas designadas de cada una de las Partes Contratantes dentro del territorio de la otra Parte Contratante con relación a la operación de los servicios acordados, estarán exentas de impuestos y cargos que podrían o deberían ser aplicados de acuerdo con las leyes de la otra Parte Contratante."

Vemos que en este artículo único que trata sobre la Institución de la Doble Tributación Internacional y cuya función es básicamente la eliminación de la Doble Imposición Internacional, es decir, que aquellas ganancias o rentas, que obtengan las líneas aéreas "designadas" de cada uno de los Estados, en el territorio del otro país, estarán exentas de tributar o ser afectadas por impuesto alguno, de acuerdo a las leyes tributarias del otro país contratante del presente convenio.

Igualmente en el área países como Chile, Colombia, Canadá, México han celebrado convenios sobre la materia en estudio. Tal es el caso de los Gobiernos de Chile y Canadá, que firmaron el día 21 de enero de 1998 un convenio que busca evitar la Doble Tributación Internacional y prevenir la evasión fiscal en relación a los impuestos a la renta y al patrimonio.

Cuando se realiza una inversión en otro país, las rentas que se obtienen pueden verse sometidas a doble imposición, es decir, pueden verse gravadas tanto por el Estado de la inversión como por el Estado del inversor. Esto ocurre porque los sistemas fiscales se solapan entre sí.

Los sistemas fiscales se basan en el principio de residencia y/o en el principio de la fuente. El criterio de la residencia implica que el Estado donde la persona tiene fijada la residencia grava toda su renta mundial. Por su parte, el principio de la fuente consiste en que el Estado somete a tributación todas las rentas con origen en su territorio. La aplicación conjunta de estos dos principios hace que ciertas rentas queden gravadas dos veces, en dos jurisdicciones distintas, y que se origine la doble imposición.

Los métodos de eliminación de la doble imposición son fundamentalmente dos. En el método de la imputación, el Estado de residencia, que como hemos dicho somete a gravamen todas las rentas de la persona, incluidas las que obtiene en el extranjero, tiene en cuenta los impuestos que el residente ha pagado en el país donde ha invertido, permitiéndole que se los deduzca o los reste del impuesto a pagar en su país.

Este método elimina sólo parcialmente la doble imposición, porque normalmente la deducción del impuesto pagado en el extranjero se permite sólo hasta el límite del impuesto que le habría correspondido pagar de haberse realizado la inversión en el Estado de residencia.

En el método de la exención, el Estado de residencia permite que no se incluyan las rentas obtenidas en el extranjero. Con este sistema, la inversión tributa sólo en el Estado donde se hace la inversión. Por tanto, es más ventajoso para el contribuyente que la imputación.

La doble imposición es una traba para el comercio internacional que encarece las inversiones exteriores. De ahí que los Estados tiendan a la neutralidad fiscal e intenten eliminar la doble imposición mediante la aprobación de convenios. La inmensa mayoría de los convenios firmados por España recoge el método de la imputación.

Normalmente, es importante tener en cuenta si el país de inversión es políticamente estable, si tiene un buen sistema financiero y un buen número de convenios para evitar la doble imposición, especialmente con el país donde el inversor mantiene su residencia.

Igualmente, ha de estudiarse el tipo de estructura que conviene constituir. Una entidad holding, que posea las acciones o participaciones de otras entidades, puede recibir rentas de dividendos y de venta de acciones sin tributar por ellas. Un centro de financiación puede funcionar como un banco para el grupo, mejorando la gestión de los recursos del grupo, optimizando sus excedentes de tesorería y financiando a las sociedades del grupo. Un centro de distribución o de comercio canaliza las ventas del grupo y centraliza las gestiones administrativas.

Recientemente, España ha introducido en la legislación la figura de la entidad de tenencia de valores extranjeros. El régimen consiste, básicamente, en considerar exentas de tributación las rentas procedentes de las participaciones en sociedades extranjeras, ya se trate de dividendos, ya de plusvalías obtenidas por la entidad, siempre que se cumplan ciertos requisitos. Es decir, es un sistema basado en el método de la exención.

La introducción de estas holdings en el sistema español responde a la idea de atraer a España capitales extranjeros, así como otorgar a las filiales de empresas españolas que llevan a cabo actividades empresariales en el extranjero un trato igual o similar al que reciben las filiales de sociedades extranjeras que actúan en el mismo mercado.

Chile ha firmado una serie de convenios bilaterales que tienen como objetivo fundamental evitar la doble tributación para personas que están sujetas al pago de impuestos en dos países diferentes por causa de una misma renta.

Los países con los que ya existe efectivamente este trámite son:

Convenio Chile-Canadá
Convenio Chile-México
Convenio Chile-Argentina

Otros que están suscritos, pero que aún están en trámite en el Congreso Nacional (no se encuentran vigentes) son:

Convenio Chile-Ecuador
Convenio Chile-Polonia

CONCLUSION

La potestad tributaria de Estado, como atribución fundamental que le otorga la Ley Suprema para establecer las contribuciones que permitan atender las necesidades sociales, es lo que se tocó en este trabajo, en donde se contienen sus nociones conceptuales; características; bases constitucionales para la Federación y las Entidades Federativas, así como el caso de los Municipios; el Sistema Nacional y Estatal de Coordinación Fiscal, que comienza con el problema de la doble tributación y concluye con los objetos de las participaciones de gravámenes federales y locales; otro aspecto es el referente a los principios constitucionales que regulan y limitan el ejercicio de dicha potestad, en donde se hace una explicación de diversas garantías individuales del contribuyente, así como sus principios doctrinales, para que de esta manera se alcanzaran la convicciones fundamentales sobre todo lo relacionado a la "potestad o poder tributario."

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Diana Eugenia Tapia González Avila