Construcción de sistemas locales de atención a la violencia familiar y sexual, en Ayacuho-Perú

ANTECEDENTES

En el marco del Convenio específico entre el Reino de Bélgica y la República del Perú; teniendo como instituciones de Co-gestión al Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social– MIMDES, a través del Programa Nacional Contra la Violencia Familiar y Sexual (PNCVFS) y a la Cooperación Técnica Belga(CTB), se ejecuta el "Programa integral de lucha contra la violencia familiar y sexual en Ayacucho"( PILVFS), con el objetivo específico de diseñar y establecer sistemas locales que permitan la prevención, atención y protección de los casos de violencia familiar y sexual de mujeres, niños, niñas y adolescentes en Ayacucho, para lo cual opera, a través de su Equipo de Asistencia Técnica-AT, como "gestor político", a fin de alcanzar la sinergia entre instituciones comprometidas en la reducción de la VFS , en las 11 provincias ayacuchanas.

La limitada articulación de las intervenciones públicas y privadas a nivel nacional, regional y local, ha sido un factor que ha mermado la capacidad del Estado para una efectiva Prevención, Atención y Protección de casos de Violencia Familiar y Sexual (VFS) en el Perú. Por esta razón, en un entorno político de énfasis en la descentralización , el MIMDES, en su condición de ente rector del Estado Peruano en la lucha contra la VFS, a través del PNCVFS, lidera la concertación interinstitucional, en el marco de un Sistema Nacional Descentralizado de Atención – SNDA a ser implementado, en el cual las diferentes autoridades de los Gobiernos sub nacionales deberán asumir una mayor y mejor coordinación, a fin de contribuir eficiente y eficazmente a la reducción de la VFS.

Particularmente en Ayacucho, la realidad nos demuestra que, pese a los esfuerzos institucionales por estructurar procesos de coordinación y articulación para la prestación de servicios integrados e integrales de Atención a la VFS, aún se observan muchas deficiencias. Por ello, la asistencia técnica del PILVFS-II, es fortalecer las capacidades de las Gerencias de Desarrollo Social del Gobierno Regional y de los Gobiernos Municipales. Además, una serie de actores institucionales del Estado, involucradas en la lucha contra la VFS (Policía, Ministerio Público, Poder Judicial, Ministerio de Salud, Centros de Emergencia Mujer-CEM/MIMDES, UGEL-Ministerio de Educación, Defensoría del Pueblo, etc.); autoridades locales, en particular Regidores; autoridades comunales, jueces de paz, etc. , son beneficiados de las acciones del Proyecto.

En ese Panorama de actores organizacionales, el PILVFS asume el rol de ente facilitador y movilizador, que no reemplaza a esas instituciones, sino que las fortalecerá en el ámbito de sus roles, competencias, responsabilidades y propósitos. Su papel es apoyar su articulación y esfuerzo mutuo, a fin de que asuman un papel activo en la construcción de un eficiente Sistema Articulado de Prevención y Atención a la VFS, en los niveles local, regional y nacional.

Con muy pocas experiencias nacionales e internacionales para guiar el esfuerzo de construir Sistemas Locales de Atención a la VFS, entre los años 2004 y 2007, se ejecutó la Primera Fase del PILVFS, en las provincias de Huamanga, Huanta, La Mar y Vilcashuamán. Al final de esta primera fase se hizo necesario sistematizar el modo cómo operan las autoridades que atienden la Violencia Familiar y Sexual. Los resultados de este trabajo están contenidos en el Documento "Sistematización de los Modelos de Atención a la Violencia Familiar y Sexual existentes en las Zonas Urbanas y Rurales de Ayacucho" publicado en abril del 2007, cuya importancia radica en que contiene sistemáticamente las experiencias del PILVFS I, en respuesta a la urgencia en un modelo de atención integral a la Violencia Familiar con participación de las instituciones vinculadas con el tema.

En la actual Segunda Fase del PILVFS (2008-2011), desde abril del 2009, se vienen realizando talleres y otros eventos participativos, en Huamanga, Huanta, La Mar, Cangallo, Fajardo, Huancasancos, Vilcashuamán, Parinacochas, Paucar del Sara Sara, Sucre y Lucanas, con el objetivo de establecer construir un Sistema de Prevención y Atención de la Violencia Familiar y Sexual, en cada una de estas provincias, cuyos resultados han sido sistematizados en el documento " Construcción de Sistemas Locales de Prevención y Atención a la Violencia Familiar Y Sexual , en Ayacucho"

Como vemos, el PILVFS tiene una experiencia conceptual, metodológica y operativa en el diseño y establecimiento de Sistemas Provinciales de Prevención y Atención de la Violencia Familiar y Sexual, en Ayacucho, y el presente documento pretende sistematizar los conceptos, enfoques y experiencias que han tenido lugar en el proceso de construcción de estos sistemas.

Sistematizar experiencias, significa entender por qué un proceso se está desarrollando y entender e interpretar lo que está aconteciendo, a partir de un ordenamiento y reconstrucción de lo que ha sucedido. Por lo tanto, en este documento hacemos un ordenamiento de los conceptos, enfoques, informaciones de experiencias y hechos nacionales e internacionales, que han intervenido en el proceso de construcción dichos sistemas en Ayacucho, para comprenderlo, interpretarlo y así aprender de nuestra propia práctica, compartir nuestros aprendizajes con otras experiencias similares, y para contribuir al enriquecimiento de la teoría y los esfuerzos institucionales de generar e implementar políticas públicas, relativas a la VFS.

Con este documento, el PILVFS pretende contribuir a disminuir el riesgo de que las instancias de emisión de políticas, planeación, formulación y ejecución de nuevos programas y proyectos relacionados con la lucha contra la VFS, cumplan su función con un alto grado de error estratégico y escaso impacto.

Capitulo 1

BASES CONCEPTUALES Y ENFOQUES PARA ABORDAR EL PROBLEMA DE LA VIOLENCIA FAMILIAR Y SEXUAL

En este Capítulo se exponen los conceptos y enfoques que sustentan la construcción de sistemas, para la prevención y atención de la VFS.

I.1. DEFINICIÓN Y ENFOQUE DE SISTEMAS

La teoría general de sistemas (TGS) surgió con los trabajos del biólogo alemán Ludwig von BERTALANFFY, publicados entre 1950 y 1968, en el intento de lograr una metodología integradora para el tratamiento de problemas científicos. El concepto de sistema pasó a dominar las ciencias, y principalmente, la administración.

Por definición un Sistema es: "un conjunto de entidades caracterizadas por ciertos atributos, que tienen relaciones entre sí y están localizadas en un cierto ambiente, de acuerdo a un cierto objetivo común", o "un conjunto de elementos interdependientes e ínter actuantes"; o "un grupo de unidades combinadas que forman un todo organizado y cuyo resultado (output) es mayor que el resultado que las unidades podrían tener si funcionaran independientemente" (1). Es decir, la palabra "sistema" tiene muchas connotaciones, y su definición depende del interés con el que se pretende analizarlo. Por lo tanto, es una cuestión de enfoque.

El enfoque de los sistemas es una manera de enfrentar un problema que toma una amplia visión, que trata de abarcar todos los aspectos, que se concentra en las interacciones entre las partes de un problema considerado como "el todo". Es un enfoque integral porque se tiende hacia el análisis de la totalidad de los componentes o aspectos bajo estudio y de sus interrelaciones. No aborda un aspecto específico del sistema sin abordar previamente sus objetivos y principales características. Este enfoque ha sido usado por las ciencias físicas, biológicas y sociales, y es el marco de referencia para la integración de la teoría organizacional moderna

Bajo el enfoque sistémico, totalidad de un fenómeno no es igual a la simple suma de sus partes (enfoque cartesiano), sino algo diferente y superior y de la interrelación de dos o más partes resulta en una cualidad emergente que no se explica por las partes consideradas separadamente. Por lo tanto, cualquier estimulación en cualquier unidad del sistema afectará todas las demás unidades, debido a la relación existente entre ellas. El sistema siempre reaccionará globalmente a cualquier estímulo producido en cualquier unidad. Es decir, la verdadera estructura de un sistema es la red de relaciones entre los elementos. Consecuentemente el análisis de estas relaciones es esencial para comprender la evolución del sistema. (2).

Las actuales modificaciones profundas, como resultado de la acción humana sobre los equilibrios ecológicos, económicos y sociales, han desencadenado problemas de gran magnitud, que afectan sistemas cada vez más complejos, con crecientes interconexiones e influencias recíprocas. Esta aparición de múltiples problemas y conflictos son difíciles de abordar con enfoques tradicionales, y los intentos de soluciones fragmentarias, basadas en paradigmas cartesianos, son inoperantes.

I.2. ENFOQUE SISTÉMICO PARA EL ABORDAJE DEL PROBLEMA DE LA VIOLENCIA FAMILIAR

EL proceso de aprendizaje sistémico y el nuevo contexto social complejo, permiten percibir y aceptar que el abordaje del fenómeno de la Violencia debe ser cada vez más reformulado, avanzando desde una visión simplificadora y de explicaciones mono causales, hacia una comprensión de mayor complejidad estructural. Es decir, la violencia contra las mujeres no se puede atribuir a una sola causa, es un problema que obedece a factores sociales, psicológicos, legales, culturales y biológicos.

Como vemos, la Violencia Familiar es compleja y se deriva de múltiples factores, para erradicarla hay que desarrollar medidas de intervención orientadas a abordar todas las dimensiones, partiendo del marco normativo e instrumentos de políticas públicas y de un marco conceptual adecuado a las particularidades de la problemática, con una visión integral y multisectorial, con acciones de prevención, atención y protección . (3).

En relación con lo dicho, uno de los desarrollos conceptuales usados para dar cuenta de la complejidad de la violencia e intentar una aproximación integral y holística, bajo el enfoque sistémico, para desarrollar medidas de erradicación, es el llamado "Modelo Ecológico" recomendado por especialistas en el tema y descrito en dicha guía de intervención (4) . Este modelo procede del ámbito de la ecología humana(5), trata de integrar explicaciones causales de diversas órdenes proporcionadas por diversas disciplinas a partir de la idea, de que los seres humanos se encuentran inmersos en un conjunto de relaciones que pueden ser miradas como sistemas o ecosistemas que se contienen los unos a los otros. Así este orden de relaciones tendrá al individuo al centro con sus relaciones más inmediatas como los de su pareja o familia, seguidas por las de su comunidad, barrio o lugar de trabajo y en un lugar más amplio por el contexto social mayor al que pertenece país, cultura etc.

En la práctica estas características conceptuales permiten:

Realizar un esfuerzo para asumir una comprensión compleja y multi causal de la violencia.

No sólo aproximarse a explicaciones causales, sino decidir sobre orientaciones de prevención y políticas públicas.

Integrar las explicaciones elaboradas desde distintas disciplinas.

No pretende constituirse en un conocimiento universal. Exige para su aplicación la mayor cantidad y calidad de conocimiento local relativo a la sociedad y a la cultura sobre la cual se trabaja y al mismo tiempo permite el diálogo.

La siguiente figura ilustra lo dicho.

Como vemos, el problema de la violencia contra las mujeres es de tal complejidad que su solución requiere de políticas y acciones coordinadas estratégica e intersectorialmente con la participación tanto del Estado como de la sociedad civil. Por ello el PILVFS sustenta su actuación, en un modelo sistémico de atención integral a la violencia familiar con participación de las instituciones vinculadas con el tema. Este se viene construyendo en el camino, en función a las características de las zonas urbanas y rurales en Ayacucho.

De acuerdo con dicho Modelo, se denomina Sistema de intervención Local, al abordaje integral y articulado en cada nivel territorial- departamental, provincial, distrital y/o comunal- donde la Prevención, Atención y Protección de la violencia familiar y sexual, se constituyen en componentes o sub sistemas estratégicos del Sistema Local, entre los cuales se da una interacción dinámica, dado que por ejemplo, cuando se está desarrollando el proceso de atención a la víctima, al brindarle la información de las causas y consecuencias de la violencia se están dando medidas de prevención para futuras agresiones; cuando se dan medidas de protección, también se está dando medidas de prevención, por lo tanto son componentes del sistema que están íntimamente relacionados ,como ilustra la siguiente figura :

En este sentido, PILVFS busca la articulación institucional, desde lo nacional, regional y local, a fin de lograr colocar el tema en la agenda pública, transversalizar políticas de lucha contra la VFS, y mejorar la calidad y cobertura de atención y prevención. Y el efecto sostenido o persistencia de sus logros, esta en dependencia directa de la configuración de las organizaciones participantes, de su estabilidad y de su capacidad de adaptación. La siguiente figura ilustra lo dicho. (6)

Toda víctima de violencia pertenece a una red formal o informal (sistemas) de relaciones personales, sociales e institucionales, que se desarrollan en un determinado Territorio (Distrito, Provincia, Región, País). En este sentido, es necesario entender que, la ruta crítica que sigue una Mujer afectada por la Violencia, una vez que "rompe su silencio" es un proceso complejo, debido a la cantidad de factores que impulsan o inhiben a ella a buscar ayuda, entre ellos: la información, el conocimiento, sus percepciones y actitudes, los recursos disponibles, su experiencia previa, la valoración sobre la situación y los apoyos u obstáculos sociales e institucionales encontrados. De hecho, las mujeres transitan por múltiples rutas e itinerarios antes de encontrar una solución definitiva en su entorno social e institucional. Por lo tanto, resulta ineludible dar especial atención a cuestiones organizacionales e institucionales.

De acuerdo con Douglas NORTH (1994) (7), Las instituciones son las reglas de juego en una sociedad y estructuran incentivos en el intercambio humano, sea político, social o económico. Pero, no hay institucionalidad sin organizaciones. Tal como indica Manuel CASTELLS (8), las formas de organización no se desarrollan en un vacío social: tienen sus raíces en las culturas y las instituciones. A la sociedad actual se le denomina sociedad del conocimiento o sociedad de las organizaciones, porque los conocimientos no producen nada por sí mismos, y sólo pueden volverse productivos cuando se integran a una tarea organizacional.

En contraste con la visión cerrada, mecanicista (cartesiana) (9), la teoría de los sistemas habla de estructuras abiertas, donde los individuos interactúan entre sí y con el ambiente, para el intercambio de recursos para su subsistencia y progreso. Esta permite hacer una aproximación a una representación figurativa de las organizaciones, haciendo referencia a las interacciones dinámicas que efectúan los sujetos entre sí y con otros, en diferentes niveles contextuales (sub sistemas y sub parasistemas), dando lugar a una estructura holística..

La siguiente figura ilustra Modelo Organizacional Sistémico (10)

El PILVFS II tiene como aliados y como población objetivo a instituciones y organizaciones, y sus efectos sostenidos están condicionados por la capacidad de rendimiento de estas, para enfrentar el Problema de la VFS. Por lo tanto, una forma de aplicación práctica del enfoque sistémico es considerar a una organización como un "Sistema Abierto" que para ser exitosa debe estar en interacción y equilibrio dinámico con su medio externo, en el que hay también otras organizaciones.

Los nuevos enfoques y métodos de producción de bienes y servicios de las organizaciones, privilegian, cada vez más, los conceptos sistémicos de desarrollo organizacional, con una institucionalidad proactiva que vincula los esfuerzos de todos los protagonistas, disponiendo de nuevas técnicas y herramientas participativas de gestión.

En consecuencia, podemos indicar que el rendimiento de una organización no se limita sólo al valor añadido de sus productos (bienes o servicios), sino que afecta también a las formas de cooperación con otras organizaciones y su capacidad para adaptarse a nuevas tareas. Ello determina que en un determinado territorio existan sistemas de co-producción, a los que podemos denominar "sistemas organizacionales articulados" o "redes organizacionales, formales e informales", sobre los cuales trataremos a continuación.

Como se ha indicado, cada sociedad tiende a generar sus propios mecanismos organizativos y la función de toda organización es la integración de conocimientos especializados en una tarea común. Pero cuando esa tarea, alcanza una cierta complejidad (como es el caso de la prevención y atención a la VFS) esta no puede ser asumida por una sola organización y se deben gestionar acuerdos de cooperación, generándose así sistemas de co-producción o sistemas inter organizacionales o Sistemas organizacionales articulados.

Podemos entender a los sistemas inter organizacionales o redes como patrones relativamente estables de acuerdos e interrelación entre actores organizacionales interdependientes, que se constituyen en torno a determinados 0bjetivos (Productos) o Tareas comunes. Estos sistemas se forman, mantienen y cambian a través de la interacción.

La construcción de redes de cooperación organizacional se justifica porque las organizaciones hoy están inmersas en un entorno complejo y cambiante (11). Esos acuerdos de cooperación están basados en la confianza entre las partes para objetivos, y en productos o tareas muy concretos, dando lugar a una nueva forma de gestión y estrategias organizacionales, a una cooperación y a la vez a una competencia colectiva (12).

El funcionamiento en red se ha transformado en una forma fundamental de organización en todos los ámbitos de la sociedad donde las actividades dominantes se organizan en cada vez más en redes y constituye una fuente crucial de poder.( 13). Una organización pública o privada eficiente tiene como cultura organizacional la gestión de arreglos de cooperación inter organizacional (alianzas, redes, sistemas articulados, etc),

Bajo el enfoque sistémico, una red o sistema organizacional articulado responde a un propósito u objetivo o tarea y, como sistema abierto, esta red también intercambia materia y energía con el ambiente que la rodea, (una compleja malla o red de organizaciones). Se puede afirmar que, nuestro bienestar general esta atado a una malla del "bienestar de estos sistemas", porque dependemos de la calidad de sus decisiones y de sus relaciones inter organizacionales.

De acuerdo con lo dicho, una forma de aplicación práctica del enfoque sistémico, es visualizar una red organizacional como un sistema abierto, caracterizado por la calidad de las relaciones (líneas rojas) entre las organizaciones conformantes del sistema articulado, como se ilustra en la siguiente figura (14) :

Martha RIZO (15), indica que, "el atributo fundamental de una red organizacional es la construcción de interacciones para la resolución de problemas y satisfacción de necesidades. Su lógica no es la de homogeneizar a los grupos sociales, sino la de organizar a la sociedad en su diversidad, mediante la estructuración de vínculos entre grupos con intereses y preocupaciones comunes. De alguna manera, las redes implican un desafío a la estructura piramidal, vertical, de la organización social y proponen una alternativa a esta forma de organización que pueda hacer frente a las situaciones de fragmentación y desarticulación que se vive en la actualidad."

Los que impulsamos la construcción de sistemas organizacionales articulados, debemos tener en cuenta que la organización en red genera, a su vez, profundos cambios en los enfoques, conceptos y practicas gerenciales en las organizaciones involucradas. Es decir, para que las organizaciones actúen con eficiencia en estos Sistemas Articulados deben experimentar, en su interior, cambios paradigmáticos en sus instrumentos de gestión.

La cooperación ínter organizacional es la capacidad de una organización líder de forjar relaciones de largo plazo con confianza y comunicación intensiva; estas relaciones están referidas a nuevas técnicas de gestión y organización de la producción de bienes y servicios.

Conceptualmente, los territorios (Distrital, Provincial, Regional o Nacional) son considerados como sistemas vivos, en los que interactúan actores organizacionales. Pero, además debemos aceptar que, en la realidad actual, las organizaciones se mueven en un espacio que trasciende de lo físico a lo virtual. Se trata de una realidad compleja, sin fronteras llamado el espacio cibernético, en donde predomina lo intangible, en donde la concepción clásica de la teoría de sistemas, resulta insuficiente para explicar la fenomenología de los planos contemporáneos en que se producen las relaciones, se construye el conocimiento y otras manifestaciones que acontecen en esta realidad compleja.(16). En estos nuevos escenarios las instituciones vinculadas a la lucha contra la VFS también están inmersos en redes que trascienden lo local, regional y nacional.

Capitulo 2

LOS SISTEMAS DE PREVENCION Y ATENCION A LA VEZ, COMO INSTRUMENTOS DE GESTION DE POLITICAS PUBLICAS

II.1. ENFOQUES FUNDAMENTALES.

Como fuera sustentado en el capítulo anterior, la institucionalidad construida en las décadas pasadas, con organizaciones cerradas, no responde a los nuevos desafíos que nos plantea las tendencias y escenarios actuales (17 ). Para llevar a cabo la tarea global y compleja de Diseñar y establecer sistemas locales que permitan la prevención y atención de la VFS, el PILVFS II debe fundamentar su actuación en el enfoque de sistemas abiertos.

El enfoque de sistemas abiertos(18) es un referente integrador para las modernas organizaciones y para la práctica de gestión pública. Con base en este enfoque, se puede afirmar que, la colaboración entre servicios, instituciones, proyectos y actores, pone en juego una pluralidad de recursos y competencias que, si amalgamadas en un diseño unitario (una estrategia compartida) y organizadas en red, potencia la acción de cada uno de los participantes. Las redes pueden tener en distintos momentos diferentes formas de articulación, no existiendo una forma única y fija en el tiempo y si unas relaciones dinámicas.

La experiencia en construcción de los Sistemas Nacionales de Prevención, Atención y Protección de la Violencia Familiar, en América Latina, demuestra la validez y pertinencia del enfoque de sistemas abiertos, que permite una representación simbólica de las organizaciones que, para garantizar su supervivencia y eficiencia, necesitan del intercambio y cooperación inter organizacional.

En concordancia con ello, Ana HIDALGO (19) manifiesta que el enfoque sistémico es más congruente con las características del problema, de la VFS, que demanda un abordaje integral, porque esta no es competencia de un solo sector, exige cobertura e impacto nacional de las acciones, y da la garantía de permanencia y sostenibilidad en el tiempo, pues se trabaja hacia la transformación de patrones socioculturales de largo plazo.

Al abordar el problema de la VFS, hay que tener en cuenta que en la puesta en marcha y gestión de las redes institucionales; la primera responsabilidad recae en los actores gubernamentales, es decir, en la administración pública. Es en este punto donde se empata el tema de las redes institucionales con el de la gobernabilidad e implementación de políticas públicas. (20), como detallamos a continuación.

II.2. LOS SISTEMAS DE PREVENCIÓN Y ATENCIÓN A LA VIOLENCI FAMILIAR COMO INSTRUMENTOS DE GESTIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS.

Según la OPS, uno de los retos más importantes para el diseño de leyes y políticas sobre la violencia intrafamiliar contra las mujeres es describirla como tema de políticas públicas. Pero, como indica Carlos ALZA (21), las políticas no son leyes, ni planes, ni directivas, ni actas de acuerdos. Estos son sólo instrumentos en los que se expresan políticas públicas, decisiones destinadas a generar resultados para el ciudadano y la comunidad. Las políticas públicas aparecen como procesos decisionales complejos (una red compleja de fuerzas que conduce a la autoridad a la toma de decisiones). Esta visión rompe la irreal disociación entre decisiones técnicas y políticas y enfatiza más bien los procesos y argumentaciones que conducen a que dicha decisión sea tomada.

En este sentido, siendo el poder ejecutivo quien establece la política pública y gestiona la misma, a menudo provoca "fallas", cuando sus decisiones son tomadas por funcionarios, sin la mayor consulta o sin tener en cuenta las prioridades y/o expectativas de los ciudadanos y sus organizaciones y por ende de la sociedad.

Por lo tanto, es necesario poner énfasis en los arreglos organizacionales para los procesos de decisión. Esto permitiría identificar, comprender y analizar las "prácticas" que conducen a la decisión pública, tanto como generar herramientas para planificar, programar y contar con una visión estratégica en las políticas públicas; así como diseñar e implementar mejor la participación y deliberación pública, tanto como la coordinación y colaboración inter organizacional para una acción organizacional sistémica y articulada. (22).

En concordancia con lo dicho, el abordaje de la violencia familiar requiere respuestas multisectoriales, interdisciplinarias y en diferentes niveles. Así, las políticas públicas nacionales deben ser no sólo aplicadas, sino también adaptadas y retroalimentadas desde el nivel regional y local, mediante las redes o sistemas organizacionales locales, que generarán los insumos para la formulación de políticas y para su adecuación a la realidad concreta.

A continuación se pone en relieve la experiencia en el diseño y construcción oficial de los Sistemas Nacionales y Sub nacionales de Prevención y Atención de la VFS, como instrumentos de gestión de políticas públicas, en algunos países latinoamericanos y en el Perú :

II.2.1. LOS SISTEMAS NACIONALES DE PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE LA VFS, COMO INSTRUMENTOS DE GESTIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS.

Luz RIOSECO (23), manifiesta en un informe preparado para la CEPAL, que una de las limitaciones de los programas nacionales de prevención y atención a la Violencia Familiar que se han llevado a cabo en muchos países de América Latina, son una suma de acciones aisladas, que generalmente obedecen más a políticas de difusión, o de sensibilización sobre el tema, que a una política integral, posible de evaluar.

En ese mismo sentido, Ana HIDALGO ( 24) manifiesta que las instituciones o sectores estatales de América Latina que han pretendido desarrollar de manera aislada políticas de atención y/o prevención de la VFS rápidamente han topado con la necesidad de la coordinación con otras entidades para optimizar el resultado de sus propias acciones. "No es fácil en nuestros países desarrollar políticas públicas en el área social en un contexto de reducción del gasto público y fuertes tendencias orientadas a reducir la participación activa del Estado en la gestión social. Esto nos obliga a encontrar respuestas creativas que trabajen con los recursos institucionales existentes promoviendo su reorganización operativa y su especialización. Por esta razón, se debe apostar por el diseño e implementación de una política pública nacional institucionalizada a través de lo que se ha denominado el Sistema Nacional para la Atención y Prevención de la Violencia Intrafamiliar.

A continuación se resaltan algunas experiencias sobre los Sistemas nacionales de Prevención y Atención de la VFS:

En Costa Rica, a partir de los antecedentes y los problemas identificados, se diseña y propone la ejecución de políticas de intervención integral, entendida como proceso y como sistema (Interdisciplinario, Interinstitucional e Intersectorial/ Local, Regional y Nacional). "Es un hecho comprobado que la fragmentación de servicios y programas tiene un impacto negativo en la calidad, consistencia y responsabilidad de la respuesta que reciben las personas afectadas por la violencia. Una respuesta inconsistente no sólo es poco efectiva sino que, en algunos casos, sirve también para revictimizar a quienes busca apoyar. Paralelamente, el aislamiento, la poca difusión y los problemas de accesibilidad de algunos de estos servicios hace que los mismos sean poco aprovechados por las personas afectadas. A partir de la experiencia de Costa Rica, solo un plan nacional estructurado y basado en la coordinación y planificación interinstitucional e intersectorial posibilita responder a la complejidad de la problemática de la VFS, además de ser más costo eficiente.

En la República Dominicana, se han establecido acuerdos de trabajo con objetivos comunes e integrados a los procesos de reforma y modernización del Estado y la justicia, mediante el fortalecimiento de los servicios proporcionados por las diferentes instituciones involucradas en la atención a las víctimas de violencia, para dar un enfoque integral, multidisciplinario y multi- sectorial a la problemática de la Violencia contra la mujer e intrafamiliar.

En Argentina, se ha creado el "Sistema Único de Prevención, Asistencia y Derivación contra la violencia intrafamiliar, doméstica y sexual", con el objetivo de erradicarla, mediante la integración de políticas, de recursos institucionales y económicos afectados a la temática. Es el conjunto de instituciones, organismos y entidades gubernamentales y no gubernamentales que formulan, coordinan, ejecutan y evalúan las políticas públicas, programas y acciones a nivel, nacional regional y municipal

En Chile, según la corporación Domos, "El Plan Nacional contra la Violencia Intrafamiliar en Chile es la sumatoria de las acciones de cada ministerio y servicio puestas en el papel como un todo. No hubo, ni hay, un pensar colectivo, intersectorial de lo que el país necesita para erradicar la violencia doméstica y familiar y, por tanto, no hay tampoco un presupuesto integral o acorde a los objetivos, ni evaluaciones y seguimientos del Plan como tal; cada entidad hace lo que puede o lo que el nivel de sensibilidad, comprensión y recursos le permiten".

En el Perú, desde 1993, la Ley Nº 26260 –Ley de Protección contra la Violencia Familiar- y sus modificatorias posteriores, es la norma que establece la política del Estado frente a la violencia familiar. En materia de coordinación intersectorial, resalta la creación y el funcionamiento de la Mesa Nacional Multisectorial para la prevención y atención de la violencia familiar, desde 1997. Se trata de una instancia de coordinación de acciones y concertación de objetivos de naturaleza intersectorial e interinstitucional con envergadura nacional. En ella se encuentran representados todos los sectores públicos con responsabilidad de atender la violencia familiar desde sus distintos mandatos específicos.

El 26 de abril del año 2001 fue creado el Programa Nacional Contra la Violencia Familiar y Sexual en el seno del Ministerio de Promoción de la Mujer y el Desarrollo Humano como órgano encargado de diseñar y ejecutar, en el nivel nacional acciones y políticas de prevención y apoyo a las personas involucradas en hechos de violencia familiar y/o sexual. En este contexto se ejecutó el "Plan Nacional contra la violencia hacia la mujer: 2002-2007" y se ha formulado el "Plan Nacional contra la violencia hacia la mujer: 2009-2015", en proceso de socialización en los niveles sub nacionales.

En agosto del 2007, a iniciativa del MIMDES, el Consejo de Ministros aprobó el Proyecto de Decreto Supremo, mediante el cual señala Criterios que sustentan la Política Nacional en materia de Violencia Familiar y Sexual, de cumplimiento obligatorio para todos los Ministerios e instituciones Publicas del Gobierno Nacional:

• Enfoque de intervención integral.- Entendida como la intervención de las instituciones publicas del nivel nacional, regional y local en la prevención, atención, protección y recuperación de las personas afectadas par situaciones de violencia familiar y sexual.

• Optimización y articulación de los servicios públicos.- Entendida coma la articulación en la prestación de los servicios cíclicos y el uso racional de sus recursos en los niveles nacional, regional y local para hacer frente a la violencia familiar y sexual.

• No re victimización.- Entendida como la protección que el Estado debe brindar a las personas afectadas par la violencia familiar y sexual a fin de evitar que las Entidades Publicas mediante sus procedimientos, revivan innecesariamente los hechos o generen nuevas circunstancias que vulneren su integridad y sus derechos coma ser humano.

Establece, además, la creación e implementación del Código único de Identificación de las personas afectadas por violencia familiar y sexual en los servicios públicos que componen el sistema de atención, para su registro y seguimiento.

La implementación del código único, de Identificación de casos de violencia familiar y sexual será de responsabilidad de as Ministerios de la Mujer y Desarrollo Social, Justicia, Interior, Salud así coma del instituto Nacional de Estadística e Informática. Lamentablemente, este Decreto Supremo (ver copia en el anexo) aún no ha sido oficialmente emitido ni puesto en vigencia.

En la actualidad, aunque en cada una de las instituciones nacionales reporten un trabajo de coordinación inter-institucional, es importante resaltar que esta cooperación ha respondido a los programas de cada institución, y no a la existencia de una política clara que oriente y genere los lineamientos y áreas de intervención articulada, tal como se esperaba del indicado Proyecto de Decreto Supremo. La limitada articulación de las intervenciones públicas y privadas a nivel nacional, regional y local, ha sido un factor que ha mermado la capacidad del Estado.

La nueva estrategia nacional, contenida en el Plan Nacional Contra la Violencia Hacia la Mujer. 2009-2015, en la cual se ancla el PILVFS II, considera los siguientes principios de gestión: 1. Políticas públicas basadas en resultados, 2.Desarrollo de planes anuales que incluyan las acciones del Plan Nacional, 3.Democracia participativa y 4. Intersectorialidad e intergubernamentalidad, el cual responde a la necesidad de integrar todos los esfuerzos necesarios de las instancias sectoriales y de los otros poderes públicos (Judicial y Legislativo), encargados de diseñar, implementar y fiscalizar las políticas públicas. Implica, además, responder al reto de la descentralización, que demanda obligaciones en los distintos niveles de gobierno (nacional, regional y local), pero cuyas políticas deben tener ejes comunes, siendo uno de estos, la erradicación de la violencia hacia la mujer.

II.2.2. LOS SISTEMAS SUB NACIONALES DE PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE LA VFS, COMO INSTRUMENTOS DE GESTIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS, EN LOS NIVELES REGIONAL Y MUNICIPAL.

La mayoría de los países de América Latina y el Caribe han desarrollado leyes y programas nacionales para combatir la violencia contra la mujer, que han conllevado a la creación de servicios judiciales, de salud y de educación adecuados a esta tarea. Estos servicios, por lo general, han beneficiado a las grandes ciudades. Solamente algunas legislaciones incluyen medidas específicas, en algunos casos basadas en los presupuestos públicos y/o apoyadas por procesos de descentralización, para planificar y adoptar políticas contra la violencia doméstica a nivel subregional y municipal.(25).

Las políticas locales sobre violencia contra la mujer constituyen uno de los medios más eficaces para atender las necesidades locales, facilitar el acceso a los servicios, incrementar la calidad y equidad en la prestación de los mismos y aumentar la participación de distintos actores en combatir este flagelo.

Un ejemplo de diseño de políticas locales sobre violencia contra la mujer lo ofrece la República Dominicana. En el marco de la validación del "Modelo de leyes y políticas sobre violencia intrafamiliar contra las mujeres" se diseñaron las "Políticas municipales para la prevención y atención integral de la violencia intrafamiliar/doméstica contra las mujeres en Los Alcarrizos". (26).

En Argentina, con la finalidad de abordar la Violencia Familiar, la Mesa Intersectorial de Violencia de la provincia de Buenos Aires, prevista por el marco legal, ha propuesto el Sistema Provincial Integrado de prevención y atención de las víctimas de violencia familiar, que se construye a partir de la generación de políticas integrales, articuladas interinstitucionalmente y fortalecidas en el marco de la Red de instituciones dedicadas a la materia, teniendo en cuenta que esta red también está prevista en el marco legal vigente. (27).

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