Legislación de la educación superior en el Paraguay

Introducción

Abordar la cuestión de la Ley de la Educación superior pública y privada en el Paraguay desde un marco histórico y desde la perspectiva de las leyes paraguayas sirve para pensar cómo ejercen mejor sus derechos los Estudiantes y las Universidades que van desde la infraestructura, la educación misma y hasta la dignidad. Comenzar a plantear cómo se dio el reconocimiento a los jóvenes a lo largo de la historia. La educación superior pública y privada en Paraguay" puede ser útil para comprender su desarrollo. La gran pregunta es, qué es y qué no es la educación superior en el marco actual de la globalización y la evolución de la ciencia, la técnica y la cultura de nuestros días tanto en Paraguay como en toda la Región de América Latina. En comparación con otros países de la región, la evolución de la educación superior en el Paraguay presenta algunas características muy particulares. Una de ellas es la tardía aparición de la universidad como institución de educación superior.

En el caso del Paraguay, independizada de España en 1811. De todas maneras, a lo largo de la administración colonial y del período independiente, excluyendo el lapso cubierto por la dictadura de Gaspar Rodríguez de Francia, se pusieron en funcionamiento un gran número de instituciones educativas que conformaron el nivel educativo superior, algunos de los cuales alcanzaron una enorme relevancia en el desarrollo educativo paraguayo. El definitivo desplazamiento del Partido Liberal del gobierno, abrió paso a una etapa política de autoritarismo totalitario, cuyo control absoluto del poder se extendió hasta el defenestramiento del régimen stronista en 1989. Este radical cambio de contexto tuvo una implicancia directa y profunda sobre la institución universitaria.

La institución universitaria aparece recién hacia finales de la década de los ochenta, con la promulgación de la Ley de creación de la Universidad Nacional (24 de setiembre de 1989). La fuerte expansión de las universidades privadas a partir del año 1989 (ausencia de prohibición) Introdujo una alteración significativa en el sistema de educación superior en materia de acceso. El hecho es que en dicho ámbito no existe el requisito del examen de ingreso y el acceso depende, a más de haber terminado la enseñanza de grado universitaria, es de orden financiero. Es decir, la capacidad de solventar el costo de las cuotas y otros arancele, el 50% de la matrícula universitaria de grado y pos grado corresponde, en la actualidad, a las instituciones privadas, esto revela la magnitud y naturaleza de la actual demanda sobre ese nivel del sistema educativo de grado y superior. Por último, un hecho no menos relevante que tiene relación con el creciente número de postulantes para acceder a la educación superior y que no logran superar los requisitos académicos básicos impuesto por las universidades para incorporarlos. Es presumible que dicho fenómeno obedezca a un sinnúmero de causas, pero refleja como continuidad interna del sistema educativo, la existencia de una grave desarticulación entre la enseñanza media y la superior. El proceso de diferenciación curricular es una de las características más llamativas de este período. Frente a la masiva demanda, la oferta de nuevas carreras ha sido una de las respuestas del sistema universitario. Estas se han dado particularmente en áreas como la informática, ciencias contables y administración de empresas. Por su parte, la carrera de Derecho se mantiene entre las facultades de más alta recepción de estudiantes, tanto en la Capital como otras sedes existentes en el país.

La ley de la educación superior

LEY N° 4995 DE EDUCACION SUPERIOR

INSTITUCIONES DE LA EDUCACION SUPERIOR

Artículo 2°. La educación superior es la que se desarrolla en el tercer nivel del sistema educativo nacional, con posterioridad a la educación media. Tiene por objeto la formación, personal, académica y profesional de los estudiantes, así como la producción de conocimientos, el desarrollo del saber y del pensamiento en las diversas disciplinas y la extensión de la cultura y los a la sociedad. La educación superior es un bien público y, por ende, es un factor fundamental para el desarrollo del país, en democracia y con equidad.

LOS PRINCIPIOS DE LA EDUCACION SUPERIOR

Artículo 5°._ La educación superior se regirá por los siguientes principios y lo establecido en la ley General de Educación y son:

a. La identidad y cultura nacionales.

b. El respeto a toda persona, su dignidad y sus derechos humanos.

c. La libertad de opinión y el pluralismo cultural, ideológico, político y religioso.

d. La democracia, el estado social de derecho y la solidaridad,

e. El rigor científico y la responsabilidad ética en la búsqueda, construcción y transferencia del conocimiento.

f. La creatividad, la criticidad, la integridad y la responsabilidad.

g. La igualdad de oportunidades y de condiciones en el acceso a los beneficios de la educación superior.

h. La rendición de cuentas al Estado.

i. La cooperación y solidaridad entre los seres humanos, las organizaciones y las naciones.

j. La actitud abierta a la innovación ya las exigencias de los cambios.

k. a pertinencia y coherencia de los programas para el fortalecimiento del desarrollo nacional

j. El respeto a la interculturalidad, la multiculturalidad, el pluralismo étnico y lingüístico

Ministerio de Educación y Cultura

LEY Nº 1264

GENERAL DE EDUCACIÓN

Artículo 1º. – Todo habitante de la República tiene derecho a una educación integral y permanente que, como sistema y proceso, se realizará en el contexto de la cultura de la comunidad.

Artículo 2º. – El sistema educativo nacional esta formulado para beneficiar a todos los habitantes de la República. Los pueblos indígenas gozan al respecto de los derechos que les son reconocidos por la Constitución Nacional y esta ley.

Artículo 3º.- El Estado garantizará el derecho de aprender y la igualdad de

Oportunidades de acceder a los conocimientos y a los beneficios de la cultura humanística, de la ciencia y de la tecnología, sin discriminación alguna. Garantizará igualmente la libertad de enseñar, sin más requisitos que la idoneidad y la integridad ética, el derecho a la educación religiosa y al pluralismo ideológico.

Artículo 4º.- El Estado tendrá la responsabilidad de asegurar a todo la población del país el acceso a la educación y crear las condiciones de una real igualdad de oportunidades. El sistema educativo nacional será financiado básicamente con recursos del Presupuesto General de la Nación.

Artículo 5º.- A través del sistema educativo nacional se establecerá un diseño curricular básico, que posibilite la elaboración de proyectos curriculares diversos y ajustados a las modalidades, características y necesidades de cada caso.

Artículo 6º.- El Estado impulsará la descentralización de los servicios educativos públicos de gestión oficial. El Presupuesto del Ministerio de Educación y Cultura, se elaborará sobre la base de programas de acción. Los presupuestos para los departamentos se harán en coordinación con las Gobernaciones.

La Dirección General de Educación Superior, Es el órgano Legal del Ministerio de Educación y Cultura, responsable de la educación superior, que garantiza la formación de calidad de profesionales que utilicen la ciencia y la investigación, como medios para promover el desarrollo socio-económico y cultural del país. Su misión es delinear políticas y estrategias que garanticen la formación de profesionales de calidad, capaces de responder con eficiencia y compromiso social, a los desafíos científicos y tecnológicos en un mundo globalizado, competitivo y complejo.

Marco Histórico

En la década de 1990-2000, se produjo el choque entre dos tendencias en la educación superior a nivel mundial: mientras el Banco Mundial propiciaba la orientación competitiva y de mercado de la educación superior, argumentando que debería dejarse en manos de la iniciativa privada lo relacionado a este nivel educativo, y reorientar los recursos a la educación básica, la Unesco, del otro lado, defendía el carácter de servicio público de la educación superior, con el fin de mantener el financiamiento estatal para lograr que la misma sea lo más accesible posible desde el mérito y no desde la situación económica.

Bajo una concepción simplista y utilitaria, es fácil afirmar que las universidades fueron creadas con el único propósito de generar al trabajador intelectual, técnico o profesional, capaz de resolver los problemas de la clase dominante, tal como fue sustentado en buen trecho del siglo XIX y XX por las diversas corrientes marxistas, omitiendo mencionar que incluso para que esta corriente surgiera, fue necesaria una revolución más importante que todas las precedentes: secularizar o expropiar el conocimiento religioso y ponerlo a disposición de cualesquier miembro de la sociedad civil, para que hiciera con éste lo que mejor conviniera a sus intereses. Constituyendo sin lugar a dudas, el primer triunfo de las ideas liberales en contra del oscurantismo y la escolástica medieval. La revolución digital se ha instalado también en las universidades, pero el auge de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) hace que el equipamiento de una universidad, aunque plenamente justificado por una mayor productividad, sea mucho más costoso. Pese a la masificación y la internacionalización mencionadas, el acceso a la universidad sigue siendo muy inequitativo, como es el caso del Brasil, cuyo sistema educativo universitario se precia de ser uno de los mejores de Sudamérica, donde el 74 % de los estudiantes universitarios pertenecen al quintil más rico y, en cambio, solo el 4 % pertenece al quintil con nivel socioeconómico más bajo de la sociedad de dicho país. Ante dicha situación, el debate sobre la misión y la razón de la educación superior en el mundo está en pleno auge. Un estudioso español, Francisco López Segrera, afirma: "… la universidad, como institución democrática que crea y difunde el conocimiento y que históricamente ha demostrado capacidad de creación, de crítica y de iniciativa, debe abrir caminos para que el mundo que queremos sea no solo más sabio, sino también más solidario, más justo y más sostenible".

Realidad y perspectiva de evolución de la universidad paraguaya

Hasta 1960, el Paraguay contó con una única universidad de carácter público que se inició a partir de la Escuela de Derecho hacía fines del Siglo XIX.. En dicho año, el régimen dictatorial autorizó, bajo fuertes restricciones, el funcionamiento de la Universidad Católica que, luego de un decenio de lento crecimiento y limitada notoriedad, experimentó una fuerte expansión en las décadas del setenta y ochenta adquiriendo una influyente presencia tanto en el ámbito académico como político, en especial por constituirse en uno de los escenarios de enfrentamiento al régimen autoritario. El inicio del proceso de democratización en 1989 implicó el final de una larga era represiva durante el cual la educación en general y la universitaria en particular tuvo que soportar las restricciones y rigores impuestos por la dictadura. Si bien el marco represivo que imperó en ese extenso período, no logró apagar los atributos académicos y democráticos atrincherados en la institución universitaria, la contundencia y continuidad del poder represivo redujo su desempeño a límites mínimos. El resultado final no fue otro que el de haber sumido a la educación superior paraguaya a una situación de extremo rezago y anquilosamiento. Más aún, el haber impuesto un orden institucional y de gobierno comprometido en mantener el statu quo, conservar y auto-reproducir la estructura de poder interna y preservar los intereses particularistas de los grupos de poder vigentes, desplazó la misión académica como una tarea secundaria y dependiente de una política marcadamente sectaria.

Sistema de acreditación y evaluación

La proliferación de nuevos centros de educación superior universitaria no suscitó preocupaciones inicialmente. Con el antecedente de una y única universidad, férreamente controlada por el régimen político, suscitó una actitud favorable a la apertura de las nuevas universidades. A ello contribuyó en el mismo sentido la existencia de una demanda no satisfecha constituida por poblaciones que habían experimentado una movilidad social en el período de auge de los años setenta y que contaban con los medios para que sus hijos accedieran a la educación superior. Otro caso estaba representado por quienes no habiendo podido lograr su ingreso a la UNA, se les abría la posibilidad de ingresar a las recientemente creadas universidades privadas donde no existían requisitos de ingreso como en las carreras ofrecidas por la UNA. La preocupación en torno a la proliferación de universidades comenzó a sentirse en razón a dos principales: por un lado, las precarias condiciones de enseñanza que dispensaban muchas de las nuevas instituciones y por otro, el efecto negativo producido sobre las universidades de mayor nivel en cuanto a las facilidades y permisividad que muchos de estos centros ofrecían con la finalidad de atraer a los estudiantes. El primer paso tendiente a establecer una política de contención a la creación de nuevas universidades fue la de establecer como un requisito la de ser habilitado por el Poder Legislativo. La Ley No.136, actualmente vigente, señala en su Artículo 4º lo siguiente: "Las Universidades, tanto públicas como privadas, serán creadas por Ley. El Congreso autorizará el funcionamiento de las mismas, previo dictamen favorable y fundado del Consejo de Universidades, ante el cual deberán ser acreditados los siguientes requisitos mínimos: a) Elevar los estatutos que regirán el funcionamiento de la entidad; b) Poseer instalaciones físicas requeridas para el eficiente funcionamiento de las unidades pedagógicas y de investigación; c) Disponer de los recursos humanos calificados para el cumplimiento de sus fines; y, d) Presentar un proyecto en el que se demuestre la viabilidad económica, los recursos que se aplicarán para alcanzar los fines propuestos y los beneficios que se brindarán a las colectividades a las que se integren"

El mecanismo establecido en la Ley No 136 no logró mejorar la capacidad de selección para la habilitación de nuevas universidades y de hecho, la influencia política o de otro orden fue más determinante a la hora de tomar las decisiones. Ante tal circunstancia, a mediados de la década del noventa se abrieron dos posibilidades para tratar de corregir este serio inconveniente: una, la formulación de una nueva ley de educación superior que pudiera establecer nuevas modalidades tendiente a contar con un sistema de habilitación más eficiente y otra, la elaboración de una ley de acreditación y evaluación. Esta segunda alternativa fue cobrando fuerza por dos razones fundamentales, a saber: la primera, la postergación del estudio de un proyecto de ley universitaria presentado por el Consejo de Rectores en vista a dar prioridad a la promulgación de la Ley General de Educación; y la segunda, el compromiso asumido por el Paraguay como parte de la comisión Mercosur Educativo de poner en marcha una agencia nacional de acreditación y evaluación. En dicho cometido se involucraron el Ministerio de Educación y Cultura, el Consejo Nacional de Educación y Cultura, el Consejo de Rectores y las comisiones de educación de ambas cámaras del Parlamento Nacional. En la actualidad, la Cámara de Diputados ha dado media sanción al proyecto de ley de acreditación y evaluación. Además, en el plano regional, el Paraguay se ha comprometido a poner en funcionamiento dicha agencia nacional en junio del 2002, entrando a formar parte de la Agencia Regional de Acreditación y Evaluación promovida por Mercosur.

La relación de la educación superior con la sociedad

La Ley General de Educación, promulgada en julio de 1998, establece que la educación superior universitaria forma parte del sistema nacional de educación, lo que no hace sino ratificar lo que ha sido la estructura histórica del sistema educativo paraguayo. Sin embargo, constituye un hecho reconocido que, en consecuencia del atributo de autonomía que le ha brindado las sucesivas leyes que norman el funcionamiento de las universidad en el país – y el peculiar sesgo aislacionista que adquirió este concepto existe una profunda escisión en el sistema educativo nacional. Por una parte, está la educación superior universitaria marcadamente desligada del resto del sistema y por otra, la enseñanza media y la enseñanza básica, compactada bajo la responsabilidad del Ministerio de Educación. A su vez, la Universidad ha estado regida invariablemente por sus propias autoridades sin que se diera una vinculación institucional efectiva entre las mismas y el Ministerio de Educación. De hecho, la única vinculación del Ministro de Educación con la Universidad ha sido la de refrendar los títulos universitarios. Recién a partir de 1998, y en razón de cobrar impulso en el seno del MERCOSUR Educativo la iniciativa de conformar en la región centros nacionales de evaluación y acreditación, por iniciativa del Consejo de Rectores, se le requirió al Ministerio de Educación conformar una comisión especial, bajo su coordinación, tendiente a unificar criterios y dar los pasos necesarios para la creación de la Agencia. Es interesante destacar que en la concreción de esta iniciativa contribuyeron dos factores importantes: por un lado, el hecho de constituir el Ministerio de Educación la entidad representativa en MERCOSUR Educativo y por otro, el esfuerzo del Consejo Nacional de Educación y Cultura por apoyar el fortalecimiento de la presencia del citado Ministerio en el desenvolvimiento de la educación superior universitaria.

El gobierno de la educación superior

Tanto las leyes como los estatutos, carta orgánica, reglamentos, etc. que a través del tiempo se han ido promulgando en la esfera de la educación superior han ido cambiando conforme la evolución experimentada por el Estado, la sociedad en general y, muy especialmente, la institución universitaria. Hasta 1929, la educación secundaria y superior estaba a cargo de un Consejo Secundario y Superior creado por Decreto el 19 de mayo de 1993. Dicho organismo tenía jurisdicción tanto sobre la enseñanza secundaria como la universitaria. En dicho año se promulgó la Ley 1048, que introduce una serie de cambios en el esquema institucional de la educación superior. Una medida de suma relevancia fue la separación entre las dos ramas educativas: la media y la universitaria. Desde entonces, fue dándose un proceso de separación que en un lapso muy corto llevó a un aislamiento absoluto entre las mismas. En el caso de la enseñanza secundaria, fue quedando como una competencia directa y exclusiva del Ministerio de Justicia e Instrucción Pública en una primera fase y del Ministerio de Educación y Cultura, con posterioridad. En lo que respecta a la universidad, la misma obtuvo, a partir de esta ley, un régimen de autonomía, en base al cual se le concedió la prerrogativa de regirse por una ley especial. En cuanto a sus autoridades, la Ley 1048 disponía la elección del Rector por el Poder Ejecutivo por una terna propuesta por el Consejo Superior Universitario (1) De igual forma, los Decanos debían ser electos según prescribía esta Ley, por el Poder Ejecutivo, en este caso, de una terna elegida por el Consejo Directivo de cada Facultad. La Ley 1048 reviste un significado muy especial por cuanto es un producto directo de la influencia que ejerció en el país la Reforma de Córdoba. Tanto en el escenario político de entonces y en especial en una generación de jóvenes universitarios, los lineamientos fundamentales de este movimiento se adentraron profundamente en el pensamiento y la acción de los estudiantes. En lo que atañe al reordenamiento institucional propulsado por dicha Ley, uno de los principales ejes de la transformación propulsada se inspiró en el principio de la autonomía universitaria. El propósito no era otro que el de romper todo vínculo que pudiera ligar a la universidad de los intereses políticos, ideológicos o corporativos. El derecho de que el demos universitario pudiera elegir sus propias autoridades fue en ese sentido el logro más importante. De la misma manera, la finalidad de superar la decadencia a que mantenía estancada a la universidad dio lugar a mecanismos institucionales tales como los concursos de cátedra y la cátedra libre.

El sostenido agravamiento de la crisis política durante la post-guerra del Chaco (1932/1935) que llevó finalmente al desplazamiento del gobierno del Partido Liberal, provocó igualmente la intervención de la Universidad Nacional. Por esa vía, el nuevo gobierno, encabezado por el Gral. Estigarribia, el máximo héroe de la triunfante contienda, trató de frenar la convulsión social y política desatada en el país y que tenía como uno de sus principales escenarios a la UNA y otros centros estudiantiles, como el Colegio Nacional de la Capital. El 10 de enero de 1940, el Senado promulgó el Decreto No.331 que otorgó al Poder Ejecutivo el acuerdo para intervenir la Universidad Nacional de Asunción.

En base a tal resolución de la Cámara Alta, el 26 de enero de 1940 el Poder Ejecutivo declaró intervenida la Universidad Nacional, cesando a todas las autoridades universitarias. Por un decreto posterior del 2 de febrero del mismo año, el Poder Ejecutivo confirió al Ministro de Justicia, Culto e Instrucción Pública, todas las facultades, atribuciones y deberes de los siguientes organismos establecidos por la Ley 1048: a) El Consejo Superior Universitario; b) el Rectorado de la Universidad; c) Consejos Directivos de las Facultades y d) Decanatos de las Facultades. La trágica muerte del Mariscal Estigarribia marcó el definitivo final del régimen liberal y de la misma forma, la intención de poner bajo control la convulsionada universidad. Por otra parte, dio lugar a un largo período de intervención bajo la égida de la dictadura militar en una etapa inicial (1940/1947) y con posterioridad, del Partido Colorado que asume el pleno control del poder como resultado de la guerra civil de 1947 y (el desplazamiento del Gral. Morínigo). Ya bajo la hegemonía del Gral. Stroessner. Lo más significativo de este largo período fue el alto grado de politización que adquirió la universidad transformándose así en un estratégico campo de la lucha política y convertida en un bastión de resistencia durante la dictadura Morinigista. Al acceder al poder el Partido Colorado, su meta central fue la de conseguir y afirmar el control partidario total de la máxima institución de educación superior del país. El principal mecanismo fue la sistemática inserción de docentes leales a dicho partido y el alejamiento de quienes simpatizaban con otras corrientes partidarias o simplemente no mostraban su adhesión al partido oficial. Una ínfima proporción de docentes, muchos de ellos de gran significación académica, por una u otra razón, quedaron ejerciendo su cátedra. De esa forma, y ya asegurada una amplia mayoría de adherentes en las cátedras, el Poder Ejecutivo, presionado por un fortalecido movimiento estudiantil, finalmente cedió a cesar el régimen de intervención.

En sustitución, en 1956, el Poder Ejecutivo promulgó la Ley No. 356 que dio fin a la intervención, estableciendo nuevos los mecanismos para la elección y ejercicio de las autoridades responsables del funcionamiento de la UNA. De manera similar a la ley que lo precedió, la Ley No.356 confirió el gobierno de la Universidad a un Rector y al Consejo Superior Universitario. (4). El Ministro de Educación y Culto ocupa la posición de Presidente Honorario del Consejo, con derecho a voz pero no a voto. En términos formales, el Consejo Superior Universitario es el máximo órgano de gobierno tanto en lo académico como en lo administrativo.

Bajo su responsabilidad está la de dictar el reglamento general de la universidad, los reglamentos de las diferentes facultades a propuesta de los decanos de las mismas. Igualmente, es su atribución aprobar los planes de estudios que les son sometidos por el mismo mecanismo, crear nuevas facultades, escuelas o institutos y una función muy importante como la elaboración del presupuesto consolidado de la Universidad que debe ser elevado al Ministerio de Educación y Cultura. De acuerdo a esta Ley, el Consejo Superior Universitario está constituido por el Rector que lo preside, los decanos de las Facultades, un Profesor Titular o Adjunto de cada Facultad, en ejercicio de la cátedra, un titulado no docente y un delegado estudiantil. Respecto a estos últimos, son elegidos, en el primer caso, por los consejeros titulados no docentes y en cuanto al representante estudiantil, entre los consejeros estudiantiles de los Consejos Directivos de las distintas facultades. El 11 de noviembre de 1982 el Congreso Nacional promulgó la Ley No. 828 de Universidades que no introduce cambios en lo referente al gobierno de las universidades. En el Art. 4 establece que "El Poder Ejecutivo podrá crear las Universidades necesarias en cualquiera de las regiones del país, conforme a los requerimientos socioeconómicos y culturales y a la política educativa nacional, cuya Carta Orgánica será sometida a la aprobación del Poder Legislativo". Asimismo, esta Ley especifica que "corresponde al Poder Ejecutivo aprobar los Estatutos y autorizar el funcionamiento de Universidades privadas", toda vez que cumplan con algunos requisitos indicados en la misma Ley. Una importante innovación introducida por la Ley 828 fue la creación del Consejo de Universidades. El Artículo 20 de dicha Ley expresa lo siguiente: "Créase el Consejo de Universidades para velar por el cumplimiento de las disposiciones de esta ley, presidido por el Ministro de Educación y Culto e integrado por un Rector representante de las Universidades Nacionales, y un Rector representante de las Universidades Privadas. Estos tendrán derecho a voz y voto, y serán elegidos por los Rectores de las universidades respectivas. Los Rectores nombrados durarán tres años en sus funciones, pudiendo ser reelectos. Serán miembros natos con voz pero sin voto, el Secretario Ejecutivo de la Secretaría Técnica de Planificación de la Presidencia de la República y los demás Rectores de las Universidades Nacionales y Privadas.

Entre las funciones atribuidas al Consejo de Rectores se señalan las siguientes: a) cooperar a la formulación de la política de educación superior integrada al sistema educativo nacional; b) coordinar y evaluar periódicamente las actividades universitarias en el orden nacional; c) supervisar los planes y programas de estudio, y la observancia del régimen universitario y d) en caso de irregularidades en el cumplimiento de los fines de la Universidad o de perturbaciones que impidan el normal funcionamiento de la misma, disponer la suspensión de las actividades académicas, de los catedráticos y de la matrícula de estudiantes, hasta que desaparezcan las causas que motivaron estas medidas. Las mismas, especifica, deben ser adoptadas de oficio o a solicitud de una autoridad universitaria.

La Universidad Católica

La Universidad Católica logró la autorización para su funcionamiento en 1960. La aprobación de sus Estatutos Sociales se dio por el Decreto del Poder Ejecutivo No. 11.079, a la par que el reconocimiento de su Personería Jurídica. Conforme a lo establecido en los Estatutos, la Conferencia Episcopal Paraguaya, representada por el Gran Canciller, ejerce el gobierno de la Universidad. En dicha tarea es acompañado por una Comisión Episcopal. En cuanto a la Dirección de la Universidad, está a cargo de un Consejo Universitario y el Rector.

La Ley No. 136 de Universidades

Es la ley actualmente vigente que regula el funcionamiento de las Universidades. Su particularidad es la de haber sido promulgada en condiciones muy diferentes en lo que respecta a las dos últimas leyes universitarias. Esta legislación fue aprobada con la plena vigencia de las instituciones democráticas instauradas en el país en febrero de 1989. En otro plano, contó con un nuevo referente Constitucional, en razón a la promulgación de una nueva Constitución en julio de 1992, y su elaboración estuvo a cargo de legisladores elegidos en elecciones libres y democráticas. En cuestiones fundamentales, la Ley No.136 no introduce modificaciones sustantivas a las que le precedieron, en especial en lo que atañe a sus órganos de gobierno. En ese sentido, no altera el criterio sobre el gobierno de las universidades. En su Artículo 6º establece que "El gobierno de las Universidades será ejercido por un Rector y un Consejo Superior en el que los representantes de los distintos estamentos universitarios serán electos en la forma establecida en sus respectivos estatutos." (Ley No. 356) A la vez, en el Artículo 9º señala que "Los Estatutos de cada Universidad determinarán entre otros: a) Los órganos de gobierno; b) La elección democrática de sus autoridades; c) Las unidades académicas; d) El régimen de la enseñanza; e) El sistema docente; y f) La participación estudiantil. Con relación a la creación de nuevas Universidades, la Ley 136 establece lo siguiente en el Artículo 4º: "Las Universidades, tanto públicas como privadas, serán creadas por Ley. El Congreso autorizará el funcionamiento de las mismas, previo dictamen favorable y fundado del Consejo de Universidades, ante el cual deberán ser acreditados los siguientes requisitos mínimos: a) Elevar los estatutos que regirán el funcionamiento de la entidad; b) Poseer instalaciones físicas requeridas para el eficiente funcionamiento de las unidades pedagógicas y de investigación; c) Disponer de los recursos humanos calificados para el cumplimiento de sus fines; y d) Presentar un proyecto en el que se demuestre la viabilidad económica, los recursos que se aplicarán para alcanzar los fines propuestos y los beneficios que se brindarán a la colectividad a la que se integre. En cuanto al contenido de los Estatutos, la Ley 136 establece que, en función a su autonomía, cada Universidad determinará su forma de gobierno. En ese orden, el Estatuto de cada Universidad determinará entre otros: a) Los órganos de su gobierno; b) La elección democrática de sus autoridades; c) Las unidades académicas; d) El régimen de enseñanza; e) El sistema docente; y f) La participación estudiantil.

• 1) El Consejo de Universidades

La Ley 136 puso en vigencia el Consejo de Universidades que ya fuera instituido por la Ley 828 pero que, a falta de una reglamentación y fundamentalmente, por el desinterés de las autoridades universitarias de entonces para hacerla funcionar, la disposición había quedado paralizada. A partir de la promulgación de la Ley 136 este órgano de gobierno fue puesto en funcionamiento y en la actualidad constituye uno de los puntos críticos de las reformas que se espera sean introducidas en una nueva ley de Universidades. En esta Ley, el Artículo pertinente consigna lo siguiente: Artículo 4º. Créase el Consejo de Universidades, que estará integrado por el Rector de la Universidad Nacional de Asunción, el Rector de la Universidad Católica "Nuestra Señora de Asunción", un Rector en representación de las demás Universidades Públicas y un Rector en representación de las demás Universidades Privadas, creadas por Ley, quienes tendrán voz y voto y durarán tres años en el ejercicio de sus funciones, pudiendo ser reelectos. El Consejo elegirá de su seno al Presidente, que durará un año en sus funciones, pudiendo ser reelecto. Serán miembros adscriptos los demás rectores de las Universidades Públicas y Privadas, con voz pero sin voto. Artículo 14º Los representantes de las Universidades Públicas y Privadas serán elegidos de entre los Rectores de las mismas, en reunión convocada por el Presidente del Consejo de Universidades, dentro del mes de marzo a más tardar. La reunión para la elección deberá contar con la mitad más uno de los Rectores correspondientes para que la misma sea válida.

Artículo 15º Compete al Consejo de Universidades:

a) Velar por el cumplimiento de la presente Ley;

b) Formular la política de educación superior integrada al sistema educativo nacional;

c) Coordinar y evaluar las actividades universitarias en el orden nacional;

d) Dictaminar respecto a la aprobación de los estatutos y de la autorización del funcionamiento de nuevas Universidades;

e) Establecer los grados académicos, como licenciado, magister, ingeniero, doctor u otros, que serán títulos universitarios exclusivamente; y

• 2) Nuevo mecanismo para la Elección del Rector

En un nuevo Estatuto aprobado el 5 de julio de 1996, quedó modificado el mecanismo mantenido por las leyes universitarias anteriores, incluida la Ley 1048, en cuanto a la elección del Rector, función que hasta entonces correspondió invariablemente al Poder Ejecutivo. Conforme a la nueva disposición la elección del Rector pasó a constituirse en una atribución de la Asamblea Universitaria.

Reforma del sistema de gobierno de las Universidades

A poco de ser puesta en funcionamiento, la Ley fue recibiendo críticas fundamentales por sus limitaciones, especialmente para afrontar las nuevas realidades y situaciones surgidas en el cambiante período de la transición democrática. Tanto en el orden nacional como en la esfera estrictamente universitaria, nuevos hechos transformaron radicalmente el contexto prevaleciente bajo la égida del régimen autoritario. Para un amplio sector, la principal objeción que cabe respecto a la Ley No.136, extensible a las anteriores, es de orden organizativo. El aspecto más crítico puntualizado al respecto es que conforme a la actual normativa organizacional, se posibilita la formación de feudos administrativos y académicos impenetrables que manejan las facultades y las instancias superiores de gobierno, de forma arbitraria y, en especial, sin control interno alguno. El otro cuestionamiento importante sobre el tema organizacional es la afirmación de una tendencia a la autoreproducción de la estructura de autoridades, lo cual lleva a un verdadero enquistamiento en los cuadros de dirección y de docencia de grupos que se perpetúan en tales cargos. En el mismo sentido, una crítica igualmente relevante es que en el actual sistema legitimado por la Ley 136 es que los integrantes de los Consejos Directivos y los del Consejo Superior Universitario son jueces y partes de la gestión que realizan en sus respectivos cargos. Tal objeción ha sido también atribuida al Consejo de Rectores, cuyos miembros deben evaluar y decidir sobre sus mismas actividades. Tales preocupaciones dieron lugar a una serie de iniciativas, originadas en diferentes círculos: universitarios, intelectuales, políticos, estudiantiles y periodísticos planteando la necesidad de la reforma de la ley universitaria. La puesta en marcha de la reforma educativa impulsó la idea del interés y la perentoriedad de cambiar la estructura institucional de la educación terciaria. En ese plano, el Consejo Asesor de la Reforma Educativa, organismo asesor del Ministerio de Educación y Cultura, precisamente creada para orientar y acompañar el proceso de la reforma, resaltó permanentemente la urgencia de encarar dicha tarea. Otra iniciativa importante se dio en el mismo Consejo de Rectores, cuyo proyecto abrió un largo ciclo de debate en la Cámara de Senadores de la Nación. Uno de los puntos de creciente preocupación para contar con una ley sustitutiva de la vigente fue el expansivo crecimiento de nuevas universidades, al desaparecer las restricciones políticas impuestas por el régimen anterior e igualmente, la carencia de una normativa eficaz como para contener la desordenada proliferación de instituciones terciarias tanto universitarias como no universitarias. Es por tal razón que el Consejo Asesor de la Reforma Educativa propició la idea de extender el marco de la nueva ley de manera a cubrir la totalidad de la educación superior terciaria (crecimiento de institutos, etc.).

La urgencia de frenar el anárquico crecimiento del sistema educativo superior fue la que determinó, a nivel parlamentario, iniciar el estudio y aprobación de un proyecto de ley de evaluación y acreditación. En esta iniciativa quedó fuertemente involucrada la Cámara de Diputados, así como el Conejo Asesor de la Reforma

Educativa, luego Consejo Nacional de Educación y Cultura, el Consejo de Rectores, el Ministerio de Educación y Cultura y varias organizaciones involucradas directa o indirectamente a la cuestión.

Por discrepancias sobre aspectos fundamentales del anteproyecto, el tratamiento de la mencionada propuesta fue postergado hasta la aprobación de la Ley General de Educación. Dicho proyecto de Ley, activamente impulsado por el entonces Consejo Asesor de la Reforma Educativa y radicado en la misma Cámara, fue finalmente aprobado en junio de 1998.

Las instituciones de Educación Superior No Universitarias

En esta categoría, correspondiente a los estudios post-secundarios, se incluye una variada gama de instituciones, tales como la Academia Militar, el Colegio de Policía, el Seminario Conciliar y los Institutos de Formación Docente. Cada uno de estos sectores constituye en la actualidad realidades y demandas muy diferentes. Una de las cuestiones que se plantean, en el caso de las instituciones no incluidas en el sistema formal (Academia Militar, Policial, etc.) es la aspiración de que los estudios allí realizados sean equiparados a estos y por consiguiente, de esa forma, tener la opción abierta de ingresar a carreras de carácter universitario. En la actualidad, es al Ministerio de Educación y Cultura a la que atañe regular el funcionamiento de estas instituciones y proceder a la supervisión de las mismas.

• 3) El Consejo Nacional de Educación y Cultura (CONEC)

Este organismo fue establecido conforme a la Ley No.1264 del 26 de mayo de 1998. En el Artículo 92, especifica que "El Consejo Nacional de Educación y Cultura es el órgano responsable de proponer las políticas culturales, la reforma del sistema educativo nacional y acompañar su implementación en la diversidad de sus elementos y aspectos concernientes". Igualmente, en el Artículo 93 de la misma Ley se consigna que "Compete al Ministerio de Educación y Cultura y al Consejo Nacional de Educación y Cultura garantizar la continuidad de los planes de educación a mediano y largo plazo, así como asegurar la coherencia y coordinación entre todas las instancias administrativas e instituciones del Estado que prestan servicios de educación y cultura". Con respecto a las funciones que la mencionada ley atribuye al Consejo Nacional de Educación y Cultura, que de manera directa se relaciona con la educación superior, la misma está consignada en el ítem c) del Artículo 96. La disposición enunciada en el ítem e), dice lo siguiente: "Dictaminar sobre el desarrollo