Aproximacion al concepto de Programa social

Introduccion

En el marco de las discusiones sobre política social, en las ciencias sociales, el debate más trascendental se refiere al concepto de programa social. Este debate se ha caracterizado por dos elementos, el primero en el ámbito teórico, alude a la constante equiparación del termino programa social con el termino política social. El segundo elemento que promueve este debate es el que se refiere a la débil definición sobre el alcance, los fines y la metodología de estos programas.

En esencia, el trasfondo de esta discusión parte de las diversas concepciones que en las ciencias sociales se puede tener sobre la relación entre Estado y su función social. En este sentido han emergido dos grandes Tesis. La primera inspirada en el concepto del "Estado de Bienestar" y la segunda emergida de las duras críticas realizadas al intervencionismo Estatal en lo social, que algunos autores han llamado la tesis del "Particularísmo".

Para Abordar el termino Programa Social, nos resulta necesario dedicar, en estos momentos, algunas líneas al concepto Política Social. Esto debido a que todo programa social es consustancial a una política social estatal y por ende a un modelo de desarrollo especifico.

A manera de síntesis y sin querer dar por terminado el tema, diremos que toda Política Social debe ser entendida como aquella acción estatal cuya normativa y direccionalidad esta destinada a impactar a todos los segmentos de una sociedad. Este impacto se descifra como todos aquellos cambios positivos que puede sufrir las estructura de una sociedad. El significado semántico de social que posee este tipo de política "pública" se refiere a que tiende a privilegiar o atender específicamente las demandas, aspiraciones y necesidades sociales no económicas (Musto,1975 : 29).

Una visión macro de la Política Social (Tesis del Estado de Bienestar) la identifica con el conjunto de medidas y medios estatales para alcanzar todos los objetivos que promuevan al bienestar social, la justicia y la paz social (Méndez C, 1992 : 117 – 119). Esta visión señala que la orientación de la Política Social esta dirigida hacia la búsqueda del bienestar y la mejoría de las condiciones "materiales de vida" de la sociedad. La política social será entonces según esta tesis, llamada también "Universal", acciones que estarán íntimamente relacionadas con la distribución de recursos de todo tipo en una sociedad determinada. Esta distribución se cumple a través de la provisión de servicios sociales, que para algunos sectores de la sociedad podrían ser selectivos en el mercado. Estos servicios conciernen al área de la salud, seguridad social, vivienda, recreación, área laboral etc. (Musto,1975 : 31 / Méndez C,1992 : 135 / Uzcategui,1990 / Stahl,1994 : 53 ).

En contra parte, una visión más restrictiva sobre la Política social, la reduce al conjunto de medidas tomadas en los sectores sociales, con un criterio institucional y que intenta rápidamente y de manera paliativa, responder las demandas de determinadas poblaciones objetivos (Tesis del Particularísmo). En esta visión las políticas sociales serán subordinadas y subsidiarias de las políticas económicas. En tal sentido, es común observar que a la aplicación de medidas de ajuste estructural (Neoliberalismo) le acompañan políticas sociales y programas sociales muy focalizados y remediativos que no buscan resolver el "problema social" sino aminorar los efectos de las drásticas medidas económicas. (Gonzalez, 1996 : 31 / Sthal, 1994 : 53-54).

Del compendio anterior, se podría deducir que en un extremo se puede definir a la política social como todas aquellas medidas destinadas a construir programadamente las transformaciones de una sociedad, siempre y cuando dichas transformaciones estén orientadas a elevar los niveles de bienestar dentro de un modelo de desarrollo planificado y especifico. En el otro extremo la política social podrá ser definida como un conjunto de acciones públicas y privadas, destinadas a la asistencia directa y de corto plazo, en áreas "… que en un momento determinado la sociedad estima como problema social…". (Sabino, 1996 : 71). En este sentido deseamos que se comprenda en definitiva que las diferentes concepciones de política social y los programas sociales, como veremos mas adelante, están vinculados o asociados a modelos de desarrollo estatal específicos.

Toda política social es una decisión construida socialmente, donde convergen las capacidades institucionales del Estado y las demandas y aspiraciones de la sociedad que boga por un bienestar general. Esta decisión está estrechamente determinada por el modelo de desarrollo que planifica el Estado mismo.

En resumen política social, serán aquellas acciones públicas cuya finalidad explícita será la de contribuir a elevar el bienestar social de la población y a eliminar todas las trabas sociales. Por otra parte, toda Política Social se expresa en leyes, planes, metas normas y disposiciones estratégicas que reconocen los conceptos de deuda social y derecho social de una población.

Programas Sociales: Elementos para su acepción

Si aceptamos las nociones elementales sobre Política Social que señalamos mas arriba, pasaremos ahora a dedicarnos al estudio sobre los Programas Sociales. Como señalamos anteriormente, la Política Social son los grandes lineamientos estratégicos, de planificación y legales en el cual un Estado revierte la esencia de su función social, si esto es así, los programas sociales serán entonces la instrumentación y operacionalización sistemática de esas estrategias, normas y leyes en que se expresa la Política Social estatal. Los programas sociales son acciones concretas cuya finalidad es la contribución directa (impacto positivo) sobre la calidad de vida y el modo de vida de una población o sociedad. Los programas sociales abordan a la calidad y el modo de vida de una población por ser ellos indicadores del bienestar social, en cuanto a la disponibilidad de servicio y bienes como de la satisfacción de las necesidades individuales y sociales. (Musto, 1975 : 32-34 / Maingnon, 1992 : 11 / Méndez,1992 : 156)

Programa Social como concepto, es un termino con limites muy vagos y contenidos muy amplios al igual que el termino Política Social. Tratar de establecer conceptualmente a los programas sociales es una tarea titánica dentro del contexto de las ciencias sociales, esto es debido a que es un termino equivoco o de difícil acepción.

No es uniforme la conceptualización sobre los programas sociales, se observan diversas tendencias, algunas amplias y otras restrictivas. Esta diversidad parte de que tanto los programas sociales como la política social tiene que ver con todos los ámbitos de la vida social, tales como el laboral, lo caritativo – asistencial, la beneficencia social, los derechos sociales, la previsión social, la seguridad social, las demandas sociales etc.

Las diferencias, que en la literatura encontramos para definir el termino programa social, tiene que ver con lo que la Política Social desea privilegiar, sea el objetivo (el bienestar social) o la técnica para alcanzar ese objetivo. De otra parte, si una política social desea privilegiar las macro estrategias, los objetivos que conlleven a una sociedad ideal (Estado de Bienestar), los programas sociales serán entendidos como acciones encaminadas a mejorar las condiciones materiales de vida y el bienestar social de una población (Tesis Universal). Por el contrario si una Política Social desea privilegiar los medios y las técnicas para alcanzar así dichas metas (ahorro de gastos, localización de impacto etc.) entonces los programas sociales serán apreciados como acciones que brindan las oportunidades para que sea el mismo beneficiario el que consecuentemente llegue a sus objetivos y solvente sus necesidades. (Tesis del Particularísmo) (Méndez, 1992 : 139 / Maignon 1992 : 11, Gonzalez, 1996 : 13)

Sin embargo, podemos señalar, que en la definición de programa social se encuentran dos posiciones extremas, de por sí, dentro de las cuales se establece una diversidad de conceptos y posturas ideológicas. Autores como Franco –Cohen, Stahl, Maingon, Méndez C. entre otros han definido estos dos extremos como la Tesis Universal y la Tesis del Particularísmo. Esta distinción se basa específicamente en el tipo de "IMPACTO" sobre la población a beneficiar, que conlleva en su accionar un programa social.

La tesis Universalista, entiende que los ciudadanos que tengan cierta condición o cumplan ciertas características serán beneficiarios del impacto del programa social. Debe entenderse aquí que el beneficio esta dirigido a todos los integrantes de una población que mantengan una o varias características especificas. Por su parte, la tesis del Particularísmo se caracteriza por un aumento de la selectividad de la población a beneficiar, esto quiere decir que aunque exista una población con una característica especifica (la pobreza extrema, por ejemplo) no necesariamente los integrantes de esa población serán en su totalidad atendidos. La intención de la "focalizacion" del impacto de un programa social, según esta tesis, está orientada a la maximizar la utilidad social neta del programa, es decir a la atención social con el mínimo gasto posible y en tal sentido no es ilógico pensar que si se atiende a menos usuarios debido a la focalizacion, mas alta será esa utilidad social neta.

En América Latina, durante los últimos 5 lustros, ha existido una tensión entre el "Universalismo" y el "Particularísmo". En la realidad, en esta disputa teórico practica, ha predominado ampliamente el Particularismo sobre el Universalismo. Este predominio se presenta en el caso Venezuela a partir del segundo lustro de la década de los 80, como producto de la crisis económica y presupuestaria del Estado Venezolano y la posterior ejecución de medidas de ajuste económico. Estas medidas de ajuste trajeron consigo una política social orientada dentro de la tesis del Particularismo que servirían de paliativo de las duras medidas económicas que ejecutaba el Estado Venezolano. Estas nueva orientación de la política social, a ciencia cierta, obligaba al estado a realizar una serie de duras restricciones en los recursos económicos destinados al área social y de por sí a una reestructuración total de las instituciones sociales públicas.(González, 1996 : 31 / González, M. : 258)

En medio de esta "bipolaridad" y de esta tensión entre la tesis Universalista y la tesis Particularista, existe una gama extensa de conceptos que variará en cuanto al objetivo y/o método de los programas sociales. Esto nos lleva a pensar o deducir, que un programa social es el resultado de una concepción filosófica, ideológica, funcional y operativa de lo que un Estado define como su "Función Social".

Sobre la base de los elementos anteriormente dilucidados, analizaremos a continuación lo referente al "método" de los programas sociales, según la óptica de estas dos tesis, El Universalismo y el Particularísmo.

Comenzaremos con los programas sociales de corte Universal. Como lo señalamos más arriba, están asociados a los lineamientos del "Walfer States". Comúnmente, en las ciencias sociales, se asocia a estos programas sociales universales con los sistemas clásicos de seguridad social, de previsión de salud, de dotación de infraestructura social y en definitiva con los sistemas de asistencia social y laboral de inspiración "bismarquiano". (Stahl 1994 : 53 – 58 / González, 1996 : 17)

Las acciones de este tipo universal de programa, por lo menos en teoría, apuntan a la eliminación de las trabas sociales que se detecten en la vía del desarrollo social de una población. Son programas diseñados y ejecutados cuya misión es potenciar el crecimiento social a través del funcionamiento de múltiples servicios sociales. Los programas sociales universales, parten de la noción de que su impacto afecte positivamente a las estructuras sociales, a todos los estratos sociales o por lo menos a grandes sectores sociales sin discriminación alguna. (González, 1996 : 15-19 / Méndez 1992: 156 – 157)

Concretamente estos programas resultaron ser, como en el caso de Venezuela, primero, una forma de garantizar la reproducción de la fuerza de trabajo, segundo, el único mecanismo para elevar las condiciones de vida (Calidad de vida y Modo de Vida) de grandes sectores de la población, para así incorporarlos a los procesos productivos y al desarrollo general del país, por último, los programas universales fueron vistos como la vía para fomentar y fortalecer los servicios sociales generales en áreas como salud, vivienda, recreación, laboral, etc.

Los programas sociales de corte Universal, se basaron en un gasto social por parte del Estado. Este gasto está destinado directamente a proyectos para la atención del desarrollo y el bienestar social según la demanda y/o la prioridad social. (De Venanzi, 1995 : 85) Este gasto se expresó en programas y proyectos de subsidio directos e indirectos. En el caso de los subsidios indirectos en el caso venezolano, hasta finales de los ochenta, estaban destinados a la subvención de la producción de ciertos bienes y servicios de utilidad directa para la sociedad, como productos alimenticios, servicio eléctrico, combustibles, transporte escolar etc.

Por su parte, los Subsidios Directos, de relativo uso en Venezuela antes de los 90, se trataron de entrega directa de dinero o bienes a un numero importante de personas, millones generalmente, que se les considera en calidad de carencia.

Como indicamos mas arriba, debido a la crisis económica en América Latina, en la década de los 80 y a la incapacidad de los sistemas sociales tradicionales de revertir los efectos de esta crisis, se propone una transformación del que hacer social estatal (Distribución – Redistribución de la riqueza). Así se implementan un tipo de política y de programa social de corte "Particularista", que en Venezuela tiene su máxima expresión con la ejecución del VIII plan de la nación, mejor conocido como el Gran Viraje, durante el 2do gobierno del Sr. Carlos Andrés Pérez.

Estos programas sociales son acciones destinadas a la atención de los sectores más pobres de la sociedad, es decir los tradicionalmente excluidos. Son programas de carácter netamente paliativo, asistencialista y compensatorios de los efectos económicos. Estos programas tienen la finalidad de amortizar los efectos perturbadores que los ajustes estructurales económicos tienen sobre la población en la fase de estabilización económica (Stahl 1994 : 58 / Sabino, 1995 / Franco – Cohen, 1995 : 25 / González, 1996 : 31- 34)

Los programas sociales del "Particularismo" presentan un alto grado de selectividad, es decir el una focalización extrema de los beneficiarios a atender y del tipo de servicio a prestar. Sin embargo, en Venezuela, aunque estos programas estaban destinados a la atención de los pobres extremos, no se hizo cargo de los llamados "nuevos pobres" (Stahl, 1994 : 50) que emergieron de los ajustes económicos, lo que le restó legitimidad social a este tipo de programas.

En el ámbito metodológico, los programas del "Particularísmo" se basaron en el "subsidiarismo directo" (Stahl, 1994 : 64). Esto significó la utilización máxima de la transferencia directa de bienes y dinero a la población objetivo. De igual forma, los programas sociales se manejaron sobre la idea de la inversión social, vista esta como la asignación de recursos monetarios en áreas "… que favorezcan las condiciones para que los problemas sociales vayan superándose por la acción misma de quien los padecen, asumiendo que ellos, naturalmente, desean mejorar sus condiciones de vida e incrementar su bienestar" (Sabino, 1996 : 22)

En Venezuela, al corto plazo están ceñidos los programas sociales del Particularísmo, por eso éstos no deben ser considerados como acciones que deban realizar cambios estructurales en lo social ni cambios positivos en los procesos distributivos de la riqueza, pues de eso se encargara, teóricamente, la libertad económica, es decir la "Teoría del Derrame" y la "Teoría de la Mano Invisible".

A manera de síntesis, la nueva tendencia del Particularimo en la política social venezolana, plantea a los programas sociales como mecanismos para hacer menos dolorosa una situación coyuntural social y no como acciones para revertir problemas estructurales o de mediano o largo alcance. (Sabino 1996) Sin embargo, la búsqueda de máxima utilidad social de una política a través de la reducción drástica del alcance de la función social estatal, sin un consenso social previo, conlleva el grave riesgo de hacer un uso totalmente errado e inadecuado de los programas sociales y por ende aumentar el desasosiego social, por la crisis coyuntural, y esto en definitiva fue el error cometido en nuestro país.

Hemos notado hasta ahora, que ni los programas sociales del Universalismo ni los del Particularismo llegaron a cumplir los objetivos del contexto en el cual fueron diseñados o ejecutados. Ni mucho menos satisficieron las demandas ni las expectativas de la sociedad Venezolana. Los primeros por dispersos y poco eficientes y los siguientes por excesivamente selectivos, paliativos y por fomentar alternativas de entrega poco planificadas y eficientes de los servicios sociales.

En definitiva, ambos tipos de programa presentaron en el caso Venezolano, serias deficiencias, que sintetizaremos en los siguientes puntos:

Grandes niveles de discriminación hacia ciertos sectores de la población a beneficiar, lo que conllevó a que el acceso resultase segmentado.
Presentaron una débil delimitación de sus objetivos y metas, esto nos permite deducir que los sistemas de planificación para el área social no estuvieron acordes con el escenario de crisis continua que padecía la sociedad venezolana.
En ambos tipos de programas se observa un bajo nivel de compromiso y de consenso con la sociedad civil.
Estos programas fueron ejecutados dentro de un errado concepto sobre gasto e inversión social.
Fueron diseñados y ejecutados dentro de una gran precariedad institucional y gerencial pública.
Fueron programas manejados por una gerencia social desfasada y con poca aptitud para la adaptación a las nuevas exigencias sociales.
Por último, y de gran importancia para esta investigación, en ambos estilos de programa social, no se contó con sistemas técnicos confiables de diagnóstico de los indicadores de la situación social venezolana. Esto quiere decir que no se contó en las etapas de planificación, diseño y ejecución de los programas, con mecanismos de control, supervisión, evaluación o medición del desempeño, mucho menos con sistemas de medición del resultado y del impacto que tuviera un programa sobre una población de beneficiarios.

Programas Sociales, Reformas y Evaluación en la Venezuela de la Década de los Noventa.

Como lo hemos señalado más arriba, en Venezuela para finales de los años ochenta y principios de los noventa, se ejecutaron una serie de reformas económicas y sociales de orientación neoliberal conocidas como "El Gran viraje". Estas reformas pregonaban lo inconveniente de un desarrollo de la sociedad fomentada por un Estado paternalista, intervencionista, ineficiente, burocratizado y en quiebra. Se ponía en tela de juicio la capacidad de respuesta y de acción del Estado tanto en lo económico como en lo social, al no poder contener la creciente pauperización de la sociedad venezolana y al permitir el continuo deterioro de todos los servicios públicos, en especial los sociales.

Es, entonces, que tanto por cuestiones ideológicas como pragmáticas, las reformas parecieron necesarias y de urgente aplicación en el país. Esto motivado a dos razones elementales: primero, era "necesario" el desmantelamiento de las estructuras sociales públicas por resultar ineficientes. La segunda razón se basa en que debido a la reducción de los recursos económicos para lo social (gasto e inversión) se hizo imprescindible transformar a la política y los programas sociales públicos tradicionales en acciones eficientes, productivas, de gran flexibilidad gerencial, de mucha transparencia operativa y que en definitiva colocaran a la beneficiarios en primer lugar. (Gonzalez,1996 : 13)

Por estas y otras razones, resultó necesaria la aplicación de reformas en el área social pública, que transformaran a la función social estatal de clientelista, asistencialista y conciliadora a un paradigma de eficiencia y eficacia institucional y gerencial.

Sin embargo, la nueva gerencia social y los llamados "Policy – Makers" del Particularismo, sabían que la simple presentación teórica de la recomendación de transformar el modo tradicional de hacer política y programas sociales no tenía en si el peso suficiente para enfrentar la resistencia al cambio de la burocracia de la gerencia tradicional.

En tal sentido, las reformas y la nueva gerencia del Particularismo necesitaba con urgencia demostrar de alguna forma lo ineficiente del que hacer de los programas sociales tradicionales. Así que, para lograr mayor credibilidad, les resultó imprescindible la utilización de mecanismos de evaluación y medición del desempeño e impacto de los programas "universales", para así exhibir, con cifras y hechos ciertos, la ineficiencia, vulnerabilidad y ineficacia de los mismos.

De esta forma es que la vinculación entre reformas del "Particularismo" y los sistemas de evaluación dejó de ser casual. Los sistemas de evaluación ayudarían a las reformas a realizar una re – evaluación de lo que hacían las instituciones sociales públicas y a decidir si ellas deberían continuar o no con el desempeño de sus actividades. Este fue el mecanismo perfecto para que las reformas lograran reducir la inherencia estatal en los servicios públicos y dar así cabida a la participación ciudadana organizada y a los sectores privados en el área social.

De igual forma, los nuevos sistemas de evaluación, nuevos por que se aplicaron con cierta regularidad y rigurosidad, permitieron a la nueva gerencia social establecer los errores de procedimientos, de financiamiento y de técnica que acontecían en los programas tradicionales y así poder diseñar nuevos programas viables y eficientes o reformular los programas ya ejecutados.

La evaluación y el monitoreo que se aplicaron durante el periodo de las reformas, se continuaron aplicando hasta que la nueva gerencia pública tuviera evidencia clara que las reformas estaban dando resultados positivos y logrando sus objetivos.

Como podemos apreciar, los sistemas de evaluación pasaron de ser considerados simples procesos de descripción de procedimientos y resultados de un programa, a ser percibidos como un aspecto integral de la planificación en el área social, por cuanto podrían ser utilizados para comparar las metas y evaluar los progresos hacia el logro de las objetivos planificados. (Cohen-Franco, 1989 : 1-5 / Sulbrandt, 1993 : 147-153)

En definitiva, la evaluación fue apreciada como un sistema que fomentaba la gestión de la gerencia social moderna en Venezuela. Esto en razón de que la nueva visión de las evaluaciones debía impulsar y optimizar la eficiencia, clarificar las decisiones y hacer más accesible y pública la información sobre el desempeño del programa social ejecutado o a ejecutar. Deberían de igual forma, las evaluaciones, mejorar la elaboración de políticas legislativas, financieras, de optimizar las decisiones sobre el gasto y la supervisión del impacto que tiene el programa, es decir medir la calidad del beneficio entregado y medir el grado de satisfacción del usuario.

Para concluir este segmento diremos que, no es la intención de esta investigación, señalar si en definitiva, los nuevos sistemas de evaluación aplicados junto a las reformas a principio de esta década en nuestro país, ayudaron a optimizar a los programas sociales ó a la gerencia social pública, pues esa respuesta sería el resultado de otra investigación y en la cual no está orientada este estudio.

Solo nos limitaremos a señalar que, efectivamente estos nuevos tipos de evaluaciones (Monitoreo, Evaluación Costo – Beneficio, Sistemas de indicadores Sociales, Indice de desarrollo Humano etc.) cumplieron cabalmente con la tarea que les fue asignada: demostrar la ineficiencia operativa y el bajo impacto que mostraban los programas sociales tradicionales.

A tales efectos, el análisis de los resultados de las evaluaciones ejecutadas a los programas sociales tradicionales, recomendaba ampliamente la reducción de la cantidad de programas sociales que están en acción y el "rediseño" los que se encontraban en la etapa de formulación. (Musto, 1975 : 42-43 / Maignon,1992 : 70)

En un plano más profundo y en definitiva, las nuevas evaluaciones ejecutadas en período de reforma en Venezuela, estaban destinadas a medir el impacto, el resultado y la relación costo beneficio (monetario) de los programas tradicionales. Esto conllevó a una tendencia técnica en la que los sistemas evaluativos solo se dedicarían, en adelante, al análisis de los logros del programa (incidencia) junto con al estudio las dificultades técnicas financieras que deberían superarse durante su ejecución. Es decir las evaluaciones se convirtieron en un simple análisis económico, de presupuesto y de eficacia (nivel de ejecución alcanzado respecto a lo programado en términos monetarios) de todo los programas sociales.

Sin embargo, esta posición del "Particularismo" limitó fuertemente la aplicación de otros métodos alternativos de evaluación inspirados en las Ciencias Sociales no económicas. Las evaluaciones se convertían así en una revisión de los sistemas técnicos, económicos y funcionales de los programas y no en sistemas que estudiaran la acción y comportamiento de las diferentes instituciones, actores y grupos sociales involucrados, junto con el Estado, en el diseño y ejecución de un programa social. En tal sentido se limitó, por ejemplo, evaluaciones sociológicas que enfocaran el análisis a:

.- La interpelación entre los diferentes actores sociales que revierten sus propuestas en el diseño de los programas social.

.- Al proceso de negociación entre los actores para articular un programa.

.- Al análisis estratégico de las debilidades, fortalezas, oportunidades y amenazas reales del programa ante sus beneficiarios y ante el escenario donde se ejecuta.

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Alejandro Vera