Entonces siempre que exista una afectación a los bienes públicos, a los recursos públicos o a los intereses patrimoniales del estado, fruto de una gestión fiscal irregular producida por un gestor fiscal, hablaremos de la existencia de un daño patrimonial al estado que genera responsabilidad fiscal y por tanto la obligación de indemnizarlo.
Ahora bien, la Corte Constitucional en su sentencia SU-620 de 1996 recogida nuevamente en la C-840-01 con respecto al daño estableció que:
"Para la estimación del daño debe acudirse a las reglas generales aplicables en materia de responsabilidad; por lo tanto, entre otros factores que han de valorarse, debe considerarse que aquél ha de ser cierto, especial, anormal y cuantificable con arreglo a su real magnitud".
En este mismo sentido, el doctor Diego Luis Ojeda Peñaranda nos enseña refiriéndose a la responsabilidad fiscal que: "toda vez que el objeto de aquella es eminentemente resarcitoria, por lo que mal podría perseguir la compensación de un daño incierto, futuro, hipotético o eventual, con lo cual se generaría un enriquecimiento sin justa causa a favor del estado".[8]
Las principales características que debe reunir el daño patrimonial al estado relacionado con la gestión fiscal, son la certeza y la posibilidad de ser cuantificado[9]
Respondamos entonces:
Un daño será cierto cuando existe y hay prueba de su existencia, o sea no hay duda de que este ocurrió. Ahora bien, en palabras del doctor Juan Carlos Henao, "para que el perjuicio se considere existente es indiferente que sea pasado o futuro, pues el problema será siempre el mismo: probar la certeza del perjuicio, bien sea demostrando que efectivamente ya se produjo, bien sea probando que, como lo enuncia una fórmula bastante utilizada en derecho colombiano, el perjuicio "aparezca como la prolongación cierta y directa de un estado de cosas actual".[10]
Frente a este aspecto la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República se ha manifestado en concepto 80112-0070A del 15 de enero de 2001 en los siguientes términos:
"Desde los principios generales de responsabilidad es necesario destacar que el daño debe ser cierto. Se entiende que «el daño es cierto cuando a los ojos del juez aparece con evidencia que la acción lesiva del agente ha producido o producirá una disminución patrimonial o moral en el demandante.» De esta definición inmediatamente se destaca que el daño cierto puede ser pasado – ya ocurrió – o futuro —va a suceder—. En principio el daño pasado no es tan problemático puesto que ya existe, el problema que se presenta generalmente es el de cuantificarlo. En cambio el daño futuro presenta muchas más aristas que son problemáticas"…
"Frente a los daños futuros la jurisprudencia y la doctrina —tanto colombiana como extranjera—son claras en establecer que este puede considerarse como cierto siempre y cuando las reglas de la experiencia y de la probabilidad indiquen que este habrá de producirse. Esta certeza por supuesto no es absoluta pues sobre el futuro no puede predicarse una certeza absoluta. Lo importante es que existan los suficientes elementos de juicio que permitan establecer que el daño muy seguramente se producirá. El daño futuro cierto —también denominado corno virtual— se opone al daño futuro hipotético que es aquel sobre el cual simplemente existe alguna posibilidad de que se produzca pero las reglas de la experiencia y de la probabilidad indican que puede o no producirse".
En este mismo concepto, la oficina jurídica pretendió establecer la figura del "daño no evidente" como una especie de daño cierto futuro, basando su posición en los siguientes argumentos:
"Esto nos lleva a un plano de mayor dificultad conceptual pues entramos en el campo de los daños no evidentes. Existen algunos daños que son evidentes, de los cuales los mejores ejemplos son los casos de peculado. Sin embargo existe todo un espectro de daños no tan evidentes. Especialmente cuando entran en juego factores de ponderación como la utilidad social o el beneficio público que reportan las obras o inversiones que realizan los gestores fiscales. A esto se suma el problema de la «visión» en el sentido de que algunos administradores públicos pueden realizar obras o inversiones que en principio parecen no justificadas o excesivas pero que al cabo de varios años, incluso décadas, se evidencia que tenían pleno sentido y que quien las construyó era un visionario y no un mal gestor.
El punto cobra especial relevancia si recordamos que la Constitución consagra que el control fiscal debe evaluar los resultados obtenidos por la administración en su gestión. De esta forma el daño patrimonial no consiste simplemente en que se hayan perdido recursos sino que tiene una dimensión adicional: los recursos públicos deben haber sido empleados en conseguirlos fines estatales, sino es así igualmente se habrá causado un daño. Este caso es frecuente en las miles de obras públicas que se empiezan y nunca son terminadas: edificios, carreteras, puentes, etc. En todas ellas se podría dar el argumento perverso de que los recursos están representados en la obra incompleta y no se han perdido. Desde una versión más coherente con los fines estatales podemos observar que estas obras no producirán un beneficio social real, los dineros del Estado han sido mal invertidos y por lo tanto se ha producido un daño patrimonial al Estado. Creemos que esta segunda posición es la que debe primar puesto que los recursos públicos, a diferencia de los privados, tienen exclusivamente un fin social: servir a la comunidad. Por lo tanto, de nada le sirve al Estado o a la comunidad tener invertidos recursos en obras que jamás serán aprovechadas o tendrán utilidad alguna".
Este concepto de daño no evidente aunque aceptado por el organismo de control, no deja de provocar problemas sobre todo en el campo de la prueba del daño al momento de la configuración de hallazgos fiscales en las auditorías, pues el simple hecho de que una obra no esté en funcionamiento o no preste el servicio, no puede catalogarse como la causa eficiente de la existencia de un daño patrimonial al estado o como el daño en sí mismo, no puede por tanto dar inicio a un proceso de responsabilidad fiscal; afortunadamente esta concepción fue reevaluada por la misma Oficina Jurídica en su concepto 80112-EE73802 de Septiembre 22 de 2011, en el cual expresó:
"2.3. Del contenido del concepto atrás citado podemos inferir que el denominado daño no evidente hace relación con un daño patrimonial al Estado cuya ocurrencia no es irrefutable, no es fácilmente percibible por los órganos de los sentidos, genera importantes reparos aunque se cree a grado de certeza que está ahí, que existe una afectación al patrimonio público considerado como un bien jurídico tutelado.
El primer juicio que podemos formular es que es un daño, pero que tiene como característica que no es evidente. El calificativo evidente hace relación con una condición del daño, veamos entonces que entendemos en el lenguaje común, que entiende la Real Academia española de la lengua como evidente:
"evidente.
(Del lat. evídens, -entis).
1. adj. Cierto, claro, patente y sin la menor duda".
Indica lo anterior que el daño no evidente es un daño incierto, latente y dudoso. El tema no es de tipo sustancial sino probatorio, y más de fondo, no es estrictamente jurídico sino epistemológico. Lo que creemos que existe pero no podemos probar que así es, se apoya en la fe y no en la razón, lo que genera una serie de exámenes en el derecho moderno.
La Ley 610 de 2000 hace referencia a un daño cierto, pudiendo ser presente (existe) o futuro ya generado (razonablemente se proyecta que va a suceder). La forma como se desarrolla el Proceso de Responsabilidad Fiscal en la Ley 610 de 2000 nos muestra distintos grados cognoscitivos frente al daño patrimonial al Estado, veamos:
El artículo 39 señala que si no existe certeza sobre el daño resulta procedente iniciar una indagación preliminar para poder llegar a la convicción de su existencia y de resultar así, dar apertura al Proceso de Responsabilidad Fiscal. De lo anterior se infiere que en tal momento el grado de conocimiento del daño requiere una convicción íntima de que el daño ha ocurrido, sin que necesariamente exista prueba plena de dicho daño patrimonial al Estado, pero si elementos que muestren que razonablemente puede deducirse la existencia de dicha afectación. Digamos que aquí se ubica lo que se conoce de la figura del daño no evidente; existe un convencimiento de la existencia de un daño, pero se tiene la prueba que muestre que objetivamente este daño ha ocurrido. El articulo 48 al referirse al auto de imputación de responsabilidad fiscal ya exige una dimensión distinta del conocimiento del daño: "… cuando esté demostrado objetivamente el daño o detrimento al patrimonio económico del Estado…". Aquí pide la Ley una muestra palpable del daño al patrimonio público, no es la convicción personal, sino la prueba objetivamente considerada.
Así las cosas, podemos hoy, revaluando lo anterior, sostener que la figura del daño no evidente cumplió un papel importante para reflexionar sobre el daño en general, pero no es una categoría soportable si se trata de imputar responsabilidad fiscal, es en derecho, donde se requieren las pruebas para poder avanzar, de una creación mental a una situación real. Lo que existen son casos en que la prueba del daño nos conduce a la certeza pero no podemos encontrar la prueba para obtener la verdad.
Podemos decir que en lugar de existir daños no evidentes, lo que hay son daños patrimoniales al Estado al desarrollar obras violando el principio de planeación y problemas para probar la existencia de un daño. No desmerece recordar en este momento de la reflexión que para elaborar una obra pública debe primeramente existir una necesidad, no en el papel, sino necesidad real, verificable, y a partir de allí se inicia el proceso precontractual para satisfacer las necesidades de la comunidad y así prestar el servicio público que ordena la Constitución Política. La existencia de dicha necesidad no es subjetiva del gestor fiscal, sino es objetiva u objetivable, y como tal puede ser verificada o verificable en momento posterior. Asílas cosas, dichos daños no son "daños no evidentes", sino, por el contrario, es evidente que sin existir la necesidad se hizo un proceso y erogación presupuestal por medio de un contrato que no debió haberse dado, por lo tanto es un evidente daño". (Subrayado fuera de texto).
Concluyendo en este concepto que:
"La figura del "daño no evidente" no se compadece con lo ordenado para la prueba del daño patrimonial al Estado en la Ley 610 de 2000. Las fallas al establecer las necesidades que originen procesos contractuales y erogaciones presupuestales deben probarse de manera objetiva al llegar el momento de imputar responsabilidad fiscal".
Meses después, la Oficina Jurídica vuelve a tocar el tema del daño cierto futuro en su concepto 80112- EE93266 de diciembre 07 de 2011, en el cual refiriéndose al artículo 6 de la ley 610 de 2000 expuso:
"… Fíjense que el artículo hace referencia a una lesión al patrimonio público no a un riesgo de ella, pero también es valioso denotar, que hay situaciones en donde las características de la situación jurídica que se examina, v.g. contratos de concesión, no permite esperar a que se perfeccione el daño para al final corroborar lo que era evidente en términos científicos que iba a ocurrir. De hecho, en contratación estatal se considera control posterior desde el momento de la legalización del contrato, es decir, desde que se ha agotado la etapa precontractual pero aún no se ha ejecutado el mismo. En estos casos puede aún no existir la erogación patrimonial, pero ante una etapa precontractual abiertamente contraria a las previsiones jurídicas, es razonablemente previsible que no debe ejecutarse ese recurso. El control posterior no significa en estos casos ingenuidad pueril, sino una dinámica de la administración con criterios de economía y efectividad para evitar que se afecte el patrimonio del Estado.
La segunda previsión tiene que ver con la determinación procesal del daño patrimonial al Estado. Si no existe certeza sobre la existencia de dicho daño la Ley 610 de 2000 en el artículo 39 ha previsto la existencia de la indagación preliminar. Es este el escenario procesal donde podrá probarse la validez probatoria de una u otra postura epistemológica sobre determinado tema. Es sobre la base de pruebas que se puede concluir si existe y puede verificarse o razonablemente se verificará un daño al patrimonio público. (Subrayado fuera de texto).
En el caso mencionado consideramos pertinente diferenciar cuando ha existido un daño y este es evidente y puede percibirse con facilidad, de cuando ya están dados los presupuestos para un daño, pero aún no ha ocurrido el hecho que lo evidenciará. En ambos casos el daño ya ocurrió, solo que en el primero podemos constatarlo fácilmente, y en el otro, no tenemos dicha facilidad aunque sabemos que se va a evidenciar. Caso concreto puede ser el de algunas obras públicas en donde se han utilizado materiales de pésima calidad. Sabemos que la obra va a colapsar por un hecho que ya ocurrió: la utilización de esos materiales, pero la obra hasta ahora se inaugura y el uso no ha hecho que se evidencia lo que con toda seguridad va a pasar. En este caso el daño ya ocurrió, y este corresponde a la utilización de ese tipo de materiales". (Subrayado fuera de texto).
Aunque se comparte esta apreciación del daño futuro cierto, se debe hacer precisión en cuanto al hecho generador del daño y el acaecimiento como tal del daño, así, en el ejemplo puesto en la parte final del concepto, la utilización de materiales de pésima calidad vendría siendo el hecho generador del daño y el colapso final que con seguridad se dará, será el daño o perjuicio, el cual es cierto en la medida que existan pruebas, para el caso del ejemplo deberán ser de carácter técnico, que indiquen con grado de certeza que la obra con ellos erigida no tendrá vocación de servicio, se repite, el simple hecho de manifestar que la obra no está prestando un servicio o que se evidencia que los materiales usados no son de calidad, no hacen prueba suficiente para la apertura de un proceso de responsabilidad fiscal, pues no pasa de ser más que una apreciación subjetiva del auditor o denunciante.
¿Qué significa que sea un daño cuantificable?
Significa que al momento de determinarse la existencia del daño patrimonial al estado, debe también identificarse su cuantía, su valor, conocerse a cuánto asciende económicamente, a fin de saber al final del proceso el valor por el cual se deberá indemnizar.
La ley 610 de 2000 es clara en cuanto a la necesidad de la cuantificación del daño, pues en su artículo 41 numeral 5, establece como requisito para la apertura de un proceso de responsabilidad fiscal la "estimación" de la cuantía del daño, el 48 numeral 3 indica que para imputar responsabilidad debe estar "determinada" la cuantía del daño y el 53 estipula que para proferir fallo con responsabilidad deberá existir "certeza" de la cuantificación del daño.
De lo anterior se desprende que el valor del daño por el cual se apertura el proceso puede variar según el acervo probatorio que se allegue al mismo, pues se debe pasar de la simple estimación en la apertura, a la determinación para la imputación y por último a la certeza de su cuantía para el fallo, sin que las variaciones que se puedan presentar vicien o contaminen el trámite procesal, cosa diferente ocurre con el hecho generador del daño o el daño en sí, pues estos deberán guardar congruencia a lo largo de las etapas procesales so pena de ofender derechos fundamentales de los procesados.
Obviamente esta cuantificación deberá hacerse a través de los medios probatorios que establezcan los elementos de cálculo de dicha acción, mismos que podrán ser controvertidos por los implicados.
¿Cómo puede ocasionarse un daño patrimonial al estado?
Según el artículo 6 de la Ley 610 de 2000 en concordancia con el 1 de la misma ley 610 y el 118 de la Ley 1474 de 2011, este daño se puede ocasionar por la acción o la omisión de los servidores públicos o de los particulares, bien sean estos últimos personas naturales o jurídicas, que en forma dolosa o gravemente culposa, en ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de esta, produzcan directamente o contribuyan al detrimento al patrimonio público.
Sobre el concepto de contribución a la causación del daño patrimonial al estado contenido en el mencionado artículo 6, la Corte Constitucional en la sentencia C-840 de 2001 dijo:
"… cuando el daño fiscal sea consecuencia de la conducta de una persona que tenga la titularidad jurídica para manejar los fondos o bienes del Estado materia del detrimento, procederá la apertura del correspondiente proceso de responsabilidad fiscal, sea que su intervención haya sido directa o a guisa de contribución. En los demás casos, esto es, cuando el autor o partícipe del daño al patrimonio público no tiene poder jurídico para manejar los fondos o bienes del Estado afectados, el proceso atinente al resarcimiento del perjuicio causado será otro diferente, no el de responsabilidad fiscal.
Y la Sala reitera: la responsabilidad fiscal únicamente se puede pregonar respecto de los servidores públicos y particulares que estén jurídicamente habilitados para ejercer gestión fiscal, es decir, que tengan poder decisorio sobre fondos o bienes del Estado puestos a su disposición. Advirtiendo que esa especial responsabilidad está referida exclusivamente a los fondos o bienes públicos que hallándose bajo el radio de acción del titular de la gestión fiscal, sufran detrimento en la forma y condiciones prescritos por la ley. Lo cual implica que si una persona que ejerce gestión fiscal respecto de unos bienes o rentas estatales, causa daño a ciertos haberes públicos que no se hallan a su cargo, el proceso a seguirle no será el de responsabilidad fiscal, pues como bien se sabe, para que este proceso pueda darse en cabeza de un servidor público o de un particular, necesaria es la existencia de un vínculo jurídico entre alguno de éstos y unos bienes o fondos específicamente definidos. Es decir, la gestión fiscal está ligada siempre a unos bienes o fondos estatales inequívocamente estipulados bajo la titularidad administrativa o dispositiva de un servidor público o de un particular, concretamente identificados.
Por las razones expuestas la Corte declarará la exequibilidad de la inflexión verbal "contribuyan", contenida en el artículo 6 de la ley 617 de 2000".
Frente a este tema la Auditoría General de la República ha manifestado[11]
"Comenzaremos por afirmar que el término "contribuyan", está definido por el Diccionario de la Real Academia como "Ayudar y concurrir con otros al logro de algún fin" y se encuentra claramente establecido en el inciso 2º del artículo 6º de la Ley 610 de 2000, éste concepto fue retomado o ratificado con ocasión de la expedición del Estatuto Anticorrupción en su artículo 119, con la expresión "concurran" y se encuentra reiteramos definido en el citado diccionario como "contribuir con una cantidad para determinado fin".
En esa medida los verbos "contribuir" o "concurrir" a la materialización del daño, como elemento determinante de causalidad para vincular particulares se constituye en un componente concluyente para perseguir el resarcimiento al patrimonio del Estado, pero resulta relevante mencionar que dicha causalidad para vincular a los particulares bajo estos conceptos requiere de un trabajo probatorio acucioso de los órganos de control fiscal, en aras de determinar la relación próxima y de conexidad necesaria con el daño finalmente causado.
Por lo tanto, las contralorías, cuando se amparen en éste concepto, les será obligatorio y riguroso señalar, determinar y comprobar, cuáles son las razones para vincular a un particular que con su accionar efectivamente hubiese contribuido a la causación y consolidación del daño".
En dicha obra la Auditoría General enuncia algunos ejemplos en los cuales se podría eventualmente vincular a un particular a un proceso de responsabilidad fiscal en mérito de su contribución o concurrencia a la generación del daño, así:
"CONTRIBUYAN o CONCURRAN:
– El banco de naturaleza privada que permite el pago de un cheque a pesar de NO reunir los requisitos para su cobro, siempre y cuando se pruebe que durante el proceso su omisión o acción fue necesaria para la determinación del daño causado, se puede afirmar válidamente que contribuyó o concurrió con su accionar al hecho dañino. (Ver Sentencia Consejo de Estado – Sección Primera Radicado. 25000-23-24-000-2000-00755-01. M.P. Rafael E. Ostau de LafontPianeta).
– La persona jurídica de derecho privado que realice la interventoría y no se cumpla la obra en términos de calidad y oportunidad, a pesar de ser particular el interventor, en caso que se pruebe que sus actividades no fueron adecuadamente desarrolladas, también se puede afirmar que su accionar contribuyó o concurrió al resultado final reprochado por el órgano fiscal.
– El contratista particular persona natural o jurídica que no ejecuta la obra acordada en el objeto contractual. En este caso resulta evidente que el contratista en principio no puede ser considerado como gestor fiscal, sin embargo si se verifica probatoriamente que no cumplió con el objeto contractual se puede afirmar al amparo del artículo 119 de la Ley 1474 de 2011, que su omisión concurrió o contribuyó al resultado definitivo.
– La Empresa de vigilancia contratista que permita la pérdida de unos bienes de una entidad del Estado, si se verifica que efectivamente la pérdida de bienes se causa a raíz de la omisión de sus actividades de cuidado y vigilancia. (Ver Sentencia Consejo de Estado – Sección Primera Radicado. 17001-23-31-000-2002-00116-01. M.P. Rafael E. Ostau de LafontPianeta).
– El ex servidor público que al momento de solicitar una pensión anexe documentación falsa o apócrifa que a la postre genere la liquidación indebida de la pensión vitalicia en detrimento de las arcas del Estado.
Sobre este último punto el doctor Carlos Ossa Escobar, entonces Contralor de la República, lo denominó gestión fiscal negativa indirecta en los siguientes términos:
"…De otro lado debe tenerse en cuenta que la responsabilidad fiscal también cobija a quienes realizan lo que podríamos denominar como una gestión fiscal negativa indirecta, es decir, todas aquellas personas que no manejan recursos públicos de forma directa pero que determinan o condicionan mediante actuaciones engañosas o maniobras fraudulentas a quienes realizan gestión fiscal de forma directa para que causen un daño patrimonial al Estado…[12]"
En cuanto a este último ejemplo del ex servidor público que al momento de solicitar una pensión, anexa documentación falsa o apócrifa para obtener la pensión en detrimento de las arcas públicas, nos apartamos de la opinión de la Auditoría, pues es obvio que en este caso la conducta del ex servidor se ubica en el campo del derecho penal y es en esta jurisdicción donde se deberá buscar el resarcimiento del perjuicio, en ese caso no hay gestión fiscal de este sujeto activo.
En cuanto a la vinculación con fundamento en la causación del daño "con ocasión" de la gestión fiscal, dijo:
"En términos generales se puede señalar que todas las actuaciones de los servidores públicos que participan en las etapas de planeación y precontractuales que hayan determinado la toma de decisiones por parte del ordenador del gasto en detrimento del patrimonio del Estado, actúan bajo el criterio "con ocasión de la gestión fiscal" y por lo tanto pueden eventualmente ser vinculados a las investigaciones que se adelantan siempre y cuando exista causalidad en el hecho generador del daño y concurra prueba que ratifique dicha situación.
Bajo este precepto legal y jurisprudencial se procederá a citar algunos ejemplos en los cuales se puede eventualmente vincular a servidores públicos que con ocasión de la gestión fiscal coadyuvan en la configuración del detrimento al Estado.
– El servidor público que a pesar de tener la obligación de asegurar los bienes del Estado, no lo hace y a la postre el bien se pierde.
– Los servidores públicos que participan en la elaboración de pliegos de condiciones o términos de referencia y ello se constituye en la causa generadora del daño al patrimonio del Estado.
– El servidor público supervisor del contrato que no realiza sus labores adecuadamente y el contrato no se ejecuta correctamente en términos de calidad y oportunidad. En este caso los órganos de control fiscal deben verificar la Resolución o acto administrativo en el cual se determine la forma de designación y las funciones que cumple el supervisor del contrato.
– El servidor público encargado del almacén o inventario de una entidad y que permita la pérdida de un bien, puesto que tiene la custodia de los bienes sustraídos, siempre y cuando se pruebe su conducta negligente en el ejercicio de sus funciones".
En palabras del doctor Diego Luis Ojeda Peñaranda, el concepto contribuir debe interpretarse sistemáticamente con el contexto de la ley y de manera acorde con lo expresado por la Corte Constitucional en la sentencia C-840-01, para señalar que el concepto "con ocasión" del artículo 1 de la ley 610 de 2000 es desarrollado por el artículo 6 bajo la expresión "contribuyan"[13].
Como vemos, ambos artículos hablan de la forma como se puede generar el daño patrimonial al estado. Según lo expresado por la corte constitucional en la sentencia C-840-01 al momento de declarar exequible estas acepciones, la responsabilidad fiscal sólo puede derivarse de la actuación de los gestores fiscales, sean servidores públicos o particulares, así pues, quien contribuya a la causación del daño con ocasión de la gestión fiscal, debe necesariamente tener la calidad de gestor fiscal, esto es, haber participado en la cadena de actuaciones de la gestión fiscal que derivó en daño, y dicha participación debió haber sido determinante para que este ocurriera, en esta forma es como se puede vincular a una persona a un proceso de responsabilidad fiscal a fin de determinar su responsabilidad en los hechos y la "relación de conexidad próxima y necesaria para con el desarrollo de la gestión fiscal".
Esto es así pues como dijo la corte en relación a la noción de gestión fiscal:
"ésta tiene una entidad material y jurídica propia que se desenvuelve mediante planes de acción, programas, actos de recaudo, administración, inversión, disposición y gasto, entre otros, con miras a cumplir las funciones constitucionales y legales que en sus respetivos ámbitos convocan la atención de los servidores públicos y los particulares responsables del manejo de fondos o bienes del Estado"…
"… el ente fiscal deberá precisar rigurosamente el grado de competencia o capacidad que asiste al servidor público o al particular en torno a una específica expresión de la gestión fiscal, descartándose de plano cualquier relación tácita, implícita o analógica que por su misma fuerza rompa con el principio de la tipicidad de la infracción".
"… Consecuentemente, si el objeto del control fiscal comprende la vigilancia del manejo y administración de los bienes y recursos públicos, fuerza reconocer que a las contralorías les corresponde investigar, imputar cargos y deducir responsabilidades en cabeza de quienes en el manejo de tales haberes, o con ocasión de su gestión, causen daño al patrimonio del Estado por acción u omisión, tanto en forma dolosa como culposa…
Universo fiscal dentro del cual transitan como potenciales destinatarios, entre otros, los directivos y personas de las entidades que profieran decisiones determinantes de gestión fiscal, así como quienes desempeñen funciones de ordenación, control, dirección y coordinación, contratistas y particulares que causen perjuicios a los ingresos y bienes del Estado, siempre y cuando se sitúen dentro de la órbita de la gestión fiscal en razón de sus poderes y deberes fiscales".
Así mismo fue clara en advertir que:
"En concordancia con estos lineamientos estipula el artículo 7 de la ley 610:
"(…) únicamente procederá derivación de responsabilidad fiscal cuando el hecho tenga relación directa con el ejercicio de actos propios de la gestión fiscal por parte de los presuntos responsables". Y a manera de presupuesto el artículo 5 de esta ley contempla como uno de los elementos estructurantes de la responsabilidad fiscal, "la conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal".
Con respecto al daño ocasionado por contribución dijo:
"La definición del daño patrimonial al Estado no invalida ni distorsiona el bloque de competencias administrativas o judiciales que la Constitución y la ley han previsto taxativamente en desarrollo de los principios de legalidad y debido proceso. Por lo mismo, cuando el daño fiscal sea consecuencia de la conducta de una persona que tenga la titularidad jurídica para manejar los fondos o bienes del Estado materia del detrimento, procederá la apertura del correspondiente proceso de responsabilidad fiscal, sea que su intervención haya sido directa o a guisa de contribución".
Nos apartamos entonces de la concepción esgrimida por la Auditoría General de la República que distingue entre la vinculación y causación del daño por "contribución" y "con ocasión de la gestión fiscal", así mismo de quienes aseveran que al proceso de responsabilidad fiscal se puede vincular a personas que no sean gestores fiscales escudándose en el concepto de daño por contribución o con ocasión de la gestión fiscal, según lo establecido en los artículos 1 y 6 de la ley 610 de 2000, lo anterior en consideración a lo manifestado por la Corte Constitucional en la providencia arriba trabajada y a lo establecido en el mismo artículo 267 de la Constitución Política, el cual es claro en advertir que el control fiscal recaerá en la gestión fiscal de la administración y de los particulares que manejen fondos o bienes de la nación que no son otra cosa que gestores fiscales.
¿Qué ocurre en caso de que haya pérdida, daño o deterioro de bienes?
El artículo 7 de la ley 610 se ocupó de este tema, en él se establece claramente que en estos casos "únicamente procederá derivación de responsabilidad fiscal cuando el hecho tenga relación directa con el ejercicio de actos propios de la gestión fiscal por parte de los presuntos responsables", lo que quiere decir que el gestor fiscal debe haber tenido bajo su órbita funcional o contractual la custodia, cuidado o mantenimiento de dichos bienes, dicha obligación no necesariamente debe ser permanente, es el caso por ejemplo de los contratistas a los que se les facilite bienes públicos para el cumplimiento de sus deberes, los almacenistas que tengan temporalmente unos bienes en el almacén antes de ser entregados, los vehículos oficiales que son entregados a un contratista para que sea reparado.
Cuando el daño no es causado en ejercicio o con ocasión de la gestión fiscal, el camino para obtener el resarcimiento deberá ser otro, a saber la iniciación de un proceso disciplinario si la conducta del sujeto se amolda a una falta de este tipo, o un proceso penal si la conducta se puede enmarcar dentro de la comisión de un delito. Vale también mencionar la obligación que tiene la entidad en este caso el funcionario que la encabeza, de buscar el resarcimiento a través de acciones de control interno, haciendo efectiva la póliza de seguros que cubría los bienes o iniciando las acciones antes mencionadas[14]
En circular Conjunta 002 del 16 de diciembre de 2003 expedida por laProcuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República, recomendaron a las entidades como parte de su control interno tomar medidas que minimicen los riesgos sobre sus bienes, tales como:
"Establecer entre otros, un sistema efectivo de control de inventarios, el cual periódicamente debe ser revisado".
"Exigir a quienes tienen a cargo el manejo de bienes o fondos la constitución de pólizas de acuerdo con el artículo 107 de la ley 42 de 1993".
"El diseño de actas de entrega de bienes que constituyan verdaderos soportes para la ejecución de la reclamación".
Vale la pena también recordar la obligación que existe para los representantes de las entidades públicas de asegurar los bienes que tienen a su cargo, tal como se establece en el artículo 107 de la Ley 42 de 1993, so pena de verse involucrados en procesos fiscales o disciplinarios.
Ha dicho frente al tema la Oficina Jurídica de la Contraloría en concepto 80112 -EE53820 de 29 de diciembre de 2004 que:
"2.1. Las contralorías en ejercicio del control fiscal deben velar porque las entidades aseguren sus bienes, fondos y valores en cuantía suficiente, so pena de derivar responsabilidad fiscal, en el evento en que exista detrimento al Erario y las pólizas no tengan la cobertura suficiente para garantizar su resarcimiento. …
… En este contexto normativo, existe la obligación legal de los gestores públicos de suscribir los contratos de seguros necesarios, que le permitan el otorgamiento de adecuadas coberturas de los riesgos que se puedan generar en el manejo de los fondos y bienes de las entidades públicas, en aras de su preservación y conservación. …
… Cuando la recuperación de los bienes o fondos que comportan el daño al patrimonio público se realiza a través de la Compañía Aseguradora, y el pago del siniestro no resarce en su totalidad el daño, pues existe un remanente que no cubre la póliza de seguros, es procedente adelantar el proceso de responsabilidad fiscal por la diferencia entre el valor total del daño y el cancelado por la compañía aseguradora, si el presunto responsable de la causación del daño es un gestor fiscal".
En caso de que se inicie proceso de responsabilidad fiscal, la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República en su concepto 80112-EE13773 de marzo 01 de 2011 ha aceptado la posibilidad de que el implicado haga la reparación del daño entregando bienes de las mismas características y calidad.
Este es otro de los elementos integradores de la responsabilidad fiscal, según reza el artículo 5 de la ley 610 de 2000.
La conducta es definida en el diccionario como la "Manera con que los hombres se comportan en su vida y acciones" y desde un punto de vista psicológico como el"Conjunto de las acciones con que un ser vivo responde a una situación".[15]
Bien, en materia de responsabilidad fiscal este elemento se refiere a la actitud adoptada y a la actividad desarrollada por los servidores públicos o particulares con respecto a la producción del daño patrimonial, mismas que están determinadas por las funciones del cargo ocupado y/o las obligaciones derivadas del contrato o de la ley.
La conducta puede ser omisiva o activa (acción u omisión), el gestor fiscal deja de hacer algo que debía hacer o hace algo que no debía hacer o lo hace mal. En estas situaciones la conducta desplegada puede dar origen a un daño patrimonial al estado.
Un ejemplo de omisión sería la falta de seguimiento y control por parte del ordenador del gasto a sus subalternos, del interventor de un contrato al contratista, o del funcionario delegante con respecto a las funciones delegadas, omitir asegurar los bienes de la entidad, omitir adelantar estudios de mercado, estudios previos para la contratación, entre otros.
Un ejemplo de acción sería la mala ejecución del objeto contractual por parte del contratista, la orden de pago de una obligación inexistente o irregular, producir un daño a un bien público que está bajo la órbita de su gestión fiscal, suscribir un contrato innecesario, apoderarse del anticipo de un contrato, entre otros.
Para examinar la conducta desplegada por los gestores fiscales, se debe acudir a lo dispuesto en el artículo 118 de la Ley 1474 de 2011, según el cual la conducta por la que se puede endilgar responsabilidad fiscal a una persona debe haber sido cometida en grado de "culpa grave" o "dolo".
Nuestro Código Civil en su artículo 63 los ha definido así:
"Culpa grave, negligencia grave, culpa lata, es la que consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aun las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios".
"El dolo consiste en la intención positiva de inferir injuria a la persona o propiedad de otro".
La ley 678 de 2001 en sus artículos 5 y 6 los define así:
"ARTÍCULO 5o. DOLO. La conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado".
"ARTÍCULO 6o. CULPA GRAVE. La conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones".
En este entendido, la culpa grave es "el grado más amplio de negligencia o de falta de diligencia en el cumplimiento de las obligaciones. En ella, el deudor omite las precauciones más elementales dejando de prever lo que la mayoría de las personas tendrían previsto".[16]
La Corte Constitucional en la sentencia C-840 de 2001 expresó sobre la culpa grave que:
"… la culpa puede tener lugar por imprudencia, impericia, negligencia o por violación de reglamentos. Resultando al punto probable que en el marco del artículo 90 Superior la culpa grave llegue a materializarse por virtud de una conducta afectada de imprudencia, impericia, negligencia o de violación de reglamentos, dependiendo también del grado de intensidad que cada una de estas expresiones asuma en la conducta concreta del servidor público".
El dolo es la actitud psicológica de la persona que consiste en haber querido cometer la infracción, significa tener la intención de cometer el acto dañoso. En materia fiscal, actúa dolosamente el gestor fiscal que dirige su conducta intencionadamente a infringir el daño patrimonial al estado, bien puede ser en provecho suyo o de un tercero, o incluso solamente para perjudicar a la entidad o a otra persona.
La Corte Constitucional en la sentencia ya mencionada expresó sobre el dolo que:
"El dolo, según Enneccerus: "Es el querer un resultado contrario a derecho con la conciencia de infringirse el derecho o un deber".
"Según el Diccionario Jurídico Espasa, el dolo: "Es la forma más grave de la culpabilidad. Suele definirse como conocimiento y voluntad de un resultado típico. Actúa dolosamente quien: 1º. Conoce los elementos esenciales del tipo del injusto; sabe, por ejemplo que la cosa es ajena. Además de saber que la acción que se propone está prohibida por la ley penal, (…). 2º. Quiere esa acción y su resultado. Se resuelve a ejecutar aquello que sabe está prohibido. Por tanto, el dolo tiene dos elementos: el intelectual (conocimiento) y el volitivo (voluntad), referidos a un resultado típico, es decir, prohibido por la ley penal. Caben varias clasificaciones del dolo, pero la más importante distingue entre dolo directo, que comprende aquellos casos en que el autor quiere intencionalmente el resultado representado en su mente, y es el más frecuente, y dolo eventual, referido a aquellos supuestos en que el agente se representa como probable la producción del resultado y, aunque no lo quiere directamente, acepta la probabilidad de que acontezca".
Como ejemplo de actuación con Culpa Grave podemos tener cuando dentro de un contrato de suministro, el gestor fiscal encargado de recibir dichos elementos lo hace sin verificar que sean de la calidad esperada y llenen las especificaciones requeridas en el contrato.
Como ejemplo de Dolo, cuando dentro de un contrato de suministro, el gestor fiscal encargado de recibir dichos elementos los recibe a sabiendas de que no cumplen con las condiciones de calidad ni las especificaciones requeridas.
La respuesta a esta pregunta es afirmativa, la ley 1474 en su artículo 118 nos trae las situaciones en las cuales se presume que el gestor fiscal implicado actuó con dolo o culpa grave, así:
Se presumirá que actuó con dolo cuando:
"por los mismos hechos haya sido condenado penalmente o sancionado disciplinariamente por la comisión de un delito o una falta disciplinaria imputados a ese título".
Se presumirá que actuó con culpa grave cuando:
"a) Cuando se hayan elaborado pliegos de condiciones o términos de referencia en forma incompleta, ambigua o confusa, que hubieran conducido a interpretaciones o decisiones técnicas que afectaran la integridad patrimonial de la entidad contratante.
b) Cuando haya habido una omisión injustificada del deber de efectuar comparaciones de precios, ya sea mediante estudios o consultas de las condiciones del mercado o cotejo de los ofrecimientos recibidos y se hayan aceptado sin justificación objetiva ofertas que superen los precios del mercado.
c) Cuando se haya omitido el cumplimiento de las obligaciones propias de los contratos de interventoría o de las funciones de supervisión, tales como el adelantamiento de revisiones periódicas de obras, bienes o servicios, de manera que no se establezca la correcta ejecución del objeto contractual o el cumplimiento de las condiciones de calidad y oportunidad ofrecidas por los contratistas.
d) Cuando se haya incumplido la obligación de asegurar los bienes de la entidad o la de hacer exigibles las pólizas o garantías frente al acaecimiento de los siniestros o el incumplimiento de los contratos.
e) Cuando se haya efectuado el reconocimiento de salarios, prestaciones y demás emolumentos y haberes laborales con violación de las normas que rigen el ejercicio de la función pública o las relaciones laborales".
En estos casos es obvio que dichas situaciones deben estar probadas dentro del proceso para que opere la presunción. Así por ejemplo se debe allegar copia o constancia de la sanción disciplinaria o penal por conducta dolosa, se debe probar que los pliegos o términos se realizaron en forma incompleta, ambigua o confusa y que esta circunstancia influyó en el acaecimiento del daño, se debe probar que la omisión en el estudio de precios fue injustificada y que los valores que se terminaron pagando superaron los precios del mercado y se debe probar que las prestaciones laborales reconocidas violan las normas de la función pública o las laborales.
En cuanto a las situaciones determinadas en los literales "c" y "d" le corresponde al interventor o al supervisor aportar prueba de que cumplió con sus obligaciones tales como la realización de revisiones periódicas y le corresponde al gestor fiscal probar que aseguró los bienes o que hizo los trámites para exigir las pólizas.
Con respecto a las presunciones establecidas en los literales "a" y "e" del artículo 118, la Corte Constitucional se pronunció en favor de su constitucionalidad por medio de la sentencia C-512 de 2013 pero aclaró que las irregularidades en ellas proyectadas debían se manifiestas, en este sentido dijo:
"4.5.8. Conviene destacar que las presunciones de culpa previstas en los literales a) y e) del artículo 118 de la Ley 1474 de 2011, valga decir, las relativas a elaborar pliegos de referencia en forma incompleta, ambigua o confusa, o que hubieran conducido a interpretaciones o decisiones técnicas que afectaran la integridad patrimonial de la entidad contratante, y a efectuar el reconocimiento de salarios, prestaciones y demás emolumentos y haberes laborales con violación de las normas que rigen el ejercicio de la función pública o las relaciones laborales, exigen una calificación especial, como es la de manifiesta. Y es que no cualquier error, imprecisión o confusión puede dar lugar a la presunción legal de culpa grave, sino sólo aquellos que sean manifiestos, es decir, evidentes y propios de un obrar descuidado o falto de diligencia. Algo semejante puede decirse de los reconocimientos de emolumentos y haberes laborales. No se puede presumir la culpa grave por errores leves o no manifiestos en estos dos eventos". (Subrayado fuera de texto).
Frente al manejo de la prueba en los casos de presunciones de responsabilidad, en esta misma sentencia se pronunció la Corte Constitucional en estos términos:
"4.2. Las presunciones legales.
4.2.1. La ley puede prever que, a partir de ciertos antecedentes o circunstancias ciertas y conocidas, es posible deducir un hecho, a modo de presunción. Si la presunción admite prueba en contrario será iuris tantum y si no la admite será iuris et de iure. Además de las dos presunciones anteriores, que son legales, existen también otras presunciones, a las que se califica como simples, de hombre o judiciales, aplicadas por el juez al resolver casos concretos.
Las presunciones tienen una relación directa con la carga de la prueba en el proceso. Quien las invoca, debe demostrar los antecedentes o circunstancias a partir de las cuales sea posible deducir el hecho objeto de la presunción. Si se está frente a una presunción iuris et de iure, quien la pretende desvirtuar debe demostrar la inexistencia de dichos antecedentes o circunstancias, para hacer imposible la deducción. Si se está frente a una presunción iuris tantum, quien la pretende desvirtuar puede demostrar la inexistencia de estos antecedentes o circunstancias o la inexistencia del hecho. Y esto es posible porque en la presunción iuris tantum, aunque los antecedentes o circunstancias sean ciertos y conocidos, la deducción no es necesaria, sino que obedece a una relación lógica posible, comúnmente aceptada y de usual ocurrencia."
…"En la medida en que es posible desvirtuarlas, por medio de pruebas idóneas, las presunciones no vulneran el debido proceso, ni el derecho de defensa, ni menoscaban las garantías mínimas de las personas afectadas por ellas". …
"4.5.1. En los procesos administrativos de responsabilidad patrimonial el legislador puede prever que, a partir de ciertos antecedentes o circunstancias ciertas y conocidas, es posible deducir un hecho, a modo de presunción. La mera existencia de una presunción en el contexto de estos procesos no vulnera per se el debido proceso, ya que de una parte su existencia busca dar seguridad a ciertos estados, situaciones o hechos relevantes y, de otra, busca proteger bienes jurídicos valiosos, conforme a la lógica y a la experiencia. Además, las presunciones pueden desvirtuarse por medio de pruebas idóneas, al controvertir los antecedentes o circunstancias que dan soporte a la presunción, o al controvertir la presunción misma, cuando se trata de una presunción iuris tantum".
Este es entonces el manejo que debe dársele a las presunciones de dolo y de culpa grave en materia de responsabilidad fiscal.
¿Qué significa nexo causal entre la conducta y el daño?
El nexo causal como ya dijimos es el último de los elementos que integran la responsabilidad fiscal establecido en el artículo 5 de la Ley 610 de 2000. Es la relación de causa existente entre la conducta del gestor fiscal y el daño patrimonial al estado, o sea "el daño debe ser efecto o resultado de aquella actuación"[17].
La conducta debe ser suficiente y determinante para que haya ocurrido el daño, de tal manera que de no haberse actuado de la forma como se actuó, el daño no se hubiere producido, existe nexo cuando la conducta ha sido idónea para producir el daño.
Si son varias las personas a las que se les pretende endilgar responsabilidad fiscal el nexo causal con el daño deberá probarse de la conducta de cada una.
Para entender mejor la noción de nexo causal podemos dar el siguiente ejemplo: en un contrato de obra pública en el cual ya se entregó el anticipo, la obra solamente se ejecutó en un 40%, debido a que el contratista decidió abandonar el sitio de desarrollo de las labores para iniciar otra obra en razón de un contrato que le significaría una mayor ganancia, en este caso, existe nexo causal entre la conducta del contratista y el daño (la no terminación de la obra contratada), pues el hecho de que el contratista la haya abandonado fue sin dudas la causa del incumplimiento y si el interventor guardó silencio ante este hecho y no adelantó activamente gestión para solventar este impase, su conducta también tendría nexo causal con el daño, ambas fueron determinantes a la hora de originarse el daño, pues de haber actuado en la forma como lo exigían sus contratos, el daño no habría surgido.
¿En qué casos se rompe el nexo causal entre la conducta y el daño?
Hay situaciones que rompen esa relación de causa efecto existente entre la conducta del gestor fiscal y el daño patrimonial al estado, son los llamados eximentes de responsabilidad, que para el caso de la responsabilidad fiscal serían la Fuerza Mayor y el Hecho de un Tercero.
Aunque ley 610 de 2000 no los enuncia concretamente, pues se limita a mencionar en su artículo 48 que habrá lugar al archivo del proceso en caso de que se acredite la "operancia de una causal excluyente de responsabilidad", estos se aplican toda vez que son fuente de exculpación por rompimiento del nexo causal según la teoría general de la responsabilidad.
Definamos que se entiende por cada uno de estos conceptos:
FUERZA MAYOR: "Es un hecho extraño a quien lo invoca, totalmente imprevisible e irresistible, capaz de determinar y justificar el incumplimiento o inejecución de determinado deber u obligación por parte de éste".[18]
Este hecho no puede obedecer ni a la conducta ni a la voluntad del gestor fiscal.
"La imprevisibilidad que es propia de la figura, se presenta cuando resulta totalmente imposible visualizar o contemplar el hecho con anterioridad a su ocurrencia. Para establecer qué es lo previsible, se hace necesario considerar las circunstancias particulares del caso concreto a fin de verificar cuáles son las previsiones normales que habrían de exigirse a quien alega en su beneficio ese fenómeno liberatorio". [19]
La irresistibilidad significa que para la persona que la alega, haya resultado imposible evitar el hecho o suceso o remediar sus efectos.
Es de anotar que la fuerza mayor debe ser probada por quien la alega. Debe probar que el hecho externo imprevisible e irresistible le impidió cumplir con sus obligaciones o fue el causante del daño.
Como ejemplos de fuerza mayor tenemos los hechos de la naturaleza, por ejemplo un incendio, un terremoto, una inundación etc.
HECHO DE UN TERCERO: Cuando el actuar de una tercera persona ajena jurídicamente al servicio y al gestor fiscal, es la causa exclusiva y determinante del daño patrimonial al estado. Esa actuación del tercero debe ser irresistible e imprevisible para el gestor fiscal, pues de no serlo, éste sería responsable por su omisión.
Por ejemplo, no habría lugar al rompimiento del nexo causal cuando el "tercero" es un subalterno del gestor fiscal que debía cumplir actos de gestión fiscal que causaron el daño, pues habría es una corresponsabilidad por la gestión de cada uno según sus obligaciones.
El hecho de un tercero debe también ser alegado y probado por el interesado, sin que esto sea óbice para que en caso de que el funcionario que conoce del proceso fiscal lo detecte con las pruebas allegadas, así lo declare y proceda al archivo, igual sucede con la fuerza mayor.
Como ejemplo de hecho de un tercero, sería el caso de que se presentara el hurto de bienes o dineros públicos sin que de los acontecimientos se pudiera derivar fallas en la custodia o disposición de los mismos.
Autor:
Omar Fernando Muriel Palacios
Abogado Especialista en Derecho Público, Universidad Autónoma de Colombia.
Fecha de elaboración: Agosto de 2016.
[1] (Congreso de la Rep?blica de Colombia, 2000)
[2] Sobre competencia de la Contralor?a General de la Rep?blica y las Contralor?as Territoriales ver los conceptos de la Oficina Jur?dica de la Contralor?a General de la Rep?blica: 80112- 4035 de diciembre 12 de 2002, 80112- 2007IE12764 de abril 10 de 2007, 80112- IE114632 de octubre 08 de 2013 y 2015EE032470 de marzo 17 de 2015.
[3] RODR?GUEZ Libardo. Derecho Administrativo General y Colombiano, 13 edici?n 2002, Editorial Temis SA, p.377.
[4] RODR?GUEZ Libardo. Derecho Administrativo General y Colombiano, 13 edici?n 2002, Editorial Temis SA, p.379.
[5] El art?culo 41 de la Ley 80 de 1993 establece que: Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestaci?n y ?ste se eleve a escrito.
[6] ARTICULO 1o. DEFINICION. El proceso de responsabilidad fiscal es el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralor?as con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores p?blicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gesti?n fiscal o con ocasi?n de ?sta, causen por acci?n u omisi?n y en forma dolosa o culposa un da?o al patrimonio del Estado.
ARTICULO 6o. DA?O PATRIMONIAL AL ESTADO. ? Dicho da?o podr? ocasionarse por acci?n u omisi?n de los servidores p?blicos o por la persona natural o jur?dica de derecho privado, que en forma dolosa o culposa produzcan directamente o contribuyan al detrimento al patrimonio p?blico.
[7] HENAO Juan Carlos. El Da?o, An?lisis Comparativo de la Responsabilidad Extracontractual del Estado en Derecho Colombiano y Franc?s, 1998 Universidad Externado de Colombia, p. 84.
[8] OJEDA PE?ARANDA Diego Luis, Responsabilidad Fiscal, Aspectos Sustanciales y Procesales de la Ley 610 de 2000, 2008 Librer?a Ediciones del Profesional, p. 59.
[9] Corte Constitucional de Colombia, sentencias SU-620-96; C-840-01 y C-340-07.
[10] HENAO Juan Carlos. El Da?o, An?lisis Comparativo de la Responsabilidad Extracontractual del Estado en Derecho Colombiano y Franc?s, 1998 Universidad Externado de Colombia, p. 131.
[11] Auditor?a General de la Republica, Oficina de Estudios Especiales y Apoyo T?cnico, Gesti?n del Proceso de Responsabilidad Fiscal, Preguntas y Respuestas, 1ra edici?n 2013, Autor: Pablo C?sar D?az Barrera.
[12] CONTRALOR?A GENERAL DE LA REP?BLICA. Instructivo Proceso de Responsabilidad Fiscal.
[13] OJEDA PE?ARANDA Diego Luis, Responsabilidad Fiscal, Aspectos Sustanciales y Procesales de la Ley 610 de 2000, 2008 Librer?a Ediciones del Profesional, p. 31.
[14] Sobre el tema se expidi? la Circular Conjunta 002 del 16 de diciembre de 2003 por la Procuradur?a General de la Naci?n y la Contralor?a General de la Rep?blica.
[15] Diccionario de la Lengua Espa?ola, Edici?n del Tricentenario. Consultado en el sitio web www.rae.es/recursos/diccionarios/drae.
[16] www.enciclopedia-juridica.biz14.com/d/culpa-grave/culpa-grave.htm
[17] RODR?GUEZ Libardo. Derecho Administrativo General y Colombiano, 13 edici?n 2002, Editorial Temis SA, p.431.
[18] Sentencia Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci?n Primera, del 16 de febrero de 2012, Radicado n?mero: 25000-23-15-000-2011-00213-01(PI) CP Marco Antonio Velilla Moreno.
[19] Ib?dem.
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