El término administración encuentra su origen en los "vocablos latinos ad, que significa: para, hacia, tendente a; y, ministrar, que se traduce como servir, aprovechar o velar por el buen uso de algo".[4] Se entiende por administrar, lo que es necesario para servir o para aprovechar adecuadamente algo. Por otra parte, Carlos E. Mainero expresa que: "Administración pública es el conjunto de instituciones que auxilian al titular del Poder Ejecutivo".[5] A efecto de que pueda dar cumplimiento a las obligaciones que le corresponden; ejerciendo las facultades que le otorgan la Constitución y las leyes que emanan de ella.
La administración pública municipal es la actividad que realiza el Gobierno Municipal, en la prestación de bienes y servicios públicos para satisfacer las necesidades; garantizando los derechos de la población que se encuentra establecida en un espacio geográfico determinado, en los términos que prevén las disposiciones jurídicas que regulan la administración pública municipal.
Es necesario llevar a cabo una acción de reforma administrativa,[6] para lograr mayor credibilidad en las autoridades municipales, la participación social en la planeación y ejecución de obras, así como servicios públicos, que faciliten la identificación de problemas y cumplimiento de objetivos.
Estructura de la administración pública municipal
"Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre…".[7]
El municipio es la célula del territorio, organización política y administrativa de las Entidades Federativas; el Municipio es libre para administrar su hacienda pública, para gobernarse, elegir sus autoridades, así como para dictar su normatividad observando respeto y congruencia con las esferas jurídicas tanto federal como estatal, con fundamento en el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual establece los siguientes lineamientos de su organización y funcionamiento:
El municipio es una entidad descentralizada, que cuenta con una personalidad jurídica y patrimonio propio.
El municipio a través de su Ayuntamiento puede contraer derechos y obligaciones, es decir, puede realizar convenios o contratos con otros municipios, así como con los particulares, a efecto de prestar los servicios públicos de su competencia. "La doctrina cataloga al municipio como una persona jurídica oficial o de carácter público, capaz de adquirir derechos y obligaciones, tanto en la esfera de derecho público o de imperium, como en la esfera de derecho privado o también llamada de coordinación con otras personas físicas o morales".[8]
El municipio es administrado por tres partes que integran el Ayuntamiento, siendo las siguientes: un presidente municipal, regidores y síndicos; respecto al número de síndicos y regidores, el municipio se acata a lo establecido en la Ley Orgánica Municipal de cada Estado.
El presidente municipal, el síndico y los regidores son elegidos popularmente, duran en su cargo un periodo de tres años y no se pueden reelegir para un periodo inmediato.
Su ayuntamiento tiene facultades para expedir Bandos de Policía y Buen Gobierno, Reglamentos, Circulares y Disposiciones Administrativas de observancia general en su circunscripción territorial, conforme a las bases normativas que señale la Legislación Local.
Para garantizar una armonía social y la seguridad de la comunidad municipal, se regula la conducta externa de los habitantes y transeúntes.
El municipio presta los servicios públicos municipales. Se hace frente a las necesidades que demanda la comunidad municipal: en los servicios de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales; alumbrado público; limpia, recolección, tratamiento y disposición final de residuos; mercado y centrales de abasto; panteones; rastro; calles, parques y jardines y su equipamiento; seguridad pública, policía preventiva municipal y tránsito, así como las demás que las legislaturas determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los municipios, considerando su capacidad administrativa y financiera.
El municipio administra libremente su hacienda, la cual se forma con las contribuciones sobre bienes inmuebles, participaciones federales y pagos por servicios públicos otorgados a la comunidad.
El municipio celebra convenios con las entidades federativas para, asumir la prestación de servicios públicos y la atención de funciones de la federación. El municipio es considerado como una persona jurídica colectiva, en consecuencia tiene los atributos siguientes:
Tiene una asociación de vecindad permanente.
Tiene personalidad jurídica, establecida en la fracción II del artículo 115 de la Carta Magna Federal.
Tiene el nombre que lo identifica y distingue de los demás municipios.
Tiene domicilio legal, establecido en su territorio, delimitado con sus límites y colindancias.
Tiene un patrimonio denominado hacienda municipal.
Tienen un régimen jurídico propio, derivado de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de la Constitución Local.
Tiene por objeto ser una célula básica que forma el tejido político, administrativo y territorial de la entidad federativa a la que pertenece.
Tiene los órganos de representación y administración, como lo es el Ayuntamiento y el presidente municipal.
Tienen sus fines propios.
El derecho municipal estudia las normas jurídicas que regulan al municipio. "Si limitamos al derecho municipal a ser parte del derecho administrativo, condenamos al municipio a ser oficina burocrática o delegación del Estado federal o Local..".[9]
Existe relación estrecha entre el derecho administrativo con el derecho municipal, debido a que el primero regula la actividad de los órganos de la administración pública para satisfacer las necesidades de la colectividad, al igual que el municipio; sin embargo la administración pública municipal se encuentra más cercana a la población y atiende los servicios públicos más apremiantes y de forma directa.
Ayuntamiento
"Del latín adiunc-tum, supino de adiungere, juntar, unión de dos o más individuos para formar un grupo".[10]
El ayuntamiento está integrado por un presidente, regidores y síndicos, los dos últimos con el número que la Ley Orgánica Municipal de cada Estado determine.
En el Estado de México, el número de síndicos y regidores se determina de la manera siguiente:
Un síndico cuando el municipio tenga una población menor de 500 mil habitantes, y
Dos síndicos cuando tenga una población de más de 500 mil habitantes.
La citada legislación establece el número de regidores según la cantidad de población:
Diez regidores, cuando se trate de municipios que tengan una población de menos de 150 mil habitantes (seis electos por planilla según el principio de mayoría relativa y hasta cuatro designados según el principio de representación proporcional);
Trece regidores, cuando se trate de municipios que tengan una población de más de 150 mil y menos de 500 mil habitantes (siete electos por planilla según el principio de mayoría relativa y hasta seis designados según el principio de representación proporcional);
Dieciséis regidores, cuando se trate de municipios que tengan una población de más de 500 mil y menos de un millón de habitantes (nueve electos por planilla según el principio de mayoría relativa y hasta siete según el principio de representación proporcional);
Diecinueve regidores, cuando se trate de municipios que tengan una población de más de un millón de habitantes (once electos por planilla según el principio de mayoría relativa y hasta ocho designados por el principio de representación proporcional); no son reelegidos para un periodo inmediato y se renovan cada tres años.
El gobierno municipal únicamente será competente mediante el ayuntamiento, la relación o vínculo legal entre el municipio y la entidad federativa, es a través de sus respectivos representantes de manera directa.
"El Ayuntamiento, como cuerpo colegiado, celebra sus sesiones periódicamente; sus decisiones o resoluciones se denominan resoluciones de cabildo y se da constancia de ellas en un libro que se llama Libro de Cabildo, que contiene las Actas de Cabildo, cuya redacción y certificación corresponde al Secretario del Ayuntamiento".[11]
El ayuntamiento puede ser suspendido o eliminado por la Legislatura del Estado con aprobación de dos terceras partes de sus integrantes, pueden suspender o revocar el mandato de sus miembros, siempre y cuando hayan tenido un debido proceso, que establece la Ley Orgánica del Poder Legislativo. En declaración de ayuntamiento eliminado, por renuncia o por falta absoluta de la mayoría de sus miembros, la Legislatura del Estado designará un Consejo Municipal para concluir el periodo respectivo.
Los miembros de los ayuntamientos
El ayuntamiento está integrado por un presidente municipal, uno o dos síndicos y cierto número de regidores, a continuación se menciona la forma de su designación y los requisitos: Los miembros de un ayuntamiento serán designados en una sola elección. Para ser miembro propietario o suplente de un ayuntamiento, los requisitos son los siguientes:
Ser mexicano por nacimiento, Ciudadano del Estado, en pleno ejercicio de sus derechos;
Ser mexiquense con residencia efectiva en el municipio no menor a un año o vecino del mismo, con residencia efectiva en su territorio no menor a tres años, anteriores al día de la elección;
Ser de reconocida probidad y buena fama pública.
"Son autoridades municipales todos los miembros del ayuntamiento, tanto en pleno como en el ejercicio individual de sus atribuciones. Esta categoría la adoptan con base a que han sido nombrados por el pueblo a través del sufragio directo, es decir, son representantes populares responsables del gobierno de la localidad".[12] Es importante identificar los miembros del ayuntamiento y establecer su conceptualización, a efecto de conocer su sentido antológico y teleológico.
El Presidente Municipal.- Es el órgano ejecutor de las determinaciones del Ayuntamiento; entre sus facultades tiene las de ser el representante legal del Municipio, de proponer los nombramientos del Secretario, el Tesorero y los titulares de las Dependencias y Organismos Auxiliares de la administración pública municipal; contratar y concertar, previo acuerdo del Ayuntamiento, las prestaciones de servicios públicos, por terceros o con el concurso del Estado o de otros Ayuntamientos; verificar que la recaudación de las contribuciones y demás ingresos propios del municipio se realicen conforme a las disposiciones legales aplicables; vigilar la correcta inversión de los fondos públicos; supervisar la administración, registro, control, uso, mantenimiento y conservación adecuados de los bienes del municipio; informar por escrito al Ayuntamiento, en sesión solemne de Cabildo, el estado que guarda la administración municipal y de las labores realizadas durante el ejercicio; cumplir y hacer cumplir dentro de su competencia, las disposiciones contenidas en las Leyes y Reglamentos Federales, aplicando las sanciones correspondientes o remitirlos, en su caso a las autoridades correspondientes, etcétera.
Los Síndicos Municipales.- Son los sujetos que tienen a su cargo la procuración, defensa y promoción de los intereses municipales, así como la representación jurídica de los Ayuntamientos en los litigios en que ellos sean parte; la gestión de negocios de la hacienda municipal; revisar y firmar los cortes de caja de la Tesorería Municipal; cuidar que la aplicación de los gastos se haga llenando todos los requisitos legales y conforme al presupuesto respectivo; vigilar que las multas que impongan las autoridades municipales ingresen a la Tesorería, previo comprobante respectivo; intervenir en la formulación del inventario general de los bienes muebles e inmuebles propiedad del municipio, regularizar la propiedad de los bienes inmuebles municipales; inscribir los bienes inmuebles municipales en el Registro Público de la Propiedad, admitir, tramitar y resolver los recursos administrativos que sean de su competencia, etcétera.
Los Regidores Municipales.- Son los sujetos que tienen a su cargo la vigilancia y atención del ramo de la administración municipal que les sea encomendado; forman parte de las comisiones que integra el Ayuntamiento y de aquellas en que los designe en forma concreta el presidente municipal; suplen las ausencias temporales del presidente municipal; proponen al Ayuntamiento, alternativas de solución para la debida atención de los diferentes sectores de la administración municipal; promueven la participación social en apoyo a los programas que formule y apruebe el Ayuntamiento, etcétera.
Son auxiliares del gobierno municipal el Secretario del Ayuntamiento, el Tesorero y las Comisiones, las cuales son de suma importancia para la administración pública municipal, mismos que se describen a continuación:
Secretaría del Ayuntamiento.- Cumple la función de atender las tareas del Ayuntamiento en cuanto a órgano colegiado y deliberante, ya que debe convocar a las sesiones, apoyar al presidente municipal en la conducción de las mismas, levantar las actas y redactar los acuerdos, que son la concreción de los puntos debatidos en las propias sesiones.
Tesorería Municipal.- Es el órgano administrativo encargado de la recaudación de los ingresos que correspondan a su ámbito tributario, los cuales son decretados por la Legislatura del Estado; compete el manejo y resguardo de todos los fondos y valores a su cargo, cuya aplicación será para atender las necesidades municipales con apego al presupuesto de egresos aprobados por el Ayuntamiento para el ejerció fiscal anual de que se trate; por lo tanto, debe programar y coordinar las actividades relacionadas con la recaudación, la contabilidad y los gastos municipales.
"Las Comisiones son órganos auxiliares integrados por los miembros del Ayuntamiento para estudiar, examinar y resolver los problemas municipales y vigilar que se ejecuten sus disposiciones y acuerdos. El número y materia de las comisiones varía de acuerdo con las características del municipio".[13]
Atribuciones de los ayuntamientos
El ayuntamiento es una corporación de derecho público, es una persona pública; tiene personalidad jurídica para todos los efectos legales, es decir, es sujeto de derechos y obligaciones ante tribunales e instituciones, por lo cual puede, en determinado momento, gestionar y obtener créditos y asesoría técnica.
La Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, en su capítulo tercero del título quinto, establece las atribuciones de los ayuntamientos; tienen la facultad para expedir sus disposiciones jurídicas de tal forma que estén en posibilidades de ejercer sus administraciones públicas municipales, el artículo 123 establece: "Los ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, desempeñarán facultades normativas, para el régimen de gobierno y administración de las disposiciones de observancia general aplicables".[14] Asimismo en el artículo 124 fundamenta lo siguiente: "Los ayuntamientos expedirán el Bando Municipal, que será promulgado y publicado el 5 de febrero de cada año; los reglamentos; y todas las normas necesarias para su organización y funcionamiento, conforme a las previsiones de la Constitución General de la República, de la presente Constitución, de la Ley Orgánica Municipal y demás ordenamientos aplicables".[15]
Los ayuntamientos además de las atribuciones citadas en el párrafo anterior, tienen las facultades siguientes: Administran libremente su hacienda, la cual se forma de los bienes muebles e inmuebles que les pertenecen, así como de las contribuciones y los siguientes rubros:
Perciben las contribuciones, incluyendo tasas adicionales sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan como base el cambio del valor de los inmuebles.
Las participaciones federales que son cubiertas por la Federación a los Municipios, con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente determine la Legislatura Local.
Los ingresos derivados de la prestación de los servicios públicos a su cargo.
El Ayuntamiento tiene las atribuciones que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, La Constitución Política Local, la Ley Orgánica Municipal, y demás disposiciones legales relativas y aplicables.
Facultades y obligaciones del ayuntamiento
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 115, establece las facultades y obligaciones del ayuntamiento y la Ley Orgánica Municipal las organiza y las regula, de manera sustancial alude a la facultad del ayuntamiento para expedir sus normas reguladoras pero con aprobación de las Legislaturas de los Estados.
Las facultades y obligaciones del ayuntamiento son las siguientes:
Formar normas y Reglamentos, tienen facultades para expedir su Bando de Policía y Gobierno, Reglamentos, Circulares, las cuales son Disposiciones Administrativas de observancia general, abstractas y coercibles, que deben ser observadas en su competencia territorial, conforme a las bases normativas que señale la Legislatura Local; para regular las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación social.
Dentro de su ordenamiento normativo se establecen las bases para el procedimiento administrativo, los medios de impugnación y los órganos para solucionar los conflictos entre los particulares y la administración pública municipal, observando las garantías de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad.
Las Legislaturas de las Entidades Federativas promulgan las disposiciones jurídicas que regulen los procedimientos para dirimir los conflictos que se susciten entre los municipios y el gobierno del estado, o entre municipios.
Enviar la iniciativa de la Ley de Ingresos, a la Legislatura de su entidad jurídica a la cual pertenece, para su aprobación y autorización.
Remitir a la Legislatura del Estado, los proyectos para contratación de préstamos que afecten los ingresos de administraciones municipales futuras, para su autorización.
Realizar el nombramiento de secretario, tesorero y jefe de departamento.
Formar los órganos encargados de la planeación, proyecto, construcción, conservación, poner en operación y administración la prestación de servicios públicos municipales.
Impartir justicia a través del oficial conciliador municipal.
Colaborar en la formulación, aprobación, difusión y ejecución del Plan Municipal de Desarrollo Urbano.
Llevar un control del Registro Civil de la población de la comunidad municipal.
Establecer actividades que satisfagan las necesidades públicas o de interés de la comunidad.
Funciones y servicios del municipio
El servicio público es una actividad que realiza el gobierno en el ejercicio de la administración pública, para satisfacer las necesidades de la población, compensando así el pago de sus contribuciones como gobernados. "El servicio público es una actividad técnica, directa o indirecta, de la administración pública activa o autorizada a los particulares, que ha sido creada y controlada para asegurar la satisfacción de una necesidad colectiva de interés general, sujeta a un régimen especial de derecho público".[16]
La Ley Orgánica Municipal del Estado de México establece: "Artículo 125 Los municipios tendrán a su cargo la prestación y explotación y conservación de los servicios públicos municipales…".[17] Reitera y ordena el principio de la libertad del municipio, en administrar la cosa publica municipal, de forma específica en materia de servicios públicos, que consagra el artículo 115 de la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos.
Los gobiernos municipales con observancia en las Leyes Federales, Locales y las que se establezcan en cada municipio, tienen a su cargo la prestación, explotación y conservación de los servicios públicos municipales, de acuerdo a la fracción III del artículo 115 de la Constitución General de la República, los municipios tienen a su cargo los servicios públicos siguientes:
a) "Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales;
b) Alumbrado público;
c) Limpia y disposición de desechos;
d) Mercado y centrales de abasto;
e) Panteones;
f) Rastro;
g) Calles, parques, jardines y su equipamiento;
h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; y
i) Los demás que las legislaturas determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los municipios, así como su capacidad administrativa y financiera".[18]
La prestación de servicios públicos deberá realizarse por los ayuntamientos, sus unidades administrativas y organismos auxiliares, quienes podrán coordinarse con su entidad federativa o con otros municipios para lograr la eficacia en su prestación.
Administración de la hacienda pública municipal
La expresión hacienda pública municipal se aplica a diversos aspectos de una misma función pública: "Al conjunto de recursos financieros y patrimoniales de que dispone el gobierno municipal para la realización de sus fines. A las funciones, sistemas y procedimientos necesarios para la planeación, operación y control de los ingresos y egresos municipales. A las áreas de la administración pública municipal encargadas de desarrollar tales funciones".[19]
Hacienda pública municipal es considerada como el conjunto de actividades encaminadas para obtener y administrar los ingresos del municipio, para proveer sus gastos públicos y deuda pública, en relación con su patrimonio.
El municipio administra su hacienda con libertad, es decir, es autónomo en su ámbito interno en las actividades que realiza en su recaudación y erogación de ingresos que son exclusivos del municipio; sin embargo, debe observar las disposiciones jurídicas de la federación y de las entidades federativas, debido a que su actuación debe ser en armonía, sin contravenir al ordenamiento federal y local.
La hacienda pública municipal se integra de la manera siguiente:
Los bienes muebles e inmuebles propiedad del municipio;
Los capitales y créditos a favor del municipio, así como los intereses productos que generen los mismos;
Las rentas y productos de todos los bienes municipales;
Las contribuciones y demás ingresos determinados en la Ley de Ingresos de los Municipios, los que decrete la Legislatura Local y otros que por cualquier título legal reciban; y
Las donaciones, herencias y legados que reciban.
El presidente presenta al ayuntamiento el Proyecto de Presupuesto de Egresos, para su consideración y aprobación; el cual debe contener lo siguiente: a) los programas en que se señalen los objetivos, metas y unidades responsables para su ejecución, así como la valuación estimada del programa, b) estimación de los ingresos y gastos del ejercicio fiscal calendarizados y c) situación de la deuda pública.
El ayuntamiento tiene la facultad de proponer a la Legislatura de su Estado las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.
La Legislatura de la entidad aprueba la Ley de Ingresos del Municipio, revisa y fiscaliza sus cuentas públicas. Los ayuntamientos aprueban su presupuesto de egresos con base en sus ingresos disponibles.
El municipio puede celebrar convenios con las entidades federativas para asumir la prestación de servicios o la atención de funciones de la federación, que con antelación haya asumido la entidad federativa.
El Órgano de Contraloría Interna Municipal tiene a su cargo las funciones siguientes: La población municipal tiene la facultad para denunciar ante el ayuntamiento, la Contaduría General de Glosa del Poder Legislativo, o ante el gobernador, la malversación de fondos municipales y cualquier otro caso presuntamente delictivo en contra de la hacienda municipal.
El Programa de Inversión Estatal, son recursos que transfiere el gobierno de la entidad federativa a los ayuntamientos para la realización de proyectos de inversión previstos en el Plan de Desarrollo del Estado de México vigente; estos recursos se generan por efecto de las audiencias públicas o giras del gobernador por los municipios de la entidad.
La Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México en el artículo 129, establece "Los recursos económicos de que dispongan los poderes públicos del estado y los ayuntamientos de los municipios, así como sus organismos auxiliares y fideicomiso públicos se administrarán con eficiencia, eficacia y honradez para cumplir con los objetivos y programas a los que estén destinados.
Las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes, la prestación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra se llevarán a cabo y se adjudicarán por medio de licitaciones públicas mediante convocatoria pública, para que se presenten propuestas en sobre cerrado, que será abierto públicamente, a fin de asegurar al gobierno del Estado de México y a los municipios, las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes.
Las licitaciones a que se hace referencia el párrafo anterior serán idóneas para asegurar dichas condiciones, y establecerán las bases, procedimientos, reglas, requisitos y demás elementos para acreditar la economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez que aseguren las mejores condiciones para el estado y los municipios.
El manejo de los recursos económicos estatales y municipales se sujetarán a las bases de este artículo.
Todos los pagos que efectúe el gobierno se harán mediante orden escrita en la que se expresará la partida del presupuesto a cargo de la cual se hacen estos.
El Órgano Superior de Fiscalización, la Secretaría de la Contraloría del Estado y las Contralorías de los ayuntamientos, vigilarán el cumplimiento de lo dispuesto en este título, conforme a sus respectivas competencias".[20]
Para cumplir con los fines del municipio el gobierno municipal necesita manejar un conjunto de recursos que se identifican como la hacienda municipal, la adquisición de los recursos materiales y su adecuada utilización, son un factor fundamental para la buena marcha de la organización municipal, es por ello que las adquisiciones se hagan con máxima eficiencia, utilizar de manera racional los recursos disponibles, implementar medidas preventivas y correctivas en el cuidado de los bienes muebles e inmuebles del municipio, así como también, a través de auditorias pertinentes dictaminar sobre el uso y destino de los recursos en cada una de las áreas de la administración pública.
Facultades municipales delegadas por la federación y entidad federativa
El municipio en términos del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos, y demás Leyes Federales y Locales, se encuentra autorizado para realizar lo siguiente:
Formular, aprobar y administrar la zonificación y Planes de Desarrollo Urbano Municipal.
Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales.
Participar en la formulación de Planes de Desarrollo Regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia.
Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales.
Intervenir en la regulación de la tenencia de la tierra urbana.
Otorgar licencias y permisos para construcciones.
Participar en la creación y administración de zonas de reserva ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia.
Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial.
Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.
El respeto a la autonomía municipal es el fundamento de un orden subsidiario, solidario y responsable que el Gobierno Federal y los Gobiernos Estatales deben garantizar. Los municipios deben tener la capacidad para determinar libre y responsablemente las características propias de su Gobierno de acuerdo con sus necesidades particulares, para establecer las normas básicas de la convivencia social y, en especial, para garantizar el pleno desarrollo y respeto por las comunidades y los pueblos indígenas.
Policía municipal
"Policía proviene del latín polotia y del griego poloteké, entendiendo como tal el buen orden y la guarda en las ciudades y repúblicas, mediante el cumplimiento de las leyes y los reglamentos que se han dictado para el buen o mejor gobierno".[21]
La policía municipal se refiere a la facultad con la que cuenta el gobierno municipal, para limitar los derechos y actuación de los particulares con base en las normas jurídicas, para lograr la tranquilidad, seguridad y bienestar de la comunidad. En virtud de que el municipio como corporación pública encargada de gobernar y administrar una circunscripción territorial, cuenta con facultades expresas para regular la conducta externa de la población municipal.
El municipio cuenta con una policía preventiva, la cual esta bajo las órdenes del presidente municipal, y con observancia a las órdenes del gobernador del Estado en los casos de fuerza mayor o alteración grave del orden público; asimismo esta bajo el mando del presidente de la República cuando éste resida o transite en dicho municipio.
Los cuerpos de Seguridad Pública, Bomberos y Tránsito Municipales se coordinan en lo relativo a su organización, función y aspectos técnicos con la Dirección General de Seguridad Pública y Tránsito de la entidad federativa.
Los límites de la competencia municipal en materia de Policía y Buen Gobierno que implican sanciones, se halla establecidos en el artículo 21 de la Constitución General de la República, es decir, sólo en el ámbito administrativo, sin enfocarse a la búsqueda e investigación de los delitos que son de competencia de la policía ministerial.
Organización política territorial
En términos de lo que establece la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, los centros de población de los municipios se denominan en razón del número de habitantes y de servicios públicos, teniendo las siguientes categorías políticas:
"Ciudad, al centro de la población que tenga más de quince mil habitantes, servicios públicos, servicios médicos, equipamiento urbano; hospital, mercado, rastro, cárcel y panteón; instituciones bancarias, industriales, comerciales y agrícolas; y centros educativos de enseñanza preescolar, primaria y media superior.
Villa, localidades entre cinco mil y quince mil habitantes, servicios públicos, servicios médicos, equipamiento urbano; hospital, mercado, cárcel y panteón; y centros educativos de enseñanza primaria y media superior.
Pueblo, al centro de población que tenga entre mil y cinco mil habitantes, servicios públicos indispensables, cárcel y panteón; y centros educativos de enseñanza primaria.
Ranchería, al centro de población que tenga entre quinientos y mil habitantes; edificios para escuela rural, Delegación o Subdelegación Municipal.
Caserío, localidad de hasta quinientos habitantes".[22]
Cuando el centro de población aumenta su número de habitantes y sus servicios públicos, a través del Ayuntamiento se puede promover para que sea declarado oficialmente elevado a la categoría política conveniente, ante la Legislatura del Estado.
Los municipios controlan y vigilan, junto con el gobierno de la entidad federativa, la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales, con apego a lo establecido en los Planes de Desarrollo Urbano correspondientes.
Fines del municipio
En los municipios se instituyen los fines que pretenden conseguir, para satisfacer las necesidades de la comunidad municipal, para garantizar una convivencia armoniosa, la paz social y el bien común, así en los Bandos Municipales, de los cuatro municipios analizados del Estado de México, establecen como común denominador los principios siguientes:
Garantizar la tranquilidad, seguridad y los bienes de las personas que residan o transiten por su territorio;
Garantizar la moralidad, la salubridad, el orden público y la buena imagen, dentro del municipio;
Preservar y proteger sus limites territoriales;
Satisfacer las necesidades colectivas de sus habitantes, mediante la adecuada prestación de los servicios públicos municipales;
Promover la integración familiar y social de sus habitantes;
Preservar y fomentar los valores cívicos y culturales para acrecentar la identidad municipal, estatal y nacional;
Fomentar entre sus habitantes el amor a la patria, a sus símbolos y la solidaridad nacional;
Fortalecer los vínculos de identidad propios de la comunidad mexiquense y de su propio municipio;
Vigilar el adecuado y ordenado crecimiento urbano en el municipio;
Estimular la participación social en el desarrollo de los planes y programas municipales;
Promover el desarrollo cultural, social y económico del municipio;
Instrumentar los mecanismos para prevenir y evitar la formación de asentamientos humanos irregulares;
Preservar la ecología y el medio ambiente en el municipio, vigilando, protegiendo y expandiendo áreas verdes; sujetándose a las disposiciones que para tal efecto expidan los gobiernos federal y estatal;
Formular, conducir y evaluar la política ambiental de su circunscripción territorial;
Formular, conducir y evaluar el programa municipal de protección al ambiente en congruencia con el programa estatal;
Preservar y restaurar el equilibrio ecológico de los centros de población en relación con los objetos derivados de los servicios de alcantarillado, limpia, mercados, panteones, rastros, transito y transporte público.
Los fines del municipio antes mencionados son de vital importancia y es imprescindible su observancia por parte de las autoridades municipales; al vulnerar las mencionadas disposiciones, al no respetar la flora y fauna, al construir zonas habitacionales sin una planeación democrática, etc., existe incoherencia entre los principios, normatividad jurídica y los fines que establece el Bando Municipal con la actividad que desempeñan los integrantes del Ayuntamiento.
La administración pública municipal, necesita trabajar dentro del marco legal por la paz, la justicia y el desarrollo social, generando en forma continua y creciente, servicios y obras de calidad, basados en la participación social y en una administración responsable, honesta y eficiente, respetando la dignidad de las personas y del medio ambiente, fomentando compromisos para fortalecer nuestra cultura, tener bien enfocados los problemas de la comunidad, trabajar de forma constante y sistemáticamente y, contar con información adecuada.
Rasgos distintivos de los municipios.
Existen particularidades en cada municipio del Estado de México, lo cual los hace diferentes entre sí, cada uno posee diferencias sociales, económicas, políticas, se enfrentan a diversas necesidades; sin embargo, los problemas que acontecen en los municipios como común denominador son la insuficiencia de recursos económicos, servicios públicos inadecuados, deficiente desempeño en la administración pública municipal debido a la falta de profesionalismo en algunos puestos públicos, entre otros.
Cabildo
"Cabildo proviene del latín capitulum, palabra con que se designaba al cuerpo de eclesiásticos de una iglesia"[23] dentro de nuestro contexto, se le llama cabildo a la reunión de los integrantes del Ayuntamiento, también se denomina así al salón o recinto donde se realizan las asambleas; asimismo al acto de intercambiar opiniones, se le denomina cabildear.
En los municipios existen dos tipos de cabildos, uno es denominado cabildo cerrado: es cuando se realizan las asambleas del gobierno municipal, en la que pueden asistir la sociedad, pero sin la facultad de opinar o votar, sobre los temas que se discuten, únicamente pueden estar presentes; en los cabildos abiertos: son las reuniones del gobierno municipal en la que pueden asistir toda persona que así lo desee, además pueden dar propuestas, opinar, votar sobre las alternativas que debe tomar el gobierno municipal; esencialmente, se discuten las obras públicas que se van a realizar y en que orden de importancia, dependiendo del los recursos con que se cuente.
En el Estado de México, señala la Ley Orgánica que los cabildos ordinarios deben ser semanales; se entiende que los cabildos ordinarios son los que se celebran con regularidad en la épocas previstas.
Los cabildos extraordinarios son celebrados cuando surge un evento que no admite demora para ser abordado y por ello se anticipa su celebración y sólo se trata el asunto único que motivó la reunión.
Las sesiones solemnes, son aquellas a las que el ayuntamiento les de ese carácter por la importancia que revistan; por ejemplo para recibir el informe del Presidente Municipal; para la toma de protesta del nuevo ayuntamiento; para la conmemoración de aniversarios históricos; y para recibir en cabildo a representaciones de los poderes del Estado, de la Federación o personalidades distinguidas.
Las sesiones permanentes, son aquellas cuando el cabildo trate de estudiar, discutir y aprobar un reglamento.
En todos los casos, las sesiones deben ser públicas, permitiendo el acceso al público y serán secretas o privadas cuando exista un motivo que a juicio del Ayuntamiento las justifique como tales. Para la celebración de cualquier tipo de sesión, se señala que debe haber un quórum que se integre por la mayoría de los integrantes del ayuntamiento. El ayuntamiento llevará un Libro de Actas en el que se asienten los asuntos tratados y los acuerdos tomados; las actas serán firmadas por los miembros del Ayuntamiento que hayan asistido y por el secretario que dará fe de la sesión.
Las asambleas son presididas por el presidente municipal, o por quien lo supla legalmente. El funcionario que presida la sesión, tiene voto de calidad.
Conclusiones
El municipio es una persona jurídica, tiene un patrimonio propio, posee autonomía para gobernarse y administrar su hacienda pública, se integra por una población que habita en un territorio determinado, es la célula básica que conforma el tejido político, administrativo y territorial de las entidades federativas. La sociedad es un elemento sustancial del municipio, es la parte dinámica y vital del municipio; a través de un nexo causal entre gobierno-sociedad se construye el consenso, dando paso a mejores tomas de decisiones de los gobiernos municipales.
La administración pública municipal es la actividad que realiza el Gobierno Municipal, en la prestación de bienes y servicios públicos para satisfacer las necesidades; garantizando los derechos de la población que se encuentra establecida en un espacio geográfico determinado, en los términos que prevén las disposiciones jurídicas que regulan la administración pública municipal.
El municipio a través de su Ayuntamiento puede contraer derechos y obligaciones, es decir, puede realizar convenios o contratos con otros municipios, así como con los particulares, a efecto de prestar los servicios públicos de su competencia. La doctrina cataloga al municipio como una persona jurídica oficial o de carácter público, capaz de adquirir derechos y obligaciones, tanto en la esfera de derecho público o de imperium, como en la esfera de derecho privado o también llamada de coordinación con otras personas físicas o morales. El municipio es administrado por tres partes que integran el Ayuntamiento, siendo las siguientes: un presidente municipal, regidores y síndicos; respecto al número de síndicos y regidores, el municipio se acata a lo establecido en la Ley Orgánica Municipal de cada Estado.
El Ayuntamiento se le considera como un órgano colegiado, en virtud que actúa en equipo, y asume la representación del municipio, sus integrantes son electos por votación popular, libre, secreta y directa. El Ayuntamiento, como cuerpo colegiado, celebra sus sesiones periódicamente; sus decisiones o resoluciones se denominan resoluciones de cabildo y se da constancia de ellas en un libro que se llama Libro de Cabildo, que contiene las Actas de Cabildo, cuya redacción y certificación corresponde al Secretario del Ayuntamiento.
Para cumplir con los fines del municipio el gobierno municipal necesita manejar un conjunto de recursos que se identifican como la hacienda municipal, la adquisición de los recursos materiales y su adecuada utilización, son un factor fundamental para la buena marcha de la organización municipal, es por ello que las adquisiciones se hagan con máxima eficiencia, utilizar de manera racional los recursos disponibles, implementar medidas preventivas y correctivas en el cuidado de los bienes muebles e inmuebles del municipio, así como también, a través de auditorias pertinentes dictaminar sobre el uso y destino de los recursos en cada una de las áreas de la administración pública.
El respeto a la autonomía municipal es el fundamento de un orden subsidiario, solidario y responsable que el Gobierno Federal y los Gobiernos Estatales deben garantizar. Los municipios deben tener la capacidad para determinar libre y responsablemente las características propias de su Gobierno de acuerdo con sus necesidades particulares, para establecer las normas básicas de la convivencia social y, en especial, para garantizar el pleno desarrollo y respeto por las comunidades y los pueblos indígenas.
En los municipios se instituyen los fines que pretenden conseguir, para satisfacer las necesidades de la comunidad municipal, para garantizar una convivencia armoniosa, la paz social y el bien común, así en los Bandos Municipales, de los cuatro municipios analizados del Estado de México, establecen como común denominador los principios siguientes: Garantizar la tranquilidad, seguridad y los bienes de las personas que residan o transiten por su territorio; garantizar la moralidad, la salubridad, el orden público y la buena imagen, dentro del municipio; preservar y proteger sus limites territoriales; satisfacer las necesidades colectivas de sus habitantes, mediante la adecuada prestación de los servicios públicos municipales; promover la integración familiar y social de sus habitantes; preservar y fomentar los valores cívicos y culturales para acrecentar la identidad municipal, estatal y nacional;
Existen particularidades en cada municipio del Estado de México, lo cual los hace diferentes entre sí, cada uno posee diferencias sociales, económicas, políticas, se enfrentan a diversas necesidades; sin embargo, los problemas que acontecen en los municipios como común denominador son la insuficiencia de recursos económicos, servicios públicos inadecuados, deficiente desempeño en la administración pública municipal debido a la falta de profesionalismo en algunos puestos públicos, entre otros.
El cabildo es la figura jurídica por medio de la cual la sociedad tiene la posibilidad de ejercer su derecho, para participar en la toma de decisiones de los gobiernos municipales. El cabildo abierto es un mecanismo por el cual se puede ejercer una democracia directa en el ámbito municipal; el particular se encuentra en libertad de hacer valer su derecho de petición en este tipo de reuniones del ayuntamiento.
Las decisiones que toman los gobiernos municipales, deben surgir de la opinión de la sociedad; las gestiones municipales obedecerán al interés general y el bien común; sólo así se ejerce un gobierno legítimo en un contexto de democracia. A través del cabildo abierto, se transforma la conciencia de gobierno y sociedad, en la construcción de un cultura de participación política, sembrando en la conciencia de servidores públicos y particulares el espíritu de la sociedad activa, que participa vivamente en los asuntos públicos, edificando un municipio moderno.
Bibliografía
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Acción de Reforma Administrativa: Consistente en una medida deliberada de cambio administrativo para incrementar la eficiencia y eficacia de las organizaciones, mejorar el cumplimiento de sus objetivos y programas, y propiciar una mayor congruencia entre las acciones a desarrollar, buscando honestidad en el desempeño de las mismas.
Autor:
Dr. Gelacio Laguna Barrera
Datos del Autor
El suscrito es oriundo del municipio de Zumpango, Estado de México; ha estudiado una Licenciatura en Derecho con "Mención Honorífica", Maestría en Administración Pública con "Mención Honorífica", Doctorado en Administración Pública con "Mención Honorífica"; además diversos diplomados de posgrado como son: Derecho Civil, Derecho Penal, Juicio de Amparo, Criminalística, Documentos Cuestionados, Innovación Curricular por Competencia. Es catedrático de la Universidad Autónoma del Estado de México y trabaja como Abogado con "alta calidad profesional"; E-mail = .
El presente trabajo ha sido realizado en el lugar: Estado de México, en fecha: julio del 2009.
[1] Robles Martínez, Reynaldo. El municipio, Ed. Porrúa, 4ª edición, México, 2000, p. 31.
[2] Nava Negrete, Alfonso. Diccionario jurídico mexicano, Ed. Porrúa, IIJ, 10ª edición, México, 1997, p. 2166.
[3] Robles Martínez, Reynaldo, Op. cit., p. 31.
[4] Quintana Roldán, Carlos F., Derecho municipal, Ed. Porrúa, 7ª Edición, México, 2003, p. 413.
[5] E. Mainero, Carlos. La administración pública mexicana, Ed. Tercer Milenio, México, 2000, pp. 4 y 5.
[6] Ayala Espino, José. Economía pública, Ed. UNAM, México, 1997, p. 109. Acción de Reforma Administrativa: Consistente en una medida deliberada de cambio administrativo para incrementar la eficiencia y eficacia de las organizaciones, mejorar el cumplimiento de sus objetivos y programas, y propiciar una mayor congruencia entre las acciones a desarrollar, buscando honestidad en el desempeño de las mismas.
[7] Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Artículo 115, Ed. SISTA, México, 2009, p. 53.
[8] Sánchez Gómez, Narciso. Primer curso de derecho administrativo, Ed. Porrúa, México, 1998, p. 197.
[9] Robles Martínez, Reynaldo, Op. cit., p. 11.
[10] Hernández Espíndola, Olga. Diccionario jurídico mexicano, Ed. IIJ, Porrúa, 10ª edición, México, 1997, p. 304.
[11] Acosta Romero, Miguel, Teoría general del derecho administrativo, Ed. Porrúa, México, 2000, p. 767.
[12] Martínez Cabañas, Gustavo. La administración estatal y municipal de México, Ed. INAP, México, 1981, p. 110.
[13] Delgadillo Gutiérrez, Luis H., Compendio de derecho administrativo, Ed. Porrúa, México, 2000, p. 167.
[14] Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México. Artículo 123, Ed. SISTA, México, 2008, p. 443.
[15] Ibid, Artículo 124, p. 243.
[16] Serra Rojas, Andrés, Citado por: Martínez Morales Rafael I., Derecho administrativo, Ed. Harla, México, 2000, p. 250.
[17] Agenda de la Administración Pública del Estado de México. Ley orgánica municipal del Estado de México, Artículo 46, Ed. ISEF, México, 2008, pp. 15 y 16.
[18] Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Artículo 115, Op. cit., p. 54.
[19] Instituto de Administración Pública del Estado de México, A. C., Manual básico para la administración municipal, Ed. IAPEM, México, 1997, p. 2, del Capítulo 3.
[20] Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, Artículo 129, Op. cit., p. 446.
[21] Martínez Morales, Rafael I., Op. cit., p. 80.
[22] Agenda de la Administración Pública del Estado de México, Ley Orgánica Municipal del Estado de México, Op. cit., pp. 4 y 5.
[23] Robles Martínez, Reynaldo, Op. cit., pág. 260.
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