Consideraciones actuales del régimen de contratación administrativa de servicios

A modo de introducción

El presente artículo forma parte de una investigación más amplia cuyo título es "Inconstitucionalidad del Régimen de Contratación Administrativa de Servicios  en  el Perú del año 2008 y 2010". 

En dicho trabajo señalamos  que el Decreto Legislativo Nº 1057 es inconstitucional, pues,  vulnera la Constitución en cuanto a la forma y  al  fondo, así como, los tratados internacionales y  los principios generales del  derecho,  entre ellos: el  principio de igualdad, de progresividad de los derechos sociales económicos y  culturales,  el principio de primacía constitucional, jerarquía y  coherencia normativa.

 Lo novedoso de este artículo es la incorporación de aspectos que no están contemplados en  la investigación  antes señalada,  como por  ejemplo  EL análisis de los  nuevos dictámenes de  la Comisión  de Trabajo  y  Seguridad  Social  del Congreso dela República y de la ley que regula su eliminación progresiva. Esperando que nuestras reflexiones contribuyan al debate sobre este tema tan importante y que involucra a miles de trabajadores del sector público en el Perú.

Posiciones sobre el  debate del  RECAS

Después de la promulgación y publicación del  Decreto  Legislativo Nº 1057  que regula el  Régimen de Contratación  Administrativa de Servicios en el  año 2008,   se profundizo el debate sobre la problemática laboral en  el  sector público, especialmente sobre el  caso  de los trabajadores de Servicios No Personales-SNP, destacándose  las siguientes características:   plena precariedad  extrema, vulnerabilidad de los derechos laborales, un profundo desorden normativo y  el  desarrollo de una política de flexibilización laboral en el  sector estatal. 

El cuestionamiento a la norma en referencia fue desarrollado  por todas las  organizaciones sindicales y por  los trabajadores públicos en  general,  así  como por  un   sector  importante de la comunidad académica. Todos ellos coinciden que el  nuevo  régimen es de naturaleza laboral y vulnera los derechos fundamentales de los trabajadores consagrados en  la Constitución vigente y los tratados internacionales,  por  tanto, tiene una carácter  inconstitucional.  Asimismo,   mediante esta norma se busca  legaliza la política de flexibilización de los derechos laborales  en contra de los intereses de los  trabajadores públicos. El debate  dio como resultado la configuración de dos posiciones claramente diferenciadas: Por un lado se encuentran los que planteaban  la modificación  de la norma,  lo  que implica redefinir su naturaleza jurídica   e incorporando expresamente los derechos  laborales no  contemplados, siendo necesario promover iniciativas legislativas ante el  Congreso de la República para su aprobación  con  las  características señaladas. 

Por otro lado está la propuesta de promover su derogación expresa por medio de una  iniciativa  legislativa,  declarando  que los trabajadores públicos del RECAS se rijan por el Decreto Legislativos Nº 276(Carrera Pública) o en  su  defecto por el régimen de la actividad privada regulada por  el  Decreto  Legislativo Nº 728,  sin concurso alguno y  de forma automática 

 Pero, entre estas dos posiciones existía una coincidencia,  el Decreto Legislativo Nº 1057  bajo las características primigenias con  la que fue promulgada no podía continuar y lo mejor era crear los mecanismos necesarios para lograr una salida adecuada y poder garantizar la protección  de los derechos de los trabajadores sujetos a este régimen.   

Intentos por adecuar el régimen CAS

 Los intentos por adecuar  y mejorar el Régimen Especial de  Contratación  Administrativa de Servicios fueron innumerables, la primera acción fue recurrir  al Tribunal Constitucional mediante  dos  demandas de inconstitucionalidad,   una promovida con el respaldo de cinco mil trabajadores y  la  otra con el apoyo de siete mil  trabajadores; cuyo  resultado fue la constitucionalización de la norma.

2.1.  La Primera  demanda de inconstitucionalidad y los criterios del  Tribunal Constitucional.

El Decreto Legislativo  Nº 1057 que regula el Régimen de Contratación Administrativa de Servicios  fue cuestionado por  primera vez mediante una demanda de inconstitucionalidad interpuesta en 8  de enero del 2010 con el respaldo de cinco mil  ciudadanos.  El resultado de la evaluación constitucional realizada por el Tribunal Constitucional origino la sentencia N° 00002-2010-PI/TC donde se establece criterios importantes,  entre ellos tenemos:

Se determina su  redefinición  jurídica, establecido que le Régimen de Contratación  Administrativa de Servicios es de naturaleza laboral, estableciéndose  algunos  mecanismos  con  el objetivo superar las limitaciones existentes en  la norma en  cuestión, lo que supuso necesariamente la incorporación de los derechos laborales colectivos. Pero  dicha  resolución es sumamente controvertida, pues,  no alcanzo el consenso deseado,  al  concluir que el Decreto Legislativo Nº 1057 es constitucional, sin embargo  al  estudiar la sentencia señalada nos encontramos que el  TC  no  tomo  en cuenta algunos aspectos importantes tanto en la forma como en el  fondo al momento de  sentenciar.  

2.1.1.     Respecto a los aspectos de forma  no tomados en cuenta por TC.   

El Tribunal Constitucional establece en la sentencia N° 00002-2010-PI/TC,  que la norma jurídica en  cuestión se encuentra enmarcada dentro de los criterios establecidos por la ley autoritativa N° 29157, por  lo tanto,  el  cuestionamiento  respecto a los aspectos de forma son desestimados, tal  como lo señala el  fundamento 9).

Al respecto debemos decir que nuestro máximo intérprete de la Constitución al  hacer una evaluación constitucional del Decreto Legislativo N° 1057 en cuanto a los aspectos formales  no toma en cuenta las siguientes consideraciones:

Primero: Que el ejercicio de la función legislativa por delegación esta sujeta a determinadas condiciones establecidas constitucionalmente, las  mismas  que son de obligatorio cumplimiento,  incluso para el  titular de la función  legislativa, que es el  Parlamento. 

Al respecto se debe recordar que el artículo 104° de la Constitución vigente establece que la delegación de facultades legislativa al Poder Ejecutivo debe hacerse sobre materia específica.  Esto  supone en  principio que debe ser clara y precisa.

En presente caso  el  Parlamento incumplió el mandato constitucional,  pues, otorgo una autorización para legislar sobre materias imprecisas,  sumamente generales, como es el  caso de la modernización del  Estado, que involucra aspectos sumamente amplios,  obligando hacer una interpretación de la Ley Autoritativa por  parte del legislador delegado.

Segundo: Que por teoría general entendemos que la interpretación jurídica de la ley autoritativa debe hacerse atendiendo a la verdadera intencionalidad del  legislador, lo  que implica hacerlo de forma restrictiva y no extensiva. En  el  presente caso el legislador delegado opta por una interpretación extensiva de la Ley Nº 29157 teniendo como resultado la regulación de materias no  contempladas ni permitidas por  el  Parlamento. 

La  interpretación  restrictiva de la Ley Autoritativa por  parte del  legislador delegado necesariamente implica tomar  en  cuenta supletoriamente los criterios establecidos por las normas jurídicas relacionadas con  el  concepto de la modernización del  Estado, es decir, la Ley Marco de Modernización de la Gestión del  Estado; sin embargo,  eso no  ocurrió, en consecuencia el Decreto Legislativo Nº 1057 que regula el Régimen de Contratación Administrativa de Servicios es inconstitucional en este extremo.

Los criterios antes señalados se alejan notoriamente de los planteamiento de nuestro Tribunal Constitucional,  hecho público mediante la sentencia  N° 00002-2010-PI/TC ,  donde establece que la norma jurídica en  cuestión  ha cumplido  son  las  formalidades establecidas  por  la Constitución,  en consecuencia fue  declarada infundada en  este extremo.  

2.1.2.     Respecto a los aspectos materiales de la norma jurídica no tomados en cuenta por  el  TC.

En cuanto refiere al contenido material del Decreto Legislativo N° 1057 que regula el  Régimen de Contratación Administrativa  de Servicios, el Tribunal  Constitucional en su  sentencia Nº 00002-2010-PI/TC establece que se encuentra encuadrado dentro de lo establecido por la Constitución vigente, por  tanto es constitucional, y que los aspectos no  contemplados como los derechos  laborales colectivos deben ser objeto de regulación por  la autoridad  administrativa del trabajo,  en  este caso el Ministerio de Trabajo y Promoción del  Empleo. 

Al respecto debemos manifestar que el Tribunal Constitucional al hacer la evaluación  constitucional no ha tomado en cuenta  algunas consideraciones que son muy importantes,  entre ellas tenemos:

Primero: Que al establecerse la naturaleza laboral del régimen de contratación administrativa de servicios se reconoce también el vínculo laboral,  y por  tanto, el reconocimiento de los derechos laborales individuales y  colectivos, concordante con lo establecido  por el último párrafo del  artículo 23° de la Constitución de 1993; donde señala que ninguna relación laboral puede limitar el ejercicio de los derechos constitucionales,  ni desconocer ni rebajar la dignidad del  trabajador.

Sin embargo,  encontramos que la norma jurídica cuestionada a pesar de tener un carácter laboral solo reconoce determinados derechos,  en particular los derechos laborales individuales,  desconociendo el derecho de compensación por  tiempo de servicios, el derecho de ingresar a planillas, el derecho a gratificaciones y los derechos laborales colectivos como  el derecho a la libertad sindical, negociación colectiva y huelga. Todo esto no es más que una vulneración flagrante a la Constitución, pues,  el  no reconocimiento pleno de los derechos laborales constituye un  atentado contra la dignidad de los trabajadores protegido constitucionalmente, en consecuencia,   el régimen de contratación administrativa de servicios es inconstitucional en este extremo, lo que nuestro Tribunal Constitucional no señalo. 

Segundo: Que al definir como un régimen laboral especial al Decreto Legislativo Nº 1057  supone necesariamente la identificación de las características especiales o  particulares de las  actividades  laborales desarrolladas  por las  personas sujetos a este régimen, y  de ese modo encontrar una concordancia entre lo establecido por  la norma y la realidad concreta. En  el  presente caso no es así, pues,  el legislador delegado no ha logrado precisar claramente el carácter especial de la vida laboral regulada por el RECAS, demostrando con  ello, que la verdadera intencionalidad del legislador delegado es alejar de la responsabilidad y las obligaciones que tiene el Estado como empleador lo que le permite niveles de primacía en  la relación  laboral,   en  desmedro de los trabajadores públicos, lo que constituye un  acto de plena ilegalidad.

Al  no demostrarse los elementos diferenciadores para la determinación  del  carácter especial  del  régimen laboral, nos encontramos frente a una relación laboral común, en  donde debe tomarse  cuenta todos los derechos laborales reconocidos legalmente, situación que no se presentó, materializándose la vulneración  del  principio de progresividad de los derechos laborales.  Asimismo, al existir la primacía  de una parte sobre los demás en la relación laboral, se vulnera el principio de igualdad jurídica laboral.

 Pero lo mas lamentable es que nuestro máximo intérprete de la Constitución determina que no existe una vulneración al principio  de igualdad, no discriminación y progresividad de los derechos, pues, no es posible  la comparación de dos regímenes laborales distintos,  uno establecido por el Decreto Legislativo N° 1057 y otro por  el   Decreto Legislativo N° 276, sin embargo, encontramos que las actividades laborales reguladas por ambos regímenes laborales  son  los mismas. 

Tercero: Que la determinación por parte del  Tribunal Constitucional   que establece que un   órgano administrativo,  en este caso  el  Ministerio de Trabajo y  Promoción  del  Empleo, dicte la regulación correspondiente para acatar el mandato  constitucional respecto a los derechos laborales colectivos, muestra una profunda  incongruencia,  pues,   otorgar la potestad de corregir o  si  se quiere de ampliar aspectos no contemplados por  el Decreto Legislativo Nº 1057,  mediante una  norma jurídica de carácter administrativa, cuyo  nivel jurídico es  de menor jerarquía que la ley,  atenta contra el principio de jerarquía normativa y  coherencia normativa.

Cuarto: Que  de la propia  evaluación constitucional del Decreto Legislativo N° 1057  desarrollado por el Tribunal Constitucional se deduce su carácter inconstitucional,  sin embargo, no se logra declarar expresamente, pues como bien se afirma en  el fundamento 46) de la sentencia 00002-2010-PI/TC,  que al declarase su  inconstitucionalidad significaría generar un  vació normativo desprotegiendo a quienes han ingresado a la administración pública  a laborar bajo este régimen, por tanto,  la decisión adoptada es de naturaleza política más que jurídica.

Quinto: Que el Decreto Legislativo Nº 1057 al no  tomar  en consideración el derecho de compensación  de servicios, el derechos de ingresar  a planillas, el derecho al pago  de gratificaciones, el derecho  a la libertad sindical,  el derecho de negociación  colectiva, el derecho de huelga, el derecho a las  licencias  implica la vulneración  flagrante al  principio de progresividad de los derechos laborales, aspecto  no  tomados en   cuanto por  nuestro  Tribunal  Constitucional.   

Pero para superar la difícil situación jurídica creada por el legislador delegado,  al dar una norma jurídica de carácter  inconstitucional y además que el Tribunal Constitucional por razones políticas,  justificadas  o  no, decide declarar su  constitucionalidad,  amerita una salida legislativa   por los órganos compete como  el Congreso  de la República para que dicte  las  normas necesarias  y modifique el Decreto Legislativo N° 1057 incorporando en su  texto los derechos colectivos y  otros derechos laborales individuales no reconocidos.

2.2.           La segunda demanda de inconstitucionalidad contra el CAS.

La segunda demanda de inconstitucionalidad fue presentada al Tribunal Constitucional con  el respaldo de siete mil ciudadanos, con la particularidad de que  el cuestionamiento  fue a todas las normas jurídicas elaboradas por  el ejecutivo que tenían que ver  con  la modernización  del  Estado, en el marco de la implementación del  acuerdo  comercial entre Perú- EE.U. y su  Protocolo  de Enmienda.  Entre las  normas jurídicas se en centraron: Decreto Legislativo Nº 1023, Decreto  Legislativo Nº 1024, Decreto Legislativo Nº 1025   y el  Decreto Legislativo Nº 1057. Esta demanda dio como  resultado la sentencia Nº 010-2010-PI/TC,  que en  el extremo respecto al análisis de caso del  Decreto  Legislativo Nº 1057  fue declarado  improcedente,  pues,   ya existía un pronunciamiento  anterior  sobre el  mismos  caso. 

Pero lo más importante en la sentencia Nº 010-2010-PI/TC es el voto singular del  magistrado Eto Cruz,  donde señala que no existió un debido pronunciamiento sobre el  fondo del expediente Nº 00002-2010-PI/TC, pues,  debió  analizar la vulneración del  principio de progresividad de los derechos sociales. Este criterio nos  permite  demostrar y establecer que el  Tribunal Constitucional al  evaluar la constitucionalidad del  Decreto  Legislativo  Nº 1057  no tomo en cuenta muchos aspectos que son importantes en la protección  de los derechos laborales.  

Modificación a su reglamentación

Como se ha manifestado líneas arriba, el Decreto Legislativo Nº 1057 fue elaborado y promulgado en  el mes de junio año 2008,  como parte del  paquete legislativo que se originó como consecuencia de las facultades legislativas otorgadas  por el  parlamento al  Poder Ejecutivo para la implementación del  Acuerdo  Comercial Perú-Estados Unidos y su  Protocolo de Enmienda.  Es en noviembre del mismo año  cuando se promulga el Decreto Supremo Nº 075-2008-PC mediante el  cual se aprueba el  Reglamento del Régimen de Contratación Administrativa de Servicios, donde se  precisa el procedimiento  de incorporación de nuevo  personal a la administración pública,  poniéndose a  la modalidad contractual de servicios no  personales.

Como se manifestó líneas arriba, en  el  año 2010  cinco mil ciudadanos interpusieron  una demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto Legislativo Nº 1057 originando la sentencia Nº 00002-2010-PI/TC que la  declaro infundada y  por  tanto su carácter  constitucional.  En ella se  estableció que el  Ministerio de Trabajo y  Promoción del  Empleo implemente las normas  reglamentarias necesarias para la incorporación del carácter laboral y los derechos colectivos como sindicación, negociación Colectiva y  huelga.

En el  mes de julio del año 2011, se promulgo el Decreto Supremo Nº 065-2011-PC que modifica importantes artículo del Decreto Legislativo Nº 075-2008-PC, para lo  cual se tomó en  cuenta los criterios establecidos por  el Tribunal Constitucional, es así que en  su  artículo 1º  se establece la naturaleza laboral del RECAS,  y en  el  artículo 5º inciso 2) establece que la no  renovación del  contrato debe ser  comunicada por  escrito al trabajador  en  un plazo no menor de 5 días,  así mismo ,  en el  artículo 11-Aº se reconoce el  derecho de sindicación y en  el  artículo 11-Bº se establece el  derecho a  huelga. 

Aparentemente con  la modificación del reglamento se solucionaban los problemas generados por la norma en  referencia, sin embrago, no fue así, pues, eso lo   demuestra   la resolución expedida por  la Sala Laboral de la Corte Superior de Justicia de Lima  sobre el  Expediente Nº 719-2010-BE(S) donde se aplica  el  test de proporcionalidad o método de ponderación,  poniéndose de manifiesto que el Decreto Legislativo Nº 1057 vulnera el  principio de igualdad, así como vulnera el principio de progresividad de los derechos económicos, sociales y  culturales reconocido en  el artículo 2.1. del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y  Culturales y el artículo 26º de la Convención Americana de los Derechos Humanos, y por  tanto,  es inconstitucional.

 Primeras Iniciativas legislativas  sobre el problema del RECAS

El  debate sobre el  problema de los trabajadores sujetos al  Régimen de Contratación  Administrativa de Servicios alcanzo  una importancia significativa,  a tal punto  de haber sido incorporado a la agenda política nacional, en tal sentido, en el Congreso de la República algunos congresistas plantearon varias  iniciativas legislativas  en  el  año  2010 enmarcadas en dos posiciones antes señaladas: la primera planteaba la modificación de los aspectos más relevantes de la norma sujeta cuestionamiento y la segunda propone su  derogación total. Tales propuestas   fueron debatidas  en  la Comisión  de Trabajo y Seguridad Social del  Congreso cuyo  resultado  fue  la presentación  de un  dictamen en mayoría.

a) Entre las iniciativas legislativas que propusieron la modificación del decreto legislativo Nº 1057 se encuentran:

 El  proyecto  de ley Nº 3526/2009-CR presentada por  la célula parlamentaria aprista proponiendo la modificación de los Artículo 3º, donde se establece que el contrato administrativo  de servicios es una modalidad especial de contratación temporal propia del  derechos laboral y  exclusiva del Estado, Así mismo,  en  el  artículo  5º se determina que la duración  del  contrato debe ser por un plazo de un  año  fiscal y puede ser  renovado  por  el mismo periodo de acuerdo a las  necesidades de la entidad y  de su disposición presupuestal debidamente acreditada, la prorroga no puede  acceder el  año  fiscal,  en el caso que el  contrato  sea resuelta por la entidad pública, podrá exigirse el  pago de una indemnización de acuerdo a lo establecido  en  el  régimen privado. Por su  parte en el  6º se incorpora el  establecimiento el un plazo de quince días a treinta días de vacaciones, el pago  de aguinaldos por  fiestas  patrias y  navidad,  así como, el  acceso  progresivo a los beneficios contemplados en el  régimen de la carrera pública.  

El proyecto Nº 3702/2009-CR presentado  por el  señor congresista Álvaro Gutiérrez Cueva proponía modificar el  artículo 6º          donde incorpora un nuevo plazo del  descanso  anual de quince días  como  mínimo a treinta días como  máximo,  así  como  el pago  de aguinaldos por  fiestas patrias  y  navidad.

b) Entre las  iniciativas  legislativas que proponían la derogación  del decreto  legislativo Nº 1057 encontramos: 

El proyecto  de Ley Nº 2778/2008-CR presentado por   la congresista Maria Cleofe Sumire de Conde,  cuya propuesta es la derogación del  Decreto  Legislativo  Nº 1057 y el  establecimiento de un contrato temporal de servicios públicos,  regulado por el artículo 15º del  decreto legislativo Nº 276  Ley  de la Carrera Publica y Remuneraciones del  Sector Publico para tal  efecto  establece su modificación, reconociendo algunos derechos laborales,  así como  la modificación del  artículo 48º.

El proyecto de ley Nº  3807/2009-CR presentado  por  el  congresista Fredy Otarola Peñaranda cuya propuesta es derogar el decreto  legislativo Nº 1057 estableciendo que el personal que se encuentra regulado bajo el  régimen de contratación administración  de servicios  se incorpore a lo establecido por el  decreto legislativo Nº 276 y por  el  decreto legislativo Nº 728 según corresponda.  

Por  su  parte el  dictamen de la Comisión de Trabajo y  Seguridad Social del Congreso de la República elaborado a partir del debate de los proyectos  presentados  estableció un texto sustitutorio,  donde se planteó  las siguientes modificaciones  al Decreto  Legislativo Nº 1057: 

En el   Artículo 3º  se incorpora la modalidad especial,   carácter transitorio y  naturaleza laboral del  contrato administrativo de servicios.

 En  el   artículo 5º se  introduce como modificación el establecimiento de la renovación del  contrato en forma sucesiva por  un periodo de tres años,  superado  el plazo los trabajadores debe pasar  a la carrera pública para los  cual  debe  cumplir  los requisitos  de mérito y  de ley. En  el  caso  de los funcionarios de confianza y  directivos  de libre remoción , el  contrato  podrá ser resuelto  por  el organismo estatal de forma unilateral, mas no  en  el  caso  de  los servidores públicos, si se presentara el  caso podrán exigir el  pago  de una indemnización prevista para la actividad privada.  

En  el  artículo 6º se introduce como modificación el establecimiento de  un descanso de treinta días y se declara la nulidad de todo pacto o  cláusula de prohibición del ejercicio del derecho de asociación y  sindicación.

Lamentablemente este dictamen no  fue debatido  en el pleno  del  Congreso de la República bajo  la presidencia de Luis Alva Castro y tampoco bajo el período presidido por Cesar Zumaeta Flores, en consecuencia el  gobierno  aprista no tuvo  la voluntad política para debatir las  modificaciones planteadas al  régimen de contratación administrativa de servicios, y  que la concluir  el periodo  de gobierno parlamentario se archivaron.

Las nuevas iniciativas legislativas sobre el CAS

Con la instalación del nuevo Congreso para el periodo 2011-2016 se inicia un nuevo debate legislativo, presentándose nuevas  iniciativas legislativas entre ellas encontramos las  relacionadas al régimen de contratación  administrativa  de servicios,  las que fueron presentadas a la Comisión de Trabajo  y  Seguridad Social para su  correspondiente dictamen.      

Entre ellos tenemos:

El proyecto de  ley Nº 86/2011-CR presentado por el  Grupo Parlamentario Fujimorista a iniciativa  de la Congresista Luz Filomena Salgado Rubianes, que reconoce derechos laborales al personal del  CAS.

El proyecto de ley Nº 327/2011-CR presentado por  el  Grupo Alianza   Parlamentaria a iniciativa del Congresista Yonhy Lescano Ancieta, proponiendo  derogar el  Decreto Legislativo Nº 1057 que regula el Régimen Especial de Contratación Administrativa de servicios.El proyecto de  ley Nº 367 / 2011-CR presentado  por  el  Grupo Parlamentario Fujimorista presentado  a iniciativa del  Congresista Segundo Tapia Bernal,  proponiendo incorporara al régimen de la carrera administrativa regulado por  el  decreto  legislativo Nº 726 o al régimen laboral privativo a los servidores de salud que  hay cumplido dos años de contrato  bajo el  régimen de contratación  administrativa de servicios y de su reglamento el  decreto  supremo Nº 075-2008-PCM. Regulado  por  el  Decreto Legislativo Nº 1057.El proyecto  de ley Nº 468/2011-CR, presentado  por  el  Grupo  Alianza Parlamentaria ,  a iniciativa del  Congresista Víctor Crisólogo  Espejo, proponiendo  la derogatoria del  decreto  legislativo Nº 1057 que regula le  régimen  de contratación  administrativa de servicios y  de su reglamento el decreto supremos Nº 075-2008-PC,  modificado  por el  decreto  supremo Nº 065-2011-PCM.

El proyecto  de ley Nº 514/2011-CR, presentado  por  el  Grupo  Parlamentario Fujimorista,  a iniciativa del  Congresista Julio Cesar Gagó Pérez proponiendo  la derogatoria del  decreto  legislativo Nº 1057 que regula le  régimen  de contratación  administrativa de servicios CAS.Del debate de la Comisión de Trabajo y  Seguridad Social del Congreso de la Republica dio como resultado la elaboración de dos dictámenes: Uno  en  mayoría y otro  en minoría, siendo aprobado en  el  pleno del  Congreso este último.

Ley que declara la eliminación progresiva del  CAS

La Ley que establece la eliminación progresiva del CAS fue presentado como  dictamen en  minoría por el  Vicepresidente de la Comisión de Trabajo  y  Seguridad Social del  Congreso,  Congresista Justiniano Apaza Ordoñez,  cuyo texto sustitutorio de la Ley fue aprobado el 20 de marzo del año 2012 por el Pleno del  Congreso de la Republica para que posteriormente sea promulgada por  el Presidente de la República Ollanta Humala.

Esta ley respecto al Decreto Legislativo N° 1057 que regula del Régimen de Contratación Administrativa de Servicios tiene una diferencia sustancia, puesto  que reconoce todos los derechos laborales de los trabajadores tanto individuales como colectivos que  no  se reconocieron  inicialmente,  Sin  embargo,  el problema que se presenta con  esta nueva norma  jurídica es la falta de una regulación expresa sobre  servicio civil; pero a pesar de eso, consideramos que la determinación de eliminar  el Régimen de Contratación Administrativa de Servicios es un  paso  muy  importante  en  el  proceso  de  regularización de la situación  de un gran porcentaje   de trabajadores públicos.  

Conclusiones finales

Primera: Que el Decreto Legislativo N° 1057 que regula el régimen de contratación administrativa de servicios elaborado en  el marco de la implementación del  Acuerdo Comercial entre Perú y Estados Unidos y  su  Protocolo de Enmienda  atenta contra la Constitución de 1993 en cuanto a  los aspectos de forma y contenido, por  tanto,  tiene un carácter inconstitucional.

Segunda: Que el  carácter inconstitucional de forma se presenta desde el  momento  de la aprobación de la ley autoritativa Nº 29157 por  parte del  Congreso de la Republica, al  no determinar  con  precisión la materia objeto  de regulación, estableciéndose más bien un carácter extremadamente general, obligando al  legislador delegado que fue  el Poder Ejecutivo,  hacer una interpretación de la norma autoritativa,  la misma que fue  de carácter extensiva y no restrictiva. La consecuencia inmediata fue la regulación  por  la vía del  ejercicio de la función legislativa por  delegación de materias  no previstas por  ley, como es el  caso del Régimen de Contratación  Administrativa de Servicios, Asimismo no se cumplió con  el   proceso de control.   Todo lo señalado constituye una vulneración flagrante  al procedimiento de elaboración y  vigencia de los decretos legislativos establecidos en  nuestra Constitución  y  el  reglamento  del Congreso de la República. 

Tercera: Que el  carácter inconstitucional del Decreto Legislativo N° 1057 que regula el  Régimen de Contratación Administrativa de Servicios en  cuanto se refiere al  contenido presenta no solo por la vulnera  de la Constitución vigente,  sino  también de los tratado internacionales del  cual el  Perú  es parte,  asimismo por  la vulneración de  los principios de igualdad, no discriminación y  progresividad de los derechos  sociales económicos y culturales,  así  como,  el principio de primacía constitucional,  jerarquía  y  coherencia normativa.

Cuarta: Que la vulneración de la Constitución en cuanto  a su  contenido por  parte del  Decreto  Legislativo Nº 1057 se presenta desde el  momento que su  finalidad es regular actividades administrativas no  autónomas dentro del Estado, por  tanto, son dependiente y  subordinadas,   lo que configura la naturaleza laboral del régimen de contratación administrativa de servicios, lo  que implica la materialización de una relación  laboral entre  las  personas que desarrollan  actividades administrativas dentro  del  ámbito estatal con el Estado.

Quinta: Que al determinarse el vínculo laboral entre el Estado y  las  personas que ingresan a la administración  pública bajo  el  imperio del régimen  de contratación administrativa,  implica el reconocimiento pleno  de los derechos  laborales tanto  colectivos como individuales, pues, lo  que se busca es garantizar la igualdad jurídica en la relación  laboral, y  de ese modo  superar la relación asimétrica existen entre los trabajadores y  los empleadores, por  tanto al desconocer alguno de los derechos laborales que favorecen a los trabajadores implica un  atentado flagrante al contenido  dela Constitución  vigente. 

Sexta: Que el carácter inconstitucional se presenta en la vulneración de los derechos fundamentales de los trabajadores del  sector público por  parte del  Decreto  Legislativo Nº 1057, al no contener en su texto los derechos laborales,  como el derecho a la compensación por tiempo de servicios, el derecho a gratificaciones,  derecho a la incorporación  a planillas,   derechos a la libertad sindical, el  derecho a la negociación colectiva, el derecho a huelga.

Séptima: Que la determinación del  carácter constitucional por  parte del Tribunal Constitucional mediante  resolución Nº 00002-2010-PI/TC es una decisión más que  técnico jurídica es política,  pues,  es el  propio TC en  la sentencia señalada demuestra que el Decreto  Legislativo Nº 1057 es de naturaleza laboral, y  por  tanto debe contener los derechos laborales plenos, y al  no reconocerlos textualmente se configura su inconstitucionalidad, sin  embargo,  resuelve contradictoriamente que la norma en  cuestión  es constitucional,  demostrando  con  ello la poca voluntad  de solucionar  este problema que afecta a miles de personas.

Octava: Que a pesar de la declaración formal  del  carácter constitucional del Decreto Legislativo Nº 1057 por parte de nuestro máximo intérprete de la Constitución sobre la base de fundamentos poco sólidos,   no deja ser una norma jurídica que atenta contra el  contenido  constitucional y  los tratados internacionales y  un  instrumento político que busca legalizar  la arbitrariedad laboral dentro de la administración  pública,  haciendo del  Estado el peor empleador y  el más  grande vulnerador de los derechos laborales.

 Novena: Que la determinación del Tribunal Constitucional mediante un  precedente vinculante para implementación de  mecanismos normativos de carácter administrativo para hacer posible el reconocimiento  y  vigencia  de los derechos laborales colectivos como son:  el derecho a sindicación,  negociación colectiva y  huelga de los trabajadores públicos  del RECAS, en  vez de ser  una solución  idónea, agrava el problema, pues, se establecido que mediante una norma jurisprudencial se promueve la vulneración  del  principio de jerarquía normativa,  al ordenar que un reglamento de carácter administrativo corrija o incorpore aspectos no  contemplados por  una norma jurídica con  rango  de ley como lo es el Decreto Legislativo Nº 1057.

Décima: Que la dación del decreto legislativo N° 1057 que regula el  régimen de contratación  administrativa de servicios  no es una casualidad y tampoco respondió a una mera espontaneidad del  legislador delegado  de turno,  sino más  bien,   forma parte de la política de flexibilización laboral en el  sector público cuyo  objetivo es mantener el  debilitamiento la carrera pública administrativa y fortalecer  la implementación de un  modelo de administración pública mixta o  dual,  con tendencia a imponer un  modelo abierto, criterio que se ha venido desarrollando  en los últimos 20  años en  nuestro país.

Décima primera: Que los problemas que tiene los trabajadores públicos que se encuentran  bajo el régimen de contratación  administrativa de servicios son  parte de problemática laboral en  el Estado,  que es sumamente compleja,  resultado de la política antilaboral predominante en  los últimos veinte años en  nuestro país,  como consecuencia de la implementación  del  modelo neoliberal, cuya planteamiento  es la  privatización de  las  relaciones laborales públicas.    

Décima segunda: Que el  debate sobre la problemática de los trabajadores del Régimen de Contratación  Administrativa de Servicios pone de manifestó  una agenda pendiente en  el país,  que es la necesidad de analizar y  debatir el modelo de administración pública que necesita el  Perú de cara al centenario y al  sigo XXI, lo que implica un  proceso de transformación de  las relaciones sociales y  de poder predominantes en  la actualidad.

Décima Tercera: Que mantener la vigencia en las condiciones actuales del régimen de contratación administrativa de  servicios constituye no  solo un  atentado a la Constitución vigente y  los tratados internacionales,  sino también contra el  modelo del Estado Constitucional,  Social y  Democrático  de Derecho, por tanto  es urgente adoptar  las  medidas  correctivas más  adecuadas, pero  tomando  en  cuenta las  necesidades y  planteamiento  de los trabajadores.   

Décima Curta: Que el  90% de los  trabajadores considera que el  Régimen  de Contratación Administrativa de Servicios vulnera sus derechos  fundamentales, por  tanto,  debe  ser  derogado para dar paso a su  incorporación a la carrera pública administrativa y  eso pasa por la dación  de una ley por  el Congreso de la República.