Responsabilidad derivada del ejercicio del derecho a huelga en los servicios públicos esenciales (página 2)

III.- Responsabilidad derivada del ejercicio del derecho a huelga en el ámbito de los servicios públicos esenciales

3.1.- Responsabilidad de las asociaciones gremiales y de los prestadores de los servicios públicos esenciales

Ya hemos visto precedentemente que el derecho a huelga esta concebido en nuestro ordenamiento jurídico como un derecho constitucional limitado (artículo 97), estando las restricciones a ese derecho contenidas en la Ley Orgánica del Trabajo y su Reglamento, así como en la Ley del Estatuto de la Función Pública, derivándose de las disposiciones contenidas en tales instrumentos normativos, la restricción de manera indubitable a ese derecho, para los prestadores de los servicios públicos esenciales, en virtud de la implicación que la prestación de tales servicios significa.

En tal sentido, importa destacar que la huelga es entendida de conformidad con el artículo 494 de la Ley Orgánica del Trabajo como la «suspensión colectiva de las labores por los trabajadores interesados en un conflicto de trabajo» y por el artículo 203 del Reglamento de dicha Ley como «la suspensión colectiva de las labores y cualquier otra medida que altere el normal desenvolviendo del proceso productivo, concertada por los trabajadores involucrados en un conflicto colectivo de trabajo para la defensa y promoción de sus intereses», estando tal suspensión en contraposición con la continuidad que debe imperar en la prestación de los servicios públicos esenciales, lo cual justifica el criterio asentado de manera reiterada en múltiples dictámenes dictados por la Organización Internacional del Trabajo, referido a que «el derecho a huelga puede limitarse o prohibirse: 1) en la función pública sólo en el caso de funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, o 2) en los servicios esenciales en el sentido estricto del término (es decir, aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población)». (Negrillas añadidas).

De allí que se señale, que la situación de huelga supone, una alteración en la prestación de los servicios públicos, que implica a su vez, tal como lo se dejo expresado el fallo Nº 233/1997 de fecha 18 de diciembre de 1997 del Tribunal Constitucional Español, una limitación o afectación del derecho a huelga de los trabajadores que se ocupen de prestarlos, por lo que se dispone la urgencia de establecer los servicios esenciales, restringiéndose consecuencialmente tal derecho para los que prestan a su vez estos últimos servicios, en aras de que no se produzca una falta de servicio, lo cual se constituye como la principal consecuencia que lleva aparejada el ejercicio de ese derecho y que se erige, como un supuesto generador de daños, que da cabida a la institución de la responsabilidad.

Por su parte, la Sala Constitucional de nuestro Máximo de Tribunal, ha señalado que «la huelga es un derecho establecido en nuestra constitución como un derecho relativo, cuyo ejercicio se supedita al cumplimiento de requisitos legales, y, en el caso de que tal ejercicio se verifique en servicios públicos, los trabajadores, en este caso, los funcionarios públicos, están obligados personalmente a garantizar el funcionamiento de los servicios mínimos, estableciendo las condiciones el Ministerio del Trabajo, organismo éste encargado de instar acuerdo entre las partes en tal sentido (…)».

Bajo ese panorama, corresponde hacer referencia a las consecuencias que pudieran derivarse cuando por ejemplo ha habido una declaratoria de huelga, y los servicios públicos esenciales han sido paralizados en su totalidad, porque todos los encargados de su prestación se han sumado a la huelga convocada, generándose una falta del servicio, aun cuando los encargados de su prestación debieron continuar prestándolo ante la verificación de tal conflicto laboral.

Así, debe enfatizarse que la principal consecuencia que conlleva el ejercicio del derecho a huelga, en el escenario que se ha detallado, es la paralización, lo cual es susceptible, de acuerdo a lo que enseña CASSAGNE de generar daños en el patrimonio de los usuarios, quienes pueden ejercer las acciones a que haya lugar bien ante las asociaciones gremiales o hasta contra los propios prestadores del servicio de que se trate, siempre que la huelga se conciba ilegítima o abusiva, por cuanto aunque sea legítima y ocasione daños, ello se constituye para tales casos, en una causal de justificación que según el prenombrado autor, excluye la antijuricidad.

Se estima que la huelga que se conciba como ilegítima, es un hecho generador de responsabilidad, pudiendo provenir tal ilegitimidad, sobre la base de las disposiciones que conforman nuestro ordenamiento jurídico, cuando se verifique algunas de las siguientes circunstancias fácticas: i) Incumplimiento de la prestación de los servicios mínimos indispensables regulados en una convención colectiva y ii) La no prestación de los servicios indispensables referidos en el artículo 498 de la Ley Orgánica del Trabajo o de los servicios públicos esenciales, mencionados en el artículo 210 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo. En tal sentido, pasamos a estudiar cada uno de estos supuestos.

1. Interesa señalar primeramente, que en el artículo 497 de la Ley Orgánica del Trabajo se contienen los requerimientos que deben ser cumplidos, de manera previa al inicio de la huelga, como es que hayan sido agotados los procedimientos conciliatorios previstos legalmente y los pactados en las convenciones colectivas que hayan sido suscritas, caso en el cual se entiende como sujeto responsable a las asociaciones gremiales, por cuanto tal tramitación sólo puede ser iniciada por el sindicato, federación o confederación de trabajadores respectivo, no teniendo legitimación para iniciar el referido procedimiento los grupos de trabajadores asociados en otra forma.

   Sin embargo el incumplimiento de tal tramitación no nos interesa a los fines que aquí se analiza, en tanto que si debemos llamar la atención, en cuanto a lo que concierne a la falta de prestación mínima de los servicios públicos esenciales que se hubiesen obligado a prestar tales asociaciones gremiales mediante una convención colectiva en el desarrollo de una huelga, por cuanto tal incumplimiento da lugar a que la huelga sea catalogada como ilícita, a tenor de las propias normas contenidas en el Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo.

   Bajo ese supuesto, importa tener presente lo que plantea CASSAGNE, en cuanto a que la responsabilidad de las asociaciones gremiales, no sólo deriva de incumplir los procedimientos previos, sino además de no prestar los servicios mínimos esenciales, lo cual en criterio de dicho autor, nos coloca frente a un caso de responsabilidad civil contractual.

   Así pues, se observa que a la luz del ordenamiento jurídico venezolano, puede disponerse, como se refirió ut supra, mediante las convenciones colectivas que celebren las empresas u organismos que presten alguno de los servicios públicos esenciales especificados en el artículo 210 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, la regulación de los servicios mínimos indispensables que deben garantizarse en caso de huelga, lo cual implica la prestación mínima de los servicios públicos esenciales que debe asegurarse durante el desarrollo de tal conflicto laboral, siendo que existen uno de esos servicios que coinciden con las actividades referidas en el artículo 498 de la Ley Orgánica del Trabajo como son aquellos «indispensables para la salud de la población o para la conservación o mantenimiento de maquinarias cuya paralización perjudique la reanudación ulterior de los trabajos o las exponga a graves deterioros», para lo cual el sindicato y el patrono respectivo deben ponerse de acuerdo en cuanto al número de trabajadores que deben continuar prestando el servicio, atendiendo a los requerimientos técnicos propios de la actividad, siendo que el incumplimiento de tal obligación durante la huelga determina su ilicitud, a tenor de lo preceptuado en el artículo 206 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo.

   Al respecto, interesa aclarar que los servicios de mantenimiento a los que se aluden en el artículo 498 de la Ley Orgánica del Trabajo, no son necesariamente servicios públicos, aun cuando en alguno de los casos puedan coincidir como por ejemplo podría ocurrir en el sector de hidrocarburos en donde no pueden ser paralizadas determinadas maquinarias y simultáneamente se señala por ejemplo en la Ley Orgánica de Hidrocarburos Gaseosos, que las actividades relacionadas directa o indirectamente con el transporte y distribución de hidrocarburos constituyen servicio público, en todo caso, la finalidad perseguida, de acuerdo a lo que enseña FIGUERA ORTÍZ, es mantener en buen estado las instalaciones y maquinarias de cualquier empresa, ya sean públicas o privadas, independientemente de la actividad del servicio prestado. De cualquier manera la referencia hecha de la aludida norma a lo largo de este trabajo, ha sido partiendo de que los trabajos que en dicha norma se describen son en ciertos casos servicios públicos esenciales.

   Por otra parte, si durante el desarrollo de una huelga, no se prestan los servicios públicos esenciales detallados en el artículo 210 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, y que mediante una convención colectiva se hayan acordado prestar, de generarse un «daño irremediable a la población o a las instituciones», ello determina también su ilicitud, en razón de lo previsto en la parte in fine del artículo 209 del mencionado Reglamento, lo cual se justifica con el propósito de conciliar la prestación de tales servicios con el derecho a huelga.

   Ahora bien, de no cumplirse la prestación mínima de los servicios públicos esenciales que las asociaciones gremiales se hayan obligado a garantizar mediante una convención colectiva, en caso de que haya sido iniciada una huelga y de producirse determinados daños, ellos podrían atribuírseles a las asociaciones gremiales, en la medida en que sus órganos hayan participado o promovido la falta de prestación de tales servicios en los trabajadores, situación que pudiese tornarse más grave, cuando el conflicto ha sido propiciado durante un determinado período del año, por ejemplo, en temporadas vacacionales o bien, cuando el conflicto ha sido planteado entre todos los componentes de un mismo sector, verbigracia, la huelga simultánea entre los trabajadores del metro y de los trabajadores del transporte urbano de pasajeros.

   De igual manera, interesa destacar que los terceros que hayan sufrido daños generados de la paralización de algún servicio público esencial, podrían ejercer alguna acción judicial contra dichas asociaciones, siempre que las mismas hayan auspiciado tal paralización, debiendo demostrarse a tal efecto la relación de causalidad y la actividad incitadora de dichas asociaciones, debiendo sustentarse tal acción en normas de derecho privado, siempre que la huelga haya sido declarada ilegal, no siendo ello óbice para reclamar la responsabilidad de naturaleza individual en la que haya incurrido el prestador del servicio, que también puede derivar del incumplimiento de obligaciones convencionales.

   Sin embargo, importa reflexionar en cuanto a que probablemente no sea beneficioso incoar una acción judicial contra una asociación gremial que haya promovido la no prestación mínima de los servicios públicos esenciales, cuya obligación haya sido acordada en una Convención Colectiva, por cuanto tal vez las mismas, aun cuando sea evidente el nexo de causalidad entre la incitación a tal incumplimiento y los daños ocasionados, no tienen el patrimonio suficiente que permita indemnizar como corresponde a ese tercero que ha sufrido el daño.

2. Incumplimiento de la prestación mínima pactada por convención colectiva de los servicios públicos esenciales
3. La no prestación de los servicios indispensables referidos en el artículo 498 de la Ley Orgánica del Trabajo o de los servicios públicos esenciales, mencionados en el artículo 210 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo

Interesa así poner de manifiesto en este acápite, que no obstante que el régimen del derecho a huelga, sea tanto para los funcionarios públicos de carrera como para los trabajadores, el dispuesto en la Ley Orgánica del Trabajo, las consecuencias de la no prestación de los servicios públicos esenciales, o de aquellas actividades contenidas en el artículo 498 de la Ley Orgánica del Trabajo, resultan distintas para cada uno de los casos.

Así, para el caso de los funcionarios públicos de carrera, tal incumplimiento determina responsabilidad disciplinaria, consagrándose como una causal de destitución en el artículo 86 numeral 5 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, mientras que para el caso de los trabajadores regidos por la Ley Orgánica del Trabajo, el incumplimiento en cuestión, se califica en el artículo 214 del Reglamento de la referida Ley como una falta grave a la relación de trabajo, que en razón de lo preceptuado en el literal i del artículo 102 de la última de las Leyes nombradas, se dispone como una causa justificada de despido, que da lugar a que el funcionario del trabajo competente, entiéndase el Inspector del Trabajo de la Circunscripción que corresponda, autorice la sustitución de los trabajadores responsables, a tenor de lo preceptuado en el artículo 214 del Reglamento antes mencionado.

Dicha sustitución se consagra, en aras de garantizar la continuidad en la prestación del servicio público esencial, lo cual se corresponde con el criterio expresado en el fallo producido en fecha 7 de julio de 1950 por el Consejo de Estado Francés en el caso Dehaene, en cuanto a establecer la posibilidad de que en casos de huelgas en los servicios públicos, se nombre al personal necesario para que la actividad se siga realizando.

Aunado a las implicaciones comentadas suscitadas en el ámbito disciplinario, importa llamar la atención en cuanto a que ese incumplimiento por parte de los prestadores de los servicios públicos esenciales durante la huelga, indistintamente que estos sean funcionarios públicos o no, puede dar lugar a responsabilidad civil por parte de los mismos, en razón de que tal incumplimiento se desdobla en una falta de servicio, que incluso, dada la conexidad con el servicio, implica la Responsabilidad de la Administración, lo cual nos detendremos luego a explicar.

En tal sentido, merece destacar la distinción que plantea ORTÍZ ÁLVAREZ, en cuanto a las faltas puras e impuras en las que pueden incurrir los funcionarios, explicando a esta última como una «falta personal separable pero no desprovista de todo nexo con el servicio —por lo que frente a la víctima, sigue habiendo falta de servicio—», tipo de falta esta, en la que consideramos incurre el prestador del servicio, bien por no haber continuado laborando en aquellos trabajos dispuestos en el artículo 498 de la Ley Orgánica del Trabajo o bien, por no prestar los servicios públicos esenciales, mencionados en el artículo 210 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, generando tal omisión, responsabilidad por parte del prestador del servicio, no solo por no haber cumplido un hecho expresamente ordenado, sino por constituir, un irregular ejercicio de las obligaciones legales dispuestas, que da lugar a la falta del servicio.

Estimamos así, que los supuestos planteados pueden enmarcarse como faltas personales impuras, por cuanto la omisión de cumplir los servicios públicos esenciales o de paralizar aquellos trabajos referidos en el artículo 498 de la Ley Orgánica del Trabajo para alcanzar por ejemplo mejoras salariales determina la falta de servicio, ejemplo de ello lo constituye el caso de una huelga que sea convocada por el gremio médico que labora en un determinado hospital, y no obstante que, deba haber unos médicos que hagan guardias a los fines de cubrir las emergencias para que sea garantizado el servicio mínimo indispensable, los mismos se niegan a atender a los pacientes que ingresen en emergencia o no acuden a laborar, bajo el pretexto que están de huelga, situación esta que de causar un daño generala ilicitud del conflicto y da lugar a que los particulares puedan ejercer las acciones a que haya lugar.

Ciertamente, la posibilidad de reclamación por parte del particular que ha sufrido un daño, ante la negativa de prestación por parte de los funcionarios de los servicios públicos esenciales o de aquellos que han sido paralizados indebidamente, se sustenta en el marco de nuestro ordenamiento jurídico, en las disposiciones contenidas en los artículos 46 numeral 4, 139 y 141 del Texto Fundamental, en concordancia con los artículos 10 y 14 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, complementándose con las normas de derechos privado, como son las previstas en el Código Civil, en tanto que para el caso de los prestadores de los servicios públicos que no sean funcionarios públicos, la responsabilidad civil sólo podrá exigirse conforme a las últimas de las normas señaladas.

Importa así destacar, que no obstante la determinación de responsabilidad por parte del prestador del servicio público, en razón de haber incurrido en una falta «personal impura», la Administración tiene también que responder, en razón de que se ha producido una falta del servicio, pudiendo ella sin embargo, ejercer una acción de regreso contra el agente público de que se trate, lo cual resulta afín con los criterios jurisprudenciales producidos por el Consejo de Estado Francés, referidos a la posible conjugación que puede existir entre la falla de un servicio público y la culpa personal del agente que presta dicho servicio, sin embargo debe acotarse lo que esgrime MARTÍNEZ MARÍN, en cuanto a que para la exigencia de ambas responsabilidades deben ponderarse criterios como el resultado del daño producido, la existencia o no de intencionalidad, la responsabilidad profesional del causante y su relación con la producción del resultado dañoso.

En tal sentido, propicio resulta poner de manifiesto, que la admisión de acumulación de tales responsabilidades, también ha sido reconocida por nuestra jurisprudencia, ciertamente en sentencia emanada de la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República en fecha 19 de noviembre 2002, recaída en el caso: Gladys Josefina Jorge Saad de Carmona, en donde se admitió tal posibilidad señalando que "…el reconocimiento constitucional de la responsabilidad objetiva del estado según se deriva de los artículos 30 y 140 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, no sustituye la responsabilidad subjetiva o personal del funcionario culpable, la cual se encuentra prevista en forma independiente y específica en los artículos 25 y 139 eiusdem; razón por la cual, podría el juzgador admitir la acumulación de responsabilidades resultante de un cúmulo de culpas; y hasta de una separación y repartición de las cargas reparatorias a favor del Estado y los funcionarios culpables, con la consecuente subogación de derechos de repetición a favor del Estado o del funcionario culpable según sea el que haya sido condenado a indemnizar efectivamente a la víctima o sus derechoahabientes…".

Así pues, estimamos que en el caso de que los prestadores de los servicios públicos esenciales no hayan garantizado la prestación mínima de los mismos durante el desarrollo de una huelga, o bien no se hayan continuando los trabajos referidos en el artículo 498 de la Ley Orgánica del Trabajo, dando lugar a su paralización, ello podría acarrear en razón de los daños producidos, no sólo responsabilidad disciplinaria sino también responsabilidad civil, lo cual sin embargo no sería óbice para exigir, ante la falta de servicio producida, la responsabilidad de la Administración por cuanto ella es la llamada a supervisar tal actividad de prestación en el ejercicio de la función de policía, lo cual explicaremos de seguida.

3.2. Responsabilidad del Estado por omisiones en la función de policía

Iniciaremos este espacio señalando que el ejercicio del derecho a huelga, no puede afectar sustancialmente la continuidad de los servicios públicos, y menos el de los servicios públicos esenciales, por cuanto ello trastocaría el orden social y la paz pública que deben imperar en cualquier sociedad, debiendo entonces el Estado preservarlos por imposición constitucional, reconociéndosele a tal efecto, las facultades necesarias para asegurar su efectiva prestación, disponiéndose incluso obligaciones especificas para garantizar la continuidad de algunos de esos servicios, que tiene a su vez rango de derecho constitucional, verbigracia los servicios de salud, de seguridad social y de educación.

Es así como el Tribunal Constitucional Español ha señalado, que la adopción de las medidas restrictivas del derecho a huelga por parte de quien ejerce potestades de gobierno —con los controles jurisdiccionales ulteriores— asegura que las limitaciones sean impuestas en atención a los intereses de la comunidad, debiendo tutelarse la prestación efectiva de los servicios esenciales, de ahí que, tal como lo advirtió dicho órgano judicial «la autoridad gubernativa tenga no sólo la potestad, sino también el `deber´ de garantizar el mantenimiento de los servicios esenciales, sin que pueda ´abandonar esa tarea (distinta de la simple ejecución o puesta en práctica) para dejarla en manos de la entidad empleadora (STC 27/1989)´».

Lo anterior se sustenta en la actividad de policía que la Administración debe realizar, con estricto sometimiento a la legalidad, en razón de que puede afectar libertades y derechos, siendo el objetivo de esa actividad el de impedir la alteración del orden público que podría surgir cuando se subvierten los cauces que el legislador ha dispuesto para la resolución de determinados conflictos, siendo el caso que tal actividad también debe ser ejercida durante el desarrollo de una huelga, cuando existan circunstancias que así lo justifiquen, —verbigracia que la huelga se haya tornado ilícita por la no prestación de los servicios públicos esenciales— sin que ello se pueda concebir como un menoscabo al derecho a huelga.

En efecto, esa ha sido la orientación planteada por la Organización Internacional del Trabajo, al referir que «… por una huelga ilegal, el gobierno puede verse obligado, en aras del interés general, a asumir la responsabilidad de su funcionamiento y para ello recurrir a las fuerzas armadas o a otro grupo de personas para que desempeñen las funciones abandonadas…», siendo que por su parte la Corte Constitucional Colombiana ha destacado que con sustento en la legislación de ese país, la declaratoria de una huelga ilegal por parte de la Administración, como modalidad de intervención de tal conflicto prevista en dicho ordenamiento, no es más que el desarrollo de su función de policía, en la que se concretan los elementos típicos que caracterizan tal actividad como son: i) La restricción de un derecho fundamental en un caso concreto; ii) Que la restricción sea basada en la regulación que de la materia ha hecho el legislador y iii) Que la actividad administrativa tenga por objeto impedir la alteración del orden público.

Sin embargo, expresa MARIENHOFF que la Administración en el ejercicio de su actividad de policía, incurre en comportamientos omisivos que generan daños, lo cual en el contexto de una huelga, puede tener lugar cuando la Administración no acciona los mecanismos dispuestos legalmente, con el fin de restituir la continuidad de un servicio público esencial que ha sido paralizado, caso este en el que la Administración ante el incumplimiento de su función de policía, deberá responder por los daños causados como consecuencia de no haber garantizado la prestación mínima de tales servicios.

Muestra de ello se constata del daño ocasionado por ejemplo, por la demora en la aplicación de un tratamiento médico que debía practicarse a un paciente en un Hospital y que en razón de una huelga de médicos se realizó mucho tiempo después en una Clínica, caso este en el que la parte afectada demandó a la Administración por los daños ocasionados, habiendo acordado el Tribunal que conoció del caso, que la Administración tenía que indemnizar al particular por todos los daños causados e incluso por el lucro cesante, en razón de la postración.

Ahora bien, en lo que concierne al ordenamiento jurídico venezolano, cabe destacar que en el mismo, se consagran mecanismos que ponen de relieve la actividad de policía administrativa en el ámbito de las huelgas, cuando no se verifique la prestación mínima de los servicios públicos esenciales, detallados en el artículo 210 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, lo cual de ocasionar un daño irremediable a la población, determina la ilicitud de la huelga, en virtud de lo preceptuado en el artículo 209 eiusdem, al igual que ocurre cuando no se han continuando prestando los servicios aludidos en el artículo 498 de la Ley Orgánica del Trabajo, supuesto este último, que también determina la ilicitud del conflicto, a tenor del artículo 206 del referido Reglamento.

Es así como en el contexto de una huelga ilegal, caracterizada por la paralización absoluta de algún servicio público esencial, en atención a las disposiciones comentadas, la Administración esta llamada a asegurar el buen orden del sector al que pertenece el servicio, con el propósito de asegurar el respeto a los derechos o bienes constitucionales que con el servicio paralizado se satisface, siendo con justificación en este planteamiento, que se dispone la facultad por parte del Ejecutivo Nacional de ordenar la reanudación de faenas, en los términos previstos en el artículo 504 de la Ley Orgánica del Trabajo, así como la posibilidad de sustituir a los responsables de la paralización de un servicio público esencial o de las actividades previstas en el artículo 498 de la Ley Orgánica del Trabajo (actividades indispensables para la vida, seguridad o mantenimiento de maquinarias), a tenor del artículo 214 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo.

Se trata en todo caso, como de alguna manera lo ha dejado entrever nuestra jurisprudencia, de normas que atribuyen competencia al Gobierno, a los fines de adoptar medidas urgentes y de carácter temporal, ante la imposibilidad de poder resolver formalmente un conflicto por los cauces establecidos, para evitar la concreción de un daño temido a la salud o a la vida económico-social de la población.

Así pues, impera citar el artículo 504 de la Ley Orgánica del Trabajo, en el cual se regula el primero de los mecanismos de policía administrativa en este ámbito, al establecer lo siguiente:

«En caso de huelga que por su extensión, duración, o por otras circunstancias graves, pongan en peligro la vida o la seguridad de la población o de una parte de ella, el Ejecutivo Nacional podrá proveer a la reanudación de las faenas, en la forma en que lo exijan los intereses generales, previo Decreto especial que indique los fundamentos de la medida, y someter el conflicto a arbitraje».

En efecto, en dicha norma se contiene una forma específica de expresión de la función de policía que radica en la Administración, previéndose de esa manera la posibilidad de que se restrinja el desarrollo de una huelga bajo determinadas circunstancias, lo cual implica consecuencialmente la limitación de un derecho constitucional (el derecho a huelga), basado en la regulación que de la materia ha hecho el legislador, para evitar alteraciones del orden público, por la materialización de esas «circunstancias graves», en el contexto de una huelga ilícita, por el incumplimiento de la prestación de los servicios públicos esenciales, o por la paralización de los servicios de mantenimiento y seguridad, previstos en el artículo 498 de la Ley Orgánica del Trabajo.

Es así como el Decreto de reanudación de faenas, materializa la actividad de policía que la Administración esta llamada a realizar, cuando existan circunstancias graves, en los términos previstos en la precitada norma, a los fines de que se restablezca la continuidad de un servicio público esencial que ha sido dejado de prestar de forma absoluta a consecuencia de una huelga, con lo cual se subraya esa especial responsabilidad, a la cual alude el autor Ariño, cuando expresa que el poder ejecutivo es el garante de las prestaciones en que se concreta todo servicio público.

Sin embargo de no ser ello así, vale decir, del Ejecutivo Nacional no dictar el Decreto ordenando la reanudación de faenas, pese a que concurren esas circunstancias extremas, de las cuales se constata que se ha puesto en peligro la vida o seguridad de la población o parte de ella, generada por el desarrollo de una huelga, la Administración incurre indubitablemente en un comportamiento omisivo en el ejercicio de su poder de policía, que conlleva a la falta del servicio.

Omisión generadora de responsabilidad, en el ejercicio de la función de policía, también se produce si al verificarse la paralización de un servicio público esencial por una huelga, no se autoriza la sustitución de los trabajadores responsables por la no prestación del mismos. Al respecto, señala el artículo 214 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo que «…Se considerará falta grave a las obligaciones que impone la relación de trabajo, el incumplimiento de los servicios mínimos indispensables o de mantenimiento y seguridad de la empresa. En este supuesto, el funcionario del trabajo competente podrá autorizar la sustitución de los trabajadores responsables»..

En tal sentido, se estima que de no llevarse a cabo dicha sustitución, persistiría consecuencialmente la falta del servicio, debiendo la Administración responder por los daños que se ocasionen a los usuarios, derivados de tal omisión, sin perjuicio de la acción de regreso que la misma pudiese ejercer contra el funcionario al cual se refiere la prenombrada norma.

Con fundamento en las consideraciones anteriores, importa destacar, que la paralización total de los servicios públicos esenciales o la paralización de las actividades detalladas en el artículo 498 de la Ley Orgánica del Trabajo, (en el entendido de que algunas de esas actividades son servicios públicos esenciales) y la verificación de las omisiones descritas en el marco de la función de policía de la Administración, pone de manifiesto el incumplimiento de un deber que la misma esta llamada a cumplir en el ámbito de la prestación de tales servicios, que puede generar daños irreversibles a los usuarios, lo cual nos coloca ante el régimen de responsabilidad por falta o funcionamiento anormal de los servicios públicos, que se fundamenta en la violación a los particulares de obtener un funcionamiento normal de tales servicios.

Al respecto, interesa destacar que la Sala Político Administrativa de nuestro Máximo Tribunal mediante sentencia Nº 1292 de fecha 21 de agosto de 2003, caso: Rogelio Cartaza Acosta, aludió al régimen por funcionamiento anormal de la Administración, expresando que en el mismo debe establecerse si hubo o no una violación a las obligaciones administrativas, precisando la Sala que ante esa modalidad, «…rige el principio actori incumbit probatio, es decir, la víctima debe probar el funcionamiento anormal, además, por supuesto de probar el daño sufrido. En segundo lugar, en este régimen de responsabilidad se admiten las cuatro causales clásicas de exclusión de la responsabilidad como lo son: La falta de la víctima, la fuerza mayor, el caso fortuito y el hecho de un tercero. En tercer lugar, en estos casos cualquier daño es indemnizable, por lo tanto, no se requiere la existencia de un daño anormal o especial» .

Siendo que en atención a ello, deberá precisarse entonces, en primer término la existencia de un daño, luego que ese daño se debió a una falta de servicio o funcionamiento anormal de la Administración, debiendo existir una relación de causalidad directa entre el daño y el incumplimiento de la obligación administrativa; que en el caso que nos ocupa se puede verificar ante la paralización de uno de los servicios públicos esenciales o de los trabajos referidos en el artículo 498 de la Ley Orgánica del Trabajo, en el contexto de una huelga que se ha tornado ilícita, y por el hecho de que la Administración no haya accionado los mecanismos dispuestos legalmente para preservar la continuidad de tales actividades, debiendo luego para que pueda concretarse la responsabilidad en el caso de que se trate, siguiendo el criterio expuesto, verificar la inexistencia de las causales de exclusión de la responsabilidad

Por otra parte, imperioso resulta destacar además, que los daños que se produzcan por la paralización de los servicios públicos esenciales en razón de una huelga, pueden considerarse como daños efectivamente previsibles, —lo cual se erige como otro elemento determinante para catalogar que en estos casos la responsabilidad deriva por funcionamiento anormal—, toda vez que antes del estallido de la huelga, se dispone de una tramitación previa en el artículo 497 de la Ley Orgánica del Trabajo, momento este a partir del cual, la Administración, como garante de la prestación de tales servicios, debe tomar las medidas necesarias para evitar cualquier daño antes de que la huelga estalle, como por ejemplo verificar que se encuentre establecida la prestación mínima de los servicios públicos esenciales y tomar las precauciones necesarias, por cuanto luego de iniciada la huelga, puede suceder que los huelguistas no presten los servicios públicos esenciales, cuya prestación previamente se había dispuesto garantizar, bien por convención colectiva, por la Junta de Conciliación, o finalmente por el Ministerio del Trabajo, quien tiene la obligación de fijarlos cautelarmente.

Luego, ante los daños producidos a los particulares, por no haber accionado la Administración los mecanismos para preservar la continuidad de los servicios públicos esenciales, los mismos o la Defensoría del Pueblo, a tenor de los numerales 2 y 3 del artículo 281 constitucional, pueden interponer un recurso por abstención conjuntamente con pretensión de condena contra la Administración, a los fines de que se le restablezca la situación jurídica lesionada, con fundamento en los artículos 140, 117 y 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, de manera concatenada con el artículo 14 de la Ley Orgánica de la Administración Pública y 131 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, sin perjuicio de que puede exigirse la responsabilidad correspondiente a las asociaciones gremiales y a los agentes públicos, como antes se puso de manifiesto.

De lo expresado se desprende, que la principal consecuencia que deriva del ejercicio del derecho a huelga en el ámbito de los servicios públicos esenciales, es la paralización de los mismos cuando no se garantiza la prestación mínima que debe asegurarse, lo cual da lugar a una falta del servicio, frente a lo que la Administración, en el ejercicio de su función de policía y con base a las disposiciones contenidas en nuestro ordenamiento jurídico, concretamente en la Ley Orgánica del Trabajo y en su Reglamento, debe realizar las acciones pertinentes, en aras de garantizar la permanencia en la prestación de tales servicios, siendo que lo contrario, nos coloca frente a un caso de responsabilidad por la abstención de la Administración en el ejercicio de la actividad de policía.

Sin embargo, aun cuando hayamos determinado que el ámbito del presente estudio, se limitaba a la Responsabilidad de la Administración por el ejercicio del derecho huelga, en el contexto de la función de policía de la misma, a partir de la omisión de las obligaciones que ella esta llamada a cumplir en tal caso, ello no supone que sea sólo bajo ese panorama que se susciten supuestos capaces de generar responsabilidad, el contrario, se patentizan muchos otros, como los derivados de la típica militarización de los servicios públicos esenciales, que analizada a la luz de la institución de la responsabilidad, pudiese dar lugar a diversas situaciones interesantes de estudiar, pero que como comentáramos al inicio de este trabajo, ameritan un estudio por separado, que bien pudiésemos tratar en una futura oportunidad.

IV.- REFLEXIONES FINALES

El ordenamiento jurídico venezolano en cuanto a la regulación del derecho a huelga, adolece de ciertas imprecisiones como es la fijar los denominados servicios públicos esenciales, mediante una norma de rango reglamentario, en todo caso, ello debería contenerse en una norma de rango legal, toda vez que tal determinación supone una limitación al derecho a huelga de los agentes que prestan tales servicios y a tenor del artículo 97 constitucional, el derecho a huelga es limitable pero por norma de rango legal, aunado a ello, es errado encerrar bajo la mención de servicios públicos esenciales, actividades que realmente no son servicio público, más aún cuando, como dijimos, la norma es de rango reglamentario.

De igual manera, se aprecia que el desarrollo jurisprudencial y doctrinario ha sido escaso en cuanto al tema de los servicios públicos esenciales, siendo inexistente en la jurisprudencia patria, algún pronunciamiento en cuanto a este asunto vinculado con la institución de la responsabilidad, por lo que se aspira que esta monografía sea al menos el inicio de las de múltiples reflexiones, que ameritan ser realizadas tanto por el Gobierno como por el foro jurídico, así como por el resto de los integrantes de la colectividad, en cuanto el ejercicio del derecho a huelga a la luz de dicha institución, partiendo de que no deben desconocerse los derechos de los usuarios, a quienes debe garantizárseles una prestación mínima de los servicios públicos esenciales, aun en el ejercicio del derecho referido.

De igual manera se estima, que de esas múltiples reflexiones, no debe apartarse el tema de las huelgas, cuyo móvil no sea precisamente los intereses profesionales de los trabajadores, sino la protesta contra las decisiones de los poderes públicos (huelgas políticas), en todo caso, no deben ponderarse ilícitos tales conflictos porque ello sea su móvil, sino porque durante el desarrollo de los mismos, no se presten los servicios públicos esenciales.

Por otra parte, debe también llamarse la atención, en cuanto a que la carencia de decisiones judiciales en este asunto, seguramente obedezca a la derivación del escepticismo de los particulares a que no exista la posibilidad de que los órganos judiciales, puedan condenar a la Administración a indemnizar por ejemplo a los familiares de una víctima que falleció por no haber sido atendida en la sala de emergencias de un hospital, bajo el pretexto que el personal médico se encontraba de huelga, o menos trágico, que se ordene indemnizar a un litigante por los daños que le produzca una huelga tribunalicia, en definitiva, son muchos los casos que día tras día ya hemos presenciado, lo que importa dejar claro es que existe una normativa que realza no sólo el derecho a huelga, sino también el derecho de los usuarios de disponer, aun en el ejercicio de aquel derecho, de los llamados servicios públicos esenciales, atribuyéndosele a la prestación de los mismos una importancia significativa, al punto de que cuando no se prestan, la huelga se torna ilícita, en virtud de las normas imperantes en nuestro derecho.

Lo anterior, habilita a la Administración para que en el ejercicio de su poder de policía y con apego a la legalidad, haga efectivo los mecanismos previstos para preservar la continuidad de tales servicios, y que en el supuesto de que los mismos no se activen, de concretarse un daño a un particular por ejemplo, ambos elementos se constituyen, junto a la determinación de la relación de causalidad y a la inexistencia de causales de exoneración, como presupuestos de procedencia para determinar la responsabilidad de la Administración por abstenerse a cumplir lo que estaba llamada a hacer, sin perjuicio de la responsabilidad que también puede ser exigida a las asociaciones gremiales y a los prestadores de los servicios públicos esenciales.

Responsabilidad de éstos últimos, que estimamos debe ser reforzarda desde el punto de vista normativo, considerando los daños que pueden ser ocasionados a los usuarios cuando el prestador de un servicio público esencial se suma a una huelga, sin embargo, ello debe hacerse de manera simultánea con el reconocimiento de la labor que realizan los prestadores de tales servicios, pues de nada valdrá importar normas contentivas de disposiciones que versen sobre responsabilidad en el ejercicio de tal derecho, cuando las mismas no se ajustan a las circunstancias sociales que aquí se viven.

En todo caso, no puede perderse de vista, que existen múltiples necesidades insatisfechas, pues, si bien deben concurrir unos principios en la prestación de los servicios públicos, que como vimos se hacen trasladables a los servicios esenciales, a los fines de una prestación efectiva de los mismos, ello debe llevar aparejado un sistema de remuneración acorde para quienes prestan tales servicios, constituyéndose así en un paliativo que permita aminorar los conflictos colectivos en ese sector, lo cual consecuencialmente disminuirá la posibilidad de que puedan presentarse casos exigiendo responsabilidad en el ejercicio de tal derecho.

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Ana Cecilia Belizario Mora

Abogada- Relatora de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de Venezuela