Políticas economicas para el shock distributivo,la recuperación productiva y el crecimiento

Política comercial externa de importaciones

Aspectos generales y política de importaciones en relación con la estructura productiva.

Este trabajo es resultado de los aportes volcados en a la mesa de coyuntura que quincenalmente promueve nuestro Instituto y en la que han participado

Aspectos introductorios y panorama general

• 1. Este texto sobre política comercial se inscribe en la propuesta general de shock distributivo y –consecuentemente- de recuperación de la depresión y crecimiento. En el marco actual, el shock redistributivo deja de ser una cuestión que pueda enfrentarse fundamentalmente desde lo fiscal, en tanto la cuestión fiscal está cada vez más duramente condicionada no sólo por las políticas y procesos más directamente ligados a la misma (subsidios al capital concentrado centrado en la valorización financiera, evasión y elusión, estructura tributaria regresiva, etc.) sino también por el conjunto de las políticas económicas. Dicho esto, cabe destacar que este texto trata de circunscribirse lo más estrechamente posible a la cuestión de las políticas comerciales, por cuanto es parte de una propuesta más amplia que abarca otras políticas estatales. Un ejemplo: actualmente, y después de la distribución regresiva y a la consecuente insuficiencia de demanda efectiva, quizás la mayor restricción a la recuperación de la producción (sea para el mercado interno, incluyendo la sustitutiva de importaciones, sea para el mercado externo) es la ausencia de todo mecanismo de financiamiento de la producción, consecuencia de la inexistencia (en todo sentido práctico) de crédito. A pesar de ello, este tema de central importancia, especialmente para las PYMES, no será tratado en este texto, para ceñirse en lo posible a la política comercial externa, en especial a la de importaciones.

• 2. En materia de sector externo, y dentro de éste de política comercial de importaciones, la línea seguida hasta el presente continúa sin modificación el perfil general de las políticas neoliberales iniciadas durante la dictadura militar y consolidadas fundamentalmente en la década de los noventa. Un resumen básico de las mismas, en este aspecto, debe contemplar al menos los siguientes rasgos:

• Apertura unilateral de la economía.

• Concesión sistemática de posiciones en las negociaciones internacionales.

• Uso de los instrumentos de comercio exterior orientado a la protección de intereses del capital concentrado centrado en la valorización financiera y –a la vez- hacia la desindustrialización del país y la regresión de la estructura productiva. Esta regresión que, iniciada durante la dictadura militar, implica no sólo que hay caída global del valor agregado (VA), de la cantidad de firmas del sector manufacturero (especialmente en términos de participación en el PBI y en términos per cápita), así como -en mucha mayor proporción- del empleo de dicho sector, sino que al interior del sector industrial han retrocedido o prácticamente desaparecido las etapas productivas más avanzadas en la cadena de valor, las con mayor contenido de progreso técnico, las que son más dinámicas a escala mundial, y las mayores empleadoras –directa e indirectamente- de trabajadores calificados –incluyendo a los ingenieros, técnicos, etc. [1]

Estas tres orientaciones se superponen en buena medida. Dos ejemplos: la cuasi-reserva de mercado para el ensamble de automotores combinada con la desprotección del grueso de las autopartes es a la vez un traslado de ingresos al capital concentrado, en este caso sobre todo al capital transnacional, y un inductor de regresión del complejo automotriz. Otro, de índole más general: con la excepción del ensamble automotriz, el grueso de la producción industrial del capital concentrado está localizada en bienes altamente intensivos en recursos naturales (incluidos productos que se clasifican como manufacturas de origen industrial –MOI- porque, por ejemplo, muchas de las principales exportaciones de MOI son intensivas en el uso de hidrocarburos y/o energía). La alta protección efectiva de los estos bienes (en general intermedios de uso difundido) es la contracara de la baja protección efectiva de bienes con mayor contenido tecnológico y/o intensivos en mano de obra (como los bienes de capital entre los primeros y el calzado entre los segundos). Estos dos últimos conjuntos de bienes son producidos, o pueden ser producidos en buena parte, por PYMES. O sea, nuevamente, como en el ejemplo automotriz, la orientación desindustrializadora y la concentradora se superponen. Estos puntos son de máxima importancia para la política comercial, y especialmente para la arancelaria y de reintegros o apoyos a la exportación, por cuanto –volviendo a la política de importaciones- no se trata en todos los casos de elevar aranceles, sino en muchos de elevar unos y bajar otros, especialmente cuando es claro que el tipo de cambio será muy alto por muchos años.

• 3. Cabe observar que la modificación de la política cambiaria no atiende a estos problemas.

En primer lugar, el hecho de que la devaluación no esté acompañada por una política de precios progresiva desde el punto de vista distributivo, del control efectivo de prácticas monopólicas/monopsónicas de fijación de precios, y de políticas financieras para la recuperación de los niveles de empleo, salarios y actividad, por señalar sólo tres ejemplos, acota el efecto "positivo" que una devaluación podría tener sobre el sector externo y la estructura productiva convirtiéndola en una versión poco diferente del funcionamiento de la balanza comercial desde fines de los 80: la obtención de superávits o equilibrios comerciales depende principalmente de la distribución regresiva y de la recesión. En otros términos, el equilibrio comercial (o los tan mentados superávits recientes) se logra sólo por caída de la actividad interna. Más desempleo, menos salarios y menores ingresos de todos menos el capital más concentrado y orientado a la valorización financiera. Aún cuando actualmente el fenómeno tiene dimensiones incomparablemente más graves (y es mucho más difícil evitar las consecuencias negativas), la secuencia devaluación –contracción monetaria y fiscal- recesión y redistribución regresiva del ingreso- superávit comercial por caída de la actividad es un clásico de la economía argentina: el típico plan de ajuste recesivo del FMI.

Si bien se insistirá en las cuestiones anteriores, cabe observar desde ya que todo lo anterior supone que:

• a) una devaluación en una economía fuertemente concentrada –si no se opera a través de políticas antimonopólicas/antimonopsónicas- lleva al aumento de los precios de –por ejemplo- los bienes intermedios de uso difundido de producción concentrada menos que a efectos de sustitución de importaciones por las etapas productivas que insumen esos bienes para fabricar otros y menos que a cambios progresivos en la estructura productiva vía sustitución de importaciones (en términos más estrictos y más amplios: por aumento sostenido de la producción de importables);

• b) en lo referido a las exportaciones, la devaluación por sí misma, sin medidas redistributivas, antimonopsónicas, de promoción de nuevos exportadores, de financiamiento a la producción/exportación de las PYMES, etc., conduce básicamente al aumento de los ingresos/rentabilidades de los grandes exportadores que ya exportaban, sin un aumento significativo y sostenido de las exportaciones, y sin los presuntos "derrames" o "goteos" en términos de demanda, salarios e ingresos al resto de la economía y de las firmas. Al respecto es bueno recordar que actualmente 80 empresas concentran casi el 70% de las exportaciones)[2] .

Una aclaración: en este texto se hablará a veces de políticas de defensa de la competencia debido a que son los términos a los que se tiende en la legislación en la mayor parte de los países del mundo y en la –muy limitada y nada aplicada- de la Argentina, cuando en realidad se debe pensar en políticas antimonopólicas/antimonopsónicas en sentido pleno (la denominación tradicional norteamericana, políticas "anti-trust", es la más correcta).

En segundo lugar (y en parte enfatizando lo ya dicho) la devaluación no actúa sobre la estructura productiva de bienes transables (es decir, aquellos que son exportables o importables). En otros términos, aún cuando mejore las posibilidades de exportar o de sustituir importaciones, no modifica por sí misma qué se exporta y qué se sustituye. La Argentina, desde el comienzo de la desindustrialización impulsada durante la dictadura militar, y más profundamente en los noventa, exporta fundamentalmente o recursos naturales o productos con baja elaboración y baja agregación de valor sobre el generado por la producción primaria, e importa fundamentalmente productos complejos, diferenciados, con mayor valor agregado y mayor contenido de tecnología, innovación y mano de obra calificada. Esto no lo cambia la modificación de la tasa de cambio, sino (entre otras políticas) la modificación de la estructura de aranceles y de otras formas de protección y apoyo a las exportaciones. Entre éstas cabe destacar los mecanismos no arancelarios de manejo del comercio (tales como las formas de financiamiento de importaciones y exportaciones, los mecanismos antidumping, el uso de normas técnicas como instrumentos de política comercial, etc.). Es muy importante tener en cuenta estos mecanismos. Ello se debe a que, a medida que los países (especialmente por presión de los centrales) han avanzado en acuerdos de liberalización del comercio basados sobre todo en la reducción de aranceles, han ido haciendo uso creciente de otros mecanismos para administrar su comercio exterior e influir sobre su estructura productiva y la de los demás países a través de la política comercial (además hacerlo con las políticas industriales, de reestructuración productiva, financieras, etc.).

En tercer lugar, gran parte del comercio internacional depende de las negociaciones económicas bilaterales y multilaterales. Para dar un solo ejemplo, una de las formas principales por las cuales los países centrales protegen de la competencia de los países periféricos a los sectores en que los primeros son menos competitivos (en general los mano de obra intensiva y los primarios) son los llamados acuerdos voluntarios de exportaciones. Estos acuerdos consisten en la autolimitación "voluntaria" de los países periféricos a exportar a los centrales más de cierta cantidad y/o tipo de productos, acuerdos que, obviamente, tienen muy poco de voluntarios. Las negociaciones económicas internacionales se dan en dos formas principales. Una es la de negociación directa entre países y bloques (como lo muestran las negociaciones, por ejemplo, entre la Unión Europea –UE- y los Estados Unidos). Otra es la acción en los organismos internacionales, fundamentalmente la Organización Mundial de Comercio (OMC). Por una parte, la variación del tipo de cambio obviamente no reemplaza ni tiene por sí efecto alguno sobre estas negociaciones. Por otra, cabe recordar que la Argentina del neoliberalismo se ha caracterizado por la concesión permanente en las negociaciones con otras naciones, y a la vez por una actitud entre entregada y ausente en la OMC. Como en otros casos, la jibarización del Estado no está desvinculada de ello, ya que las representaciones argentinas (por ejemplo, ante la OMC) no tienen recursos humanos ni materiales para negociar.

En cuarto lugar, la modificación de la tasa de cambio –así como no influye por sí misma de manera decisiva sobre cuáles son productos se producen, se exportan o se sustituyen- tampoco es un instrumento potente para modificar la estructura regional del comercio exterior, o sea de dónde se importa y a dónde se exporta. Esto es también de la mayor importancia, porque de hecho, la Argentina, al menos desde 1995, ha tenido superávit sistemático con algunos países y regiones, y déficit sistemático con otras. Concretamente, ha tenido –con variaciones- su principal superávit con los demás países del Mercosur, y todo lo decisivo de su déficit con la UE y los países del NAFTA, especialmente los EEUU. La cuestión del comercio por regiones se cruza con la del tipo de productos. Así, y en el caso de la UE, la Argentina (y el Mercosur en general) enfrentan barreras arancelarias (y paraarancelarias) para exportar a ese bloque que son mayores cuanto mayor es el grado de elaboración y el valor agregado en la cadena productiva. Por ejemplo, el arancel crece desde 0% a entre 5 y 7% cuando se pasa de cuero sin curtir a cueros curtidos, y se eleva al 10% al llegar a manufacturas de cuero, y se duplica cuando se pasa de pescados sin procesar a procesados (ello sin contar con otras barreras paraarancelarias).

• 4. La Argentina ha desatendido (y últimamente en varias oportunidades ha tendido a romper) el Mercosur, mientras tomaba una posición de concesión pasiva ante el ALCA. Esto no es menor a la hora de saber con quiénes se integrará la economía argentina y cuáles serán los resultados. Más allá de la evidente necesidad de perfeccionar el Mercosur, y –como en lo demás ya comentado- negociar mejor con los miembros del mismo, y especialmente con el Brasil, que es otra de las tareas urgentes, no puede caber ninguna duda para cualquiera que lo analice honestamente que la Argentina debe profundizar –a su vez mejorándola- su vinculación con el resto de los países del Mercosur, y de América Latina en general, y resistir las presiones hacia el ALCA, que ha sido ya bien denominado "un nuevo pacto colonial". Al respecto, cabe alertar sobre que la involucración de Argentina en el ALCA ha ido avanzando, sólo que sin que la información se difunda, y recientes trabajos prueban que la Argentina ha ido implementando medidas arancelarias de las llamadas de "facilitación de negocios" dentro del esquema del ALCA.

• 5. Las primeras reflexiones que surgen de todo lo anterior son:

En la actualidad poco o nada ha cambiado en materia de las políticas comerciales neoliberales que contribuyeron de modo decisivo a la desindustrialización, el desempleo, la caída del salario, y el estrangulamiento y endeudamiento externo de la Argentina.

• El shock redistributivo y la salida de la depresión, salida que está indisolublemente ligada a dicho shock, así como el desarrollo futuro, requieren un cambio profundo en este aspecto, a través de estrategias y políticas comerciales de emergencia y de largo plazo, que implican no sólo un cambio de rumbo de las políticas comerciales (y las correspondientes negociaciones económicas internacionales) sino dedicar recursos para hacer posible una fuerte intervención del Estado en la política comercial.

• Los temas que en este acápite se han tratado de manera general son una buena guía inicial para plantear lineamientos de una estrategia comercial nacional y progresiva, que se esboza en los acápites siguientes.

Lineamientos para una política comercial de importaciones

1.Desde el punto de vista comercial, los aranceles y cualquier otra medida que aumente la protección de una etapa de producción (en rigor, la protección al valor agregado o protección efectiva) actúa en realidad como un instrumento de la política de estructura productiva, porque aumentar la protección efectiva de cualquier etapa de la producción de un bien es transferir ingresos a las empresas en las que se realiza esa etapa productiva.

Ello salvo que los que intermedian entre productor y consumidor (interno o del exterior) se apropien de dicha transferencia, lo cual no se tratará aquí no porque no sea decisivo –en realidad lo es- sino porque corresponde a las políticas de defensa de la competencia y otras, y no a la política comercial externa en su aspecto arancelario, aunque sí en otros, como el fomento de alternativas en las que los productores se asocien para poseer o controlar a los comercializadores (por ejemplo, las empresas importadoras y exportadoras cooperativas de productores, o las instituciones estatales o mixtas de promoción de la exportación de PYMES).

La protección al valor agregado depende, desde el punto de vista arancelario, de los aranceles de los insumos que usa una etapa de producción, por una parte, y del arancel del producto de esa etapa. Cuanto mayor es la diferencia entre el arancel promedio ponderado de los insumos y la del producto, mayor es el aliento a esa etapa de producción. Antes de proseguir, cabe aclarar que el concepto de protección efectiva se aplica también a las exportaciones, porque la diferencia –por ejemplo- entre el costo de insumos y el precio es el valor agregado de la exportación, y éste puede ser aumentado o disminuido para una etapa de la cadena productiva. Por ejemplo, con subsidios a insumos, o inversamente, al producto; por diferencia de retenciones, como aplicar retenciones a la exportación de gas traslada ingresos al exportador de bienes intensivos en el uso de gas, o la retención a la exportación de cueros no curtidos traslada ingresos a las curtiembres, o un escalonamiento de mayor retención al cuero sin curtir, menor al curtido, y ninguna a los productos terminados de cuero traslada ingresos a favor de los productores de calzado de cuero y cualquier otro artículo que tenga al cuero como insumo. Esto último en principio y como tendencia, hechas las salvedades anteriores sobre uso y abuso de la asimetría de poder en los mercados. Nótese que la diferencia real entre el precio local y el "internacional" en general es o mayor –debido al abuso de una posición dominante en el mercado interno-, o menor –debido a una posición "subordinada" en el mercado interno-, a la que surge de sumar al precio "internacional" el arancel, otras imposiciones sobre importaciones y el efecto de medidas paraarancelarias de protección.

2.Las políticas neoliberales en materia arancelaria han llevado a:

• Aranceles en general bajos.

• Protecciones efectivas comparativamente mucho más bajas para las producciones o etapas productivas más importantes para la dinámica del comercio (es decir, las que elaboran aquellos bienes cuyos mercados mundiales crecen más rápidamente). Ello en materia de sustitución de importaciones (producción de importables) y también de exportación.

• Protecciones efectivas altas para las actividades de ensamble de partes, piezas, etc. de bienes de consumo durables (el ejemplo más claro es el sector automotriz, que tiene una alta protección, por vía de una cuasi-reserva de mercado para los que ensamblan automotores, y una protección baja o nula para la mayoría de las partes y componentes que se ensamblan, y especialmente baja para los que agregan más valor a lo largo de su cadena productiva).

• Más protección efectiva a las etapas productivas que tienen ya ventajas (como las más dependientes del uso de recursos naturales, o las que usan más capital con relación a mano de obra, que han sido sistemáticamente favorecidas por su acceso a los créditos externos, las licuaciones de pasivos, etc.).

Por otra parte lo mismo ha ocurrido con los mecanismos de protección paraarancelarios. El tema es vasto, y será abordado en otro acápite, pero cabe citar al menos dos ejemplos. Uno: la administración de los mecanismos antidumping han operado en tiempo y forma prácticamente sólo cuando las firmas perjudicadas por el dumping pertenecen a grandes grupos económicos y conglomerados; y no se aplicaron cuando las perjudicadas eran empresas pequeñas e, incluso mediano-grandes no pertenecientes a estos grupos. Dos, la reorganización (léase desorganización) del Estado y su jibarización redujeron la capacidad de certificación de productos alimenticios importados, con lo que Argentina importa alimentos que produce, que entran por dumping o subfacturación, y que además que no son lo que sus envases dicen que son y/o son de bajísimas calidades, lo cual –además de la cuestión comercial y la de perfil productivo- llega a afectar (también por esa vía) la salud de los que los consumen.

3.Todo lo anterior, –combinado con las demás ventajas que han recibido esos sectores intensivos en recursos naturales y en capital, incluidas las medidas concentradoras en general, la falta de crédito para la inversión de las PYMES, la ausencia de políticas de defensa de la competencia, etc., ha tenido dos conjuntos de resultados.

• El primero es que la estructura productiva está crecientemente concentrada en aquellos tipos de productos y etapas productivas que menos incorporan progreso técnico, que usan menos mano de obra, especialmente calificada, y que son las que –a escala mundial- crecen más lentamente. Para dar sólo dos ejemplos: se produce cada vez más cuero sin curtir, menos cuero curtido, y aún menos calzado y otros productos terminados de cuero; se produce más acero, pero menos productos que usan acero, como las autopartes, los productos metalmecánicos en general, y especialmente los bienes de capital, desde la maquinaria agrícola hasta las herramientas y máquinas herramientas de corte, deformación, etc. Todo ello a su vez implica menor actividad tecnológica, menores innovaciones, menos capacidad de crecimiento a mediano y largo plazo, creciente dependencia de marcas, tecnología y asistencia técnica externa, desempleo masivo, desempleo y emigración de profesionales y técnicos, y un sistema de castigo a los trabajadores y empresarios más creativos desde el punto de vista productivo y técnico. En resumen, una estructura productiva que involuciona desde hace más de 25 años hacia la típica de los países más subdesarrollados.

• Desde el punto de vista del sector externo de la economía, ello implica producir los bienes cuyos precios tienden a caer en el mediano y largo plazo, y además los que tienen mayores fluctuaciones de corto plazo en sus precios. O sea, se creó una tendencia estructural a crisis de balanza comercial –que se suman a las de otros componentes de la cuenta corriente del balance de pagos profundizando la fragilidad externa y los estrangulamientos por falta de divisas. Ello aún sin contar con el fenómeno, que en los últimos décadas ha sido aún mucho más grave, de la apertura financiera y la fuga de capitales, que no se tratan dentro de la política comercial. En resumen, el perfil de exportaciones e importaciones de la Argentina también se subdesarrolló y su inserción en la economía mundial lleva a transferir sistemáticamente recursos económicos al exterior, perdiendo cada vez más a través de los términos de intercambio (los precios de lo que se exporta bajan con relación a los precios de lo que se importa).

Desde el punto de vista arancelario, esto significa que la recuperación de la economía y la posibilidad de retome de un proceso de desarrollo económico y social requiere también una revisión profunda y un cambio total de rumbo en los niveles y, sobre todo, en la estructura de niveles de los aranceles – o sea en la estructura de las protecciones efectivas-.

4.En el corto plazo, la Argentina, en la crisis más profunda de su historia (que, como toda crisis, implica más ingresos y patrimonio para cada vez menos y menos ingresos y patrimonio para cada vez más argentinos) debería recurrir inmediatamente a la cláusula aceptada internacionalmente que permite que ante crisis de balance de pagos se apliquen suspensiones y medidas de corte de importaciones de índole masiva. Si bien esto requiere en muchos casos un estudio caso a caso la primera medida de orden general es la suspensión (para después aplicar excepciones cuando son indispensables para acompañar el shock distributivo-expansivo) por 180 días, renovable, de la importación de bienes de consumo y de capital, con la excepción de los necesarios para la atención de la salud (medicamentos, drogas básicas, etc.)[3]. Cabe destacar que, en el caso de los bienes de capital, se debe ser muy cuidadoso en el trabajo previo a la aplicación de la suspensión sugerida. Ejemplo: los "componentes" de los bienes de capital que, si su importación se suspendiera, trabarían la producción de dichos bienes, y que en muchísimos casos están clasificados también como bienes de capital. Entre estos componentes se da un espectro muy diverso de situaciones, desde los que pueden ser sustituidos en plazos relativamente cortos (casi nunca inmediatos) hasta los que, aún con una política industrial muy eficaz son de muy difícil sustitución, incluso en plazos relativamente largos.

Estas suspensiones se fundamentan en que, por una parte, la casi totalidad de los bienes de consumo que se importan no son indispensables para la alimentación y en general (con la excepción sobre salud ya mencionada) para las necesidades básicas. En segundo lugar, el actual nivel de depresión es tan profundo -y lo será más si se prosigue con las políticas neoliberales- que la capacidad de bienes de capital instalada es suficiente para recuperar los niveles de producción anteriores a la depresión sin importar bienes de capital (salvo por repuestos, componentes, y casos de complementariedad que podrían tratarse vía excepción). Hoy el argumento principal en contra de estas medidas es que de cualquier manera no se importarán bienes de consumo debido a la recesión y a las dificultades de importar vinculadas al "default". Este argumento es erróneo en dos sentidos. El primero es que los muy ricos siguen teniendo poder de compra que les permiten seguir demandando bienes de consumo importados. Adicionalmente, en la situación actual no se trata de muchos o pocos bienes de consumo importados. Se trata de que con estos niveles de recesión, de pobreza, de hambre y de crisis externa no se deben destinar divisas a nada que no haga a la redistribución y la recuperación de la producción y el empleo. Cualquier gasto de divisas en bienes de consumo que no esté orientado al shock distributivo-productivo debe ser eliminado (con excepciones como la de los medicamentos, que adecuadamente aplicadas se vinculan positivamente al shock distributivo).

En rigor, estas suspensiones son medidas que, desde las posibilidades (en muchos sentidos limitadas, especialmente respecto a fenómenos como la fuga de divisas) de la política comercial, apuntan a distribuir las divisas siguiendo estrictamente la línea de shock positivo sobre la distribución del ingreso y –consecuentemente- del empleo y la producción. El segundo error en la argumentación contra esta medida está fundado en ignorar que, la depresión de importaciones está ligada a la depresión del consumo y de la actividad económica en general. Por ello, cualquier expansión de la economía se vuelca inmediatamente a un aumento de las importaciones, y la política de emergencia sobre importación de bienes de consumo debe ser consistente con el shock distributivo y la recuperación de la actividad. Aún con una expansión basada en el shock distributivo, aumentaría la importación de bienes de consumo restando divisas necesarias para la expansión de la producción (básicamente las requeridas por la importación de insumos que no se producen localmente) y se presionaría hacia arriba el tipo de cambio.

5. Al mismo tiempo que se aplican las medidas de emergencia, se debe comenzar una revisión completa de la estructura arancelaria. Esta revisión, obviamente, sólo puede ser realizada por especialistas, pero es decisivo que se diseñe e implemente en un marco institucional que impida lo que viene sucediendo en éste y otros campos de la política económica, o sea que el capital centrado en la valorización financiera termine siendo el que, usando como principal –aunque no única- correa de transmisión al Poder Ejecutivo, defina la estructura arancelaria. Ello requiere que, además de la participación plena del parlamento, que no debe seguir delegando decisiones de esta importancia en el Ejecutivo, la revisión y transformación de la estructura arancelaria en todo su detalle sea informada a, y discutida con, las representaciones de trabajadores, empresarios pequeños y medianos (incluyendo a los mediano-grandes independientes) y consumidores (va de suyo que las mayores empresas y conglomerados, por su poder de lobbying, estarán de hecho sobrerrepresentadas). Si este marco institucional no se da, la modificación de la estructura arancelaria será más de lo mismo, por lo que tal marco es la condición necesaria para dicha modificación.

6.La primera línea general en la modificación arancelaria es la elevación del promedio de los aranceles para la reestructuración productiva. Pero esta elevación del promedio, como se dijo y es necesario enfatizar, no debe entenderse como elevación generalizada ni mucho menos, sino como un conjunto de aumentos y reducciones de aranceles que aumente la protección efectiva de los sectores/etapas productivas que producen bienes más diferenciados, con mayor valor agregado, mayor incorporación de progreso técnico y/o mayor incorporación de mano de obra. Ello –en rigor, dada la morfología de los mercados y las tendencias de la producción mundial- coincide con bienes cuyos precios relativos tienden a aumentar a nivel mundial en el largo plazo, y que oscilan menos en el corto y mediano. Adicionalmente, el grado de oligopolización de la producción en la Argentina, combinado con la ausencia de mecanismos reales de defensa de la competencia y del consumidor, determina que los bienes producidos por firmas pertenecientes a los grupos y conglomerados que forman parte de la cúpula centrada en la valorización financiera estén en buena medida protegidas por la misma morfología del mercado y el uso y abuso de posiciones dominantes en los mercados, lo cual agrega otra razón para desaconsejar toda elevación de los aranceles de estos bienes.

O sea, dada la cota máxima del 35%, para aumentar la protección efectiva de las etapas productivas que hay que desarrollar en muchos casos es preciso bajar los aranceles de los insumos que se producen con ventajas competitivas y además están protegidos por la oligopolización del mercado. A todo ello se suma el hecho de que estos insumos son los de uso más difundido, y por lo mismo los que más pesan en la formación de precios y, dada la oligopolización mencionada, al aumentar de precio refuerzan la transferencia de ingresos –ahora por vía inflacionaria- desde los trabajadores y el grueso de los empresarios hacia el capital concentrado. Por ello –es conveniente volver a enfatizarlo- más que de elevación generalizada de aranceles corresponde hablar de elevación del promedio lograda a través tanto de elevaciones como de reducciones que en conjunto constituyan una reestructuración de los niveles de protección efectiva.

7.Esta reestructuración debe tener en cuenta varios aspectos centrales.

Los aranceles deben ser negociados con los demás socios del Mercosur, dado que de lo que se trata del arancel para los demás países, o arancel extrazona, que debe ser acordado con dichos socios. Estas negociaciones son complejas, pero en el marco de industrialización del conjunto del Mercosur, hay grandes posibilidades de lograr acuerdos, especialmente del Brasil, para estructuras arancelarias de extrazona que contribuyan al desarrollo de la Argentina y a la vez de los demás países miembro. Por otra parte, así como la Argentina acepta prioridades de desarrollo de los otros países, estos –si se negocia adecuadamente- aceptarán muchas de las prioridades de desarrollo de la Argentina (como Argentina acepta, correctamente, la prioridad brasileña en casos de productos vinculados fuertemente a la microelectrónica y las nuevas tecnologías de la información). El punto fuerte de negociación de la Argentina es que, en definitiva, el subdesarrollo, el ajuste perpetuo y el desequilibrio económico de la Argentina perjudican seriamente a las demás economías del Mercosur, y tanto este proceso como las políticas neoliberales tienden directamente a disolverlo.

El arancel máximo homologado ante la OMC es de 35%, y ése es el nivel de máxima a aplicarse[4]A partir de ese máximo deberían ir disminuyendo los distintos niveles de arancel según etapas productivas y en función de las características de cada una (incluyendo lo dicho sobre los mercados oligopólicos concentrados), y la del criterio de si se produce o no el bien del que se trate.

8.Antes de contemplar esos aspectos generales, que son relativamente independientes de la distinción de los bienes por su destino (o sea, bienes de consumo, de capital e intermedios o insumos), cabe detenerse en el problema de los aranceles de bienes de consumo y de capital, ya que la suspensión de importaciones de los mismos ya propuesta es transitoria.

En general se ha tendido a poner la máxima protección efectiva a bienes de consumo, por el hecho obvio de que están al final de la cadena productiva. Este es un criterio acertado, pero sólo en términos muy generales. Ello por tres razones.

• En primer lugar, no todos los bienes de consumo son más complejos o requieren una mayor protección efectiva.

• En segundo lugar, como cuando se diseña la estructura arancelaria el objetivo central es influir sobre la estructura productiva, la aplicación en todos los casos del arancel máximo a los bienes de consumo de un modo tal (esto es, dependiendo de los aranceles de sus insumos) que ello también signifique darles la mayor protección efectiva, implicaría algo que no es para nada deseable. Esto es, que la estructura productiva esté sesgada en el mediano y largo plazo fundamentalmente a la producción de bienes de consumo.

• En tercer lugar, la Argentina –incluso más allá de la emergencia- será por muchos años un país en que el consumo de bienes suntuarios debe reducirse para aumentar la de los bienes de consumo de la mayoría de la población.

En ese sentido, es importante no caer en la trampa de intentar encarecer por vía del arancel los bienes de consumo suntuario, ya que ello alienta la producción de esos bienes, que no es un objetivo general deseable por sí mismo. Esto, salvo exclusivamente en los casos en que sirva para dar escala a producciones de bienes de consumo suntuarios que Argentina pueda exportar ganado posiciones significativas en los mercados mundiales, tal como es el caso de los vinos finos. Para evitar esa trampa, se debe usar otro instrumento: el impuesto interno. Un alto impuesto interno sobre bienes suntuarios aumenta los recursos públicos, reduce el consumo del bien, y no transfiere ingresos a los que lo producen, algo fundamental en los casos en que no se tendrán ventajas competitivas para exportar esos bienes –al menos durante muchos años-. El caso clásico es el whisky, pero actualmente el espectro es muy amplio, porque dicho espectro de bienes suntuarios se ha expandido en el mercado internacional debido a la redistribución regresiva a escala mundial. Dado que el retroceso en la Argentina ha sido el más profundo y acelerado, la suma de ambos fenómenos implica que el consumo de suntuarios –fundamentalmente importados- es de gran importancia. No se trata ya de whisky, sino de una vastísima gama de bienes de alto precio, e incluso de bienes de precio menor pero que son suntuarios desde el punto de vista de la caída bajo la línea de pobreza de un tercio de la población, y de niveles cada vez más cercanos a la línea de pobreza de en torno de otro tercio. Ejemplos de estos bienes son desde los electrónicos de muy alto precio (equipos-sistemas de TV/audio) hasta los automóviles de lujo. Obviamente su consumo debe reducirse en el marco del shock distributivo por vía de impuestos a las ganancias y a la riqueza personal, pero también debe actuarse sobre los bienes mediante impuestos internos. Usar los aranceles para reducir su consumo sería no sólo erróneo por lo ya dicho, sino también porque lo que se lograría aumentando el arancel sería desplazar la importación del bien final a la de los insumos para ensamblarlo (como en muchos casos tienen insumos comunes con bienes no suntuarios, sería perjudicial aumentar el arancel de sus insumos para evitar el "desplazamiento" mencionado).

Siguiendo con los bienes desde el punto de vista de su destino es necesario que se revise totalmente la política comercial externa en materia de bienes de capital. El argumento principal para que los bienes de capital tengan un arancel bajo (actualmente cero, compensado con un sistema de "reintegro interno" que ya se ha probado ineficaz) es que aumentar su precio desalienta la inversión porque la encarece. Ante ello cabe plantear al menos dos cuestiones centrales.

• En primer lugar la inversión aumenta y se mantiene alta si y sólo si se espera que la economía crezca. El ejemplo actual es claro, con bienes de capital a arancel cero la inversión es casi nula, porque el país está, y seguirá estando con políticas neoliberales, en depresión.

• En segundo lugar, uno de los indicadores clásicos de desarrollo de la estructura productiva es la importancia relativa de la producción de bienes de capital: cuanto más desarrollado el país, mayor el peso del producto de los sectores de bienes de capital respecto del producto total, y mejor su balance comercial en bienes de capital. La razón de fondo de la importancia de los bienes de capital es que son bienes portadores de progreso técnico, y que su producción tiene un alto contenido de desarrollo tecnológico, empleo de profesionales, técnicos y –en general- trabajadores de alta calificación. Durante las casi tres décadas de neoliberalismo, hiperconcentración del ingreso, aumento acelerado del desempleo y la miseria, uno de los fenómenos más destacables de la estructura del país ha sido primero la declinación y luego la casi desaparición de la producción de bienes de capital. Esta fue, naturalmente, acompañada por el creciente desbalance comercial externo en bienes de capital, incluso durante períodos recesivos. Recuperar la producción de bienes de capital y desarrollarla es uno de los objetivos fundamentales en materia de estructura productiva y, en consecuencia, de política comercial en general y arancelaria en particular.

En materia de bienes de capital, la estructura arancelaria debe tender a que los aranceles de bienes de capital aseguren que la protección efectiva a los mismos sea mucho mayor a la de –por ejemplo, los bienes intermedios llamados de uso difundido, o sea los menos diferenciados y con menor valor agregado en el conjunto de su cadena productiva (o más precisamente, en toda la cadena de valor del producto). En este aspecto se debe revertir totalmente la política comercial que dura hasta hoy. Ello debe hacerse mediante los siguientes instrumentos: asegurar con aranceles una alta protección efectiva de los bienes de capital; encarecer la importación de plantas "llave en mano", que ha sido fundamentalmente una forma de transferir ganancias al exterior, evadir impuestos, fugar capital e importar bienes de capital; eliminar todas las ventajas existentes para la importación de bienes de capital usados (que permiten la importación de bienes de capital "basura" y las evasiones y fugas ya mencionadas en materia de plantas "llave en mano").

También, se debe adoptar una política comercial-financiera que contemple la realidad del mercado mundial de bienes de capital, en la que la competencia se da (además de, obviamente, por calidad y prestación) menos por precio que por financiamiento. Los países centrales, que son los exportadores del grueso de los bienes de capital del mundo, otorgan créditos de largo plazo a tasas subvencionadas (nada casualmente aceptados –al igual que la subvención a la investigación y desarrollo- como mecanismos de competencia internacional legítima por la OMC).

Es imposible reconstruir la industria de bienes de capital sin revertir la enorme asimetría de plazos y costos de financiamiento de las ventas entre nacionales e importados. En la Argentina ello se agrava, porque el obvio beneficiario de todas las políticas financieras es el capital concentrado que es fundamentalmente importador y no productor de bienes de capital, mientras que los productores de bienes de capital son fundamentalmente PYMES. Si bien esto trasciende la política comercial en su aspecto más directo, es necesario tenerlo en cuenta para no esterilizar la política arancelaria en materia de bienes de capital.

El tema de los bienes de capital también tiene que ver con otras dos cuestiones no estrictamente arancelarias. La primera es la inversión pública. En este texto no cabe extenderse sobre la cuestión tributaria y de gasto estatal. Pero sabemos que no hay salida para una Argentina con una distribución mínimamente justa, en crecimiento y con democracia real sin la reconstitución del Estado y dentro de ella, de la inversión pública. Esta inversión demandaría bienes de capital. En este sentido, es parte también de la política comercial derivar la demanda de bienes de capital que conlleva la inversión pública hacia la producción nacional. Ello implica recrear el sistema de Compre y Contrate Nacional, una herramienta que –con diversos nombres y modalidades- es central en las políticas productivas y tecnológicas de los países centrales. Este sería un capítulo por sí mismo: baste decir que el objetivo es priorizar fuertemente a la producción de bienes de capital nacional en la demanda directa del sector público y, con carácter de urgente, de las empresas privatizadas de servicios públicos (y de las extractivas). Cabe recordar que la casi totalidad de los bienes de capital –y la gran parte de los insumos- que usan dichas empresas son importados.