Políticas economicas para el shock distributivo,la recuperación productiva y el crecimiento (página 2)

Para ello se debe derogar la legislación actual (Ley 25551 conocida como "Compre Trabajo Argentino") y como primera medida, restablecer la vigencia plena y no parcial del conjunto formado por las leyes de "Compre Argentino"y "Contrate Nacional" El problema que siempre ha planteado el régimen conocido como "Compre Argentino" es –además de la resistencia a comprar bienes de capital nacionales- la constitución de la "patria contratista". En pocas palabras, un n"mero reducido de empresas logró durante años volcar el mecanismo sobre todo a su favor, mediante el desplazamiento de los productores nacionales de bienes de capital PYMES, importando la gran parte de los bienes de capital que entran en las grandes contrataciones y/o presionando hacia abajo los precios de esos productores. En conclusión, después de poner en vigencia plena el sistema de Compre Argentino-Contrate Nacional se debe asegurar el acceso del conjunto de los productores de bienes de capital al mercado que se genere, una cuestión que ahora es más difícil que antes de los noventa debido a que la contratación de bienes de capital y sistemas de las empresas privatizadas de servicios públicos es central en la demanda de bienes de capital. Esto, como todo, implica que la sociedad vuelva a apropiarse de su Estado, expropiado y/o ocupado por el capital centrado en la valorización financiera.

9.La cuestión de la aplicación de aranceles según el criterio se producen/no se producen es teórica y prácticamente compleja. Simplificando, es cierto que aplicar aranceles a productos que no se fabrican eleva los costos y precios –sea un insumo, un bien de capital o uno de consumo– sin relación inmediata con la producción del bien. Por otro, también es cierto que cuando no se arancela un bien basándose sólo en el criterio "no se produce", se modifica la estructura arancelaria muchas veces sin saber si los efectos negativos sobre costos, precios y protecciones efectivas de los bienes que se producen, son mayores que los beneficios que surgen de alentar la producción del bien vía su protección cuando aún no se produce. Esta es –simplificada- la razón principal por la cual los economistas han rechazado siempre que se aplique o no un arancel sobre la base de este criterio.

En general, si bien no es lo ideal, lo prácticamente aconsejable es que los bienes que no se producen tengan un arancel mínimo o cero, pero a la vez que se construya un sistema estatal que pueda responder rápidamente aplicando el arancel cuando se verifica el compromiso de inversión para producirlo. Cabe enfatizar que, con la brutal desustitución habida, la política arancelaria sería extremadamente débil si se esperase para fijar el arancel a que el productor logre fabricarlo sin el arancel que, justamente, alienta la decisión de invertir para la sustitución de la importación de ese bien en la medida en que la protección permite la competencia con el importado. Sin embargo, no se pueden desconocer los peligros de compromisos de inversión que no se cumplen. Finalmente, el tema conduce la cuestión central de toda la política pública: la reconstitución de un Estado que no sea rehén de los lobbies y que –en este aspecto- tenga gran capacidad y rapidez de respuesta técnico-administrativa para analizar cuándo corresponde colocar un arancel en función de proyectos de inversión (y para seguir todo el proceso de verificación de marcha del proyecto, aplicación de eventuales cargas por incumplimiento, etc.)

10.La cuestión del escalonamiento del arancel. Como ya se sugirió, los niveles arancelarios deben escalonarse (de arriba hacia abajo en función de que hay un máximo acordado ante la OMC, y siempre teniendo en cuenta la negociación y acuerdo necesario de nuestros socios en el Mercosur) aumentando las diferencias entre escalones (tanto en cantidad de niveles como en el porcentaje de arancel). Si bien la política comercial, especialmente en lo que hace a la estructura arancelaria, debe fijarse sobre criterios para el futuro y de mediano-largo plazo (porque procura influir sobre la estructura productiva) cabe destacar un criterio inicial que tiene que ver con lo ocurrido en los últimos años.

Aún con una tasa de cambio baja (la de la convertibilidad) lo que se observó en la Argentina de la última década no es (independientemente ahora de los efectos del ciclo sobre la balanza comercial) un déficit generalizado y creciente de todos los grandes rubros (por ejemplo, a niveles de "capítulos" del Sistema Armonizado –SA-), sino el incremento permanente del superávit comercial (siempre dejando de lado los ciclos) de grupos de productos (en rigor, productos de ciertas etapas productivas) y déficit creciente de muchos otros. En una situación intermedia se encuentran una serie de bienes (fundamentalmente bienes intermedios de uso difundido de producción capital intensiva) en los que se observa déficit o superávit según la fase del ciclo.

El fenómeno más acentuado (coexistencia de saldos crecientes, unos deficitarios y otros superavitarios) no tiene nada de sorprendente. Refleja fundamentalmente la apertura comercial (y las transferencias de ingresos y privilegios otorgados al capital concentrado, que le permitió también reestructurarse productivamente) sin reestructuración progresiva de la estructura empresaria y productiva. La consecuencia obvia es que esos saldos reflejan en primer lugar las ventajas comparativas. En términos generales, se trata de las ventajas comparativas esperables de un proceso de desindustrialización y regresión de la estructura productiva (ver más arriba). Un ejemplo: los progresos de décadas anteriores (fundamentalmente hasta mediados de los setenta) en bienes de capital habían sido importantes, aunque insuficientes en términos internacionales. Pero se habían ganado ventajas competitivas en esos bienes. La destrucción sistemática de la industria de bienes de capital eliminó esas ventajas, y las nuevas desventajas se expresaron en los saldos comerciales, así como –por ejemplo- en el enorme aumento de la relación M/VA (importaciones respecto de producto) en bienes de capital. Este cambio –retroceso- en las ventajas competitivas fue reforzado por la oligopolización de los mercados sin ninguna defensa de la competencia, los diferenciales de acceso y costo del crédito, la ausencia de una política industrial y comercial progresiva, etc., que contribuyeron a concentrar la capacidad de competencia con el exterior (tanto del lado de las importaciones como de las exportaciones) en un puñado de grandes firmas. Nuevamente los problemas de la estructura comercial y productiva coinciden con los de la concentración y oligopolización.

De estas consideraciones surgen tres criterios generales para el escalonamiento arancelario.

• Primero: reducir los aranceles de los bienes en los que se registró durante la vigencia de la tasa de cambio 1 a 1 una tendencia fuerte al superávit.

• Segundo: se deben aumentar los aranceles de los bienes que en el mismo período registraron la tendencia opuesta (crecimiento fuerte del déficit).

• Ambos criterios deben complementarse (o ser convergentes con) los cambios en la relación M/VA, es decir, aumento de aranceles en los sectores en que esta relación aumentó, y -en principio- análisis de la posibilidad de reducir los aranceles en los casos en que esta relación cayó.

Como se dijo más arriba, también hay sectores en los que el signo del saldo comercial está vinculado estrechamente al ciclo (déficit en etapas expansivas, superávit en recesivas). En principio, allí el criterio general (tercero de los aludidos) parecería ser –siguiendo los criterios aplicados en los otros dos casos- el de mantener el arancel. No obstante, en muchas de esas producciones (principalmente bienes intermedios de uso difundido) lo que en general parece ocurrir es que no se trata de problemas específicos de ventajas o desventajas competitivas, sino del hecho de que la capacidad instalada se colocó en un punto mucho más alto que el de la década del 70 pero inferior al de la economía en pleno empleo (o con niveles de empleo y actividad no extremadamente deprimidos), por lo que los saldos comerciales tienen que ver, en términos generales, con la capacidad instalada.

En estos sectores concentrados la importación (salvo cuando la realizan otros sectores concentrados, como el automotriz o el petrolero) es dominada de hecho por los mismos productores, de modo que los usuarios PYMES de tales insumos (incluyendo en ellos empresas mediano-grandes independientes) operan igual que una situación en que los aranceles de los insumos son muy altos, y en muchos casos como si hubiese prohibición de importaciones.

Esa es una primera razón para que los aranceles de este tipo de bienes (los de comercio exterior básicamente ligado al ciclo y además de producción oligopólica concentrada) sean reducidos respecto de los niveles actuales. Debido a la situación de asimetría de poder de mercado ya descrita, ello debe ser complementado con medidas de defensa de la competencia, promoción de la capacidad de importar tales insumos por parte de la industria no concentrada, tales como empresas de comercio de importación, por ejemplo cooperativas, que deben tener sus correspondientes en la exportación, o sea "trading companies" de importación y exportación. En rigor, de lo que se trata con las "trading companies" de importación no es otra cosa que avanzar en lo que es común en cualquier economía que funcione de manera mínimamente satisfactoria, o sea la existencia de una red de comercialización mayorista de insumos no dependiente de los productores oligopólicos locales.

En general, y en buena parte con base en lo ocurrido antes de la devaluación, estos criterios tenderían a cambiar la estructura productiva incrementando la actividad primero, y la inversión después, en sectores/etapas de producción productores de bienes que: tienen más valor agregado en el conjunto de la cadena de valor, son más trabajo intensivos (incluyendo aquí el trabajo más calificado, que comprende hasta los niveles de profesionales y técnicos), tienen mayor contenido de progreso técnico, y cuyos mercados crecen más rápidamente a escala mundial.

11. Hasta aquí se ha considerado fundamentalmente uno sólo de los instrumentos de protección; el arancel ad valorem, o sea el que se fija como porcentaje de derecho de importación sobre el valor de la mercadería declarado por el importador. En principio, éste es el único valor que acepta la OMC como base imponible del arancel. Sin embargo, existen mecanismos, algunos aceptados por la OMC, como los derechos específicos y los mecanismos antidumping, así como otros que pueden aplicarse transitoriamente –mientras se completa el procedimiento conducente a la aplicación (o no) de, p.ej. una medida antidumping- como los precios de referencia.

En general todos estos mecanismos se aplican cuando se considera que el precio declarado es inferior al "normal", o sea –según los casos, al vigente en los mercados internacionales, o al costo de producción más una ganancia "normal"-. En todos estos casos, o bien se está ante una maniobra fraudulenta del importador (subfacturación) o bien ante una deformación del precio hecha por el exportador/productor externo para penetrar en el mercado. Lo que importa es que, al disminuir el precio declarado, el derecho de importación (arancel) ad valorem se deteriora, ya que se mide como porcentaje de dicho precio.

Todos los mecanismos de protección destinados a impedir que el arancel ad valorem sea erosionado por medio de la baja del precio declarado de la importación enfrentan el problema de la determinación de cuál es el precio "normal" (algo que se hace tanto más difícil cuanto más diferenciado es el producto). En términos generales, la determinación del precio "normal" es actualmente más fácil que una década atrás, debido a que los bancos de datos de precios internacionales han mejorado mucho en calidad, cobertura y precio de la información. No obstante, es evidente que la determinación de precios "normales" depende finalmente de la calidad, eficiencia y transparencia del aparato administrativo, tema al que se volverá.

Los principales instrumentos para evitar la erosión del arancel mencionada en el párrafo anterior son los aranceles específicos, los precios de referencia y los mecanismos antidumping, especialmente cuando se quiere actuar sobre los precios, y las cuotas de importación cuando se quiere actuar directamente sobre las cantidades. La elección de cada uno de estos instrumentos está condicionada a la situación específica, a las normas de la OMC, y a la capacidad de "retaliación" (contramedidas del país que se siente afectado) externa. De estas situaciones, se mencionarán sólo algunas.

Cuando la penetración de importaciones a pesar del nivel de arancel (dejando ahora de lado los períodos fuerte apreciación cambiaria, que ya Argentina no tendrá por muchos años) se debe fundamentalmente (o esa es la hipótesis sobre la causa) a que el exportador/productor del país exportador está vendiendo bajo su costo (dumping) el mecanismo clásico e internacionalmente aceptado es la aplicación de una barrera a la importación (por ejemplo, elevación del arancel) para las importaciones del origen "sospechoso". Este es uno de los mecanismos más usados por los países centrales, cuyos aranceles ad valorem para productos industriales son bajos.

En la Argentina, la legislación antidumping es correcta en general. El problema ha sido la aplicación. Básicamente se ha dado un problema que una nueva política comercial externa debería resolver: la lentitud y complejidad de la tramitación administrativa, que está ligada a la jibarización y captura del Estado.

Por ello se han dado tres tipos de resultados en materia antidumping.

• El primero es que la casi totalidad de las medidas antidumping efectivas las han conseguido las empresas de la cúpula, que están en condiciones administrativas para enfrentar rápidamente la presentación de las pruebas necesarias, trámites, etc., y que a ello suman su enorme poder de "lobbying".

• El segundo es que la dificultad de la tramitación desalienta a las empresas PYMES, que ni siquiera recurren al mecanismo.

• El tercero es que la lentitud –cuando no se trata de solicitudes de muy grandes empresas- de los trámites ha determinado que en casos significativos (incluso de empresas mediano-grandes) cuando se ejecutó finalmente la medida antidumping la/s empresa/s productoras locales ya habían quebrado.

Por ello, en primer lugar se debe reforzar y mejorar la gestión administrativa estatal en materia antidumping (como en lo demás) y, al mismo tiempo, crear un servicio estatal especial para PYMIS que las apoye en la presentación del caso de dumping. Aún así, cualquier procedimiento antidumping (en la medida en que debe probar que se está exportando bajo el costo de un modo suficientemente claro como para que el país exportador no pueda "ganar" el tema ante la OMC) es complejo y relativamente lento. En consecuencia, mientras se desarrolla el proceso de presentación, etc. del caso de dumping, se debe aplicar el principio de daño inminente –que la OMC acepta y los países centrales usan continuamente- por el cual se puede tomar una medida sobre las importaciones sospechosas de dumping cuando los precios de los productores locales hayan sido presionados hacia abajo por las importaciones lo suficiente como para afectar la rentabilidad de la/s firma/s. Sobre la base de ese argumento, se puede aplicar provisoriamente algún mecanismo de elevación de la protección, por ejemplo un incremento del arancel ad valorem, o la fijación (sobre la base de precios internacionales de bienes iguales o similares) de un precio de referencia de la importación, superior al precio ad valorem, sobre el cual se aplique el arancel existente.

En muchos casos, lo que ocurre no es un dumping comprobable, sino una reducción de precio de la mercadería provocada por la política comercial de un país, cuyos mecanismos pueden ser tan indirectos y generalizados a grandes grupos de bienes que resulta imposible probar el dumping.

Adicionalmente, las caídas de precios en ciertos sectores (la indumentaria es el ejemplo más típico, pero no el único) pueden deberse a "colas de producción". En otros términos, llega un momento en que la mercadería no exportada a los países del Norte ya no podrá serlo por cambios de moda o modelo, y se vende a precios "de remate". Esto afecta especialmente a los países del hemisferio Sur, ya que el grueso de la producción a exportar se fabrica para los países del Norte, y –nuevamente, el caso de indumentaria es el más típico- cuando la temporada termina, se dirige a precios de remate a los países del Sur, que entran justamente en la temporada opuesta (invierno/verano, etc.). En estos casos lo adecuado es aplicar derechos específicos. A diferencia del derecho o arancel ad valorem, el específico no es un porcentaje del precio del bien, sino una suma fija, y por tanto la carga impositiva/protectiva se independiza del precio. Actualmente Argentina usa el mecanismo. Sin embargo, las subfacturaciones se han ido generalizando, y los fenómenos tipo "cola de producción" se han extendido a muchos sectores. Ello aconseja una revisión para aplicar derechos específicos a todos los productos en que éstos son necesarios. Cabe advertir que los derechos específicos, para no exponerse ante la OMC, deben ser realmente fijados sobre la base de precios "normales" de mercado, Ello no es simple, pero las mejoras de los bancos de datos de precios (ya mencionada) facilita el trabajo. Asimismo, la aplicación de derechos específicos debe contemplar los efectos de "corrimiento de clasificación" que se realizan para evadir el mecanismo. O sea, si se coloca un derecho específico a un tipo –digamos- de zapatillas, de pronto cae la importación de ese tipo de zapatillas y aumenta el de otras cuya descripción puede "asimilarse" pero que no tienen derecho específico. Como en otros casos, la solución a esto es, por una parte, la calidad técnica con que se aplica el derecho específico (por ej. , en la descripción del bien) y, por la otra parte, una mejora de la capacidad y transparencia de clasificación y control de la Aduana. Ambos puntos remiten, nuevamente, a la reconstrucción del Estado. Cabe destacar que importar una mercancía burlando la clasificación de la misma de tal modo que se importe por una posición arancelaria distinta de la que le corresponde califica como contrabando (llamado "contrabando documentado").

A propósito de la aplicación de derechos específicos se ha hablado de la creciente subfacturación de importaciones sucedida durante la última década. Por ello cabe destacar aquí que también se ha extendido la sobrefacturación. La sobrefacturación se da especialmente en los casos de empresas transnacionales o vinculadas a ellas (como las de servicios públicos). A través de "precios de transferencia" superiores a los precios reales se fugan divisas y se reduce el impuesto a las ganancias por vía de un aumento artificial de los costos que, de paso, sirve en los servicios públicos para presionar por subsidios y aumentos de tarifas. Este tema es de muy especial importancia para el caso de los servicios públicos y para la industria de bienes de capital y sus componentes y repuestos. Frente a esta cuestión –como en otras- la solución no pasa por nuevos mecanismos, sino por la aplicación real y efectiva de la legislación existente en materia aduanera e impositiva en general[5]la que desde ya supone no sólo combatir la corrupción sino también cambiar la orientación neoliberal hacia una orientación fuertemente industrialista.

Entre la gran variedad de los instrumentos paraarancelarios[6]el cupo actúa directamente sobre las cantidades (a diferencia de los anteriores, que actúan vía precios), y por lo tanto tiene una gran efectividad inmediata. Lo ideal es recurrir al cupo solamente como mecanismo transitorio y de urgencia mientras se prepara la aplicación de otro mecanismo (como por ejemplo el arancel específico o el antidumping). Ello por dos razones: el cupo deforma fuertemente la estructura de protecciones efectivas, y es muy difícil de defender ante la OMC.

12.La política arancelaria, como cualquier otra, depende obviamente de su aplicación efectiva y ésta nada menos que de la reconstrucción del Estado y del control del mismo para que deje de ser un rehén de los lobbies. En el tema de política comercial, como en el de la tributaria, la cuestión de la administración de la política es totalmente decisiva. Por ejemplo, la cooperación Aduana-DGI no sólo no avanzó lo necesario, sino que a la vez la AFIP en general fue brutalmente jibarizada por el último régimen de "retiro voluntario". En definitiva, sino se deja de retroceder, y se comienza a avanzar en la reconstrucción del estado y de su autonomía respecto de los grandes lobbies no se puede diseñar ni implementar, ni administrar, una política comercial externa de importaciones como la sugerida en este texto.

13.El tema de las negociaciones económicas internacionales es incomparablemente más amplio que lo referido a la política comercial externa de importación. Sin embargo, aún manteniéndose dentro de ésta, deben señalarse dos puntos:

• Se debe aumentar la dedicación de las representaciones diplomáticas del país en el exterior a los temas comerciales (y reforzar sus recursos, especialmente los humanos).

• Es fundamental ampliar de modo decisivo la capacidad y recursos de los negociadores argentinos ante organismos internacionales dedicados al comercio (fundamentalmente la OMC) y ante organismos multinacionales (como la UE). En la actualidad nuestra representación ante la OMC está tan limitada en recursos humanos y materiales que simple y directamente no puede atender eficazmente ni a una fracción de las cuestiones de comercio que se plantean a la Argentina.

Abril de 2002.

Notas: [1] En general, salvo excepciones, en este trabajo se hablará más de etapas productivas que de sectores y bienes, y cuando se use el término “sector” o “bienes” se pensará sobre todo en las etapas productivas de la cadena de valor de los bienes. Si bien en muchos casos los términos sector y etapa productiva son sinónimos, la noción de etapa productiva remite más claramente a la cadena de valor y evita confusiones. Ejemplos: afirmar que tanto en Corea como en EE.UU. existe un fuerte sector electrónico, o que el “sector automotriz” es importante en la Argentina y en Italia (o incluso en Brasil), o que Nueva Zelanda y Chile son fuertes exportadores de frutas, son proposiciones que ocultan más que lo que muestran.

[2] Sin que esto implique criticar la aplicación de retenciones –en muchísimos casos un segundo mejor frente a la imposición de tipo “ricardiano” a las rentas extraordinarias, como el impuesto a la tierra o sus equivalentes en el sector agrario o en otros sectores primarios- cabe observar, a manera de ejemplo, que en las condiciones presentes, las retenciones a la exportación de alimentos terminarán pagándolas los pequeños y medianos productores –y los asalariados que emplean- y no los grandes exportadores.

[3] Ello independientemente de que se requiere replantar totalmente la desregulación salvaje del mercado de medicamentos (tanto la de derecho como la de hecho, esta última ligada, nuevamente, a la destrucción de la capacidad del Estado).

[4] Cavallo lo aplicó en su última gestión a muchos productos, pero lo asoció al “factor de convergencia”. Simplificando: como el “factor de convergencia” fue considerado un tipo de cambio comercial, distinto del financiero 1 $ = 1 US$, ante la OMC toda diferencia entre uno y otro se debía restar del arancel máximo (ej. : si la diferencia entre las dos tasas de cambio por “factor de convergencia” es del 8%, el arancel máximo de 35% debe reducirse a 27%). Por supuesto, con un tipo de cambio único para transacciones financieras y comerciales, esto no tiene sentido.

[5] En materia de cambio legislativo, este punto está estrechamente ligado a la reconstrucción completa del sistema de Compre Argentino-Contrate Nacional que ya se mencionó, y –otra vez- a la aplicación de éstas y las demás normas. Si bien este tema excede la política comercial, cabe destacar que en una renegociación realmente seria con las empresas de servicios públicos debe usarse como uno de los elementos de negociación su sistemático y masivo incumplimiento de muchas de las normas del sistema mencionado, que estuvieron en vigencia a pesar de su aparente derogación durante toda la última década.

[6] Para dar una idea de la variedad de mecanismos que aplican los países centrales basta recordar un caso famoso: ante la importación masiva de video-caseteras provenientes de Asia, Francia dispuso que ese tipo de producto fuese importado obligatoriamente por la pequeña aduana de Poitiers a la cual sólo le concedió un empleado más para el tema, con documentación completa en francés. La medida se tomó en 1982, y en ese año las importaciones de videocaseteras a Francia cayeron a una décima parte. Obviamente, para tomar medidas así se requiere el poder de un país central.

Enviado por: Ing.+Lic. Yunior Andrés Castillo S.

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Santiago de los Caballeros, República Dominicana, 2016.

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