Los principios del procedimiento administrativo general en la Ley Nº 27444 y una vision en America Latina

Los principios del procedimiento administrativo general en la ley nº 27444 y una visión en América latina

La primera pregunta obligatoria que debemos hacernos para poder desarrollar los principios generales del procedimiento Administrativo es: ¿Que es un principio?. Según el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española en su Vigésima Segunda Edición señala, que la denominación principio proviene (Del Latin Principium.) siendo la base, el origen, o razón fundamentada sobre la cual, se discute cualquier materia. En el campo del derecho administrativo, los principios son directrices básicas que regulan y aclaran el funcionamiento del procedimiento ante la oscuridad, violación, transgresión, ambigüedad, etc por parte de la entidad administrativa.

De otro lado, los principios administrativos fijan el procedimiento, forma o modo entre la Administración Pública y el Administrado, en ese sentido, una definición del procedimiento administrativo en Latinoamérica la encontramos en México, siendo la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en su IV Legislatura del 19 de diciembre de 1995. Publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 21 de diciembre de 1995 y en el Diario Oficial de la Federación el 19 de diciembre de 1995 – Ciudad de México. La cual, señala en su artículo Nº 30.- "El procedimiento administrativo servirá para asegurar el mejor cumplimiento de los fines de la administración pública del distrito federal, así como para garantizar los derechos e intereses legítimos de los gobernados, de conformidad con lo preceptuado por los ordenamientos jurídicos aplicables".

De igual forma, el procedimiento administrativo en el Perú, garantiza los derechos e intereses legítimos de la Administración Pública y del Administrado en cuanto normativamente le sea aplicable. Ahora bien, para poner en marcha el procedimiento administrativo, señalare un ejemplo didáctico; un administrado, solicita una licencia de funcionamiento para un local de expendio de alimentos, la solicitud la presenta ante la Municipalidad Distrital de Miraflores, cumpliendo el administrado con los requisitos establecidos por la entidad edil en el Texto Único de Procedimiento Administrativo (TUPA), una vez ingresado a la mesa de partes de la Corporación Edil, se da inicio al Procedimiento Administrativo, el cual, concluye con la expedición del acto administrativo emitido por la Entidad respecto a la solicitud del Administrado, en el presente caso, la autorización para el funcionamiento del local de expendio de alimentos. (El Acto administrativo genera derechos y obligaciones).

En ese sentido, el referido procedimiento administrativo abarca distintos plazos, etapas, requisitos, etc. Sin embargo; si del procedimiento administrativo se dilucida abuso, inacción, violación, ineficacia, etc, por parte de la Administración Pública (servidor, funcionario público, etc.) respecto de lo solicitado, obligatoriamente se deben aplicar inmediatamente los principios generales rectores del procedimiento administrativo.

En nuestro Ordenamiento Jurídico Nacional, el procedimiento administrativo se encuentra regulado a través de la Ley de Procedimiento Administrativo General – Ley Nº 27444 de fecha 10 de Abril del 2001, la cual, hace una descripción de los principios en los que se enmarca el referido procedimiento. Estos son los siguientes:

Asimismo, el mencionado instrumento legal refiere que la relación de principios del procedimiento administrativo no es única o taxativa. En consecuencia, se aplica al Procedimiento Administrativo otros principios que abarcan el derecho administrativo.

De la misma forma, en distintos países de Latinoamérica existen instrumentos legales que regulan los principios generales del Procedimiento Administrativo como es en el caso del país vecino de Chile a través de la Ley Nº 19880 que "Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los actos de los Órganos de la Administración del Estado". Publicado el 29 de mayo de 2003 y señala en su Artículo Nº 4. Respecto de Principios del procedimiento. "El procedimiento administrativo estará sometido a los siguientes principios:

En esa línea, la Ley Federal de Brasil de Procedimientos Administrativos y sus modificaciones, fijan los siguientes principios administrativos:

En esa línea, también encontramos en Colombia la Ley Nº 1473 del año 2011, sobre el Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de Colombia. La que, agrega nuevos principios del procedimiento administrativo a los clásicos e incorporados en la reforma administrativa estos son:

Asimismo, la Ley de Procedimiento Administrativo – Ley Nº 2341 de Bolivia en su Titulo I Disposiciones Generales. Artículo Nº 4. Cuáles son los Principios Generales de la Actividad Administrativa:

De igual manera en Uruguay, el Decreto Ley de Procedimiento Administrativo señala en su libro I. Del Procedimiento Administrativo en general. Sección I. Principios Generales. Titulo Único. Reglas Generales de Actuación administrativa. Artículos Nº 02. La clasificación de los principios administrativos:

En Centro América, tenemos el caso de la República de Honduras que fija los principios de los procedimientos administrativos a través de la Ley de Procedimiento Administrativo – Decreto Nùmero 172-87 expedido por la Corte Suprema de Justicia la cual fija los lineamientos de los principios administrativos de celeridad, eficacia, simplicidad, debido proceso, etc.

De otro lado, en países como Venezuela los principios administrativos tienen rango constitucional como lo señala, la Constitución de 1991 en su artículo Nº 141: "La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y se fundamenta en los principios de Honestidad, Participación, Celeridad, Eficacia, Eficiencia, Transparencia, Rendición de cuentas y Responsabilidad en el Ejercicio de la Función Pública con sometimiento pleno a la ley a al derecho".

De la misma forma, tenemos el caso de los Estados Unidos Mexicanos a través de la Ley Federal de Procedimientos Administrativos del 1994 que fija los lineamientos de los principios administrativos entre ellos tenemos; celeridad, eficacia, debido proceso, legalidad, etc.

Principio de legalidad

El Principio de Legalidad se encuentra regulado en la Ley de Procedimiento Administrativo General – Ley Nº 27444 en su Artículo IV. Principios del Procedimiento Administrativo. Inciso 1.1) "Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas".

El principio de Legalidad o Primacía de la Ley, nos hace referencia que la Administración Pública no puede actuar de manera autoritaria sin respetar los instrumentos legales, no obstante, su actuación debe encontrarse en el marco legal establecido por la Constitución y las Leyes comprendidas en un Estado de Derecho.

El principio de Legalidad, no es sino, el principio más importante en todas las ramas del derecho, debido a la seguridad jurídica que proporciona y en el caso concreto del procedimiento administrativo, refiere que ante un procedimiento todas las autoridades administrativas (Servidores, Funcionarios Públicos, etc) componentes de la Administración Pública, deben trazar su actuación en el marco de la legalidad del Ordenamiento Jurídico.

En ese sentido, las autoridades administrativas, no deben actuar al margen de lo estipulado en las normas legales vigentes, caso contrario, ese comportamiento acarraría en un acto administrativo ilegal, nulo, en consecuencia, una vez cometidos estos actos de violación y transgresión al principio de legalidad, se activarían los órganos judiciales correspondientes a fin que los derechos de los administrados se encuentren garantizados plenamente. No obstante, debemos tomar en consideración que la Administración Pública, debe actuar de acuerdo al contenido de la norma.

Cabe Mencionar, que el principio de Legalidad en el procedimiento administrativo actúa de manera preexistente reguladora anterior a la actuación de la Administración Pública, del mismo modo, la corriente doctrinaria de la vinculación positiva, refiere que el derecho administrativo legitima la actuación de la Administración Pública. Del mismo modo, podemos afirmar que la Administración Pública inmersa en un procedimiento administrativo a fin pueda expedir un acto administrativo legítimo debe enmarcar su actuación, dentro de las normas legales emitidas, en estos parámetros, caso contrario, si la Administración Pública transgrede ese marco legal contraviniendo las leyes y normas, el administrado podría plantear acciones con la finalidad de declarar la invalidez del acto administrativo, como ejemplo, la nulidad del referido acto a través de los recursos administrativos (Reconsideración, Apelación y Revisión).

De otro lado, los países latinoamericanos, en sus procedimientos administrativos incluyen el principio de Legalidad, como es el caso de la Constitución de la Republica Oriental del Uruguay, el referido instrumento legal señala, que el principio de Legalidad es norma fundamental de aplicación por parte de los órganos públicos (1). Asimismo, el principio de Legalidad, lo podemos observar en otros países como Bolivia en su Ley de Procedimiento Administrativo – Ley Nº 2341 del 23 de Abril de 2002. Principios Generales de la Actividad Administrativa. Articulo Nº 4. La actividad administrativa se regirá por los siguientes principios. Inciso g) Principio de Legalidad y Presunción de Legitimidad: "Las Actuaciones de la Admisntiracion Pública por estar sometidas plenamente a la Ley, se presumen legitimas, salvo expresa declaración judicial en contrario".

En Centro América como es el caso de Costa Rica este principio administrativo está regulado en la Ley General de la Administración Pública – Ley Nº 6227 de fecha 02 de Mayo de 1978 en versión actualizada el 03 de enero de 2001. Principió de Legalidad. Articulo Nº 18. 1) "El individuo estará facultado, en sus relaciones con la Administración para hacer todo aquello que no esté prohibido. 2) "Se entenderá prohibido todo aquello que impida o perturbe el ejercicio legítimo de las potestades administrativa o de los derechos del particular, así como los que viole el orden público, la moral o las buenas costumbres".

De otro lado en Panamá, el principio de Legalidad rige la actuación administrativa como lo señala la Ley Nº 38 del día miércoles del 31 de julio del 2000, publicado en Gaceta Oficial, que aprueba el "Estatuto Orgánico de la Procuraduría de la Administración, Regula el Procedimiento Administrativo General y Dicta Disposiciones Especiales". Articulo Nº 34. Las actuaciones administrativas en todas las entidades públicas se efectuarán con arreglo a normas de informalidad. Imparcialidad, uniformidad, economía, celeridad y eficacia, garantizando la realización oportuna de la función administrativa, sin menoscabo del Debido Proceso, con objetividad y con apego al principio de estricta legalidad .véase http://www.mef.gob.pa/Transparencia/Ley%2038%20de%202000.pdf.

Del mismo modo, en Brasil a traves de la Ley Nº 9.784 del 29 de enero de 1999, se aplica el principio de Legalidad en el Proceso Administrativo en el ámbito de la Administración Pública, establecido en el Articulo Nº 2. Párrafo I. Principio de Legalidade. Para la doctora brasileña; Meirelles Lopes Hely a este principio: "La legalidad, el principio de la gestión, significa que el administrador público es, en toda su actividad funcional, sujeto a los mandamientos de la ley, y el bien común, y ninguno de ellos debe desplazarse o saltar, en caso contrario realizar un acto válido y se exponen a medidas disciplinarias, civiles y penales, según sea el caso". (2)

El Principio del Debido Procedimiento se encuentra regulado en la Ley de Procedimiento Administrativo General – Ley Nº 27444 en su Artículo IV. Principios del Procedimiento Administrativo. Inciso 1.2) "Los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho. La institución

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• (1) Constitución de la Republica Oriental de Uruguay de 1967 con las modificaciones plebiscitadas el 26 de noviembre de 1989, el 26 de noviembre de 1994, el 8 de diciembre de 1996 y el 31 de octubre de 2004. II.- Derechos, Deberes y Garantías. Capítulo I. El principio de legalidad. Artículo 10°."Las acciones privadas de las personas que de ningún modo atacan el orden público ni perjudican a un tercero, están exentas de la autoridad de los magistrados ningún habitante de la república será obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohíbe".

• (2) Meirelles, Hely Lopes. Derecho Administrativo Brasileño 17. Sao Paulo Ed. Malheiros. 1992. P82.

del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal Civil es aplicable sólo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo". Asimismo, la Ley de Procedimiento Administrativo – Ley Nº 2341 de Bolivia en su Titulo I. Disposiciones Generales fija en su artículo Nº 4 cuales son los Principios Generales de la Actividad Administrativa: Inciso C) Principio de sometimiento pleno a la Ley: La Administración Pública regirá sus actos con sometimiento pleno a la Ley, asegurando a los administrados el debido proceso.

Principio del debido procedimiento

En primer lugar, cabe mencionar que el principio del Debido Procedimiento es de aplicación universal y es empleado en los países democráticos, es decir, donde se respeta la institucionalidad y el estado de derecho y este a su vez se encuentra en vinculación con el respeto a la Constitución en cada país. En el campo del procedimiento administrativo, este principio, nos señala que los administrados gozan de los derechos y garantías que se encuentran inherentes al debido procedimiento, es decir los administrados al acudir a los Órganos Administrativos gozan de los siguientes derechos:

• a) Derecho de exponer sus argumentos.

• b) Derecho a presentar las pruebas que consideren convenientes, siempre y cuando sean útiles y pertinentes.

• c) Derecho a ser oídos, ejemplo; el Administrado, que solicita una audiencia para contradecir una declaración de un funcionario público.

• d) Derecho a que la resolución final se encuentre debidamente motivada (Base Legal).

De igual manera, el principio del Debido Procedimiento es aquel, que respeta etapas, plazos, etc. Asimismo, el debido procedimiento administrativo se rige por el derecho administrativo y en el caso del Perú del mismo modo, se aplica en cuanto puedan ser compatibles las normas estipuladas en el Derecho Procesal Civil – Código Procesal Civil.

En esta línea, se ha venido pronunciado el Tribunal Constitucional, haciendo referencia a la Sentencia Nº. 8957 – 2006 del 22 de Marzo de 2007. Fundamento Nº 09 (3). De igual manera, se pronuncio el Tribunal Constitucional, haciendo referencia a la Sentencia EXP. N.° 1966-2005-PHC/TC del 26 de Marzo de 2005. Haciendo referencia que los derechos a de los administrados se vean afectados ante la ausencia o insuficiencia de un procedimiento o afectados (4).

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(3) Sentencia del Tribunal Constitucional. Expediente. N.° 8957-2006-PA/TC. En Lima, a los 22 días del mes de marzo de 2007, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, con la asistencia de los señores magistrados Alva Orlandini, Bardelli Lartirigoyen y Mesía Ramírez, pronuncia la siguiente sentencia. Asunto: Recurso de Agravio Constitucional interpuesto por don Orlando Alburqueque Jiménez contra la resolución de la Segunda Sala Especializada en lo Civil del Corte Superior de Justicia de Piura, de fojas 308, su fecha 6 de setiembre de 2006. Fundamento Nº 9. En uniforme y reiterada jurisprudencia, el Tribunal Constitucional ha sostenido que […] el fundamento principal por el que se habla de un debido proceso administrativo encuentra sustento en el hecho de que tanto la administración como la jurisdicción están indiscutiblemente vinculadas a la Carta Magna, de modo que si ésta resuelve sobre asuntos de interés del administrado, y lo hace mediante procedimientos internos, no existe razón alguna para desconocer las categorías invocables ante el órgano jurisdiccional. (Cfr STC 4889-2004-AA).

• (4) Sentencia del Tribunal Constitucional. Expediente. N.° 1966-2005-PHC/TC. En Lima, a los 26 días del mes de mayo 2005, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gonzales Ojeda, García Toma y Vergara Gotelli, pronuncia la siguiente sentencia. Recurso de Agravio Constitucional interpuesto por don César Augusto Lozano Ormeño contra la resolución de la Sala Mixta Descentralizada de Puerto Maldonado de la Corte Superior de Justicia de Madre de Dios, de fojas 17, su fecha 16 de febrero de 2005, que declara improcedente la demanda de hábeas corpus de autos. Fundamento 8.  El debido proceso, según lo ha establecido la doctrina, es "(…) un derecho fundamental de carácter instrumental que se encuentra conformado por un conjunto de derechos esenciales (como el derecho de defensa, el derecho a probar, entre otros) que impiden que la libertad y los derechos individuales sucumban ante la ausencia o insuficiencia de un proceso o procedimiento, o se vean afectados por cualquier sujeto de derecho (incluyendo al Estado) que pretenda hacer uso abusivo de estos". (Bustamante Alarcón, Reynaldo. "El derecho a probar como elemento esencial de un proceso justo." Cit. por Javier Dolorier Torres en Diálogo con la Jurisprudencia. Año 9. N.° 54. Marzo 2003. Gaceta Jurídica. Lima. Pág. 153). Fundamento 9. Al respecto, este Colegiado, en reiteradas ejecutorias ha establecido que el derecho reconocido en el artículo 139°, inciso 3) de la Constitución no sólo tiene una dimensión "judicial". En ese sentido, el debido proceso comporta el cumplimiento de todas las garantías, requisitos y normas de orden público que deben observarse en las instancias procesales de todos los procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. En el caso de los procesos administrativos, se debe cumplir con el procedimiento y formalidades establecidas por ley, respetando principios y requisitos mínimos que garanticen un proceso libre de arbitrariedades.

En ese sentido, el acto administrativo final (Genera derechos y obligaciones) que emita la entidad administrativa debe estar motivada, debe coexistir con una base legal solida, fundamentada en base a los informes emitidos, pruebas, peritajes, etc en concordancia con los requisitos de validez estipulados en la Ley de Procedimiento Administrativa General – Ley Nº 27444, y a lo establecido por otras normas que regulan nuestro Ordenamiento Jurídico, caso contrario, no producirá efectos el acto administrativo expedido.

Asimismo, en el caso de Colombia se describe el principio del Debido Procedimiento a través de la Ley Nº 1437 del 18 de Enero de 2011. Por la cual, se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Título I. Disposiciones Generales. Capítulo I. Finalidad. Articulo Nº 3.1. "En virtud del principio del debido proceso, las actuaciones administrativas se adelantarán de conformidad con las normas de procedimiento y competencia establecidas en la Constitución y la ley, con plena garantía de los derechos de representación, defensa y contradicción".

En esa línea, es importante la aplicación de este principio porque es un derecho que procura la contradicción y la igualdad de armas tanto para la Administración Publica como para el Administrado. Del mismo modo, en Brasil a traves de la Ley Nº 9.784 del 29 de enero de 1999, que regula el Proceso Administrativo en el ámbito de la Administración Pública se aplica el principio de Debido Proceso en concordancia con el "Principio de Motivación", establecido en el Articulo Nº 2. Párrafo VII. Establece que el administrador público debe promover, en la práctica el acto, la indicación de los supuestos de hecho y de derecho que condujeron a la decisión. Es la justificación del acto administrativo, una clara demostración de los motivos que llevaron a su práctica por el administrador, para que pueda comprobar su adecuación a la ley y los principios de la ley.

De otro lado, en Panamá, el principio del Debido Proceso rige la actuación administrativa, como lo señala la Ley Nº 38 del día miércoles del 31 de julio del 2000, publicado en Gaceta Oficial, que aprueba el "Estatuto Orgánico de la Procuraduría de la Administración, Regula el Procedimiento Administrativo General y Dicta Disposiciones Especiales". Articulo Nº 34. "Las actuaciones administrativas en todas las entidades públicas se efectuarán con arreglo a normas de informalidad. Imparcialidad, uniformidad, economía, celeridad y eficacia, garantizando la realización oportuna de la función administrativa, sin menoscabo del Debido Proceso"

Asimismo, la Ley de Procedimiento Administrativo – Ley Nº 2341 de Bolivia en su Titulo I. Disposiciones Generales señala en su artículo Nº 4 cuales son los Principios Generales de la Actividad Administrativa: Inciso C) Principio de sometimiento pleno a la Ley. "La Administración Pública regirá sus actos con sometimiento pleno a la Ley, asegurando a los administrados el debido proceso".

De la misma forma, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo de los Estados Unidos Mexicanos publicado el 04 de Agosto de 1995 en su Titulo Segundo. Del Régimen Jurídico de los Actos Administrativos. Capitulo Primero del acto administrativo. Art. 3.- Son elementos y requisitos del acto administrativo: V. "Estar fundado y motivado"; VI. "Estar fundado y motivado debidamente"; VII. "Ser expedido sujetándose a las disposiciones relativas al procedimiento administrativo previstas en esta Ley"; XVI. "Ser expedido decidiendo expresamente todos los puntos propuestos por las partes o establecidos por la ley".

Principio de impulso de oficio

El Principio de Impulso de Oficio se encuentra regulado en la Ley de Procedimiento Administrativo General – Ley Nº 27444 en su Artículo IV. Principios del Procedimiento Administrativo. Inciso 1.3) "Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias".

Este principio administrativo es conocido como de impulso de oficio u oficialidad, por este principio, las autoridades administrativas dirigen e impulsan de oficio el procedimiento administrativo Ahora, se pueda impulsar de oficio el procedimiento administrativo sin necesidad de requerimiento de parte, tal como lo señala taxativamente la Ley de Procedimiento Administrativo General – Ley Nº 27444 en su Artículo Nº 145 (5).

Un ejemplo, de aplicación del principio de Impulso de Oficio, un administrado solicita una Autorización para transportar residuos sólidos comunes en vehículos mayores ante la Municipalidad Distrital de Surco, la Gerencia de Transportes de la corporación edil, tiene un plazo para poder resolver impulsando el procedimiento administrativo hasta la emisión de la resolución final solicitando los documentos que sean necesarios al administrado y en todo caso si existe un error u observación no percatada por el administrado que lo perjudicaría, la Administración Pública debería de actuar de oficio solicitando la información a la entidad de ser necesario. En ese sentido, la Ley de Procedimiento Administrativo General – Ley Nº 27444, ordena la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para esclarecer y resolver las cuestiones necesarias, ello en concordancia con los establecido en el artículo Nº 75 inciso 3) del referido cuerpo legal son deberes de la autoridad administrativa: "Encausar de oficio el procedimiento, cuando advierta cualquier error u omisión de los administrados, sin perjuicio de la actuación que les corresponda a ellos". Asimismo el Artículo 148 inciso 6) del referido cuerpo nos hace referencia al Impulso del procedimiento administrativo por parte de las autoridades (6).