Política económica, promoción industrial y desarrollo regional en la Argentina – 1958 /1962
Enviado por Jorge S. Zappino
El tema del presente trabajo es solo un intento de estudiar las políticas económicas y su impacto regional durante la etapa denominada "desarrollista", correspondiente al gobierno del Dr. Arturo Frondizi, entre 1958 y 1962.
Se trata de ver el modo en cómo esa política económica tuvo un impacto en lo que respecta a la distribución regional de los recursos, de las inversiones o de la generación de riqueza, o si, en cambio, estimuló solo determinadas áreas del país y excluyó o incorporó parcialmente a otras áreas.
La idea es ir describiendo los perfiles, las herramientas y los modos de implementación de la política económica de Frodizi, y como éstas se expresaron en el ámbito regional.
Desde el pensamiento liberal se pensaba el espacio argentino como uno donde la agricultura y la ganadería debían predominar, y cualquiera que viniese a alterar ese equilibrio histórico ponía en peligro la trayectoria económica del país.
Desde el espacio militar, en cambio, sobre todo a partir de 1976, cualquier proceso de intensificación de una industria con cierto nivel de sofisticación, que tenia vínculos con otras actividades, que creaba relaciones de insumo-productos, que obligaba a ampliar el espacio industrial en las grandes aglomeraciones urbanas, eran potencialmente peligrosa desde el punto de vista de la concentración de fuerza de trabajo como caldo de cultivo de explosiones sociales. Sin embargo, existen pruebas que marcan que Argentina tenia condiciones naturales para el lanzamiento de un proyecto industrial al estilo de lo realizado por los países europeos.
Es claro que las ideas desarrollistas no nacieron con Frondizi. Ya Belgrano y Fragueiro proponían medidas económicas para materializar la verdadera independencia argentina. Además, y ya en el siglo XX, hubo aportes tales como los de Mosconi y Savio, integrantes de una vertiente nacionalista y desarrollista en el ejercito. Ambos plantearon una búsqueda de opciones de desarrollo.
En precisamente con la creación de Fabricaciones Militares cuando Argentina comienza a generar una gran cantidad de uso militar pero que también tenían utilidad civil, por ejemplo, el acero para fabricar armas.
Y esto comienza a verse claramente en la ultima etapa del peronismo, cuando Perón intenta dar un paso adelante incorporando industria pesada y semipesada, por ejemplo con la Fabrica Militar de Aviones, con los automóviles y con las Industrias Kaiser en 1954 para fabricar jeeps. Además, de esta época es también el Plan Siderúrgico Nacional. Esta situación demuestra, entonces, que el enfoque desarrollista no viene de un día para otro, ni viene importado, etc..
En cuanto a lo regional, el proceso agroexportador y el proceso de industrialización liviana, siguen, en grandes rasgos, el mismo patrón. El modelo Agroexportador impulsó la población del territorio, junto con el sistema ferroviario que llevó a la concentración demográfica. Sobre ese mismo patrón, es decir, donde estaba el mercado interno, se comienza con la sustitución liviana de importaciones.
Sin embargo, cuando aparecen los primeros intentos en búsqueda de industrias más complejas, ese patrón cambia porque aparecen nuevos territorios y nuevos recursos hasta este momento no explotados, tales como hídricos, naturales no renovables, yacimientos de carbón, etc. Todos estos procesos llevan, de esta manera, a una modificación del patrón de ocupación territorial, ya no basado en el mercado de consumo sino en productos intermedios y bienes de capital.
Para el objeto de este trabajo, lo que importa es ver al desarrollismo como una manera de intento de perfilar un nuevo patrón, que no altera demasiado el anterior, pero que hace emerger espacios de la geografía económica argentina desconocidos hasta ese momento, tales como el petróleo, el gas y la siderurgia.
La vuelta al sistema constitucional en mayo de 1958, encuentra al país con una población con regular poder adquisitivo, pero superior a las deficientes posibilidades productivas, lo cual originaba al mismo tiempo disminución de los saldos exportables y gran demanda de importaciones.
Además se mantenían el déficit fiscal, el de la balanza de pagos, la desocupación disfrazada, los desequilibrios monetarios y el proceso inflacionario.
En ese momento las importaciones que más pesaban en el balance de pagos eran combustibles, hierro y acero, maquinarias, herramientas, productos químicos, papel, celulosa, en síntesis, todos ellos elementos indispensables para mantener en actividad una industria liviana que representaba el 25,2 % del producto global y que absorbía el 71,9 % de las importaciones.
A partir de 1958 se inicia el último subperíodo de la ISI que se extiende hasta mediados de los ’70. Articulada en los complejos petroquímicos y metalmecánico, la industria tuvo su desempeño más destacado convirtiéndose en el motor de crecimiento generador de empleo y base de la acumulación de capital. Con la masiva participación de filiales de empresas transnacionales se ocuparon progresivamente los casilleros vacíos de la matriz insumo-producto en el marco de una economía altamente protegida con el objetivo de lograr un mayor nivel de autoabastecimiento.
Mucho antes de su elección como presidente, Frondizi había llegado a compartir el enfoque "realista" de Rogelio Frigerio respecto del papel del capital extranjero en una sociedad en desarrollo: según Frigerio, era el propósito de la inversión y no la fuente del capital, lo que determinaba el fortalecimiento o el debilitamiento de la independencia económica de un país.
Las inversiones en la industria pesada, en acero, petróleo, electricidad, petroquímica y celulosa eran necesarias. Dado el estado del tesoro, el objetivo inicial era la rápida expansión de la producción petrolífera. Con capital extranjero, se esperaba que el país estaría en condiciones de lograr el autoabastecimiento de los combustibles importados y posibilitar la utilización de esa generación de divisas en otros sectores de la economía.
La doctrina desarrollista consideraba inexistente la limitación de ahorros en la asignación de los recursos. Todos los programas de inversión deseables podrían ser financiados rápida y simultáneamente con la entrada masiva de inversión externa, que al mismo tiempo mantendría en equilibrio el balance de pagos. Una vez que la corriente de capital comenzase a disminuir, la sustitución de importaciones debida a las inversiones anteriores podría ser suficiente para asegurar el equilibrio externo, con excepción tal vez del pago total de las obligaciones externas.
La estrategia desarrollista implementada por Frondizi abarca una combinación de ideas entre las cuales se pueden destacar:
- Desarrollar en la Argentina un complejo industrial integrado, poniendo mayor énfasis en las industrias de base;
- Explotar en forma intensiva los recursos naturales de la nación y fortalecer el desarrollo regional para asegurar la completa integración de la economía nacional.
- Rechazar el concepto de división internacional del trabajo, que dejaba a la Argentina como mera proveedora de materias primas.
- Seguir una estrategia de desarrollo agrícola parecida a la industrial: rápida mecanización y mejoras tecnológicas.
- Atraer un flujo masivo de capital extranjero para proveer los recursos requeridos por esta estrategia.
- Una actuación importante del Estado en la planificación y en la realización de obras de infraestructura.
- Facilitar la capacitación de la mano de obra y su transferencia hacia los sectores más eficientes de la economía.
Para el cumplimiento de estas metas se determinaron prioridades que se irían desarrollando sin ordenamiento específico: siderurgia, energía, caminos, transporte, carbón y petroquímica.
Los sectores donde las posibilidades de desarrollo eran más favorables fueron, el petróleo, la siderurgia y el reequipamiento industrial.
A estas prioridades, se volcaron prácticamente el grueso de las inversiones y radicaciones de capital, provocando la creación de una intensa demanda de mano de obra. Esto trajo como consecuencia cambios en el proceso de capitalización de los distintos sectores de la economía, modificación en la participación en el producto bruto interno y en los niveles de ocupación entre los sectores productivos y no productivos por primera vez en 30 años.
Sin embargo, el monto global de las radicaciones aprobadas entre 1958 y 1962 no representó un aporte sustantivo al proceso de acumulación de capital en la industria; oscila en torno al 10% de la formación de capital en el sector. Pero su concentración en unas pocas actividades estratégicas, trajo aparejado la transformación profunda de la estructura industrial y el liderazgo de empresas transnacionales en aquellas industrias que por su propia naturaleza, impulsaban el desarrollo manufacturero del país, configurando los polos dinámicos de la acumulación y reproducción de capital en la Argentina de la segunda posguerra.
En efecto desde mediados de la década del cincuenta, las industrias manufactureras se convirtieron en el polo de atracción casi exclusivamente de los capitales extranjeros que se radicaron en el país. A lo largo de dos décadas, cualquiera sea el subperíodo político-institucional que se considere, dichas industrias captaron alrededor del 95% de la inversión extranjera autorizada a instalarse. Esta orientación sectorial se asocia, a la vez, con el desarrollo de una serie de actividades que, por su dinamismo y su potencialidades suponen una transformación estructural del sector industrial y de la economía en su conjunto.
En el período bajo análisis, de las 254 radicaciones de empresas que autorizó el Poder Ejecutivo se concentraban en un 90% en industrias químicas, petroquímicas, derivadas del petróleo, metalúrgica y en la fabricación de material de transporte y maquinarias eléctricas y no eléctricas y apenas el 1,9% lo hizo hacia industrias tradicionales como la indumentaria y la textil.
En lo que atañe al origen de los capitales que presentaron solicitudes de radicación, se constata que algo más del 60% del total de la inversión autorizada era de origen estadounidense, la presencia japonesa resulta prácticamente insignificante y el resto proviene del área europea, destacándose países como Suiza, Holanda, Alemania, Italia y Francia.
En este sentido, las leyes 14.780 y 14.781, aprobadas por unanimidad a fines de diciembre de 1958, se verifican en la magnitud de las inversiones amparadas por esas leyes. Ellas son el corte más importante entre la promoción de actividades productivas basadas en la industria liviana o en la actividad agropecuaria, a otra etapa con leyes de promoción sectoriales y regionales. Es decir, hay toda una arquitectura de promoción que muestra una intencionalidad de dar un salto basado en legislación de fondo.
El paradigma del momento fue la industria automotriz. En ella se centró el modelo de industrialización sustitutiva en niveles tan complejos como la fabricación, con piezas de origen nacional, de automóviles y camiones. Esto acompañó un proyecto de achicamiento del sistema ferroviario y la expansión de la red vial, conjuntamente con los contratos petroleros.
La cuestión era como pegar saltos cualitativos en la actividad productiva que garantizaran ganancias altas para los capitales y que vayan pasando de las actividades manufactureras con menor ritmo de crecimiento, a aquellas donde había un espacio muy grande para sustituir importaciones.
En el trasfondo, aparece con el desarrollismo un nuevo modo de apropiación del ahorro para las inversiones productivas. Las inversiones extranjeras, amparadas por la promoción, son inversiones de punta que hacen ingresos en lugares muy estratégicos que producen fuerte efecto de arrastre, y la combinación de capital agrario-industrial que se transforma en el germen de los grupos económicos que van a hacer eclosión en los 90, donde entran todos. Es decir, todos los mecanismos del capital para conseguir rentas rápidas según las tendencias del mercado.
Lo que importa para el tema del presente trabajo es cómo esto impacta en el espacio y produce algunos cambios en la orientación de la localización demográfica y económica que frena o modifica las tendencias de las que hablamos al principio: la concentración en el área metropolitana, migración rural urbana para ocuparse en las industrias de las ciudades, el vaciamiento de las áreas rurales más pobres del interior, el rol del Estado para proveer servicios públicos a la población que se multiplica; todo este proceso, que en los 40 y 50 tuvo una tendencia muy clara, comienza a sufrir, en los 60, un cambio de tendencia, relativo.
Y emergen algunos núcleos nuevos de atracción poblacional y productiva como consecuencia del nuevo perfil del proceso industrial. Esto está claramente impulsado por la legislación de promoción industrial y regional que el desarrollismo plantea como soporte a la apertura del espacio económico nacional a las inversiones internas y externas.
Resumiendo, entonces, la etapa que arranca en 1958 tiene como característica saliente una fuerte presencia de la estrategia de industrialización compleja, pesada y semipesada.
Está marcado por un proyecto claro enmarcado en toda la legislación de promoción extranjera, sectorial y regional. Y esta iniciativa supone un fuerte cambio de tendencias, y una estrategia que encuentra fuertes resistencias en los sectores tradicionales, sobre todo los vinculados a los economistas liberales.
El proyecto, en su cara política cae en 1962, pero la tendencia del proceso de acumulación continua y las inversiones fueron madurando y marcando una trayectoria que se reflejó en lo que se considera la mejor década de la historia económica argentina contemporánea: 1963-1974, con 11 años de crecimiento económico ininterrumpido, tasa de crecimiento del PBI promedio del 5 % anual, y una tasa de crecimiento de la industria del 7 % anual.
Finalmente, si analizamos algunos datos que brinda el trabajo de Alejandro Rofman, es posible notar que la secuencia histórica de la aplicación de la ley de promoción del capital extranjero 14.780, tuvo un impulso inicial muy fuerte en el año 1959 y se va a convertir en el signo dominante del periodo, marcando la apertura, después de muchas décadas, al ingreso de capital extranjero, sobre todo en la actividad industrial, y que supone una incorporación de nueva tecnología, fuerza de trabajo con mayor nivel de especialización.
Si se analiza esta legislación en base a los sectores que fueron beneficiados, podemos ver que hay tres ramas que acaparan el conjunto de las inversiones: química, petroquímica (30 %) y material de transporte (industria automotriz) y la industria metalúrgica de metales básicos.
Entre las tres suman más del 75 % de las inversiones en la actividad en general. En la agricultura en ínfimo, al igual que en los sectores terciarios: no se invierte en servicios en la medida que siguen en poder del Estado y nadie discute la posesión estatal de esos servicios. El sector de la construcción también se ve poco beneficiado.
Esta concentración se debe, principalmente, a que hubo regímenes de promoción sectorial aplicados a aquellas ramas que se consideraban prioritarias según el modelo del gobierno. Pero, además, la tendencia del capital extranjero concentrado era, precisamente, cubrir el espacio nacional porque había mercado de consumo insatisfecho, sobre todo de productos de consumo de la población.
En esa época, la industria argentina tenia una gran capacidad de autonomía con respecto a la integración vertical: se lograba generar dentro del país la mayor parte de los insumos necesarios, excepto aluminio. El país tenia, en esos momentos, una protección arancelaria muy fuerte. Por ejemplo, la automotriz Ford prefería venir a fabricar el Ford aquí, porque importarlo resultaba mucho más caro. La producción de autos llegó, en esos momentos, a valores similares a los que llegaría durante la Convertibilidad de los 90. Aunque los precios eran altos para el poder adquisitivo, esto era compensado por varios factores como la venta en cuotas, la estabilidad laboral, etc.
Si analizamos estos datos por el lado de su impacto regional, siguiendo el enfoque de Rofman, se puede dividir al país en tres zonas:
- La zona I, con formas de desarrollo capitalista sofisticado.
- La zona II, donde se mezclan formas de desarrollo capitalistas y no capitalistas, y donde no existen, prácticamente, sectores de punta.
- La zona III, Patagonia, donde existe una incorporación creciente al espacio económico nacional, y una fuerte vocación por la explotación de recursos naturales a partir de procesos extractivos, en lugar de procesos agroindustriales.
Según los datos recogidos por Rofman, puede verse que el 80 % de las inversiones aprobadas a partir de 1958, corresponde al área I, la cual ya contaba con procesos de industrialización por sustitución de importaciones, y que se relaciona con el hecho de que esas inversiones están vinculadas a los productores de insumos intermedios existentes o a la radicación de la industria automotriz. Hay años, como 1960, donde más del 90 % fue captado por esa región.
En cambio, en las zonas que deberían haber sido favorecidas para lograr una integración nacional y para compensar la brecha de crecimiento entre las áreas de mayor y menor nivel de desarrollo relativo, prácticamente no se hizo nada hasta 1961.
Siguiendo el mismo esquema, y estudiando la distribución geográfica del producto bruto industrial, vemos que existe un incremento de la participación de la zona I que llega al 90,2 %. Además, se produce una caída muy fuerte en la Capital Federal debida, sobre todo los costos de la tierra, las dificultades de transporte, y las regulaciones de ordenamiento urbano, que provocaron una progresiva emigración al interior y, sobre todo, al Gran Buenos Aires, de actividades industriales que requieren mucho espacio. Las que quedaron eran las poco intensivas en tecnología, por ejemplo los laboratorios medicinales.
Se verifica un aumento muy fuerte de la provincia de Buenos Aires, que es el Gran Buenos Aires básicamente. Hay también un aumento en Santa Fe, con la química y la petroquímica, y en Córdoba por la industria automotriz. El área II, en cambio, aporta solo el 8 %, que se va a mantener hasta 1963. En el área III, por otra parte, todavía no estaban los grandes proyectos patagónicos, ni la explotación petrolífera, ni las industrias de electrodomésticos en Tierra del Fuego.
Si se toman los datos de población, y se cruzan con los desarrollados más arriba, vemos que dentro del área I la población, sobre todo en la región más avanzada, aumenta casi dos puntos, llegado casi al 72 %, como reflejo del proceso de industrialización acelerada en las áreas más intensas del país.
Si se comparan estos datos con los del producto, se ve que el área I generaba el 80 % de la industria, pero tenía solo el 72 % de la población, lo cual indica un altísimo nivel de productividad, mucho más alto que en el promedio nacional.
El área II, por su parte, explica el 8,8 % del producto bruto industrial, pero tiene el 24 % de la población, lo que revela un proceso de industrialización regional muy débil y de baja productividad.
Finalmente, el área III, tiene el 3 % de la población y el 1 % de la industria, porque en ese momento, la industria era anterior a las grandes inversiones del 72 y 73.
Si se estudia el producto bruto total, se ve que este crece a partir de 1958 en el área I, mientras baja en el área II y sube un poco en el área III.
Esto muestra, indudablemente, un país que se concentra en el área metropolitana, pero sobre todo, se va concentrando en el área más distante de esa área, es decir, en el tercer cordón industrial.
Se da, entonces, una concentración de la pobreza, marcada por la presencia creciente de migración interna que no se incorpora a la trama urbana más armada, más estable e integrada, sino que se incorpora a los segmentos más desarticulados y con menor nivel de calidad de vida.
Resumiendo, es un proceso de industrialización que sigue con fuerza en la región más desarrollada, pero básicamente localizado en el Gran Buenos Aires, junto a una disminución de la ciudad de Buenos Aires. Hay también una reducción significativa en el área de menor desarrollo relativo, que cada vez es más pobre. Esto va acompañando una intensificación de la concentración del PBI en la región más desarrollada, no solo de la industria, sino también el resto de las actividades del sector primario y terciario.
Es decir, todo lo que la promoción supuestamente debió hacer, no lo hizo. Actuó de manera procíclica con respecto a las tendencias históricas de concentración económica, de población, etc.
Es un proceso que acompañó una segunda etapa del desarrollo industrial en manos del capital más concentrado, en su mayor parte extranjero, y que no generó condiciones de redistribución espacial ni de la población ni de la actividad productiva. Es decir, como plantea Rofman, fue ineficaz en cuanto a los objetivos que se planteó, y con un costo muy alto.
Este proceso se cierra a fines de los 60 cuando dejan de funcionar las leyes de promoción. A principios de los 70 empiezan a funcionar otras políticas de promoción, la de favorecer determinadas provincias, fruto de pactos entre el poder central y los gobiernos de las distintas provincias.
Se puede concluir que, en este período, la aplicación de medidas tendientes al cambio estructural, acompañadas de inversiones y radicaciones de capital orientadas a los sectores productivos, tendieron al pleno empleo. Asimismo, el aprovechamiento intensivo de los recursos productivos posibilitó una política de sustitución de importaciones, requerida por el cambio.
El error fundamental de Frondizi, según esta consideración, consistió en persistir en un conjunto de políticas que no daban los resultados esperados.
Por un lado, el ingreso masivo de IED y el aumento de las inversiones realizadas por empresas nacionales, generó efectivamente la reactivación del sector industrial, profundizando la expansión de las industrias básicas gestadas durante los años cuarenta y la conformación de un poderoso complejo metal-mecánico que en el transcurso de la década siguiente se constituirá en el eje del modelo de desarrollo industrial y del proceso de acumulación capitalista en la Argentina.
Pero paralelamente se agudizaron las contradicciones ya existentes, ya que el capital extranjero pasó a liderar la estructura industrial frente al capital nacional. Las fracciones del capital más concentrado consolidan su posición frente a los sectores pequeños y medianos que continuaron su proceso de declinación.
Asimismo, el modelo de industrialización adoptado tuvo un sesgo capital intensivo que derivó en cierto incremento en materia de competitividad, pero no produjo, en cambio, un efecto satisfactorio en el plano de la generación de puestos de trabajo, cediendo al Estado el rol de empleador.
El resultado de la experiencia desarrollista por un lado reforzó el proceso de concentración de inversiones en las áreas más desarrolladas del territorio nacional (con la única excepción de la Patagonia), pero por otro lado, al interior de aquellas la distribución geográfica de las nuevas radicaciones tendió a hacerse más dispersa, con un número de conjuntos urbano-industriales considerablemente superior al de las etapas previas.
La radicación de capital industrial en las áreas receptoras significó una experiencia de dudosa solidez. Los tipos de actividades relocalizadas no muestran mayores vinculaciones con los recursos naturales ni con los mercados locales. Asimismo, no se observa la formación de encadenamientos productivos, ni relaciones interempresariales horizontales significativas, ni realización de tareas de investigación y desarrollo, ni aparición de sectores de servicios vinculados a los requerimientos de la producción industrial que se lleva a cabo en las áreas promocionadas.
En la mayoría de los casos, los regímenes de promoción industrial indujeron a la radicación de empresas dedicadas a actividades muy variadas sin que localmente existieran ramas claramente dominantes.
En el plano político, el frondizismo quedó atrapado entre dos presiones cruzadas: por un lado las provenientes de las organizaciones obreras en su búsqueda de recomponer el salario real y de terminar con la proscripción al peronismo. Por otro lado, una serie interminable de planteos militares que se centraron en la profundización de los programas de estabilización monetaria y contención del gasto público, de modernización y tecnificación del aparato industrial, de permanencia de la proscripción del peronismo a la par que resistían también el discurso y algunas actitudes superficialmente progresistas del presidente y algunos funcionarios de su gestión.
Finalmente, el proyecto de modernización eficientista necesitó, para imponerse, de la instauración de regímenes autoritarios dotados de capacidad represiva para contener los desbordes y protestas populares generados por el costo social del cambio estructural.
Sin embargo, a pesar de sus matices y su elevado nivel de conflictividad social, como consecuencias de esta política desarrollista, entre 1963 y 1975 se verificó un largo período expansivo de la economía y de la industria nacional que nunca más se repetiría en la Argentina.
Jorge S. Zappino
Lic. En Ciencia Política (UBA)