Defensa judicial del servicio de administración tributaria de la Municipalidad Metropolitana de Lima

Introducción

La defensa Judicial del Estado y de los Organismos del Estado en nuestro ordenamiento jurídico, están encargadas a los procuradores Públicos, conforme así lo establece el Decreto Legislativo 1068 de donde se tiene que a efectos de defender los intereses del Estado necesariamente se deba acudir a las Procuradurías Públicas, quienes tienen el ejercicio exclusivo de dicha función.

Así por ejemplo, para el caso de los asuntos correspondientes al Ministerio de Trabajo (órgano estatal) se tiene designado un Procurador Público, sucediendo lo mismo con los diversos entes estatales. En el caso concreto de la Municipalidad Metropolitana de Lima al ser parte del Gobierno Local, tiene asignado un Procurador a efectos de que sea éste quien se encargue de la defensa de los intereses municipales, comprendiendo a toda la corporación edil.

Ahora bien, en el caso concreto del Servicio de Administración Tributaria, tenemos que tiene personería jurídica del Derecho Público Interno y con autonomía administrativa, económica, presupuestaria y financiera, siendo creado mediante Edicto N° 225, de fecha 16 de abril de 1996, publicado en el Diario Oficial El Peruano el 17 de mayo del mismo año. Esta institución tiene por finalidad organizar y ejecutar la administración, fiscalización y recaudación de todos los ingresos tributarios (relacionado a tributos municipales tales como predial, arbitrios, alcabala e impuesto al patrimonio vehicular)y no tributarios tributario (deudas derivadas de multas, resoluciones de sanción, papeletas por infracciones al reglamento nacional de tránsito o de transporte urbano) de la Municipalidad Metropolitana de Lima, lo que no hace más que evidenciar el grado de relación que hay entre estas dos entidades del Estado.

El Servicio de Administración Tributaria está compuesto de una serie de órganos internos, entre los que tenemos a la Gerencia de Asuntos Legales, la cual a su vez se subdivide en dos Divisiones: la Judicial y la de Asuntos Jurídicos; de estas dos Divisiones se tiene que la primera de ellas tiene a su cargo la defensa de los intereses de la Institución antes las diversas entidades jurisdiccionales, administrativas, policiales y fiscales; es decir, que realizan la labor propia de todo procurador público.

De ello tenemos que la creación del Servicio de Administración Tributaria de la Municipalidad metropolitana de Lima, obedeció a razones de carácter descentralizador para así lograr tener una gestión más eficaz y eficiente. Hecho que a lo largo de los años de su creación ha quedado comprobado habida cuenta que se han logrado cifras de recaudación record en la Corporación Municipal y que de hecho ha servido como ejemplo para la creación de otros Servicios de Administración Tributaria como el de Piura, Chiclayo, Ayacucho, Trujillo, entre otros; los mismos que se agrupan en el ASAT (Asociación de Servicios de Administración Tributaria).

Sin embargo, el tema que no avoca tiene relación con otro tipo de descentralización, nos referimos a aquella relacionada con la defensa judicial de la indicada institución; advirtiéndose que actualmente la forma en que se lleva la indicada defensa es a través de abogados pertenecientes a la División Judicial, todo lo cual se contrapone a lo estipulado en nuestro ordenamiento jurídico.

En efecto, de acuerdo a la normatividad mencionada en los párrafos anteriores es de advertirse que la defensa de los intereses del Estado está encomendada a los Procuradores Públicos y no a los funcionarios de cada entidad estatal, en todo caso debe existir una delegación previa. Empero en el Servicio de Administración Tributaria a pesar de ser parte de la Corporación Municipal, conforme se advierte de la página web de la Municipalidad Metropolitana de Lima (www.munlima.gob.pe) y por ende una entidad estatal ha visto por conveniente llevar a cabo la defensa institucional por intermedio de un grupo de abogados pertenecientes a la División Judicial de la Gerencia de Asuntos Legales, los mismos que no cuentan con delegación (ni expresa ni táctica) del Procurador Público de la Municipalidad Metropolitana de Lima.

En consecuencia, consideramos que la defensa de la entidad en comento debe ser llevada por el Procurador Público de la Municipalidad Metropolitana de Lima y de este modo evitar cumplir lo dispuesto en nuestro ordenamiento jurídico. Lo que a su vez estaría acorde con la descentralización operada al momento de crearse el Servicio de Administración Tributaria, y de este modo a efectos de llevar una mejor política descentralizadora se crearía una Procuraduría Adjunta en el Servicio de Administración Tributaria, la misma que sería dependiente de la Procuraduría Municipal y de este modo estaríamos frente a una defensa eficaz y eficiente de los intereses de la Corporación Municipal.

Para tal efecto, el presente trabajo estará compuesto por 3 capítulos, el primero de ellos está referido a la defensa judicial del Estado, siendo que en el mismo se abordará todo lo concerniente a ésta, los Procuradores Públicos y la función de los mismos. Un segundo capítulo está referido a la descentralización y la manera en que ésta se debe llevar a cabo en lo concerniente a la defensa del Estado.

Finalmente, se tendrá un tercer capítulo dedicado al Servicio de Administración Tributaria, abordándose lo referente a su creación, funciones y la manera en que se viene ejerciendo la defensa de esta institución adscrita a la Municipalidad Metropolitana de Lima. En este último capítulo se emplearan los conceptos mencionados en los dos anteriores para en base a estos concluir que la defensa judicial del Servicio de Administración Tributaria debe pasar por un proceso de descentralización eficaz y eficiente, pero en arreglo a los dispositivos legales vigentes, de tal suerte que para garantizar ello se torna necesario contar con un Procurador Público Adjunto en dicha institución, el mismo que estará supeditado a lo que señale el Procurador Público Municipal en cuanto a estrategias de defensa de la Corporación Municipal y evitar así un conflicto de intereses, como viene sucediendo a la fecha.

CAPITULO I

La defensa del Estado

En nuestro ordenamiento jurídico tenemos que mediante la dación del Decreto Ley N° 17537 se creó al Consejo de Defensa Judicial del Estado, estableciéndose que éste a través de los Procuradores del Estado son los encargados de la representación legal de una entidad estatal ante un órgano jurisdiccional, estando encargado de defender los derechos e intereses del Estado.

De ahí se tiene que el Procurador Público viene a ser un funcionario que tiene como función primordial el ejercicio de la defensa de los derechos e intereses del Estado, los mismos que comprenden al Gobierno Central, Gobiernos Locales, Organismos Descentralizados, Organismos Constitucionales autónomos y en general todas las dependencias del Estado. Dicho de otro modo, el Procurador viene a ser el abogado del Estado.

Ahora bien, este reconocimiento de sus funciones tiene un rango constitucional, por cuanto en el artículo 47° de la Ley Fundamental se ha establecido que "…la defensa de los intereses del Estado está a cargo de los Procuradores Públicos conforme a ley…"[1]; en consecuencia al tener rango constitucional la misma debe ser obedecida y respetada por todos, ello en la medida que nos hallemos frente a un estado de Derecho y en salvaguarda del orden constitucional.[2]

1.1.- El consejo de Defensa Jurídica del Estado

El Decreto Ley 17537 crea el Consejo de Defensa Judicial del Estado, siendo que se erige como la primera norma que regula la manera en que se llevará a cabo la defensa jurisdiccional de los intereses y derechos del Estado, señalándose que es un órgano del Ministerio de Justicia que está conformado por los Procuradores Públicos.

Posteriormente y después de 39 años de vigencia de la misma se emite el Decreto Legislativo 1068 que deroga de manera expresa la norma antes mencionada, ello ene le marco de una adecuada defensa estatal y teniendo en cuenta que en ese periodo de tiempo se produjeron cambios significativos en la normatividad procesal y sustantiva (se modificaron el Código Civil, Código Penal, el Código Procesal Civil, Código Procesal Penal, Ley procesal del Trabajo, se creó el Código Procesal Constitucional, entre otros) así como también se produjeron cambios a nivel Constitucional teniéndose que en 1979 se emitió una Constitución que fue derogada en 1993. Es decir, que a nivel legislativo y jurídico se produjeron grandes cambios, siendo que la defensa estatal devino en anacrónica.

En ese orden de ideas, se emite el Decreto Legislativo 1068 con la finalidad de "…contar con un instrumento jurídico que permita una eficiente defensa de los intereses del Estado y el control de las actividades de quienes la ejercen…"[3]

Así, el artículo 1° del indicado Decreto señala que el Sistema de Defensa Jurídica del Estado tiene la finalidad de fortalecer, unificar y modernizar la defensa jurídica del Estado en el ámbito local, regional, nacional, supranacional e internacional, en sede judicial, militar, arbitral, Tribunal Constitucional, órganos administrativos e instancias de similar naturaleza, arbitrajes y conciliaciones, la que está a cargo de los Procuradores Públicos, cuyo ente rector es el Ministerio de Justicia y está representado por el Presidente del Consejo de Defensa Jurídica del Estado.

De donde tenemos claro que una vez más se refuerza la presencia y labor de los Procuradores Públicos, lo cual va de la mano con el principio de autonomía funcional en virtud del cual se tiene que los Procuradores Públicos tienen en exclusiva la defensa del Estado, ejerciendo sus funciones con total autonomía, no siendo posible que dicha función se encomiende a un tercero ajeno a este sistema. Incluso se tiene que ellos (los procuradores) responden por el mal ejercicio de la defensa del Estado, así como tienen competencia exclusiva también tienen responsabilidad exclusiva.

Ahora bien, el Consejo de Defensa Jurídica del Estado viene a ser el ente que supervisa y dirige el sistema, teniendo como atribuciones las siguientes:

• a) Dirigir e integrar el Sistema.

• b) Proponer la designación de los Procuradores Públicos del Poder Ejecutivo.

• c) Proponer la designación de los Procuradores Públicos que asumirán la defensa jurídica del Estado en sede supranacional, los que adquieren el nombre de Agentes, de conformidad al reglamento de la Corte Supranacional.

• d) Evaluar el cumplimiento de los requisitos de designación de los Procuradores Públicos del Poder Legislativo, Poder Judicial y de los Organismos Constitucionalmente Autónomos.

• e) Cumplir y hacer cumplir las políticas del Sistema emanadas del Ministerio de Justicia.

• f) Conocer en apelación de las sanciones impuestas contra los Procuradores Públicos, resolviendo en última instancia.

• g) Supervisar y cautelar la observancia de las normas y disposiciones que se emitan.

• h) Resolver a través de mecanismos alternativos de solución de conflictos las controversias originadas entre entidades del Estado.

• i) Planear, organizar y coordinar la defensa jurídica del Estado.

• j) Orientar y evaluar la organización de las actividades de las Procuradurías Públicas.

• k) Proponer la creación de registros y sistemas informáticos y supervisar su funcionamiento.

• l) Realizar todas las acciones que permitan cumplir las sentencias recaídas en los procesos y procedimientos donde el Estado es parte.

De donde queda claro que se erige como el órgano máximo en cuanto a defensa jurídica del Estado se refiere, y que aglutina a todos los Procuradores Públicos. Dicho ello es menester tener en cuenta quienes son los Procuradores Públicos.

1.2 De los procuradores públicos

Como ya se señaló anteriormente los Procuradores Públicos son funcionarios que tienen a su cargo la defensa de los intereses y derechos estatales, lo que realizan en consonancia con la Constitución y demás instrumentos legales.

Ahora bien, de acuerdo a nuestro ordenamiento jurídico tenemos que hay varios tipos de procuradores públicos, a saber:

a.- Por el tipo de organismo que representa

Esta primera clasificación está referida a la entidad estatal aa la cual defenderá el Procurador Público. Así tenemos al:

• Procurador público de los Poderes del Estado y Organismos Constitucionalmente Autónomos.- Sobre el particular, debemos recordar que los Poderes del Estado son el Ejecutivo, Legislativo y Judicial, mientras que los Organismos Constitucionalmente Autónomos son el tribunal Constitucional, El Jurado Nacional de Elecciones, la Defensoría del Pueblo, Consejo Nacional de la Magistratura.

• Procurador Público de los Gobiernos Regionales.- siendo que se designa uno por cada Gobierno Regional.

• Procurador Público de los Gobiernos Locales.- al igual que el anterior se designa un Procurador Público a efectos de que ejerza la defensa de los Gobiernos locales. De este modo cada municipio tendrá su Procurador Público.

b- Por el tipo de función

Esta forma de clasificación está orientada a la función a desempeñar por parte del Procurador Público, así tenemos que estos pueden ser:

• Procurador Público en sentido estricto.- que es quien ejercer las funciones de defensa del Estado por mandato legal y sobre quien recae la responsabilidad de la misma.

• Procurador Público Adjunto.- cuya función es apoyar de modo directo al Procurador Público en el ejercicio de sus funciones, y como tal también ejerce la defensa de los intereses del Estado.

• Procurador Público Ad Hoc.- El mismo que es nombrado para un caso determinado, teniendo una función específica y por un tiempo determinado. Su cargo es temporal, siendo esta una de las características más saltantes de este tipo de procurador.

• Procurador Público Especializado.- quien ejerce la defensa jurídica del Estado en los procesos y/o procedimiento que por necesidad y/o gravedad así lo requieran. Así tenemos a los Procuradores Públicos Especializados en: Delitos de Tráfico Ilícito de Drogas, Delitos de Terrorismo, Delitos de Corrupción, Delitos de lavado de activos y pérdida de dominio, en Asuntos de Orden Público y demás que por Resolución Suprema se designe. Es decir que se trata de un tipo de procuradores de carácter permanente y cuya lista no es taxativa; es decir, que pueden crearse (si la situación así lo requiere) otras procuradurías especiales.

Todo ello nos lleva a tratar lo referente a las funciones que deben desempeñar los Procuradores Públicos, lo que se verá a continuación.

1.3 De las funciones

De acuerdo a lo estipulado en el artículo 22° del Decreto Legislativo 1068, tenemos que:

• a) Los Procuradores Públicos tienen como función representar y defender jurídicamente al Estado en los temas que conciernen a la entidad de la cual depender administrativamente o en aquellos procesos que por su especialidad asuman y los que de manera específica les asigne el Presidente del Consejo de Defensa Jurídica del Estado.

• b) La defensa jurídica del Estado comprende todas las actuaciones que la Ley en materia procesal, arbitral y las de carácter sustantivo permiten, quedando autorizados a demandar, denunciar y a participar de cualquier diligencia por el solo hecho de su designación, informando al titular de la entidad sobre su actuación.

• c) Entiéndase por conferidas todas las facultades generales y especiales de representación establecidas en los artículos 74° y 75° del Código Procesal Civil, con las limitaciones que esta ley establece. La excepción al presente dispositivo es la facultad de allanarse a las demandas interpuestas en contra del Estado.

• d) En aquellas controversias que se instauren en las cortes internas jurisdiccionales extranjeras, coadyuvan a los abogados contratados en loa defensa jurídica del Estado, sirviendo de nexo entre estos últimos y el Consejo de Defensa Jurídica del Estado, a quien informarán del caso periódicamente y actuarán según el reglamento.

• e) Es función de los Procuradores Públicos informar al Consejo de Defensa Jurídica del Estado, cuando éste lo requiera, sobre todos los asuntos a su cargo.

• f) Los procuradores Públicos deberán coordinar con los titulares de cada entidad el cumplimiento y ejecución de las sentencias contrarias a los intereses del Estado, debiendo elaborar anualmente un plan de cumplimiento que deberá ser aprobado por el Titular de la Entidad, quien asumirá con recursos presupuestados de la Entidad correspondiente la ejecución de lo dispuesto en las resoluciones jurisdiccionales nacionales, extranjeras o de la Corte Supranacional.

• g) El ejercicio de las funciones de Procurador Público es a dedicación exclusiva, con excepción de la labor docente.

• h) Podrá delegar representación a favor de los abogados.

• i) El reglamento podrá establecer otras funciones específicas.

De las funciones antes indicadas, podemos señalar que en términos generales todos los Procuradores Públicos tienen como función la de defender al Estado en los diversos procesos en los que éste sea parte, función que debe realizarse a tiempo completo y siempre dando cuenta tanto al titular de la entidad como al Consejo de Defensa Jurídica, cuando así se requiera. De igual modo, es de notarse que esta función la ejerce de modo exclusivo, pero ello no obsta a que delegue representación a favor de los abogados que pertenecen a la entidad estatal que defiende, este punto es importante por cuanto a raíz del mismo se puede señalar que hay una suerte de descentralización de las funciones y representación del Procurador Público. Esta disposición es habilitante a efectos de que se pueda producir la indicada descentralización.

Para el normal ejercicio de sus funciones, la legislación ha contemplado una serie de atribuciones, las mismas que están normadas en el artículo 23° de la norma en comento, siendo como siguen:

• a) Los Procuradores Públicos pueden requerir a toda institución pública la información y/o documentos necesarios para la defensa del Estado.

• b) Los Procuradores Públicos podrán conciliar, transigir o desistirse de demandas, conforme a los requisitos y procedimientos dispuestos por el reglamento. Para dichos efectos será necesario la expedición de la resolución autoritativa del titular de la entidad, para lo cual el Procurador Público deberá emitir un informe precisando los motivos de la solicitud.

• c) Formular consultas al Consejo de Defensa Jurídica del Estado sobre los temas que conciernen a la defensa jurídica de los intereses del Estado.

• d) Otras que establezca su reglamento.

Al respecto, cabe precisar que dichas atribuciones resultan importantes para el normal desempeño de sus funciones, siendo el caso que de no contar con éstas se tornaría difícil la defensa del Estado. De igual manera, debemos precisar que el ejercicio de estas atribuciones en modo alguno implica una vulneración al principio de igualdad, en lo referente a la posibilidad de solicitar información a un ente público; por cuanto se debe tener en cuenta que la indicada atribución va de la mano con el derecho al acceso a la información.

Por otro lado, tenemos que así como tienen derechos y atribuciones, los Procuradores Públicos también tienen obligaciones[4]a saber:

• a) Informar al Consejo de Defensa Jurídica del Estado del Plan Anual de Actividades de la Procuraduría a su cargo.

• b) Remitir al Consejo de Defensa Jurídica del Estado la información requerida sobre los procesos a su cargo.

• c) Coordinar con el Consejo de Defensa Jurídica del Estado sobre las acciones de asesoramiento, apoyo técnico profesional y capacitación de los abogados que ejercen la defensa jurídica del estado, pudiendo ejecutar cursos de formación y capacitación en convenio con las Universidades o institutos públicos o privados del país.

• d) Cumplir las políticas, normas y procedimientos que se emitan, bajo responsabilidad.

• e) Las demás que señale el Reglamento.

En suma, tenemos que la función de procurador Público es de suma importancia a efectos de llevar a cabo una defensa jurídica eficiente y eficaz de los intereses y derechos del Estado, siendo que esta se concentra en ellos siendo inviable que se pretenda realizar una defensa de alguna entidad estatal por parte de particulares y/o funcionarios públicos que no cuenten con una delegación expresa de parte del Procurador Público del sector.

Esta delegación no s lleva a analizar lo referente a la descentralización y la forma en que ésta puede ayudar a lograr una efectiva defensa jurídica del Estado, lo que se verá en el siguiente capítulo.

CAPÍTULO II

La descentralización en la defensa jurídica del Estado

Como ya se señaló en las líneas anteriores la defensa jurídica del Estado recae en el Consejo de Defensa Jurídica del Estado quien a través de los Procuradores Públicos lleva a cabo la misma; es decir que en definitiva recae en estos funcionarios públicos y no en otros.

Ahora bien, el Decreto Legislativo 1068 que regula lo concerniente a la defensa jurídica del Estado, señala que por exclusividad son los procuradores públicos quienes detentan la defensa; sin embargo, se prevé la posibilidad de que éstos puedan delegar la misma, hecho que resulta lógico pues sería impensable que una persona esté presente en todos los procesos, lo que obviamente haría que la defensa se llevaría de forma equivocada y nada eficiente. No tendría capacidad operativa para llevar a cabo una defensa aislado; razón por la cual, se torna indispensable que se lleve a cabo una delegación de facultades a efectos de poder tener una gestión eficaz y eficiente.

En ese sentido, tenemos que en buena cuenta nos estamos refiriendo a descentralizar las funciones, por lo que en el presente capítulo abordaremos lo referente a la descentralización.

2.1 La descentralización.

Al referirnos a la descentralización, necesariamente debemos tener en cuenta lo que se entiende por centralización, así tenemos que existe ésta cuando los órganos se agrupan colocándose unos respecto a otros en una situación de dependencia tal que entre todos ellos llega a existir un vínculo que, partiendo del órgano situado en el más alto grado de ese orden, los vaya ligando hasta el órgano de ínfima categoría, a través de diversos grados en los que existen ciertas facultades.

Esta relación jurídica que liga a los diversos órganos viene a ser la relación de jerarquía, la que consiste en una relación de dependencia que implica ciertos poderes de los órganos superiores sobre los inferiores, en cada grado de jerarquía.

Ahora bien, por descentralización tenemos que: "….al lado del régimen de centralización existe otra forma de organización administrativa: la descentralización, la cual consiste en confiar la realización de algunas actividades administrativas a órganos que guardan con la administración central una relación que nos la de jerarquía (de donde)… el único carácter que se puede señalar como fundamental del régimen de descentralización es el de que los funcionarios y empleados que lo integran gozan de una autonomía orgánica y no están sujetos a los poderes jerárquicos"[5]

De donde podemos advertir una diferencia entre descentralización y la centralización administrativa, siendo que en esta última todos los órganos que la integran están ligados por la relación jerárquica que implica una serie de poderes superiores respecto de los actos y de los titulares de los órganos inferiores.

La descentralización es un proceso que se ha venido generando paulatinamente en América Latina, habida cuenta que se advirtió que era una forma de lograr una mejor gestión, hecho que efectivamente se produjo donde "…el estilo de administración vertical donde la autoridad manda y los ciudadanos y actores locales obedecen , empieza a ser sustituido por formas de gestión que dan primacía a los acuerdos, alianzas y formas de colaboración entre los actores"[6], siendo que este estilo de gestión se denomina de "Buen Gobierno Local".

Sobre el particular, en el Perú el entonces premier Carlos Ferrero en una exposición realizada en el Congreso de la República señaló que el proceso de descentralización tiene por finalidad el transferir funciones desde el Poder Ejecutivo a los Gobiernos Locales y Regionales mediante:

• a) La transferencia de funciones políticas, ello implica un mayor nivel de participación de la ciudadanía en la toma de decisiones en los espacios de desarrollo en que se encuentran las regiones y provincias del Perú. Donde la toma de decisiones se llevarán desde instancias ajenas a los espacios nacionales permitiendo un proceso de autonomía.

• b) La transferencia de funciones económicas, se refiere a las nuevas competencias presupuestarias que el Gobierno Central destina a favor de los Gobiernos Locales y regionales

• c) La transferencia de funciones administrativas, va de la mano con la transferencia de funciones económicas por cuanto para que se den éstas necesariamente deben darse transferencia de funciones administrativas en reconocimiento de los agentes nacionales y territoriales.

2.2 Elementos y características de la descentralización

Sobre el particular, tenemos que la descentralización tiene consigo los siguientes elementos:

• a) Asignación de competencias y funciones amplias y decisorias al ente de la descentralización.

• b) Conferir a la unidad territorial descentralizada capacidad de creación para hacer ejecutar las decisiones.

• c) Disponibilidad de recursos propios por el ente descentralizado.

• d) Transferencia de recursos, estable, predecible y sin sentido finalista definido.

• e) Coordinación de las acciones de diferentes entidades públicas en el territorio del ente descentralizado.

• f) Tendencia progresiva a entregar responsabilidad al ente descentralizado, vía delegación, de los servicios que se presenten en su territorio y que se dirigen principalmente a la población de este territorio.

• g) Desarrollo de nuevos y más amplios dispositivos de participación política y social.

Mientras que sus características son:

• a) Hay un traslado de competencias desde la administración central del Estado a nuevas personas naturales y/o jurídicas.

• b) El Estado dota de personalidad jurídica al organismo descentralizado.

• c) Se le asigna un patrimonio propio y una gestión independiente de la administración central.

• d) El Estado únicamente ejercer tutela sobre éstos.

• e) Se basa en un principio de autarquía u organización política y económica de un Estado fundada en el autoabastecimiento.

2.3 Del Buen Gobierno Local

Al respecto, empezaremos señalado que para Gerry Stoker[7]"buen gobierno" se refiere a la puesta en práctica de estilos de gobernar en los que ha perdido nitidez los límites entre los sectores públicos y privado, siendo la esencia del mismo la importancia primordial que atribuye a los mecanismos de gobierno que no se basan en el recurso de las autoridades ni en las sanciones por éstas decididas.

Por ello a partir de dicha definición esbozaremos la que nos compete y que es materia del presente trabajo, por ello empezaremos por entender los vocablos "buen gobierno", teniendo que etimológicamente aluden a un gobierno bien llevado, un gobierno bueno, más concretamente una buena dirección, pero ello no queda ahí, pues para entender de modo perfecto dichas palabras debemos ver de donde es que nacieron las mismas o cuál es su fuente. Así tenemos que las mismas proviene del vocablo "Governance" o "Gobernanza", teniendo que ésta alude a los atributos del gobierno que permite la gobernabilidad, que es lo que en definitiva también persigue el buen gobierno. En suma podemos establecer que gobernanza y buen gobierno vienen a ser sinónimos en lo que a nuestro trabajo se refiere.

Ahora bien, el "buen gobierno" lo que busca es la autoregulación, la autodirección obviándose una mando férreo central, buscando en todo caso la construcción de consensos, articulando los roles, tareas y recursos de los diversos actores públicos, privados y sociales. Así un grupo de autores como Jessop[8]la consideró como "una autorregulación de sistemas complejos en entornos turbulentos por dificultades para dirigir estos sistemas desde fuera", definición que tiene bastante relación con la esbozada por Stoker antes citada.

En ese contexto y a la luz de lo antes señalado debemos indicar que el "buen gobierno" es un concepto que se halla estrechamente vinculado y ligado a la eficacia, calidad y buena orientación de la intervención del Estado; de donde tenemos que una gestión no solo debe procurar la eficiencia sino y sobre todo debe buscar la eficacia, por cuanto a través de ella puede dotarse una mejor administración de los recursos asignados por parte de los órganos estatales.

En suma, podemos señalar que el buen gobierno, equivale a realizar una mejor distribución de los recursos, llegando a obtener el mayor beneficio con la menor cantidad de recursos disponibles, teniéndose que el mismo tiene como característica la promoción de la participación ciudadana, la transparencia en la gestión y la rendición de cuentas por las autoridades. El "buen gobierno" pone mucho énfasis en el desarrollo humano, la concertación público –privada (recordemos lo señalado por Jessop), la cultura cívica y el liderazgo democrático de sus autoridades, siendo que éste aspecto resulta de suma importancia habida cuenta que el "buen gobierno" se da en los regímenes democráticos.

En consecuencia, un buen gobierno local, es aquel que siendo democrático busca la participación ciudadana en la gestión local para de ese modo lograr ser eficaces con una mejor distribución y manejo de los recursos, para lo cual la gestión es transparente existiendo rendición de cuentas claras.

Ahora bien, el Buen Gobierno tiene ocho características principales, a saber:

a.- Participación.- la participación de todos los actores es el punto clave a efectos de que exista un buen gobierno, ésta puede darse de modo directo o a través de intermediarios, instituciones o representantes legítimos. Esta debe tener dos componentes importantes: la libertad de expresión y el derecho a la información.

b.- Legalidad.- El buen gobierno requiere contar con un marco legal justo y que se imponga de forma imparcial. Asimismo, requiere una protección de los derechos humanos, sobre todo de aquellos que están en minoría. Para todo ello es necesario contar con un Poder Judicial imparcial e independiente y con una fuerza política incorruptible.

c.- Transparencia.- Se refiere a que la forma en que se lleven a cabo la toma de decisiones se realicen de tal forma que sigan las normas establecidas. De igual manera, implica que toda información esté disponible a todo aquel sobre todo a aquellos a los que pudiera afectar, ésta debe ser de fácil acceso y entendimiento.

d.- Responsabilidad.- Un buen gobierno requiere que las instituciones y los sistemas sirvan a todos los grupos de interés dentro de un marco razonable.

e.- Consenso.- al co-existir muchos actores y por ende muchos puntos de vista, así el bueno gobierno requiere la mediación de los diferentes intereses de la sociedad para de este modo alcanzar un amplio consenso en lo que concierne a los mayores interés del conjunto de la comunidad y establecer el modo de llegara a realizarlos.

f.- Equidad.- Al respecto tenemos que una sociedad de bienestar depende de si asegura que todos sus miembros sienten que forman parte de la misma y no se sienten excluidos. En tal sentido, se requiere que todos los grupos (sobre todos los más vulnerables) tengan oportunidades para mejorar o para mantener su bienestar.

g.- Eficacia y eficiencia.- Buen gobierno significa que los procedimientos e instituciones lleguen a resultados necesarios para la sociedad empleando para ello de la mejor forma posible los recursos con los que se cuenta: es emplear los recursos de manera sostenible y en armonía con el medio ambiente. Este último punto resulta importante por cuanto en las últimas décadas hemos ido acabando de a pocos nuestro planeta; motivo por el cual, tanto la eficiencia y eficacia deben estar en armonía con el mismo.

h.- Sensibilidad.- viene a ser una de las pieza fundamentales para un buen gobierno e implica que todos los actores (públicos y privados) sean sensibles a las demandas del público y sus intereses. Esta no se puede llevar a cabo sin tener en cuenta el ordenamiento jurídico y sin transparencia.

Estas ocho características van de la mano y operan de manera coordinada y conjunta, de modo que se complementan una con otras no siendo posible desmembrarlas ni entenderlas de manera aislada, sino en conjunto.

2.4 Tipos de descentralización

Como habíamos señalado la descentralización viene a ser una forma de organización administrativa, teniéndose que de acuerdo al diccionario de la Lengua española dicho vocablo significa "acción y efecto" y esta última "transferir a diversas corporación u oficios parte de la autoridad que antes ejercía el gobierno supremo del Estado"[9].

Por otro lado, para el derecho administrativo descentralización viene a ser una forma jurídica en que se organiza la administración pública, mediante la creación de entres públicos por el legislador a los cuáles se les dota de personalidad jurídica y patrimonio propios, así como tienen responsabilidad de una actividad específica de interés público. Siendo que a través de esta forma de organización se atienden los servicios públicos específicos.

Al respecto, debemos tener en cuenta que al hablar de descentralización no estamos haciendo mención a independizar, sino a atenuar la jerarquía administrativa donde el poder central conserva limitadas facultades de vigilancia y control; conforme así lo señala Andrés Serra Rojas.

Ahora bien, cuando hablamos de autonomía en los órganos descentralizados tenemos que ello presupone no estar sujetos a la administración central, por ello el dotar de personalidad jurídica y patrimonio propios a los entes descentralizados viene a ser una de modos de asegurar la indicada autonomía. De ello tenemos que en la descentralización el organismo descentralizado no se encuentra sujeto a decisiones jerárquicas de la administración central, pero ello en modo alguno implica que se actúe a espaladas del mismo pro cuanto debe seguir el lineamiento previamente establecido.

En cuanto a los tipos y/o modalidades de descentralización tenemos que ésta ha optado tres, a saber:

a.- Descentralización por región.- La que consiste en establecer una organización administrativa destinada a manejar los intereses colectivos que correspondan a la población de determinada circunscripción territorial. Este tipo de descentralización se adapta más a las aspiraciones democráticas y desde el punto de vista administrativo implica la posibilidad de lograr una gestión más eficaz de los servicios públicos y por ende de una realización más adecuada de las atribuciones del Estado. Por ejemplo es lo que acontece con las denominadas regiones, donde el Gobierno Central delega funciones a efectos de que se manejen mejor los recursos en determinadas regiones.

b.- Descentralización por servicio.- El Estado tienen encomendada la satisfacción de las necesidades de orden general, requiriendo por tanto de una serie de procedimientos técnicos al alcance de los funcionarios públicos con una preparación especial. Así la forma de conseguir ello es dotando de cierta independencia al servicio y constituirle un patrimonio que sirva de base a su economía. Por ejemplo en este tipo de descentralización tenemos a los Organismos Públicos descentralizados tales como el Servicio de Administración Tributaria, el Instituto Peruano del Deporte, PROTRANSPORTE, entre otros.

c.- Descentralización por colaboración.- Viene a ser una modalidad particular del ejercicio de la función administrativa con caracteres específicos que llegan a separarla de los otros dos tipo antes mencionados. Así tenemos que este tipo de descentralización se origina cuando el Estado adquiere mayor injerencia en la vida privada y como consecuencia de ello se le presentan problemas para cuya resolución se requiere de una preparación técnica carentes en los funcionarios políticos y los funcionarios públicos. Para tal fin, se busca la participación de organizaciones privadas, de tal suerte que la descentralización por colaboración es una de las formas del ejercicio privado de las funciones públicas.

De ellos se tiene que como regla general no hay caracteres idénticos ni uniformes entre sí; empero doctrinalmente se ha fijado uno esencial y común a los tres, siendo que los funcionarios y empleados que lo integran gozan de una autonomía orgánica no estando sujetos a los poderes jerárquicos característicos del régimen centralizado donde las autoridades superiores tienen determinadas facultades con relación a las personas y a los actos de los inferiores.

2.5 Desconcentración

Acto seguido trataremos lo referente a la desconcentración por cuanto viene a ser un término comúnmente confundido con el de descentralización.

Así tenemos que la centralización y la desconcentración responden a la misma noción de organización administrativa centralizada, donde la primera de ellas se encuentra inmerso en la segunda, distinguiéndose tan solo por la forma periférica en que se desarrollan las funciones.

En consecuencia, podemos señalar que los órganos desconcentrado son parte de la centralización administrativa cuyas atribuciones o competencia son ejercidas en forma regional, fuera del centro geográfico del poder central

Por ello podemos señalar que la desconcentración viene a ser una forma jurídico administrativa donde la administración centralizada con organismos o dependencias propias, llega a prestar servicios o a desarrollar acciones en distintas regiones del territorio nacional; teniendo un doble objetivo:

a.- acercar la prestación de servicios en el lugar o domicilio del usuario, y

b. descongestionar el poder central.