Defensa judicial del servicio de administración tributaria de la Municipalidad Metropolitana de Lima (página 2)
Enviado por ivan
Ella se distingue de la descentralización, en cuanto consiste en atribuir facultades de decisión a algunos órganos de la administración que siguen sometidos a los poderes jerárquicos de los superiores. Hay dependencia.
En suma podemos señalar que tanto la descentralización y la desconcentración vienen a ser dos formas jurídicas en que se organiza la administración y donde el poder central transmite parte de sus funciones a determinados órganos u organismos. Al respecto, debemos recordar que los organismos descentralizados tienen personalidad jurídica y patrimonio propios, mientras que los órganos desconcentrados carecen de ambos.
Por otro lado, se debe considerar que la descentralización de por si es compleja implicando varias dimensiones, las mismas que deben ser atendidas.
Así tenemos la dimensión social la misma que implica el fortalecimiento de diversas formas de asociación ciudadana para que la población pueda ejercer plenamente sus derechos democráticos.
Por otro lado, tenemos la dimensión ambiental que implica tomar conciencia de los diversos recursos naturales y actividades productivas de la región, de tal suerte que los propios gobiernos locales y regionales hagan uso adecuado de éstos fomentando de este modo el desarrollo sostenible del país.
Finalmente, se tiene a la dimensión educativa, que conlleva a la obligación que tienen las regiones a efectos de elaborar y gestionar políticas educativas que contribuyan con la formación de su población y así hacerla más productiva y comprometida con la realidad de su región.
2.6 Descentralización en la Constitución Política del Perú
Nuestra Carta Magna establece que por descentralización se entiende a :
"….una forma de organización democrática y constituye una política permanente del estado de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país."[10]
De cuyo texto y a decir de Peña Jumpa[11]es de notarse que la descentralización a nivel constitucional comprende cuatro aspectos o elementos:
a) Es una forma de organización política de tipo democrática.
b) Su implementación y ejecución constituye una obligación del Estado.
c) Se efectiviza a través de políticas públicas permanentes.
d) Tiene como objetivo fundamental lograr el desarrollo integral del país.
El primero de ellos, tiene estrecha relación con la Constitución Política del Perú, por cuanto hace referencia al hecho de ser una República Democrática, motivo por el cual , se tiene que la democracia y la descentralización van de la mano a tal punto que sin descentralización no podemos hablar de una democracia, erigiéndose de este modo en una de las formas más representativas en que la democracia se hace efectiva en Perú.
El segundo elemento, hace referencia expresa a que la descentralización viene a ser una obligación del Estado, entendiéndose como tal a todas las autoridades políticas del Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial (sistema de justicia), sistema electoral y otros. De tal modo, tenemos que todas las autoridades de los poderes del Estado y del sistema administrativo de interés público están obligados a implementar y/o ejecutar la descentralización en el país.
El siguiente elemento no hace más que destacar la manera en que esta obligación se materializa, lo que viene a ser a través de políticas públicas permanentes, lo que a su vez implican acciones efectivas de los poderes o sistemas administrativos del Estado como son la emisión de leyes a favor de la descentralización, resoluciones o disposiciones que materialicen las mismas y no enturbien el camino de la descentralización. Así dentro de estas políticas públicas es de destacar el principio de subsidiaridad vigente en los Estados Confederados, Federados y la Comunidad Europea, el mismo que se haya reconocido en la Ley Orgánica de Bases de Descentralización.
El último elemento integra a los anteriores ene l marco de un objetivo común fundamental: lograr el desarrollo integral del país; es decir, que la descentralización como forma organizativa democrática, como obligación del Estado, y como políticas públicas permanentes tienen en su base una orientación principal: integrar nuestro diverso y complicado país. Lo que debe ser entendido como la búsqueda constante de lograr una convivencia armoniosa y pacífica de los diversos grupos sociales y culturales ubicados en los distintos lugares geográficos. De este modo tenemos que la descentralización vienen a ser el sentido de esta integración.
Dicho esto podemos señalar que la obligación del Estado de efectivizar la forma organizativa democrática es a través de descentralización, donde es innegable que tiene que existir un compromiso del Estado a efectos de lograr ello.
2.7 Descentralización de la Justicia
En primer término debemos tener en cuenta que el sistema de justicia viene a ser el conjunto de instituciones y autoridades que intervienen en el servicio de administración de justicia como el Poder Judicial, Ministerio Público, el Consejo Nacional de la Magistratura, las Fuerzas Policiales, los Centros Penitenciarios, la Justicia Militar, el Ministerio de Justicia y sus respectivos funcionarios.
Ahora bien, al respecto han coexistido dos corrientes, una descentralista y aquellas que se contrapone a la primera bajo el fundamento de que las instituciones de justicia tienen una unidad que no puede romperse; mientras que los primeros sostienen que la descentralización política y económica pasa por una descentralización en la justicia, caso contrario deviene en inviable la descentralización, así sostienen que los conflictos jurídicos pueden resolverse en última instancia en las regiones y no necesariamente en la capital.
En cualesquiera de las dos formas resulta evidente que la reforma de la justicia en nuestro país resulta evidente, la misma que se debe llevar a cabo de forma planificada teniéndose que el sistema nacional de justicia debe operar de manera armónica con el regional y viceversa, de lo contrario el sistema en su conjunto fracasa.
Ahora bien, teniendo en cuenta que la descentralización y la democracia van de la mano y siendo que nuestro país es uno democrático resulta importante y necesario llevar a cabo una política descentralizadora de la justicia para que de este modo la misma llegue a los pueblos más olvidados de nuestro extenso territorio nacional. De hecho la línea política va en ese camino, notándose que a nivel de administración de justicia se van descentralizando, en algunos rubros tales como las procuradurías públicas donde incluso se advierte la creación de Procuradurías Públicas descentralizadas; sin embargo, en lo referente a los órganos de decisión (Ministerio Público y Poder Judicial) se tiene que se ha producido una desconcentración, empero la sede central sigue estando en Lima y la última instancia en materia litigiosas también lo es (La Corte Suprema y la Fiscalía de la Nación tienen su sede en Lima).
CAPITULO III
El servicio de Administración Tributaria y su defensa jurídica
3.1 Del servicio de Administración Tributaria de la Municipalidad Metropolitana de Lima y su creación .
El Servicio de Administración Tributaria –SAT es un organismo público descentralizado de la Municipalidad Metropolitana de Lima con personería jurídica de derecho público interno que tiene autonomía administrativa, económica, presupuestaria y financiera, habiendo sido creada mediante el Edicto N° 225 de fecha 16 de Abril de 1996.[12]
De ello tenemos que el Servicio de Administración Tributaria de la Municipalidad Metropolitana de Lima, fue creado como parte de una política descentralizadora empleada por el Gobierno Local, en este caso la Municipalidad Metropolitana de Lima; así se tiene que antes de su creación en la indicada entidad edil operaba una Gerencia de Rentas la misma que lejos de recaudar de modo acertado los ingresos que le correspondían a la Municipalidad le generaba un sobrecosto tornándose en ineficaz e ineficiente.
En ese contexto y siendo Alcalde de la Municipalidad Metropolitana de Lima el Dr. Alberto Andrade Carmona, se ve por conveniente descentralizar las funciones de la Gerencia de Rentas creándose un organismo público descentralizado que asuma dichas funciones, el mismo que desde su creación forma parte de la Corporación Municipal así como forma parte de los organismos estatales, conforme es de advertirse del mencionado Edicto donde se le dota de personería jurídica de derecho público interno.
Al respecto, debemos tener en cuenta que la Ley 26922 (Ley Marco de Descentralización) en su artículo 2° define a los organismos públicos descentralizados como aquella persona jurídica de derecho público que ejerce competencias sectoriales con los grados de autonomía que le confiere la ley; es decir que, el Servicio de Administración Tributaria si bien es cierto goza de autonomía llega a formar parte del organigrama del Estado, siendo parte integrante de la corporación municipal.
Ahora bien, la institución en comento fue creada con la finalidad de lograr una gestión más eficaz y eficiente, para cuyo efecto se le fue dotando de recursos y sobre todo de autonomía en el desarrollo de sus funciones, razón por la cual nos hallamos frente a un proceso de descentralización y no con un órgano desconcentrado.
Sin embargo, la autonomía que goza el Servicio de Administración Tributaria no implica un alejamiento de las políticas establecidas por la Municipalidad Metropolitana de Lima, sino todo lo contrario este organismo públicos descentralizado necesariamente debe seguir la política pública establecida por la entidad edil que la crea, teniéndose que incluso su Jefe es designado por el Alcalde de la comuna limeña.
3.2 De la finalidad y funciones del SAT
Las funciones del Servicio de Administración Tributaria vienen detalladas en el artículo 2° del Edicto de su creación, en el que se señala que dicho organismo tiene por finalidad organizar y ejecutar la administración, fiscalización y recaudación de todos los ingresos tributarios de la Municipalidad, para lo cual ejerce las siguientes funciones:
a) Promover la política tributaria de la Municipalidad.
b) Individualizar al sujeto pasivo de las obligaciones tributarias municipales.
c) Determinar y liquidar la deuda tributaria.
d) Recaudar los ingresos municipales por concepto de impuestos, contribuciones y tasas, así como multas administrativas.
e) Fiscalizar el correcto cumplimiento de las obligaciones tributarias
f) Conceder aplazamiento o fraccionamiento de la deuda tributaria.
g) Resolver los reclamos que los contribuyentes presenten contra actos de la administración tributaria provincial y de las administraciones tributarias distritales, en este último caso de conformidad a lo establecido en la Ley Orgánica de Municipalidades.
h) Realizar la ejecución coactiva para el cobro de las deudas tributarias, considerando todas aquellas deudas derivadas de obligaciones tributarias municipales, así como del cobro de multas y otros ingresos de derecho público.
i) Informar adecuadamente a los contribuyentes sobre las normas y procedimientos que deben observar para cumplir con sus obligaciones .
j) Sancionar el incumplimiento de las obligaciones tributarias .
k) Elaborar las estadísticas tributarias.
l) Desarrollar labores de consultorías asesorías u otros similares de apoyo para una eficiente gestión en la administración tributaria y/o no tributaria celebrando convenios de cooperación técnica con municipalidades, regiones o entidades públicas, con cargo a dar cuenta ante el Consejo Metropolitano.
m) Celebrar convenios de cooperación técnica con Municipalidades, Regiones o entidades públicas para encargarse de la administración y/o recaudación de los ingresos tributarios y no tributarios, previa aprobación del Consejo Metropolitano.
Ahora bien, dichas funciones se deben realizar de acuerdo a las políticas fijadas por la Municipalidad Metropolitana de Lima, conforme se desprende del Estatuto Interno del SAT normado en el Edicto 227, en cuyo artículo 6° se establecen las funciones del Jefe del SAT, desatacándose que las mismas deben realizarse de acuerdo a las políticas fijadas por el Consejo Directivo de la Municipalidad Metropolitana de Lima[13]lo que no hace más que reforzar la estrecha relación que mantiene con la indicada entidad edil.
3.3 De la defensa judicial del SAT
Al respecto tenemos que la defensa judicial del Servicio de Administración tributaria la vienen realizando un grupo de abogados que pertenecen a la División Judicial, la que a su vez pertenece a la Gerencia de Asuntos Legales , todos ellos conformantes de la Gerencia Central Normativa.
Todo ello se desprende del artículo 91° del Reglamento de Organización y funciones (ROF) del Servicio de Administración Tributaria, en el que se establece de modo expreso que "…la división judicial tiene como función representar a la entidad en los procesos judiciales, sean civiles, laborales, penales, contenciosos administrativos, acciones de garantía, denuncias, así como en los procesos administrativos ante las diversas entidades públicas o privadas."[14]
Esta disposición va de la mano con aquella contenida en el Edicto 227, en cuyo artículo 12.e° establece que la Gerencia de Asuntos Legales tiene como función la de "…representar y defender al SAT ante los órganos administrativos y/o jurisdiccionales, en todos los procesos y/o procedimientos en los que actúe como demandante, demandado denunciante o parte civil".[15]
De ello queda claro que a la luz de dichos preceptos normativos la defensa judicial del SAT la ejercen los funcionarios públicos que integran la División Judicial, órgano integrante de la Gerencia de Asuntos Legales. Para tal efecto el Jefe del SAT en aplicación del artículo 6.c y d del Edicto 227 nombra a los funcionarios pertenecientes a la División Judicial emitiéndose la correspondiente Resolución Jefatural, en base a la cual los abogados mencionados en ésta llegan a ejercer la defensa de la institución.
Ahora bien, a la luz de lo expuesto en los capítulos anteriores debemos verificar si este tipo de defensa judicial o jurídica es acorde a nuestro ordenamiento jurídico.
En principio, debemos reconocer que al crearse el Servicio de Administración Tributaria se empleó una política descentralizadora, lo cual es correcto habida cuenta que con el mismo lo que se buscó es la efectividad y eficacia en el manejo de recursos y de este modo hacer que la política recaudadora mejore, lo que se consiguió.
Sin embargo, lo que se debe analizar es si esta descentralización también implica una en el manejo de la defensa de la indicada institución, de tal suerte que el SAT es autónomo a efectos de ejercer su defensa amparándose en las normas antes comentadas o si en realidad se estaría afectando el rol de la Procuraduría Pública Municipal.
En tal sentido, debemos tener presente que de acuerdo al Decreto Legislativo 1068 y sobre todo de acuerdo al mandato constitucional son los Procuradores Públicos quienes ejercen en exclusividad la defensa de los intereses y derechos de las entidades estatales, conforme se ha desarrollado en las líneas precedentes.
Por ello al ser un mandato constitucional y teniendo en cuenta la disposición contenida en el artículo 51° de la Norma Constitucional, ésta (la Constitución) tiene preeminencia respecto de cualquier otra norma, posteriormente viene la Ley, los Decretos Legislativos, Edictos, Ordenanzas, entre otras.
Motivo por el cual, la Constitución y el Decreto Legislativo 1068 se encuentran por encima del Edicto 227 y muy por encima del Reglamento de Organización y Funciones del SAT, documentos estos últimos en base al cual se ha establecido que la defensa judicial le corresponde a la División Judicial como integrante de la Gerencia de Asuntos Legales, dejándose de lado al procurador Público Municipal, incluso no se le menciona en ninguna parte de las indicadas normas.
Situación que deviene en cuestionable, por cuanto por mandato Constitucional el Procurador Público de la Municipalidad Metropolitana de Lima es quien debe ejercer la defensa del Servicio de Administración Tributaria, en la medida que éste es un organismo público descentralizado relacionado con la antes mencionada entidad edil.
Incluso, debemos señalar que en el caso de PROTRANSPORTE, que también es una organismo público descentralizado perteneciente a la Municipalidad Metropolitana de Lima, su Reglamento de Organización y Funciones así como su Manual de Organización y funciones ha establecido que el Gerente de Asuntos Jurídicos tiene entre sus funciones coordinar con el Procurador Público lo referente a la defensa judicial de la indicada entidad. Es decir, que ante dos organismos públicos descentralizados pertenecientes a un mismo Gobierno Local se han hecho distinciones diferentes, hecho sumamente cuestionable respecto del SAT.
En consecuencia, consideramos que a la luz de los fundamentos reseñados en las líneas anteriores el Procurador Público de la Municipalidad Metropolitana de Lima es quien debe ejercer la defensa de los intereses y derechos del SAT, para cuyo efecto puede designar un procurador Adjunto en la indicada entidad y de este modo también fomentar la descentralización de justicia y no solo aquella producida respecto de las funciones de recaudador de rentas a favor de la Municipalidad Provincial, sostener lo contrario va contra el espíritu normativo contenido en la Constitución Política del Perú.
Conclusiones
1. De acuerdo a nuestro ordenamiento jurídico la defensa de los intereses y derechos del Estado le corresponde al Consejo de Defensa Jurídica del Estado, el mismo que ejerce dicha labor por intermedio de los Procuradores Públicos.
2. El artículo 47° de la Constitución Política del Perú, establece de modo claro e inequívoco que son los Procuradores Públicos quienes tienen competencia exclusiva a efectos de ejercer la defensa de los intereses y derechos del Estado. Motivo por el cual, tenemos que hay un mandato constitucional en este sentido, lo que hace que todos los entes estatales deben estar defendidos por los Procuradores Públicos o en su defectos por una delegación que estos hagan.
3. La centralización, existe ésta cuando los órganos se agrupan colocándose unos respecto a otros en una situación de dependencia tal que entre todos ellos llega a existir un vínculo que, partiendo del órgano situado en el más alto grado de ese orden, los vaya ligando hasta el órgano de ínfima categoría, a través de diversos grados en los que existen ciertas facultades.
4. La descentralización, la cual consiste en confiar la realización de algunas actividades administrativas a órganos que guardan con la administración central una relación que nos la de jerarquía (de donde)… el único carácter que se puede señalar como fundamental del régimen de descentralización es el de que los funcionarios y empleados que lo integran gozan de una autonomía orgánica y no están sujetos a los poderes jerárquicos.
5. El buen gobierno se refiere a la puesta en práctica de estilos de gobernar en los que ha perdido nitidez los límites entre los sectores públicos y privado, siendo la esencia del mismo la importancia primordial que atribuye a los mecanismos de gobierno que no se basan en el recurso de las autoridades ni en las sanciones por éstas decididas.
6. Las características principales de un Buen Gobierno son: Participación, Legalidad, transparencia, responsabilidad, consenso, equidad, sensibilidad y eficacia y eficiencia.
7. La descentralización se puede dar por región, servicio y colaboración.
8. El Servicio de Administración Tributaria –SAT es un organismo público descentralizado de la Municipalidad Metropolitana de Lima con personería jurídica de derecho público interno que tiene autonomía administrativa, económica, presupuestaria y financiera, habiendo sido creada mediante el Edicto N° 225 de fecha 16 de Abril de 1996.
9. Actualmente la Defensa judicial del Servicio de Administración Tributaria es ejercida por los abogados que forman parte de la División Judicial, la que a su vez pertenece a la Gerencia de Asuntos Legales.
10. La función de ejercer la defensa jurídica del SAT por parte de sus integrantes está contemplada en el Edicto 227 así como en el Reglamento de Organización y Funciones del SAT.
11. Dichas normas contravienen de modo directo a aquella contenida en nuestro texto constitucional, así como a aquellas de mayor rango, todo ello aplicando la pirámide de Kelsen, teniéndose que el artículo 51° de la Constitución Política del Perú, señala la jerarquía normativa.
12. Por ello la defensa judicial y/o jurídica del SAT debe ser ejercitada por el Procurado Público de la Municipalidad Metropolitana de Lima, para tal efecto procederá a nombrar a un Procurador Adjunto encargado de dicho organismo estatal.
Bibliografía
a) Fraga, Gabino. Derecho administrativo, 13ª ed., México, Porrúa, 1969.
b) Jassob, Bob "El ascenso del buen gobierno y los riesgos del fracaso: el caso del desarrollo económico. Universidad de Lancaster. Reino Unido. 1998. http://www.unesco.org/issj/rics155/jessopspa.html
c) Mac Lean, Roberto (2004): "Reformar la justicia ¿De qué se trata?". En: Luis Pásara (compilador): En busca de una justicia distinta, experiencias de reformas en América Latina. Lima: Consorcio Justicia Viva, pp. 13-22 (introducción).
d) Pásara, Luis (2004): "Lecciones ¿aprendidas o por aprender?. En: Luis Pásara (compilador): En busca de una justicia distinta, experiencias de reformas en América Latina. Lima: Consorcio Justicia Viva, pp. 13-22 (introducción).
e) Peña Jumpa, Antonio (1998 [1991]): Justicia comunal en los Andes del Perú: el caso de Calahuyo. Lima: Fondo Editorial PUCP.
f) Stocker, Jerry: el buen gobierno como teoría: cinco propuestas. Departamento de administración pública de la universidad de Glasgow. Reino Unido. 1997. . http://www.unesco.org/issj/rics155/stockerspa.html.
g) Rosales, Mario y Hernandez, Juan Carlos. Bueno gobierno local, mejores prácticas y gestión del conocimiento.
h) Zas Friz, Johnny (2003): "Descripción y análisis de las principales normas en materia de descentralización". En: Defensoría del Pueblo, Descentralización y buen gobierno. Lima: Defensoría del Pueblo.
Normas:
a) Constitución Política del Perú.
b) Decreto Legislativo 1068
c) Decreto Ley 17535
d) Edicto 225
e) Edicto 227
f) Reglamento de Organización y Funciones del SAT
g) Reglamento de Organización y Funciones de PROTRANSPORTE
h) Manual de Organización y Funciones del SAT
i) Manual de Organización y Funciones de PROTRANSPORTE.
Autor:
Ivan Guillermo del Pino Vlasica
Lima, Febrero 2012
[1] Artículo 47° Constitución Política del Perú de 1993
[2] Recordemos que el artículo 51° de la Constitución Política del Perú establece de forma puntual que ésta prevalece sobre toda norma legal, ello siguiendo la teoría Kelseniana.
[3] Exposición de Motivos del Decreto Legislativo 1068.
[4] Artículo 24° Decreto Legislativo 1068.
[5] Fraga, Gabino. Derecho administrativo, 13ª ed., México, Porrúa, 1969.
[6] Rosales, Mario y Hernandez, Cjuan Carlos. Bueno gobierno local, mejores prácticas y gestión del conocimiento. Pg.5
[7] Stocker, Jerry: el buen gobierno como teoría: cinco propuestas. Departamento de administración pública de la universidad de Glasgow. Reino Unido. 1997. . http://www.unesco.org/issj/rics155/stockerspa.html.
[8] Jassob, Bob “El ascenso del buen gobierno y los riesgos del fracaso: el caso del desarrollo económico. Universidad de Lancaster. Reino Unido. 1998. http://www.unesco.org/issj/rics155/jessopspa.html
[9] Diccionario de la Real Academia de la Lengua.
[10] Artículo 188° de la Constitución Política del Perú.
[11] PEÑA JUMPA, Antonio. Descentralización del sistema de justicia peruano: la alternativa de la justicia comunal. En: http://blog.pucp.edu.pe/item/10039/descentralizacion-del-sistema-de-justicia-peruano-la-alternativa-de-la-justicia-comunal.
[12] Artículo 1° Edicto 225.
[13] Artículo 6° Edicto 227
[14] Artículo 91° Reglamento de Organización y Funciones SAT
[15] Artículo 12.e del Edicto 227
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