EXPORTACIONES PERUANAS (página 2)

3. Beneficios Comerciales de las Exportaciones Peruanas

Las exportaciones peruanas cuentan con importantes beneficios comerciales que garantizan su presencia en los principales mercados internacionales, destacando los siguientes: a) Unión Europea: El 90% de las exportaciones ingresa al mercado europeo libre de derechos arancelarios y de cualquier tipo de restricciones cuantitativas. b) Estados Unidos: Perú es beneficiario hasta el año 2001 del tratamiento preferencial de la Ley de Preferencias Comerciales Andinas respecto de la mayoría de las partidas arancelarias norteamericanas, por lo que sus exportaciones ingresan exoneradas del pago de aranceles y sin limitaciones cuantitativas. c) Japón: Es beneficiario del SGP de Japón, lo que hace posible que el 90% de las exportaciones ingrese con franquicia arancelaria o con rebajas arancelarias superiores al 50% respecto del arancel vigente. d) Latinoamérica: Como miembro de la ALADI dispone de mecanismos para que sus exportaciones ingresen a los mercados de la región libres del pago de derechos arancelarios o con importantes márgenes preferenciales, especialmente en Argentina, Brasil, Chile y México. e)Bloque Económico del Nafta: Este bloque es muy importante por el alto valor que va del FOB que se dirige a este mercado; Así, en los primeros cinco meses se registraron US$ 770.2 millones, que represento un incremento de 2.67% respecto al mismo periodo anterior. Dentro de este bloque el país más importante es Estados Unidos que alcanzo US$ 671.5 millones y una contribución de 29.6%, el resto de países de éste bloque son Canadá y México que representaron a donde se dirigió apenas el 3.8% del valor FOB exportado. f)Principales Países Asiáticos: Las exportaciones a los principales países asiáticos mostró un comportamiento positivo, presentando un crecimiento de 65.4%, los principales mercados fueron China (83.9%), Japón (45.6%), Corea del Sur (193.9), mientras que Taiwán tuvo un descenso de 6.5%. La contribución de los principales países del Asia al total de las exportaciones fue 10.% en el periodo Ene-Abril/2000. g)Bloque Económico de la Comunidad Andina – CAN: Las ventas a los países miembros del CAN, tuvieron un aumento de 21.2% entre Ene-Mayo/2000, respecto a similar periodo del año pasado. Las exportaciones a Colombia, Venezuela y Ecuador tuvieron un desempeño positivo, con crecimientos de 42.2% 17% y 49.3%, respectivamente, mientas que Bolivia mostró un comportamiento negativo (10.7%). h) Bloque Económico del Mercado del Sur – MERCOSUR: El valor FOB de las exportaciones al MERCOSUR mostraron en conjunto un crecimiento de 17.2%. Registraron un desempeño positivo las ventas a Argentina y Brasil con aumentos de 29.9 y 16.9%, respectivamente; mientras que a Paraguay y Uruguay figura con caídas de 54.4 y 19.4% . Cabe señalar que las exportaciones a los demás mercados han registrado un comportamiento positivo, alcanzando en Ene-Mayo/2000 US$ 515.1 millones, monto superior en 21.8% al alcanzado en similar periodo anterior. j)Otros mercados: Perú es beneficiario de un tratamiento arancelario preferencial en los mercados de Australia, Austria, Bulgaria, Canadá, Finlandia, Hungría, Nueva Zelanda, República Checa, Rusia, Suecia y Suiza.

Exportaciones por bloque económico.

4. Tributos en las Exportaciones

Es conocido el problema de la cuenta corriente de la balanza de pagos que viene enfrentando la economía peruana durante la presente década, a raíz de la liberación del comercio exterior y del crecimiento económico. Esta expansión de la economía ocurrida a partir de 1993 ha llevado a una considerable demanda de importaciones, como era de esperarse por la relación directa entre ambas variables, pero lamentablemente no ha estado acompañada de un crecimiento sostenido y vigoroso de las exportaciones. De esta manera, la balanza comercial ha sido significativamente deficitaria, lo que ha explicado en gran medida el problema aludido de la cuenta corriente. Si a lo anterior se añade el futuro incremento en el servicio de la deuda externa a raíz del Plan Brady, resulta obvio que las exportaciones de bienes y servicios (entre éstos últimos el turismo) deben crecer de manera importante para atenuar el déficit. Durante 1996 logró reducirse en algo más de un punto porcentual el déficit en cuenta corriente de la balanza de pagos. Para ello, la economía tuvo que soportar varios meses de recesión producto de las llamadas políticas de "enfriamiento" que aplicó el gobierno, ante el temor que se agudizara el problema de la cuenta corriente. Es evidente que la anterior no es la forma adecuada de solucionar dicho inconveniente de manera permanente. En función a ello, se hace indispensable plantear alternativas que permitan el crecimiento sostenido de las exportaciones, a un ritmo por lo menos igual al de las importaciones. Para lograr tal crecimiento de las exportaciones es necesario que mejore la competitividad de las mismas. Esta competitividad depende de un conjunto de factores, algunos de responsabilidad exclusiva de las propias empresas exportadoras y otros de los instrumentos de política económica que afectan al sector. Dentro de estos últimos pueden mencionarse la política cambiaria, la política comercial, la política laboral y la política tributaria, entre otras. a) Situación tributaria a partir de 1990 y su impacto en las exportaciones Son dos los objetivos fundamentales que han determinado la evolución legal de la tributación en el Perú desde agosto de 1990: En primer lugar, la urgencia por parte del gobierno central de contar con recursos propios con la finalidad de disminuir el déficit fiscal y así evitar presiones inflacionarias. En segundo lugar, el establecimiento de un sistema tributario simple y estable, basado en unos pocos tributos permanentes colocados sobre una amplia base de contribuyentes. En algunos momentos a lo largo del período bajo análisis ambos objetivos se han contrapuesto entre sí. Bajo dichas circunstancias generalmente se ha priorizado la recaudación. De esta manera, la tributación constituye, quizás, uno de los ámbitos de política económica que mayores modificaciones ha venido experimentando, lo que ha atentado contra la estabilidad que necesitan los agentes económicos para la eficiente planeación de sus actividades. En promedio, las normas impositivas han tendido a generar un medio ambiente más competitivo eliminando o disminuyendo en gran medida los incentivos artificiales y distorsionados que regían sobre algunos sectores económicos. Sin embargo, también se han introducido algunos nuevos instrumentos generadores de discriminación tributaria. Por el lado de una mayor igualación sectorial y fomento a la competencia pueden citarse la reducción arancelaria, la eliminación de medidas paraarancelarias, la disminución del número de exoneraciones tributarias, la eliminación de subsidios y la simplificación tributaria en general. Estas medidas han tendido a reducir de manera importante el papel de los grupos de presión y los lobbies. Por el lado de nuevas fuentes de diferenciación tributaria figuran los regímenes especiales (RUS y RER), los convenios de estabilidad tributaria, las mayores deducciones sobre los activos netos (para el pago del impuesto mínimo a la renta) permitidas para las empresas exportadoras y la exoneración del pago del ISC a los combustibles para las empresas generadoras de energía eléctrica. b) Principales impuestos que afectan al sector exportador: Los impuestos que afectan al sector exportador son básicamente los mismos que están y han estado vigentes en la estructura tributaria nacional, y que se detallaron en la sección anterior. Sin embargo, en algunos períodos desde 1990, las exportaciones han estado afectas a algunos tributos o regímenes específicos que vale la pena destacar, conjuntamente con una síntesis de la evolución de la estructura tributaria general. c) Tratamiento tributario actual sobre las exportaciones: A pesar de que la carga tributaria sobre las exportaciones parece resultar excesiva en términos internacionales, debe reconocerse que ésta es en la actualidad bastante menor a la que se encontraba vigente en los primeros años de la década actual. Además, en comparación con los otros sectores de la actividad económica, las actividades exportadoras en el país han venido gozando de varios beneficios tributarios durante los últimos años. Estos beneficios son los siguientes:

• Devolución íntegra del IGV pagado, aplicable desde 1992.
• Aplicación del régimen de admisión temporal, que significa la exoneración del pago de aranceles a las importaciones de los bienes comprendidos en dicho régimen (los que son "re-exportados" posteriormente junto con los bienes finales), aplicable desde 1994.
• Devolución del 5% de los aranceles a las importaciones para las empresas exportadoras que no alcancen un valor superior a 20 millones de dólares en sus ventas al exterior.
• Reducción de algunas cuentas de los activos netos de las empresas (cuentas por cobrar e inventarios), para el cómputo de la base gravable del impuesto mínimo a la renta, aplicable a partir de 1994.

Los dos primeros beneficios se justifican en la medida que no deben exportarse los impuestos indirectos, debido a que éstos serán pagados en el lugar de destino de las exportaciones. Algo similar podría ocurrir con el tercer beneficio; sin embargo, el problema es que éste discrimina entre las empresas pequeñas en su comercio exterior y las empresas más grandes. El beneficio que resulta más difícil de defender es el cuarto, debido a que se refiere a un impuesto directo. El fundamento para lo anterior en una economía de mercado es que las actividades económicas deben competir en igualdad de condiciones, por lo que resulta perjudicial para la eficiencia y neutralidad del sistema alterar las rentabilidades relativas de las diversas actividades mediante el manejo discrecional de instrumentos de política.

De los dos beneficios justificables, el más importante en términos de magnitud es el drawback del IGV; además, se ha dado una mejora continua en el procedimiento y en la agilidad de la devolución. Con respecto al régimen de admisión temporal existe una doble ventaja. Por un lado, permite la reducción de los costos de producción, al abaratar las importaciones de insumos y bienes complementarios a los productos a ser exportados. Por otro lado, no afecta la liquidez de las empresas, al evitarles hacer desembolsos por concepto de aranceles, aunque para ello requieren de la presentación de una carta fianza por el equivalente al 120% del valor de los impuestos dejados de pagar. El principal problema con este régimen es que contempla muy pocas partidas arancelarias, debido a lo cual no pocas empresas exportadoras reciben escasos beneficios del mismo.

Adicionalmente a los beneficios anteriores, y aún cuando no sean exclusivos para las exportaciones, recientemente se han otorgado varios beneficios tributarios para el sector agropecuario (excluyendo a los sectores avícola, agroindustrial y forestal) mediante la ley de promoción del sector agrario. Allí se establecen las inafectaciones del impuesto mínimo a la renta y del Fonavi, así como la reducción de la tasa del impuesto a la renta al 15%, desde el 1o. de enero de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2001. De esta manera, para las exportaciones agrícolas sólo quedaría como potencial sobrecosto tributario el ISC a los combustibles, lo que en la práctica pareciera incluso no darse, debido a que indagaciones preliminares indican que dichas actividades insumen relativamente poco combustible.

A pesar de los beneficios anteriores en términos internos, es decir, en relación a otros sectores de la actividad económica doméstica, debe reconocerse que la carga tributaria sobre las exportaciones parece resultar excesiva en términos internacionales. Los principales impuestos que determinan lo anterior son el ISC a los combustibles, debido a sus elevadas tasas impositivas, el impuesto mínimo a la renta (a pesar del tratamiento preferencial) y el Fonavi.

d)Análisis de cambios tributarios recientes y evolución de las exportaciones:Las exportaciones han mostrado una clara tendencia creciente, sobre todo a partir de 1993. Este comportamiento ha sido válido tanto para las exportaciones tradicionales como para las exportaciones no tradicionales, tal como puede apreciarse en el Gráfico No. 3. Allí también puede apreciarse que se ha incrementado la variabilidad mensual del valor de las exportaciones, fundamentalmente a partir de 1995, lo que se explica por el comportamiento seguido por las exportaciones tradicionales.

El objetivo en estas líneas es encontrar y estudiar la relación entre este comportamiento de las exportaciones y la evolución tributaria, poniendo énfasis en el papel jugado por el ISC a los combustibles y el impuesto mínimo a la renta.

La influencia ejercida por el ISC a los combustibles sobre la trayectoria seguida por las exportaciones puede ser estimada econométricamente, tal como se hace en la ecuación 3. Debido a que lo que interesa en este estudio es el análisis de las tasas impositivas, se tomó como variable independiente de la ecuación la tasa promedio de los diversos tipos de combustibles. Asimismo, como se reconoce que la trayectoria de las exportaciones responde también, y quizás de manera más importante, a otras variables que no es del caso modelar, se optó por incluir una constante que las represente e) Impacto sobre las exportaciones: Las propuestas de disminución de impuestos discutidas en la sección anterior que llevan en la práctica a su eliminación (al menos para las exportaciones) en el año 2000, están diseñadas para reducir los sobrecostos enfrentados por las exportaciones de tal manera que se incentive su crecimiento.

Si se confiase a ciegas en los resultados econométricos, la aplicación progresiva del drawback del ISC a los combustibles debiera llevar a una evolución favorable de las exportaciones de 480 millones de dólares anuales. Una vez más, este resultado muestra una reacción excesiva, y por lo tanto no creíble, de las exportaciones. En relación a la disminución progresiva del impuesto mínimo a la renta, resulta aún más complicado efectuar algún cálculo numérico de su efecto sobre las exportaciones. El único dato del que se dispone es que mientras la tasa de este impuesto se redujo en ½ punto porcentual a partir de enero de 1997, el valor de las exportaciones totales se incrementó en 15% durante el primer bimestre de 1997 en relación a igual período de 1996. Asimismo, las exportaciones tradicionales crecieron en 7.5% y las exportaciones no tradicionales subieron en 39%. A pesar que la reducción del impuesto mínimo puede haber jugado algún papel en esta evolución favorable de las exportaciones, resulta obvio que no se le puede atribuir ni remotamente todo el incremento.

Lo que sí puede afirmarse es que la propuesta en relación al ISC a los combustibles afecta relativamente más a las exportaciones tradicionales, mientras que la propuesta referida al impuesto mínimo a la renta afecta relativamente más a las exportaciones no tradicionales. De esta manera, al plantear ambas alternativas tributarias se tiene la certeza de estar colaborando al incremento de ambos grupos de exportaciones y, con ello, al aumento de las exportaciones totales. Ello permitirá que la recaudación que se deje de obtener en el corto plazo ante la ejecución de las medidas propuestas se compense, y posiblemente se supere, en el mediano plazo, como se discute en la siguiente sección.

También puede afirmarse que las propuestas efectuadas permitirán mejorar la competitividad de las exportaciones, y de aquí que uno de los resultados esperados sea el aumento del volumen y del valor de las mismas. Al respecto, según los índices de competitividad en el ámbito tributario medidos por el World Economic Forum, el Perú está ubicado en una posición intermedia sin considerar el ISC a los combustibles ni el impuesto mínimo a la renta. Puede afirmarse entonces, con bastante exactitud, que al incluir dichos tributos, el país debiera estar en una ubicación desfavorable. Por lo tanto, al hacer desaparecer tales tributos, al menos sobre las exportaciones, el país (y con ello las exportaciones) estaría efectivamente en la ubicación en la que hoy se encuentra debido a las importantes omisiones.

5. Conclusiones Y Recomendaciones

El Perú no ha sido la excepción en términos de los problemas que se enfrentaron al inicio de los intentos de reforma tributaria. Es así que entre las características iniciales del sistema tributario pueden mencionarse las siguientes: dependencia excesiva de unas cuantas fuentes tributarias (sobre todo del petróleo y derivados y, en menor medida, de los derechos aduaneros); bases tributarias estrechas (principalmente en el caso de la renta); gran número de impuestos (alrededor de sesenta); impuestos indirectos complicados (por la maraña legal), administración débil, sector agropecuario de subsistencia considerable (sobre todo en términos de número de trabajadores) y sector informal extendido y creciente.

El país tampoco ha sido la excepción en cuanto a algunas de las medidas que se han tomado para corregir los problemas tributarios señalados anteriormente. En particular, la política de liberalización comercial y financiera ha llevado a reducir la importancia de la tributación comercial (aranceles), conjuntamente con una disminución de la tasa impositiva aplicable a las utilidades empresariales (buscando atraer inversión externa). Sin embargo, si se añade a la recaudación por aranceles la correspondiente al IGV externo (que afecta exclusivamente a las importaciones), la tributación de fuentes externas ha aumentado su importancia relativa.

La estructura tributaria vigente responde al criterio de maximización de la recaudación en el corto plazo y no necesariamente en el largo plazo (por los problemas de eficiencia aludidos anteriormente). En función a ello, y de tomarse las medidas correctivas, aún sería posible seguir aumentando la presión tributaria (entendida ésta como la recaudación tributaria en relación al PBI). Para tal efecto, es necesario perfeccionar los mecanismos de supervisión y control de modo tal que permitan ampliar la base tributaria, así como resulta indispensable evitar la aplicación de amnistías tributarias. Probablemente, dicho objetivo puede lograrse de manera más sencilla si se efectúa simultáneamente una reducción de las tasas impositivas.

En el caso específico del sector exportable existen una serie de sobrecostos tributarios en términos comparativos a nivel internacional, a pesar que a nivel doméstico, en comparación con los otros sectores de la actividad económica, este sector goza de algunos beneficios tributarios. El documento se ha centrado en el análisis del ISC a los combustibles y del impuesto mínimo a la renta.

En el estudio se ha puesto énfasis en evitar la exportación de impuestos indirectos, debido a lo cual se ha propuesto la aplicación de un sistema de drawback al ISC a los combustibles, en particular al diesel y a los petróleos residuales o industriales. Para ello, se ha planteado un cronograma de incrementos progresivos en los porcentajes del drawback, empezando con un 25% durante el presente año, y así sucesivamente hasta llegar al 100% de devolución en el año 2000.

Por otra parte, también se ha enfatizado la necesidad de evitar discriminaciones tributarias que alteren artificialmente las rentabilidades relativas de las diversas actividades o sectores de la economía. Ello es fundamental sobre todo en el caso de los impuestos directos. Por lo tanto, se ha propuesto la eliminación del impuesto mínimo a la renta para todas las actividades, a través de un cronograma de reducciones progresivas de la tasa impositiva a un ritmo de ½ punto porcentual por año, proceso que ya ha empezado en enero del presente año con el establecimiento de dicha tasa en 1.5%. Es muy posible que esta propuesta pierda sentido de confirmarse el reciente anuncio del Presidente de la República que el impuesto mínimo bajaría hasta 0.5% de los activos netos en cualquier momento.

La única justificación para plantear cronogramas de modificaciones en lugar de cambios radicales es evitar afectar en demasía y de una sola vez la caja fiscal. El inconveniente de seguir este tipo de políticas gradualistas es que los efectos beneficiosos, en este caso la mejora de la competitividad de las exportaciones que lleve a incrementar su volumen y su valor, van apareciendo lentamente.

Independientemente de que gran parte de los cálculos pueden no ser muy confiables, el estudio demuestra que la reducción de corto plazo en la recaudación tributaria puede ser fácilmente atenuada, y quizás más que compensada. Para ello, se propone la eliminación de las exoneraciones del pago del ISC y se estima el incremento de la recaudación del impuesto a la renta en el mediano plazo como producto del aumento de las exportaciones. Incluso, con pequeños esfuerzos en el ámbito del IGV podría solucionarse el eventual problema de corto plazo.

No se considera probable que pueda generarse una brecha permanente en el equilibrio fiscal, aunque es plausible que ésta ocurra en el corto plazo de no tomarse ninguna medida complementaria. En tal caso, se recomienda la utilización de una pequeña proporción de los recursos provenientes de las privatizaciones de empresas públicas, los que posteriormente serán devueltos con los mayores ingresos tributarios que se estiman.  

Autor:

Katty Montenegro Castañeda