El presente trabajo constituye una recopilación de conceptos, aspectos teóricos e históricos reflejados en la legislación de Extranjería en Cuba, el material tiene pretensiones teóricas y practicas, al referir procedimientos, pero no constituye como su nombre lo indica un estudio acabado.
No se trata de un trabajo completo y mucho menos de una obra perfecta, la necesidad de actualización de las normativas vigentes y de publicidad de disposiciones administrativas internas regulativas del funcionamiento orgánico de algunas instituciones, por los efectos que producen respecto al derecho de los extranjeros residentes en Cuba, limitan nuestro trabajo, pero si en alguna medida se cumplen los propósitos de contribuir a su conocimiento y sensibiliza en la necesidad de su actualización nos sentiremos satisfechos.
El Extranjero es aquel que no forma parte de la comunidad política que se adopta como referencia. En todos los Estados existe una regulación acerca de la entrada y salida de los extranjeros del territorio nacional. Tal regulación recibe el nombre de Derecho de Extranjería. Dentro del grupo de extranjeros se distinguen, los que poseen un estatuto común y los que tienen un estatuto especial. Los segundos gozan de un tratamiento más favorable en algunos aspectos, debido a los vínculos existentes entre el Estado en el que el extranjero en cuestión se halle y el Estado del que sea nacional.
El Derecho de Extranjería es el conjunto de normas de distinta índole (penal, administrativa, laboral o civil) y rango (constitucional, legal o reglamentario) relativas a la condición, derechos y deberes de los extranjeros, considerando como tales a las personas que no forman parte de una determinada comunidad política y carecen, por ello, del estatuto correspondiente a los nacionales de dicha comunidad. Puede darse la posibilidad de que la Constitución de un Estado marque las pautas básicas de la extranjería como estado civil y señale los derechos básicos que corresponden a los extranjeros como, por ejemplo, la residencia y el voto. En último extremo es normal que, en cada Estado, una o varias leyes especiales reglamenten el régimen de entrada, permanencia y salida de los no nacionales del país en cuestión, así como sus posibilidades de actuación laborales, civiles o políticas.
La legislación cubana actual considera ciudadanos extranjeros a quienes no siendo cubanos acrediten ser ciudadanos de otro Estado, mediante pasaporte vigente o documento equivalente expedido a su nombre. También la legislación vigente considera a las personas sin ciudadanía que son aquellas que no son ciudadanos cubanos y no pueden demostrar ser ciudadanos de otro Estado.[1]
En la historia del Constitucionalismo cubano el régimen del extranjero no fue abordado en la Constitución de Guáimaro de 10 de abril de 1869, ni en la constitucional de Baraguá, la brevedad del texto no le permitía establecer normas relativas a la extranjería.
El tema se introduce en la Constitución de Jimaguayú, el 16 de septiembre de 1895, al establecer una obligación en su artículo 20, consistente en un impuesto a favor de la revolución, que debía ser pagado por los extranjeros que tuviesen propiedades en Cuba mientras sus respectivos gobiernos no reconocieran la beligerancia.
La Constitución de la Yaya de 29 de octubre de 1897, en su artículo sexto ampara las opiniones religiosas y el ejercicio de cultos de los extranjeros, mientras estos no se opongan a la moral pública; en el artículo Cuarenta y siete impide a los extranjeros reclamar indemnizaciones alguna por daño que le haya causado las fuerzas cubanas con anterioridad a la fecha en que sus respectivos gobiernos reconozcan la beligerancia o independencia de Cuba.
Con el advenimiento de la República neocolonial, la primera de las Constituciones de este período, la de 1901, dedica el Título III "De los extranjeros", a los problemas de extranjería, en el que por primera vez se define que los extranjeros residentes en el territorio de la república se equiparan a los cubanos en un grupo de derechos y obligaciones definidas en el artículo 10 del texto constitucional.
La Constitución de 1940 también dedica el Título III, denominado "De la extranjería", en el que se reafirma la equiparación a los cubanos de los extranjeros residentes en Cuba, en cuanto a un grupo de derechos y obligaciones definidas en el artículo 19, pero introduce la facultad del gobierno para obligar a un extranjero a salir del territorio nacional en los casos y formas que establece la ley, definiendo la garantía en el propio precepto constitucional que cuando haya constituido familia en Cuba, deberá mediar fallo judicial para la expulsión.
La Constitución de la República proclamada el 24 de febrero 1976 no abordó el tema de la Extranjería, la entrada de extranjeros se enmarcaba, en la mayoría de los casos , en ciudadanos procedentes del entonces del campo socialista. No existía un desarrollo turístico y la mayoría del intercambio económico se realizaba con dichos países, con la caída del Campo Socialista, la situación migratoria en el territorio nacional se fue tornando más compleja, la apertura de Cuba hacia el mundo condicionó el flujo de diferentes categorías de extranjeros, fue a partir de las modificaciones aprobadas el 12 de julio de 1992 que se dedica un el Capítulo III a la Extranjería, con el fin de garantizar el ejercicio de numerosos derechos civiles y políticos de los Extranjeros, reafirma la equiparación a los cubanos de los extranjeros residentes en el territorio de la república en un grupo de derechos y obligaciones definidas en el artículo 34, y remite a la ley complementaria para el caso de la expulsión del territorio nacional.
El Órgano Nacional de Extranjería es el órgano especializado de la Dirección de Inmigración y Extranjería encargado de organizar, ejecutar y controlar las actividades operativas migratorias y administrativas inherentes a las distintas categorías migratorias de extranjería y, en especial, sobre los residentes, en cumplimiento de las leyes y disposiciones vigentes, correspondiendo su atención metodológica y funcional a escala nacional y su ejecución práctica en Ciudad de La Habana; hace cumplir la política trazada por el Gobierno en lo relativo a la especialidad de extranjería, así como lo dispuesto en la Ley de Extranjería y su Reglamento y demás disposiciones sobre esta materia; organiza el control de extranjeros incluidos en el sistema de extranjería durante su permanencia en Cuba, garantizando la vinculación permanente con los órganos que intervienen en su cumplimiento; ejecuta la actualización del Sistema de control administrativo de la masa extranjera residente permanente y temporal; garantiza el flujo informático analítico y evalúa la situación operativa de la Extranjería a escala nacional, así como la retroalimentación del sistema, ejecuta el trabajo de control migratorio en los eventos nacionales e internacionales en coordinación con los Departamentos de Control de Estancia, Frontera y Migración, teniendo en cuenta las características de los mismos, su interés político y operativo; desarrolla la actividad metodológica así como investiga, propone e implementa aspectos técnicos que ayuden al desarrollo de la especialidad de Extranjería, así como estudia y propone modificaciones a las normas y procedimientos vigentes en los manuales; desarrolla las actividades de su competencia como parte del Sistema Multilíneas de Control Migratorio de Estancia.
La Visa es la autorización que permite a una persona entrar y salir del territorio de un Estado, previo cumplimiento de los requisitos establecidos por la Ley. Es un instrumento regulador del Estado sobre los extranjeros que ingresan al país, tiene sus orígenes en la esfera de las relaciones internacionales, a partir de la Primera Guerra Mundial. Anteriormente muy pocos países exigían este requisito para que los extranjeros cruzaran sus fronteras; como resultado de la exigencia de visado por los países en guerra los demás países establecieron similar sistema de control que se ha mantenido hasta la actualidad.
Internacionalmente se usan dos clasificaciones de visado, el de entrada y el de salida, éste último poco utilizado en la actualidad.
El Visado de Entrada es la autorización para el extranjero que la obtiene y que le permite entrar en el país que la otorga.
Se trata de una forma que utilizan los gobiernos para controlar el tránsito de extranjeros y son generalmente de dos tipos, los que permiten el acceso a un país de duración definida y los de inmigración, que suponen una autorización para residir de forma permanente en el país que la expide.
El Visado de Salida es el que algunos países exigen a sus ciudadanos cuando éstos desean viajar al extranjero. Se trata de visados que se requieren para el abandono de un país de acuerdo con su legislación nacional.
En nuestro país se exigen ambos Visados, tanto a los ciudadanos cubanos como a los extranjeros residentes permanentes.
Los órganos de extranjería del MININT tramitan las solicitudes de Visas tanto por asuntos particulares como oficiales, los procedimientos para las solicitudes de prórrogas y CCM, tanto por asuntos oficiales como particulares a visitantes extranjeros, tramitan la revocación o cancelación de la residencia temporal o permanente de los extranjeros, realizan controles de estancia a los extranjeros residentes permanentes y temporales.
En nuestra legislación las visas por las que puede optar un extranjero para entrar al territorio nacional se clasifican como Visas de Visitantes (A), Visas de Transeúnte (B), Visas de Invitados (C), Visas de Residentes Temporales (D), Visas de Residentes Permanentes (E).
El Registro de Extranjeros fue organizado y reglamentado por primera vez en el Decreto No. 479, de fecha 19 de abril de 1932, el que establecía las regulaciones y documentos de identidad de los extranjeros.
Al triunfo de la Revolución se produce un cambio cualitativo del fenómeno migratorio cubano debido a las campañas de descrédito de Estados Unidos contra nuestro país y la situación imperante en estos años iniciales de Revolución impuso la diferenciación de categorías de personas según las motivaciones de viaje.
En la década del 70, se produce un profundo proceso de institucionalización del Estado Cubano y, dentro de ello, se inscribe la Ley No. 1234, de fecha 14 de junio de 1971, que estableció un nuevo Sistema de Identidad y, por ello, resultó conveniente normar aspectos relativos a los documentos de identificación de extranjeros y de las personas sin ciudadanía.
La legislación vigente, Ley de Extranjería, en su artículo No. 5, regula que todo extranjero o persona sin ciudadanía que se encuentre en el territorio nacional está en la obligación de poseer y portar, permanentemente, su medio válido de identificación.
a. Carné de Identidad del extranjero
b. Carné de Identidad de la persona sin ciudadanía
c. Tarjeta del menor de 16 años del extranjero
d. Tarjeta del menor de 16 años sin ciudadanía
Si por su clasificación no tuviere la obligación de obtener algunos de los documentos antes relacionados, deberá poseer y portar, permanentemente, pasaporte vigente o documento equivalente registrado.
La Ley de Extranjería en su artículo No. 6, establece que los extranjeros y las personas sin ciudadanía solicitarán dentro de las 24 horas de su entrada en Cuba, el documento válido para su identificación, o registrarán su documentación de viaje ante el órgano correspondiente del MININT.
El artículo 42 del Reglamento de Extranjería establece que los extranjeros y personas sin ciudadanía podrán solicitar el cambio de la clasificación migratoria bajo la que se encuentren en el territorio nacional, ante los órganos de Inmigración y Extranjería.
Cuando se tratare del cambio a la clasificación migratoria de Residente Temporal, con cuya estancia quedaría responsabilizado un órgano y organismo estatal o una organización política, social o de masa, éste deberá formular la solicitud correspondiente.
Las solicitudes a que se refieren los párrafos anteriores se presentarán con no menos de 7 días hábiles de antelación a la fecha de vencimiento de la estancia autorizada en el territorial nacional de la persona de quien se trate.
El artículo 47 establece que los transeúntes y turistas no sujetos a programas de visita, interesados en obtener la prórroga de estancia en el territorio nacional, la solicitarán personalmente ante los órganos de Inmigración y Extranjería con no menos de cinco días de antelación al vencimiento de la estancia autorizada.
El artículo 50 establece que la estancia autorizada en el territorio nacional de los extranjeros y personas sin ciudadanía podrá prorrogarse por el término solicitado por los órganos y organismos estatales y las organizaciones políticas, sociales y de masa; y, en los casos de turistas y transeúntes, por períodos cuyo cómputo, en conjunto, no exceda de los plazos de admisión prescriptos por la Ley de Migración y su Reglamento para estas clasificaciones de extranjeros y personas sin ciudadanía.
La expulsión es la medida que puede adoptar todo estado en caso necesario para hacer abandonar su territorio a los extranjeros residente, la que es lícita solo cuando hay motivos suficientes.
Los Estados se reservan el derecho de expulsión de extranjeros, de modo discrecional, aunque no faltan los de modo arbitrario; el derecho de los estados de expulsar a los extranjeros de su territorio puede resumirse en Politis, el cual sostiene que la doctrina ha admitido que "la libertad de expulsión no puede ser absoluta, sino que comporta, por el contrario algunos límites cuya inobservancia da lugar a la protección diplomática de los extranjeros lesionados, por parte de su gobierno, y a la responsabilidad internacional del Estado que procede a la expulsión"; Politis observa que la jurisprudencia arbitral ha indicado que la libertad de expulsión no es ilimitada.
El convenio Panamericano de 1928 sobre la condición jurídica del extranjero, dispone que los estados puedan expulsar a los extranjeros por razones de orden y seguridad pública.
Distinto a la expulsión es el acto de detener a los extranjeros vagabundos y delincuentes y conducirlos a la fronteras.[2]
En Cuba el Ministerio del Interior es la institución encargada de iniciar los expedientes de expulsión de cualquier extranjero o persona sin ciudadanía, indeseable.
El artículo 77 del Reglamento de la Ley de Extranjería faculta al Jefe de la DIE de Ciudad de La Habana, La Habana, del Municipio especial Isla de la Juventud y Jefes Provinciales del MININT, en las demás provincias, a iniciar el expediente declarando indeseable al extranjero o persona sin ciudadanía cuya conducta contravenga los principios e intereses de la sociedad, el Estado y el pueblo cubano.
Los artículos 82 y 83 del Reglamento establecen: el primero, que el reembarque de los extranjeros y personas sin ciudadanía es facultad del Jefe de la DIE y el segundo, que el internamiento de los extranjeros y personas sin ciudadanía es facultad del Jefe de la DIE y de los Jefes Provinciales del MININT.
La Constitución de la República de Cuba incluyó, a partir de su modificación en el año 1992, el capítulo de extranjería, donde se recogen de forma general los derechos de los extranjeros residentes en Cuba.
El artículo 34 de la Constitución establece que, los extranjeros residentes en el territorio de la República de Cuba se equiparan a los cubanos en:
la protección de sus personas y bienes
el disfrute de los derechos y el cumplimiento de los deberes reconocidos en esta Constitución, bajo las condiciones y con las limitaciones que la Ley fija
la obligación de observar la Constitución y la Ley
la obligación de contribuir a los gastos públicos en la forma y la cuantía que la Ley establece
la sumisión a la jurisdicción y resoluciones de los tribunales de justicia y autoridades de la República.
La Ley establece los casos y la forma en que los extranjeros pueden ser expulsados del territorio nacional y las autoridades facultadas para decidirlo. Aún estos preceptos no han sido desarrollados, dado que la legislación vigente sobre extranjería data del año 1976 (Ley 1313) y su Reglamento del año 1978, (Decreto-Ley 27), los que fueron elaborados y aprobados en una situación cualitativamente distinta a la que se presenta.
En la Constitución aparecen recogidos otros derechos para los extranjeros, entre los que se encuentran:
El artículo 13, sobre la concesión de asilo, el artículo 23, sobre el reconocimiento de la propiedad de las Empresas Mixtas, Sociedades y Asociaciones Económicas, el artículo 27 sobre el medio ambiente, el Capítulo VI sobre la igualdad, el artículo 51, sobre el derecho a la educación, el artículo 58 sobre la libertad e inviolabilidad de las personas.
La Residencia es una clasificación o condición migratoria a la que pueden acogerse aquellas personas extranjeras que desean asentarse en nuestro país, ya sea temporal o permanente (la segunda homologable al domicilio), según establece la legislación vigente y cumplan con los requisitos establecidos para ello.
La residencia temporal se tramita por los órganos, organismos estatales y las organizaciones políticas, sociales y de masas para aquellos extranjeros que, por sus funciones, necesiten residir en el territorio nacional por un período mayor de 90 días.
Un requisito indispensable para obtener la Residencia Temporal es el Permiso de Trabajo, el que se otorga por el MTSS.
El Gobierno cubano otorga Residencia Permanente en Cuba, a extranjeros que hayan formalizado matrimonio con nacional cubano de ambos sexos, así como extranjeros que tengan hijos o padres cubanos residentes en Cuba. Además, los extranjeros que obtengan autorización de la Dirección de Inmigración y Extranjería, según los requisitos establecidos, que no se encuentren en alguno de los casos anteriores.
La Residencia Permanente puede obtenerse solicitándola al Órgano de Inmigración y Extranjería competente, donde se formalizará expediente correspondiente.
En la práctica estos trámites se promueven desde los Consulados Cubanos en el exterior, los que se encargan de tramitarlo ante las autoridades migratorias en Cuba.
Aspectos que deben ser revisados en esta legislación
– En la Ley de Migración, únicamente se define como turista a los extranjeros o personas sin ciudadanía que vienen a Cuba por placer o recreo; resulta pertinente ampliar la regulación con nuevos elementos, conceptos, por los cuales un extranjero puede viajar a Cuba, como son las modalidades de turismo: ecoturismo; turismo náutico; de salud, deportivo; cultural; científico y el de crucero que incluye modalidades docentes educativas, la ampliación de este concepto sería positiva ya que incluiría las múltiples modalidades que dentro de la actividad turística ofrece Cuba, que no aparecen comprendidas dentro del concepto "placer y recreo".
– Necesidad de identificar el régimen de derechos y obligaciones de los extranjeros dentro del territorio Nacional; solo está definido el régimen de los residentes permanentes.
– Garantizar un procedimiento para el otorgamiento de la residencia permanente más riguroso e instrumentando además desde el punto de vista legal que una vez que se revoque dicha categoría migratoria, se pueda exigir legalmente y garantizar la salida del extranjero del país.
-Necesidad de atemperar a la práctica internacional lo atinente al permiso de salida para los extranjeros residentes en Cuba.
– Resulta necesario establecer con presición las causales de prohibición para la entrada y salida del país, cuando razones políticas, operativas, migratorias o penales así lo aconsejen.
– Debe analizarse el alcance de las categorías migratorias: Visitante, Residente Temporal y Permanente, turista y transeúnte, así como el término de permanencia en el país que posibilita cada una de ellas, y su posibilidad de prórroga.
– Se regule lo relativo al Permiso de Trabajo, como requisito indispensable para aquellos extranjeros que pretendan establecer vínculos laborales con entidades cubanas o mixtas, de acuerdo a su categoría migratoria, de esta forma se oficializan las relaciones de trabajo de los extranjeros con las empresas radicadas en el país, cubanas, mixtas o extranjeras, al margen de que con ello se garantiza la legalidad de la actividad que se pretende desarrollar.
– En el Reglamento de la Ley 1312, de Migración, el término de la visa otorgada a los extranjeros para que permanezcan en el país bajo la condición de estancia, es hasta 30 días, prorrogables por igual término, el que resulta insuficiente en muchos casos.
– Se hace necesario instrumentar los conceptos de "asilado político" y "refugiado";
atemperándolos a los definidos en los instrumentos internacionales que regulan estas categorías migratorias.
– Se flexibilicen los procedimientos administrativos establecidos, para ejecutar la expulsión o salida del país de los extranjeros que incurran en violaciones de lo establecido en materia migratoria y de extranjería; atemperándolo a las condiciones político-económicas actuales, sería beneficioso dado que haría ejecutable las medidas a tomar en esta materia, si estos se componen de acciones operativas, sumarias y sencillas que garanticen su efectividad.
– Se introduzca como sanción en esta materia la deportación del extranjero; Institución utilizada internacionalmente que no comprende nuestra legislación, y que resulta válida su inclusión, en aras de legitimar su aplicación cuando interese a las autoridades cubanas migratorias, en los casos de extranjeros que infrinjan las normas jurídicas migratorias nacionales.
– Se definen las infracciones administrativas que se sancionan a través de multas acorde a la economía real de estas personas y se instrumenta el procedimiento requerido para su aplicación.
– Dada la creciente afluencia de extranjeros al país (por negocios o turismo), se requiere instrumentos normativos precisos y flexibles, que dentro de lo legal, coadyuven al buen desenvolvimiento de la presencia extranjera en Cuba.
– Lo analizado nos indica la necesidad de dictar una nueva Ley de Extranjería con su legislación complementaria, actualizada y atemperada a la realidad nacional e internacional.
ALVAREZ TABIO, FERNANDO, Comentarios a la Constitución Socialista,
CONSTITUCIÓN DE LA REPUBLICA DE CUBA, de 24 de febrero de 1976.
MORÉ DE CASTRO, MARILÚ,(Ed).Constituciones de Cuba 1869-1940, Editora Política. La Habana, 1978.
D´ESTEFANO, MIGUEL, Esquemas del Derecho Internacional Público, Tomo II, Editorial Pueblo y Educación, Primera reimpresión, La Habana, 1980.
Ley No. 51, Del Registro del Estado Civil, de fecha 15 de julio de 1985.
Ley No.59, Código Civil, de fecha 16 de julio de 1987.
Ley 1312, del 20 de Septiembre de 1976, "Ley de Migración", Gaceta Oficial de la Republica de Cuba, Edición Ordinaria No. 19 de fecha 24 de septiembre de 1976
Ley 1313, del 20 de Septiembre de 1976, "Ley de Extranjería". Gaceta Oficial de la Republica de Cuba, Edición Ordinaria No. 19 de fecha 24 de septiembre de 1976.
Decreto Ley 26, de 19 de Julio de 1978, "Reglamento de la Ley de Migración". Gaceta Oficial de la Republica de Cuba, Edición Ordinaria No. 25 de fecha 31 de julio de 1978.
Decreto Ley 27, de 19 de Julio de 1978, "Reglamento de la Ley de Extranjería". Gaceta Oficial de la Republica de Cuba, Edición Ordinaria No. 25 de fecha 31 de julio de 1978.
Decreto No. 358 del 4 de Febrero de 1944. Reglamento de Ciudadanía.
Autor:
Lic. José Antonio Vega Castro
Profesor Asistente Adjunto.
Centro Universitario Municipal de Sancti Spíritus.
Abogado de Consultoría Jurídica Internacional S.A.
Sucursal Sancti Spíritus.
[1] Ley No. 1313, de fecha 20 de septiembre de 1976, ?Ley de Extranjer?a?, art?culos 1 y 2.
[2] D?Estefano, Miguel, Esquemas del Derecho Internacional P?blico, Tomo II, Editorial Pueblo y Educaci?n, Primera reimpresi?n, 1980 p.275.