The essential objective of ROE—whether in peacetime or wartime—is to help on-scene commanders decide when, where, against whom, how, and how much force to use.[7]
En las líneas que siguen examinaremos este concepto.
1.1. La Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la Carrera Militar y las Reales Ordenanzas de 2009
Las ROE se han recogido en la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la Carrera Militar, cuyo artículo 4 (que contiene las "reglas de comportamiento militar") establece, en la sexta, lo siguiente:
Sexta.- En el empleo legítimo de la fuerza, hará un uso gradual y proporcionado de la misma, de acuerdo con las reglas de enfrentamiento establecidas para las operaciones en las que participe.
Además, son expresamente mencionadas en las nuevas Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas, aprobadas por Real Decreto 96/2009, de 6 de febrero, en los siguientes artículos:
Artículo 42. Manejo y uso de las armas. Pondrá máxima atención en todo lo concerniente al manejo de las armas, especialmente en la aplicación de las normas de seguridad, consciente de su gran importancia. Para hacer uso de ellas, se atendrá estrictamente a la normativa vigente, órdenes recibidas y reglas de enfrentamiento.
Artículo 84. Uso legítimo de la fuerza. En el empleo legítimo de la fuerza, el militar hará un uso gradual y proporcionado de la misma, de acuerdo con las reglas de enfrentamiento establecidas para las operaciones en las que participe.
Artículo 94. Respuesta ante situaciones cambiantes.
El conocimiento y cumplimiento de las reglas de enfrentamiento le permitirán hacer frente a las situaciones cambiantes de cada momento, debiendo estar preparado para asumir la protección de la población afectada y los riesgos consiguientes.
Como las ROE son aquellas órdenes mediante las cuales se establece el uso legítimo, gradual y proporcionado de la fuerza para cada operación en la que participen unidades españolas, o, si se prefiere, las reglas en virtud de las cuales se puede abrir fuego, como ha señalado Martins: "which specify in detail the circumstances under which fire may be oponed"[8]. Por ello, suponen "the primary tool used to regulate the use of force"[9].
En cuanto a sus características, según doctrina española, debemos destacar cómo según Armada (documento "D-CP-07"), debemos tener en cuenta lo siguiente:
Las Reglas de Enfrentamiento (ROE) son directivas emitidas a las Fuerzas Militares que definen las circunstancias, condiciones, grado y manera bajo las cuales las fuerzas militares podrán emplear la fuerza. El propósito general de las ROEs es proporcionar un medio mediante el cual las Autoridades de las naciones puedan controlar la actuación de la fuerza en situaciones de paz, tensión o crisis.
Con la excepción de la defensa propia, durante las operaciones de paz y las operaciones previas al comienzo de un conflicto armado, las ROEs suponen la única autorización para emplear la fuerza.
Desde el punto de vista político, aseguran ante situaciones inesperadas o de fallo de comunicaciones, que las intenciones políticas están recogidas en las líneas de acción militares.
Desde el punto de vista militar, suponen un techo en la utilización de la Fuerza, por ello en su redacción debe tenerse en cuenta:
1. No deben coartar el derecho de autodefensa.
2. No deben contener ambigüedades, ni legales ni semánticas, que puedan conducir a un mando en la mar a vulnerar la política nacional, por una interpretación errónea.
Las ROE no son, en ningún caso, herramientas para asignar misiones o dar instrucciones tácticas
Por su parte, para el Ejército de Tierra las define (su documento "DO2-003"), son órdenes que deben ser definidas de acuerdo con criterios de concreción, legalidad, escritura y difusión universal entre los implicados:
1. Se dan para cada operación concreta, y deben ajustarse las leyes internacionales que definen los límites legales para el uso de la fuerza. Las leyes nacionales pueden ampliar estos límites en ciertas situaciones y operaciones.
2. Las ROE. deben darse por escrito y difundirse a todos los participantes. Serán sucintas y precisas, sin dejar dudas en los límites, restricciones o autorizaciones, en forma de una serie gradual de prohibiciones y permisos aplicables a una gama ancha de actividades militares.
3. Cuando son prohibiciones, las ROE. constituyen órdenes de no efectuar las acciones descritas.
4. Cuando son autorizaciones, definen los límites de la amenaza a partir de los cuales se autoriza el uso de la fuerza.
5. Las ROE. se redactan en forma de lista o catálogo, de tal modo que el mando disponga de un menú de opciones. Las circunstancias de cada operación pueden requerir el uso de una ROE. no listada en el catálogo.
El término se ha incorporado a la doctrina militar española y su traducción del inglés nos permite comprender su doble perspectiva. Por un lado, "engagement" quiere decir enfrentamiento, lucha, combate, y por ello el concepto se refiere a las reglas que debemos cumplir en el mismo; pero por otro lado "engagement" también quiere decir compromiso, porque el mando se compromete a usar la fuerza, ya sea en caso de legítima defensa, ya sea en los casos y formas previstos como necesarios para el cumplimiento de la misión y solamente en tales casos y formas. Si se ejerce la fuerza fuera de los procedimientos y casos debidos, es decir, si se produce una extralimitación, los responsables serían responsables de la misma, incluso penalmente, tanto ante la jurisdicción nacional como internacional. Las ROE son por tanto un aspecto concreto de la acción de mando y, correlativamente, un asunto de disciplina, operatividad, planeamiento, doctrina y entrenamiento[10]En suma, "ROE is a Commander´s responsibility"[11].
Ya que las ROE son, antes que nada, una faceta del mando, se ha dicho que "ROE are commanders" rules, not lawyers" rules"[12], puesto que en ellas no solo encontraremos elementos jurídicos, sino operacionales y, desde luego, políticos, que influyen directamente en la forma en que una unidad, de mayor o menor rango, usa la fuerza en defensa propia o para el cumplimiento de su misión. La cita no es del todo exacta, como veremos a continuación, ya que en realidad, las ROE se encuentran en un espacio intermedio entre los planos jurídico, político y operacional de la misión, de tal manera que, en cada situación, esta realidad determina un perfil específico. Así, por ejemplo, el cumplimiento de los Acuerdos de Dayton de 1995, en Bosnia-Herzegovina (objetivo de la IFOR y la SFOR de la NATO) o las acciones de interdicción aérea llevadas a cabo en Serbia y Kosovo, tenían, lógicamente, objetivos, efectos y naturalezas distintas que la ocupación de Irak o el apoyo al gobierno pakistaní para proporcionar ayuda humanitaria a su población, víctima de un terremoto, lo cual se reflejaba en sus respectivas ROE:
The context of each operation will markedly affect how the ROE are crafted. Clearly, ROE for a disaster relief operation will differ markedly from those found in combat operations.[13]
Por ello, su espectro es muy amplio, tanto como el abanico mismo de las operaciones que se diseñen para cada caso, y además, son cambiantes, según evoluciona el ambiente en que se desarrolla la operación. Así las nuevas Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas, aprobadas por Real Decreto 96/2009, de 6 de febrero, recogen esta naturaleza cambiante, cuando establecen lo siguiente:
Artículo 94. Respuesta ante situaciones cambiantes.
El conocimiento y cumplimiento de las reglas de enfrentamiento le permitirán hacer frente a las situaciones cambiantes de cada momento, debiendo estar preparado para asumir la protección de la población afectada y los riesgos consiguientes.
Todo ello puede resumirse en el siguiente gráfico, tomado de los estudios de Alva[14]y Martins[15]y del "Rules of Engagement (ROE) Handbook for Judges Advocates"[16], en los que se muestra cómo las ROE ocupan un espacio intermedio entre las consideraciones y los requerimientos políticos, operacionales y jurídicos de una misión:
A su vez, las ROE se relacionan con el Derecho Internacional y el de los Conflictos Armados, como se puede ver en el siguiente esquema[17]
Y es que, como ha señalado Friedman, el éxito de la misión depende de la justa combinación de los aspectos políticos, operacionales y legales que articulan su estructura[18]
Successful ROE will combine military usefulness with political and legal acceptability. In fact, three separate, and sometimes contradictory, criteria are involved in making the decision to use force or not to use force:
• Political criterion—Does the use of force meet or detract from the political objective of the mission?
• Operational criterion—Does the use of force meet the military objective of the mission?
• Legal criterion—Is the use offered lawful?
1.2. De Bunker Hill al primer código-ROE del Almirante Thomas Hayward
Según algunos autores, unas de las primeras ROE de las que se guarda memoria son las instrucciones emitidas por el príncipe Carlos de Prusia a Jagendorf el 23 de nayo de 1745: "silencio hasta que veas el blanco de sus ojos" ("Silent till you see the whites of their eyes" [19]Al antecedente anterior se suma la dada por Federico el Grande en Praga a sus tropas, el 6 de mayo de 1757: "luego de calar bayoneta, no disparad hasta que se veáis el blanco de sus ojos" ("By push of bayonets, no firing till you see the whites of their eyes"[20]); y la impartida por el general norteamericano Israel Putnam en la batalla de Bunker Hill (17 de junio de 1775) a sus soldados, sobre la forma en que debían abrir fuego contra el enemigo: "que ninguno de ustedes dispare hasta que vean al blanco de sus ojos" ("don"t one of you fire until you see the whites of their eyes"[21]). El blanco de los ojos era un punto de referencia y un lugar común en estas órdenes, que se refería a la necesaria proximidad con las líneas enemigas para hacer fuego eficazmente con unos fusiles rudimentarios y de avancarga.
Pudiera ser cierto lo anterior, pero podemos remontarnos en las citas sobre instrucciones relativas al combate tanto como queramos. Ya Tucídides narra cómo se degeneró la moralidad de los ejércitos griegos en la guerra del Peloponeso. El diálogo de Melos y la represión de Mitilene indican que todo civil de sexo masculino era considerado soldado, al menos en potencia, por lo que se dictaban órdenes en virtud de las que se les podía matar, pero recordemos también el horror que causó el ataque de los tracios contra Micaleso, cuando los soldados…
…saquearon las casas y los templos y masacraron a los habitantes, sin respetar a los niños ni a los ancianos; dieron muerte a todos los que encontraban a su paso, uno tras otro, niños y mujeres, e incluso las bestias de carga. (…) En particular, atacaron una escuela de niños, la más grande del lugar, en la cual apenas habían entrado los niños, y los mataron a todos"[22].
En los Anales de Tácito abundan estas crónicas y las matanzas que se ordenaban y producían tras la captura de una ciudad sitiada siguieron siendo un lugar común hasta la guerra de los Treinta Años, en el siglo XVII e incluso en la Revolución Francesa, cuyas autoridades incurrieron en lo que hoy llamaríamos genocidio contra la población católica de La Vendeé[23]perpetrado tras la revuelta realista-católica de 1793. Los revolucionarios que ocupaban sus escaños en París decretaron la guerra a muerte a los rebeldes y ordenaron al Ministerio de la Guerra que enviase tropas para incendiar bosques, cultivos, pastos, toda la comarca. "Tenemos que convertir La Vendée en un cementerio nacional", exclamó el ciudadano general Turreau. "¡Valientes defensores que lleváis el nombre de columnas infernales! ¡Os conjuro en nombre de la ley: pegad fuego en todas partes, y no perdonéis a nadie, ni siquiera mujeres y niños, fusilad a todos, incendiad todo!", arengó el ciudadano general Westerman a sus tropas, antes de la batalla final. Luego escribiría al Comité de Salud Pública:
There is no more Vendée. It died with its wives and its children by our free sabres. I have just buried it in the woods and the swamps of Savenay. According to the orders that you gave me, I crushed the children under the feet of the horses, massacred the women who, at least for these, will not give birth to any more brigands. I do not have a prisoner to reproach me. I have exterminated all. The roads are sown with corpses. At Savenay, brigands are arriving all the time claiming to surrender, and we are shooting them non-stop… Mercy is not a revolutionary sentiment. [24]
Encontramos los primeros esbozos de lo que más tarde serán las ROE, en las instrucciones dadas a la Armada británica para batir objetivos bolcheviques, durante la intervención inglesa y norteamericana contra la Rusia revolucionaria en marzo de 1918 (ocupación de Arkhangelsk y Vladivostok)[25]: "A Bolshevik man-of-war operating off the coast of the Baltic Provinces must be assumed to be doing so with hostile intent and treated accordingly"[26]. También podrían considerarse ROE (aunque manifiestamente ilegales) las órdenes dadas por Adolf Hitler el 3 de febrero de 1933, relativas el abandono de la legalidad internacional de los conflictos armados[27]la "anulación de la legalidad de guerra" para los territorios soviéticos ocupados, mediante la "Orden relativa al despliegue de la Policía de Seguridad y el Servicio de Seguridad dentro de formaciones militares", de 28 de abril de 1941; la "Orden sobre el ejercicio de la Jurisdicción Militar y Procedimiento en el Área Barbarroja", de 13 de mayo de 1941, y las "Instrucciones para la conducta de la tropa en Rusia", de igual fecha, todas ellas dictadas por el "OKW-Oberkommando der ", distribuidas a todas las unidades implicadas en la invasión[28]Asimismo, citaremos la "Kommissarbefehl", de 6 de junio de 1941, por la que se ordenó el asesinato de todo comisario político bolchevique que fuera tomado prisionero durante la operación "Barbarroja". También destacan las órdenes de asesinato dadas a los denominados "Einsatzgruppen" ("escuadrones de la muerte" de las SS), que se presentaron como pruebas en el célebre caso "The United States of America vs. Otto Ohlendorf, et al"[29]. Y por último, otro ejemplo es la decretada por Iósif Visariónovich Dzhugashvili "Stalin", el 28 de julio de 1942, con el número 227, conocida como la "Orden ni un paso atrás"[30].
El US Army ya dictó algo parecido a lo que serían las actuales ROE en la Guerra de Corea:
Las primeras manifestaciones de las ROE datan de la guerra de Corea, a principios de los 50 en plena guerra fría. Cuando desembarcaron los primeros soldados norteamericanos, éstos llevaban instrucciones de que su misión era casi policial, por lo que inicialmente no adoptaron precauciones, ni iban preparados para enfrentarse a un enemigo que les atacó con todos los medios a su alcance, por lo que sufrieron muchas bajas antes de que cambiaran tales instrucciones. [31]
La cita anterior se refiere al desastre de la "Task Force Smith", primera unidad del US Army en entrar en combate contra fuerzas de Corea del Norte, en la batalla de Osan, el 5 de julio de 1950. Estaba adiestrada para funciones policiales e intentó aplicar métodos policiales cuando fue atacada por Ejército Rojo norcoreano. Al inicio de los combates contaba con 540 hombres, y cuando terminaron, se retiró con 180 bajas[32]
Con independencia de antecedentes más o menos lejanos, que podemos remontar a la las leyes de la guerra naval de Rodas o de la República de Qart HadaÅ¡t[33]se ha señalado que las primeras ROE, en su sentido moderno, fueron promulgadas en 1979 por la Armada estadounidense para Vietnam, cuando el Jefe de Operaciones Navales, el Almirante Thomas Hayward, ordenó su codificación, a propuesta del Almirante William Crowe, cara a una estandarización (codificación que recibió el nombre de "Worldwide Peacetime Maritime Rules of Engagement") que permitiera su rápida mención en las órdenes de operaciones[34]No obstante, destacaremos varios sucesos militares que determinaron su aceptación y generalización, tanto como instrumento de planificación y desarrollo de operaciones, y, desde un punto de vista jurídico, una forma de medir la legalidad del uso de la fuerza y de sus implicaciones disciplinarias y penales.
1.3. Vietnam y My Lai
En la mañana del 16 de marzo de 1968, más de 100 soldados estadounidenses fueron helitransportados al poblado de My Lai y, sin encontrar resistencia ni enemigo, mataron a 347 civiles, la mayoría mujeres, niños y ancianos[35]La inteligencia militar estadounidense eligió una aldea, decidió limpiarla como ejemplo, sin indicios reales de presencia enemiga y se ordenó tal limpieza, porque una guerra de contrainsurgencia no podía ser desarrollada con "tonterías de abogados en la cabeza"[36]. Se ha demostrado que el comportamiento de los soldados, mandos y estado mayor norteamericanos fueron ilegales[37]durante la planificación de la acción, la ocupación de la aldea y después, durante las investigaciones de los hechos; e incluso en el consejo de guerra del teniente Calley[38](supuesto único responsable), un oficial de complemento mediocre, con mala formación y que era incapaz de leer un mapa con exactitud ni situar su unidad en el mismo[39]Cabe considerar ciertas circunstancias atenuantes: la presión a la que estaban sometidas las unidades norteamericanas era muy fuerte y el enemigo al que se enfrentaban era brutal y violaba, a su vez, las leyes de la guerra.
Los hechos sucedieron así. El 1º Batallón, de la 20 Brigada de Infantería estaba constituido por varias Compañías, entre ellas, la C (Charlie)[40]. Durante enero de 1967 fue seleccionada para formar una agrupación táctica, denominada "Task Force Baker", destinada a acciones de contrainsurgencia en la selva. La mañana del 16 de marzo de 1968, tres compañías de esta "task force" iniciaron una operación de búsqueda y destrucción del enemigo en el área de My Son. El objetivo de la C era el 48º Batallón del Viet Cong[41]que según los servicios de inteligencia, tenía su base en un caserío conocido como My Lai-4 (en realidad, la aldea, My Son, al este del Distrito de Son Tinh, era la suma de varios caseríos, a los que se numeró con My Lay-1, My Lai-2, etc.). Los norteamericanos comenzaron lanzando un ataque helitransportado y no encontraron resistencia en la zona de aterrizaje. Desde ella, el capitán Ernest Medina envió a las secciones 1ª y 2ª explorar el poblado, al mando del teniente Calley. Todo parece indicar que el capitán ordenó de forma confusa la eliminación de quien se encontrara en la aldea, o al menos así lo entendieron sus subordinados, que carecían de unas ROE precisas con las que enfrentarse a la situación. En cuanto ambas secciones entraron en el caserío, comenzó el asesinato de toda persona que se encontrase en él[42]hasta que el suboficial Hugh C. Thompson, piloto de un helicóptero de observación y testigo de los hechos, comenzó a evacuar a los civiles de la aldea y consiguió detener la matanza. En total, murieron 347 personas, todos ellos civiles desarmados, ancianos, mujeres y niños. El capitán Medina informó que habían contado 90 cuerpos del Viet Cong no civiles. El oficial de prensa de la División anunció que se había dado muerte a 128 enemigos, detenido a 13 sospechosos, y capturado 3 armas. Pronto circularían rumores sobre el asesinato, sobre todo cuando el Viet Cong distribuyó panfletos denunciando la atrocidad y el Ejército estadounidense los intervino, aunque se decidió que no había fundamentos suficientes para una investigación. Pero el asunto dio un giro importante cuando un periodista, que prestaba su servicio militar en Vietnam, Ronald Ridenhour, conocedor de tales rumores, se interesó por el caso. Cuando fue licenciado, remitió los testimonios que había reunido a 30 políticos, y solamente el congresista Morris Udall, de Arizona, presionó al Pentágono para que enviara un equipo de investigación a entrevistarse con Ridenhour. Seis meses más tarde y dieciocho después de la matanza, el teniente Calley fue acusado de asesinato, junto con Medina y once oficiales y soldados más.
El tercer aniversario de la matanza, el consejo de guerra declaró culpable al teniente Calley del asesinato de 22 civiles. Fue sentenciado a cadena perpetua y trabajos forzados, aunque la pena se reduciría a 20 y, luego, a 10 años. Finalmente, fue puesto en libertad el 19 de noviembre de 1974, por indulto presidencial de Nixon, después de tres años y medio de arresto domiciliario: menos de dos meses por cada uno de los asesinatos por los que fue declarado culpable y menos de cuatro días por cada uno de los civiles muertos en My Lai. El resto de los acusados fueron declarados inocentes. Ni Medina, jefe directo de Calley, ni ninguno de los soldados ejecutores material de la matanza fueron condenados, pero a partir de este suceso, se empezaron a aplicar las ROE por el ejército norteamericano en la forma en que nos han llegado hasta ahora.
1.4. La Fuerza Multinacional para el Líbano: ROE confusas para marines confundidos
Las ROE que fueron promulgadas en 1979 por la Armada estadounidense (las "Worldwide Peacetime Maritime Rules of Engagement") fueron actualizadas en los años ochenta del siglo XX, tras la experiencia adquirida tras varios sucesos, encuentros y combates llevados a cabo durante la Guerra Fría[43]tanto terrestres como navales y aéreos. Entre los primeros, destacó los ataques que recibió Fuerza Multinacional para el Líbano.
La primera Fuerza Multinacional para el Líbano[44](MNF I), formada por marines norteamericanos, operó en Beirut desde el 25 agosto al 10 de septiembre de 1982. Su origen se remonta al enfrentamiento entre árabes e israelíes de julio de 1981. El embajador norteamericano Philip Habib, en representación de Ronald Reagan, impulsó un acuerdo de cese de hostilidades que fue suscrito por las partes enfrentadas el 24 de julio de 1981. En principio, este acuerdo estuvo vigente durante los siguientes diez meses, pero distintas acciones entre las partes hicieron su aplicación poco menos que imposible. Los bombardeos mediante cohetes, realizados por grupos palestinos en el norte de Israel, desde su santuario libanés, provocaron la respuesta israelí: el 6 de junio de 1982 sus fuerzas procedieron a la invasión del Líbano y el sitio de Beirut, en la que cercaron a libaneses, palestinos y sirios.
Durante los días inmediatos, en los que las fuerzas israelíes castigaron duramente a las sirias, palestinas y libanesas, el embajador Habib intentó el acercamiento entre las partes con el fin de lograr una suspensión de las hostilidades. En agosto de 1982 consiguió la celebración de un acuerdo para la evacuación de tropas sirias y palestinas de Beirut y el despliegue de una Fuerza Multinacional ("Multi-National Force", MNF) que debía evacuar a los miembros de la OLP cercados por los israelíes; asegurar y ocupar el puerto de Beirut, conjuntamente con las Fuerzas Armadas Libanesas[45]
La MNF, formada por marines norteamericanos, legionarios franceses y "bersaglieri" italianos, fue desplegada a finales de agosto de 1982. Una vez alcanzados sus objetivos, la MNF se desactivó. No obstante, el proceso libanés continuó vivo, Bashir Gemayel fue elegido presidente en agosto y el 14 de septiembre fue asesinado por miembros de la Organización para la Liberación de Palestina (OLP), en una reunión con su partido, las "Falanges Libanesas-Partido Demócrata Social" . En medio del subsiguiente caos institucional, el 15 de septiembre las tropas israelíes entraron en Beirut oriental. Durante los siguientes tres días, los falangistas libaneses asesinaron centenares de palestinos, a los que culpaban de la muerte de su presidente, en Sabra y Shatila[46]El hermano de Bashir Gemayel, Amine, fue elegido presidente por un voto unánime del parlamento y tomó el poder el 23 de septiembre de 1982. El nuevo presidente solicitó a Ronald Reagan la reactivación de la MNF, que aceptó la petición, con lo cual las fuerzas internacionales franco-italo-norteamericanas volvieron a Beirut en el 22 de septiembre de 1982, en la segunda MNF (MNFII).
En febrero de 1983 se alcanzó una supuesta pacificación y la MNF II se amplió con un contingente británico. La MNF II tuvo inicialmente éxito en su papel de mantenimiento de la paz clásico, pero al cambiar constantemente el ambiente político en que operaba, no podía actuar con un mínimo programa de futuro a largo plazo. Por otra parte, se veía sometida en muchas ocasiones al fuego palestino y libanés. La oposición constante de las partes implicadas a cualquier iniciativa de negociación y el apoyo de Estados Unidos al régimen de Gemayel provocaron que la MNF II sufriera, por parte palestina, una serie de ataques terroristas en 1983 y 1984, como el atentado a la embajada norteamericana en Beirut el 18 de abril de 1983 (con 63 muertos) y de su edificio anexo el 20 de septiembre de 1984 (con 8 muertos). El 23 de octubre se realizó el peor y más cruento de los atentados, en un acuartelamiento de la MNF situado en el aeropuerto de Beirut, con un camión cargado de explosivos conducido por un terrorista suicida, que produjo la muerte a 241 de sus miembros.
El ejército libanés se derrumbó en febrero de 1984, lo cual provocó al abandono de Estados Unidos de lo que quedaba del régimen de Gemayel y la salida de la FNM II del Líbano, que se acordaría el 26 de febrero de 1984.
El juicio que merecen las dos MNF es contradictorio. La MNF I alcanzó sus objetivos con éxito, mientras que la MNF II fracasó cuando se vio sometida a ataques terroristas en un ambiente político francamente contrario a su presencia en el teatro de operaciones. En principio, las unidades con que se formó poseían el equipo, el personal y la disciplina requeridos para una operación de "peacekeeping" tradicional y para realizar las tareas asignadas: patrullas, controles e interposición. Las fuerzas de intervención dedujeron una lección, fundamentalmente: si una misión de este tipo se define cuidadosamente y la situación política es favorable, probablemente tendrá éxito. Sin embargo, las fuerzas de pacificación normalmente no operan bajo estas condiciones, como fue precisamente el caso de la MNF II. El ambiente era francamente hostil y muy cambiante, no se definieron objetivos claros ni tareas realistas, las unidades implicadas fueron seleccionadas entre cuerpos esencialmente agresivos (marines, legionarios, paracaidistas), con experiencia de combate real, sin una adecuada preparación para labores de "peacekeeping" y sin una concienciación de su papel en el terreno. No se produjo el cambio psicológico que requería la operación (de la guerra clásica al "peacekeeping"), cosa que no facilitó una situación que reclamó la implicación de la fuerza en combates convencionales. Precisamente si sirvió para algo esta misión, en su fracaso, fue para que los Estados cedentes de tropas iniciaran programas de formación en mantenimiento de la paz, de los que carecían[47]
Sin duda, uno de los aspecto más problemáticos de estas misiones, especialmente de la MNF II, fueron las deficientes ROE que recibieron para lo complicada que era tanto la misión como el ambiente en que debía desarrollarse. Los marines se desplegaron en un país aproximadamente del tamaño de Connecticut o Ávila, envuelto en una guerra civil con intervención de Siria e Israel, de unos tres millones de habitantes, con diecisiete sectas religiosas reconocidas, dos ejércitos extranjeros de ocupación, otros tres contingentes nacionales de fuerzas de mantenimiento de la paz (británicos, francés e italiano) y cerca de una docena de milicias paramilitares ilegales. Líbano era un país en el que bandas criminales estaban implicadas en asesinatos indiscriminados, así como en una amplísima gama de actuaciones ilegales mafiosas, pero realizaban al mismo tiempo actuaciones de gobierno y políticas en general, publicaban manifiestos y convocaban conferencias de prensa como si fueran partidos legales. De hecho, partidos políticos, bandas, sectas religiosas, milicias y mafias eran una misma cosa. Los marines se encontraron en un auténtico barrizal y dado el objetivo de la misión y el ambiente político libanés, era de esperar un rechazo a su presencia, que pronto podía adquirir perfiles violentos[48]A pesar de ello, su mando, asesorado por un estado mayor mal informado, creyó que se desplegaban en un ambiente permisivo e incluso benigno[49]
Los marines estadounidenses recibieron (y fueron instruidos) en la aplicación de ROE de paz, que se pensó serían las más adecuadas para el caso. En ellas, la posibilidad de usar la fuerza era muy restringida y estaba sometida a multitud de controles, con lo cual era complicado hacer uso de la fuerza. En cualquier caso, Estados Unidos no se encontraba en guerra con Líbano, sino que apoyaba a su gobierno en tareas propias de mantenimiento de paz, y sus ROE no preveían que las fuerzas norteamericanas entraran en combate. Además, no fueron interpretadas de igual forma por los mandos militares implicados ni por las distintas unidades de marines que rotaron en Beirut mientras estuvo activa la misión (la "Marine Amphibious Unit", MAU; y el "Battalion Landing Team", BLT[50]El momento en que el sistema falló fue el inmediato posterior el ataque que sufrió la embajada el 18 de abril de 1983. Las unidades norteamericanas abandonaron lo que quedaba del edificio y se realojaron junto con las británicas en el "Duraffourd Building", al tiempo que se asignaba una unidad del BLT permanentemente a su seguridad.
Las ROE de las unidades se materializaron en una "blue card" (con mayores posibilidades de uso de la fuerza en caso de "acto hostil", para el personal de seguridad en el "Duraffourd Building") y en una "white card" para otras unidades, en especial las que prestaban seguridad en el aeropuerto de Beirut (con ROE mucho más restrictivas, que permitían municionar y cargar el arma, por ejemplo, al inicio del servicio, y de abrir fuego en caso de amenaza):
The blue card contained the ROE for personnel at the Duraffourd Building (hostile intent) and the white card (hostile action) contained ROE for the personnel at the airport. The two card system was further diluted when personnel guarding interior posts, 3 through 6, at the airport were instructed not to have a magazine inserted in their weapons while personnel at exterior posts, 1 and 2, were instructed to insert a magazine in their weapon. What commanders and personnel now had was a very complicated set of ROE and a feeling that some posts were more dangerous than others. Adding to this confusion was the decision to billet approximately one-quarter of the MAU, about 300 personnel, in a single structure. The result was the creation of a front line and rear area atmosphere. [51]
La distinción entre ambas ROE y las situaciones correspondientes era complicada y de hecho, el mando y los niveles tácticos más bajos (cabos y fusileros) no la comprendieron con claridad[52]lo cual provocó una confusión e inseguridad que aumentaron cuando los marines rotaron en los puestos de guardia en ambos destacamentos[53]
Además de lo anterior, la confusión se agravaba con las ROE de la "white card", que no permitían el uso de la fuerza sin una importante pérdida de tiempo, ya que el permiso correspondiente debía solicitarse mediante complicados procedimientos administrativos, a través de numerosos escalones de mando, lo cual creaba una gran vulnerabilidad que las fuerzas prosirias usaron en su beneficio. Cuando se dictaron ROE adicionales, exclusivamente para la guarnición del "Durafford Building", se dio el mensaje de que el aeropuerto se consideraba zona segura, a pesar de haber recibido ataques menores ocasionales. Precisamente las unidades dotadas de la "white card" se encontraban de guardia en el aeropuerto cuando el 23 de octubre de 1983 un camión cargado de explosivos rompió las medidas de seguridad del perímetro del cuartel general del BLT, que fue destruido. Se produjeron 241 muertos, 70 heridos norteamericanos y 58 muertos franceses. La guardia ni siquiera tenía sus armas municionadas.
Las fuerzas sirias hostiles pronto descubrieron la contradicción de las ROE norteamericanas y su falta de conexión con la realidad. Desde el ataque terrorista de octubre de 1983, hasta su retirada el 26 de febrero de 1984, las posiciones de los marines recibieron fuego de las sirias, que llegaron, a su vez, a recibir fuego norteamericano. Si las ROE se hubieran modificado con las misma rapidez que lo hacía el escenario libanés; si, además, hubieran sido más permisivas en el uso de la fuerza y no se hubiera distinguido entre unidades ("Durafford Building", aeropuerto, puerto, "white card", "blue card", etc.), sino que se hubiera optado por un sistema más homogéneo y menos burocratizado en lo relativo a las autorizaciones del mando, la MNF habría estado dotada de una herramienta mejor para alcanzar sus objetivos, desarrollar las tareas asignadas y mantener su seguridad. Y la presencia y retirada de los marines del Líbano, como se ha destacado, no habría sido tan humillante[54]
Todo este suceso determinó que las ROE debían ser un instrumento fundamental y simple para el combate y un asunto de trascendencia penal y disciplinaria. Por ello, se hizo preciso que debían ser enseñadas, asimiladas y perfectamente conocidas por la tropa; y se debían resumir de forma clara, mediante imperativos precisos, en una tarjeta que debía portar todo miembro de una misión. Estas tarjetas ya se distribuían con anterioridad, pero se recordó la necesidad de su claridad y se subrayó la obligatoriedad por parte del mando de instruir constantemente en su conocimiento y comprensión. Además, recalcó la necesidad de que cuando las ROE se incorporaran en las Ordenes de Operaciones y similares documentos militares, debía contar con una introducción en la que se definieran ciertos conceptos previos, necesarios para la subsiguiente comprensión de los mandatos, como lo que se debía entender por legítima defensa, acto hostil, amenaza de acto hostil, etc.
1.5. Combates en el Golfo Pérsico y Libia. La segunda Guerra del Golfo (1991). El nuevo papel operacional de los jurídicos militares
Ya hemos apuntado que las "Worldwide Peacetime Maritime Rules of Engagement" fueron actualizadas en los años ochenta del siglo XX, tras la experiencia adquirida tras varios sucesos, especialmente navales y aéreos[55]Entre los últimos, podemos citar, sin intentar ser exhaustivos, el derribo de dos Su-22 en la costa de Libia por fuego norteamericano (1981); los incidentes del "U.S.S. Stark" (atacado el 17 de mayo de 1897 por un F-1 Mirage irakí con dos misiles durante la guerra iraki-iraní[56]y del "U.S.S Vincennes" (que el 3 de julio de 1988 atacó y derribó un avión de línea iraní, el Airbus A300B2, vuelo 655, por equivocación[57]y el derribo de dos Mig-23 en el Golfo de Sidra (1989)[58]. Estos sucesos, especialmente los relativos a los dos buques mencionados, demostraron que eran absolutamente necesarias unas ROE simples y claras, al tiempo que se ponía de manifiesto el importantísimo y crítico papel de comandante de la unidad implicada en la resolución de lo que la US Navy ha denominado la "ecuación-ROE" ("ROE-equation"), en la que la fuerza a aplicarse sería la x a resolverse, dadas las circunstancias concretas, la amenaza, los medios propios y la percepción conjunta de los hechos, a realizarse por el comandante:
Commanders and others must be granted the authority to exercise discretion, to use judgement in the fulfillment of their duties, because it is impossible to build, or to learn, a set of laws and regulations so detailed and specific that they would dictate what to do in every possible set of circumstances. No effort to reduce matters of judgement to matters of rules can succeed because a contingent world is too filled with possibilities for us to anticipate everything that can happen. [59]
La Guerra del Golfo, al contrario que las de Corea y Vietnam, fue un ejemplo de cómo se aplicaron una ROE mucho más efectivas, controladas por asesores jurídicos y, por ende, respetuosas con el Derecho de los Conflictos Armados. Las limitaciones a las ROE en Corea fueron, sin duda, fruto de la necesidad de impedir que China interviniera a favor de Corea del Norte. En Vietnam se optó por una operación de bombardeo masivo con 864.000 toneladas de bombas, llamada "Rolling Thunder" (1965-1968), en la que se usó armamento ilegal, especialmente químico. Además, la USAF perdió muchos aviones debido a que las ROE eran muy restrictivas en cuanto a los objetivos permitidos y las circunstancias de apertura de fuego[60]El fracaso y la dudosa legalidad de la operación llegó a provocar que el "Senate Armed Services Committee" norteamericano abriera una investigación sobre el asunto, el 9 de agosto de 1967[61]Más tarde se afirmaría que, en Vietnam, el fracaso de las ROE de debió a que estas no fueron dadas a conocer por un mando que las despreciaba[62]entre las unidades implicadas:
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