Investigación sobre el funcionamiento de la Administración de Parques Nacionales argentinos

Análisis jurídico-institucional.

Objetivos.

La Administración de Parques Nacionales es un organismo creado por la ley 22.351, con el objeto de preservar todas aquellas "áreas del territorio de la República que, por sus extraordinarias bellezas o riquezas en flora y fauna autóctona o en razón de un interés científico determinado, deban ser protegidas y conservadas para investigaciones científicas, educación y goce de las presentes y futuras generaciones" como consta en el artículo primero de su ley fundacional.

Para cumplir con estos objetivos, la APN tiene a su cargo 33 áreas protegidas que se dividen entre 19 parques nacionales, 8 áreas protegidas de carácter mixto (parque nacional y reserva nacional), 2 áreas con categoría de monumento natural y 4 reservas naturales estrictas.

Dicho organismo funciona como un ente autárquico dependiente de la Secretaría de Turismo de la Nación.

El Decreto N° 1375/96, que aprueba la estructura organizativa del organismo, establece tres dependencias principales dentro de la APN: la Dirección Nacional de Conservación de Áreas Protegidas (DNCAP), la Dirección Nacional del Interior (DNI) y la Dirección Nacional de Coordinación Administrativa (DNCA).

El organigrama aquí presentado ilustra la organización interna del organismo:

Gestión administrativa.

La Administración de Parques Nacionales se rige en su gestión administrativa, financiera, patrimonial y contable por las disposiciones de la Ley de Contabilidad. Esta ley prevé que la situación financiera y patrimonial del organismo debe ser controlada por la Auditoría General de la Nación a la que la Administración de Parques Nacionales eleva sus estados contables e informaciones financieras mensualmente. La Auditoría General de la Nación se ocupa de controlar que la APN utilice sus recursos de una manera transparente y eficaz.

Organización del directorio.

La ley 22.351 también establece la manera en la que debe organizarse el poder dentro del organismo. El directorio, responsable de hacer cumplir los objetivos de la APN que se mencionarán a continuación, se compone de la siguiente manera: un Presidente, un Vicepresidente, y cuatro Vocales, todos elegidos por el Poder Ejecutivo Nacional, por un período de 3 años, pudiendo ser redesignados.

Algunas de las principales funciones del Directorio estipuladas en el artículo 23 son:

Aplicar y fiscalizar el cumplimiento de las normas legales y reglamentarias que rigen la actividad del organismo.
Formular el presupuesto anual de gastos y cálculo de recursos, que se elevará a la aprobación del Poder Ejecutivo Nacional.
Celebrar convenios con provincias, municipalidades, entidades públicas o privadas, sociedades del Estado o empresas del Estado o con participación mayoritaria estatal, ya sean nacionales, provinciales o municipales, para el mejor cumplimiento de sus fines.
Resolver la adquisición de bienes; la venta o permuta de inmuebles de su patrimonio propio; la venta de tierras en las Reservas Nacionales, previa desafectación, para ser destinadas a sistemas de asentamientos humanos o a actividades de servicio turístico, hasta un 5% de la superficie de cada reserva; y previa autorización del Poder Ejecutivo Nacional ampliar hasta un máximo del 10% el porcentaje citado anteriormente, y la venta de inmuebles del dominio privado del Estado afectados a su servicio. En todos los casos tendrán facultades para fijar condiciones, la base de la venta y percibir el precio.
Establecer cánones, tasas, patentes, aforos, derechos de pesca y caza deportiva, de construcción, de explotación y en general de toda otra actividad relativa a la competencia conferida al organismo a desarrollarse en los Parques y Reservas Nacionales, así como también los de ingreso a las áreas del sistema de la ley, pudiendo eximirlos a todos ellos, total o parcialmente, y designar agentes de percepción conforme a la reglamentación que dicte el Poder Ejecutivo Nacional al efecto.

En pocas palabras, la dirección es responsable de administrar el presupuesto y asignar los recursos de modo que la APN cumpla con los objetivos establecidos en su ley fundacional.

Cuerpo de Guardaparques.

Por otro lado, una de las secciones más relevantes de la Administración de Parques Nacionales la constituye el cuerpo de Guardaparques. En efecto, el control y la vigilancia de los Parques Nacionales, Monumentos Naturales y Reservas Nacionales se encuentra a cargo del Cuerpo de Guardaparques Nacionales como servicio auxiliar y dependiente de la Administración de Parques Nacionales, a los fines del ejercicio de las funciones de policía administrativa. El Cuerpo de Guardaparques Nacionales cumple esta misión, lo que no implica interferir con las funciones que competen a otros organismos de seguridad del Estado como GENDARMERIA NACIONAL, PREFECTURA NAVAL ARGENTINA, POLICIA AERONAUTICA NACIONAL, POLICIA FEDERAL, las POLICIAS PROVINCIALES y del TERRITORIO NACIONAL DE LA TIERRA DEL FUEGO, ANTARTIDA E ISLAS DEL ATLANTICO SUD, éstas en cuanto a los delitos y contravenciones que son de su competencia.

2. Análisis Económico – Financiero.

Como se ha dicho anteriormente, la Administración de Parques Nacionales es un organismo dependiente de la Secretaría de Turismo y, por lo tanto, del Ministerio de Economía de la Nación. Si bien, dicho ente genera recursos propios a su funcionamiento, estos no alcanzan a cubrir los gastos que posee. Por lo tanto, es el Estado Nacional quien se hace cargo de los montos necesarios a través de las partidas correspondientes al presupuesto general de la Nación.

Esto genera una dependencia muy clara de la APN con el Estado. A su vez, se acentúa aún más si notamos que las partidas del Tesoro Nacional son las que se "hacen cargo" de los gastos corrientes u operativos, es decir, aquellos necesarios para el funcionamiento del organismo, y no de gastos especiales.

Según el artículo 25 de la Ley constitutiva de la APN los fondos necesarios para el pleno funcionamiento del organismo, así como también otros gastos extraordinarios (inversiones de capital, etc.) surgen principalmente de las siguientes fuentes:

Con el producido de la venta, arrendamiento o concesión de inmuebles, instalaciones y bienes muebles.
Con el producido de aforos y venta de madera fiscal y otros frutos y productos.
Con los derechos de caza y pesca.
Con los derechos de entrada y patentes.
Con los derechos de edificación, construcciones en general, contribuciones de mejoras, como así con las tasas que se establezcan por retribuciones de servicios públicos.
Con el producido de las concesiones para prestación de servicios.
Con el precio que perciba el organismo por los servicios que preste directamente.
Con el importe de las multas que se apliquen de acuerdo a dicha ley.
Con las subvenciones, donaciones, legados, aportes y transferencias de otras reparticiones o de personas físicas o jurídicas.
Con los intereses y rentas de los bienes que posea.
Con los recursos de leyes especiales.
Con las sumas que anualmente le asigne el presupuesto general de la Nación y con todo otro ingreso que derive la gestión de la ADMINISTRACION DE PARQUES NACIONALES.
Con los recursos no utilizados del fondo, provenientes de ejercicios anteriores.

Asimismo dichos fondos serán aplicados por la Administración de Parques Nacionales con los siguientes objetivos:

La creación de Parques Nacionales, Monumentos Naturales y Reservas Nacionales.
La adquisición de bienes necesarios para el cumplimiento de los fines de dicha ley.
La promoción de actividades que concurran a asegurar la mejor difusión y conocimiento de los Parques Nacionales, Monumentos Naturales y Reservas Nacionales, tales como la realización de congresos, exposiciones, muestras, campañas de publicidad u otras que contribuyan al fin indicado.
La realización de cursos, estudios e investigaciones.
Los gastos de personal, gastos generales e inversiones que demande el funcionamiento de la ADMINISTRACION DE PARQUES NACIONALES.
El cumplimiento de toda otra actividad que deba realizar la ADMINISTRACION DE PARQUES NACIONALES, de acuerdo con las funciones y atribuciones que se le asignan por la ley.
Atender erogaciones necesarias para preservar recursos naturales que puedan, en el futuro, integrar el sistema instituido por esta ley.

Asimismo se le otorga a la APN la facultad de emplear sus disponibilidades financieras en la adquisición de títulos de la deuda pública, letras de Tesorería u otras emisiones de valores públicos, mientras no se dé a los fondos el destino expresado por la ley.

Ahora bien, a continuación tomaremos como caso representativo el Presupuesto del organismo para el año 98, donde podremos ver cuales son los principales rubros tanto en la parte de Ingresos como en la parte de los Gastos, como también la clasificación económica de los mismos.

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Si miramos detenidamente la información provista en los cuadros podremos apreciar que, del total de lo presupuestado (casi 29 millones de pesos), solamente el 30% de los recursos (algo más de diez millones de pesos) proviene de la propia APN. Mientras tanto, el Estado Nacional aporta más de 16 millones de pesos, siendo el resto de lo presupuestado un millón y medio de pesos de crédito externo. Como se puede ver, el Estado cumple un rol fundamental para el buen funcionamiento de la APN. Este se hace cargo básicamente del pago de las remuneraciones de todo el personal del organismo, siendo este rubro el de mayor peso dentro de la estructura de gastos (entre el 50% y 60% del total del Presupuesto).

El importante peso que tienen las remuneraciones en el presupuesto es bastante lógico, ya que, por un lado la propia estructura del organismo hace que el capital humano sea un factor de suma importancia y, por el otro, la APN depende el Estado, y como tal, posee una excesiva carga de personal, algo que es moneda corriente en el sector público.

Si quisiésemos aumentar la eficiencia del organismo de manera tal que, con una reestructuración seria de por medio, lográsemos una baja importante en los gastos por remuneraciones, podríamos plantear entonces la idea de una independencia económico-financiera con respecto al Estado. No obstante, esto es algo difícil de llevar a cabo, ya que hay que buscar cómo reemplazar todos los fondos estatales por recursos genuinos.

Por otro lado, el destino de los recursos propios de la APN es, principalmente, el de los bienes de consumo, los servicios no personales, los bienes de uso y los costos de transferencias.

Así como el Estado Nacional se hace cargo de casi la totalidad de los gastos corriente u operativos de la Administración de Parques Nacionales, es solo a través del propio organismo o a través del crédito externo que se realizan inversiones directas (formación bruta de capital fijo).

A continuación, en el siguiente cuadro, podremos ver el origen de los recursos que permiten a la APN los gastos mencionados anteriormente:

RECURSOS POR RUBROS

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Al ver la composición de los recursos se pueden realizar algunos comentarios. Por un lado, reafirmar, ahora visto desde el lado de los recursos, la importancia que tiene el Estado en el funcionamiento del organismo. Aquí se puede ver muy claramente, algo que ya dijimos anteriormente, que es que dicha importancia recae sobre los gastos operativos y son realmente escasos a la hora de aportar fondos para la inversión.

Por otra parte, podemos apreciar que la fuente más importante (por no decir casi la única) de generación de recursos propios de la APN son los derechos, tanto de caza y pesca, como los de entrada y patentes. Ningún otro rubro genera recursos significativos.

Por último, cabe mencionar la relativa importancia que tienen las ventas ocasionales de activos. Si bien estas generan ingresos de importancia, queda más que claro que no puede ser costumbre dicha práctica como modo de generar recursos para el mantenimiento del organismo.

3. Propuesta.

Antes de realizar alguna propuesta, deberíamos plantearnos claramente cuáles son nuestros objetivos. En medio de la crítica situación en que se encuentra el Estado Nacional, supondremos que nuestro principal objetivo será mejorar el equilibrio fiscal, en lo posible, sin que esto signifique un empeoramiento del servicio ofrecido por la APN. Por otro lado, nos preguntaremos si es justo que la APN se encuentre en la órbita del Estado Nacional o si fuese preferible que se hicieran cargo los gobiernos provinciales.

En este punto, nos enfrentamos con un problema que no hace tanto al ámbito económico pero que debemos plantearnos para decidir qué tipo de propuesta podría realizarse. ¿Es deseable para el país contar con Parques Nacionales?

Una respuesta negativa a este interrogante eliminaría el problema de raíz ya que, en ese caso, la APN podría ser suprimida directamente sin que esto implicara perjuicio alguno para nuestra sociedad. Sin embargo, insistimos en que es razonable, útil y necesaria la existencia de los Parques Nacionales y, por lo tanto, éstos deben continuar con sus servicios. Ahora bien, debemos estudiar cuál es la mejor forma de que puedan seguir funcionando de la manera más eficiente para el conjunto de la sociedad. Es decir, brindando el mejor servicio posible al menor costo para el Estado.

Hemos llegado a la conclusión de que los Parques Nacionales no están siendo bien administrados en la actualidad. La APN es un nicho de ineficiencia donde no se cumplen ni siquiera las reglamentaciones que ella misma dicta. Por ejemplo, el reglamento del organismo establece que todos los Parques deben contar con un Plan de Manejo anual donde se detallen los objetivos específicos que se propone realizar el Parque para ese período así como las obras previstas. Sin embargo, un informe de la Auditoría General de la Nación señala que, en el año 2000, un 60% de las áreas protegidas no habían presentado su Plan de Manejo. Así como ésta la Auditoría encontró una importante cantidad de violaciones al reglamento y concluye sugiriendo que la APN se encuentra en un estado anárquico que plantea serios riesgos para la adecuada protección de los recursos naturales de todos los argentinos.

Con estos objetivos en la mira, hemos elaborado dos propuestas alternativas tendientes a asegurar el cumplimiento de los objetivos de la APN.

Propuesta de déficit cero.

En el año 1998 que estamos analizando, la APN presenta un presupuesto deficitario que debe cubrir con unos 16 millones y medio de pesos de Aportes del Tesoro Nacional además de financiamiento local y externo.

Partiendo del supuesto de que en un país donde muchos de sus habitantes sufren de desnutrición, pareciera incorrecto que el Estado deba dedicar varios millones de pesos a financiar Parques Nacionales que, bien administrados, podrían ser fácilmente superavitarios.

Por lo tanto, la primera propuesta consiste en tomar las medidas pertinentes para asegurar que la APN se financie totalmente con recursos propios, sin necesidad de recurrir a las arcas del Estado Nacional. Cabe acotar que esta proposición no modifica en su esencia al organismo sino que apunta a incrementar su eficiencia vía una mejor asignación de recursos. Pretendemos transformar a la APN en una empresa pública que se guíe por criterios de rentabilidad al igual que las compañías del sector privado.

¿Cómo lograr que la APN sea rentable?

Para alcanzar este objetivo, sugerimos proceder a un ajuste de la tarifa que, a los niveles actuales, es relativamente baja. Principalmente, el gobierno nacional podría aprovechar el importante flujo de turistas extranjeros que ha recibido nuestro país luego de la devaluación. Estos turistas vienen desde los más diversos países, deseosos de conocer las bellezas naturales de los Parques y, probablemente, estarían dispuestos pagar más que los 5$ que cuesta la entrada aproximadamente. Es decir, que proponemos una discriminación tarifaria, instrumento practicado en los Parques de muchos países del mundo (por ejemplo en Ecuador), que permita incrementar los ingresos hasta lograr un equilibrio presupuestario. Dado el tipo de cambio favorable para los extranjeros, éstos podrían abonar sin problemas mucho más de 5$ y esos nuevos ingresos permitirían que APN dejara de ser deficitaria. De este modo, el peso del financiamiento recaería sobre los turistas. En ese caso, desaparecerían todos los cuestionamientos acerca de la utilidad del organismo dado que éste se financiaría completamente con recursos propios funcionando como una empresa del Estado. Nuestra propuesta apunta, precisamente, a transformar la APN en una empresa pública para el mercado del turismo.

Fundamentalmente, buscamos la implementación de un esquema del tipo "el que usa, paga" para que no sean los escasos recursos con los que cuenta hoy el Estado los que deban financiar los Parques que sólo puede disfrutar una minoría de la población de nuestro país así como turistas extranjeros. Es decir que estaríamos transfiriendo de los Parques a aquellos que los utilizan, o sea, los consumidores.

Por otro lado, otra propuesta para alcanzar el equilibrio sería realizar un ajuste de gastos eliminando todos aquellos que sean evitables. Sin embargo, somos plenamente conscientes de los múltiples problemas políticos que habitualmente impiden que se adopte esta solución. El ajuste parece una quimera en un Estado tan burocrático y corrupto como el argentino.

Descentralización de la APN.

La segunda propuesta de reforma es más radical que la primera pues consiste en la descentralización de la Administración de Parques Nacionales. Esto significa que los Parques pasarían a depender directamente de las provincias, encargándose éstas de su explotación y mantenimiento.

Esta solución podría significar una ventaja o una desventaja para las provincias dependiendo del grado de seriedad y profesionalismo con el que encaren la administración de los Parques.

Sin dudas, podría ser un buen negocio si los Parques fueran manejados como empresas con el lógico objetivo de obtener beneficios. Esto permitiría engrosar las arcas públicas provinciales gracias al turismo. Para alcanzar este objetivo, proponemos emplear el mismo criterio que en el caso del "déficit cero". Es decir que podrían incrementarse las tarifas de ingreso, posiblemente cobrando algo más a los turistas del exterior.

Por otro lado, si las provincias decidieran manejar los Parques del mismo modo en que habitualmente administran sus recursos, la propuesta sería evidentemente un mal negocio para todos. Para las provincias porque sus gastos aumentarían aunque no así sus ingresos y, para la población en general porque, probablemente, empeoraría la calidad de los servicios prestados por el personal de los Parques.

Entonces, para evitar estos inconvenientes, no debería llevarse a cabo una "descentralización salvaje". La APN no debería desaparecer por completo sino que debería transformarse en un organismo regulador de la actividad de los Parques. Es decir, que el personal de la APN tendría la función de controlar que las distintas provincias administren sus Parques de modo que se cumplan los objetivos científicos y medio ambientales que se planteó, en sus comienzos, la APN. Esto significa que las provincias ahora cuentan con plena libertad para determinar los aspectos relativos al precio de la entrada a cada Parque y otras cuestiones que hacen al turismo. Esto es lo que el Estado Nacional les delega. Sin embargo, el gobierno central conserva bajo su órbita las cuestiones de medio ambiente y los fines científicos que son también parte importante de los Parques. La APN tendrían la función de controlar que las provincias administren los Parques de modo que sigan cumpliéndose estos objetivos. Clarificaremos esto con un ejemplo. Supongamos que la provincia de Neuquén desea subir la entrada al Parque Lanín a un monto de 20$. En este caso, la APN no tendría ninguna objeción que realizar a tal iniciativa pues ha delegado en el gobierno de Neuquén todas las cuestiones que hacen al financiamiento del Parque. Es el visitante quien debe decidir cuánto está dispuesto a pagar para contemplar esas bellezas naturales. Sin embargo, supongamos ahora que el gobierno de Neuquén decidiera talar los árboles del Parque Lanín. En ese caso, la APN debería impedir tal iniciativa pues viola los objetivos que se ha planteado desde un principio el organismo y que consisten en la protección del medio ambiente.

Ahora bien, para evitar cualquier tipo de gasto por parte del Estado Nacional, la APN pasaría a financiarse con recursos aportados por las provincias que surgen del superávit obtenido por la administración de los Parques. De todos modos, la APN estaría convirtiéndose en un organismo muy pequeño y sus costos de funcionamiento deberían ser extremadamente bajos de modo que podría ser financiado sin problemas por todas las provincias que cuentan con Parques Nacionales en su territorio. La cuantía del aporte que cada provincia hace estaría en proporción con la cantidad de visitantes que reciban los Parques de su territorio. La formación de los Guardaparques también quedaría bajo la órbita de la APN y se financiaría con los aportes de las provincias.

Ahora bien, quizás no todas las provincias estarían dispuestas de recibir los Parques para administrarlos. Algunas podrían aducir que no cuentan con los recursos necesarios u otros motivos que les impedirían administrarlos con eficiencia.

En estos casos, proponemos que el gerenciamiento de los Parques de las provincias que no lo aceptaran pase a manos privadas. No estamos proponiendo privatizar los Parques Nacionales sino tan sólo darlos en concesión por un cierto período de tiempo contra el pago de un canon al Estado Nacional. Los gerenciadores tendrían a su cargo las decisiones que hacen a la explotación turística de los Parques pero deben someterse al estricto control de la APN en todo lo que hace a las cuestiones medioambientales y científicas.

¿Cuál es la ventaja de esta propuesta?

Que el Estado Central se desentiende lo máximo posible de los Parques Nacionales y que ya no tiene el compromiso de financiarlos. Esto es una gran ventaja pues, en los tiempos que corren, el Estado no está en condiciones de despilfarrar los limitados recursos con los que cuenta. La descentralización permitirá que el Estado nunca más deba destinar recursos a los Parques y hasta le permitiría obtener algunos ingresos por las concesiones. Sin embargo, debemos aclarar que todos estos beneficios dependen de un manejo serio de la APN como ente regulador. Si la APN realiza responsablemente su tarea de controlar que las provincias y los gerenciadores privados cumplan con el buen mantenimiento de los Parques, esta propuesta descentralizadora puede ser útil y beneficiosa para todos. Pero si la APN cae en la inacción y no vela por que se cumpla la normativa vigente, los costos habremos de pagarlos todos pues nuestros hermosos Parques caerán en el deterioro y la degradación. El país correrá también el riesgo de perder así importantes ingresos turísticos porque ya los extranjeros no desearán venir a conocer las bellezas de nuestros Parques Nacionales.

Federico Ast

Licenciado en Economía (UBA) y estudiante de Filosofía (UBA)

Carlos Saumell

Estudiante de Economía (UBA)

Este trabajo fue realizado en 2002 para la materia Finanzas Públicas, de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires.