Lo político y lo económico de la comparación

Con motivo de este informe, los invito a reflexionar sobre los cambios que ha tenido el método de la comparación a través de los años, y a explorar porqué se usa, cada vez más, como una herramienta para establecer los programas de políticas. Propongo dos ángulos para hacer esta reflexión. Primero, sugiero que investiguemos cómo es que el método de la comparación se ha desarrollado como herramienta de políticas en nuestro campo, y luego, veamos cómo es utilizado, por otros, en estudios de políticas. En el fondo de este intento hay un interés genuino por entender los cambios que sufren las políticas en una era de interconexión global.

Reflexionar sobre la comparación como método, no es un asunto trivial. Muchos estudiosos en educación comparada e internacional, especialmente los que se encuentran fuera de los Estados Unidos, se preguntan porqué seguimos llamándonos comparatistas. A juzgar por el gran número de estudios sobre países individuales, publicados en la revista del CIES, la comparación no parece ser el método preferido de investigación en nuestro campo. Otros van más allá y preguntan porqué no nos quitamos, también, el título de inter-nacional, dado que muy pocos de nosotros lidiamos con intercambios, propiamente dichos, entre individuos o instituciones de dos o más naciones. Una vez que borramos esos dos términos, nos convertimos, simplemente, en investigadores educativos con un interés profundo por entender la educación más allá de nuestras propias fronteras. ¿Sería realmente equívoca una descripción así? Después de todo, somos conocidos por muchos, como los que realizamos investigación educativa fuera de nuestro país, escribimos acerca de sistemas educativos de otros pueblos, y damos consejos a gobiernos y a organizaciones de países distintos al nuestro. ¿Qué tendría de malo aceptar que somos como cualquier otro investigador educativo o analista de políticas, pero con la notable excepción de que nosotros adoptamos, sistemáticamente, la perspectiva transnacional, o como dice Stephen Carney: utilizamos una perspectiva de la globalización en nuestro trabajo?2

Aún menos trivial resulta la reflexión sobre la comparación como herramienta de políticas. Yo sostengo, en este informe, que los expertos en nuestro campo pasaron, exitosamente, de una preocupación normativa sobre el debate de la transferencia de políticas, a un acercamiento más analítico. Lo primero, está presente en la pregunta centenaria que hiciera Sadler:"¿Hasta qué punto podemos aprender algo, de valor práctico, con el estudio de sistemas extranjeros de educación?" (1900). Lo segundo, mientras tanto, incluye preguntas tales como: ¿En qué instancias y constelaciones particulares, los diseñadores de políticas se refieren a las lecciones aprendidas en otros países? ¿Cuándo recurren a las mejores prácticas (best practices) e insisten en que se hagan respetar los estándares internacionales – estos dos conceptos definidos, a menudo, de manera muy general?

El acercamiento analítico al estudio de la transferencia educativa tiene, tanto una dimensión política, como una económica. Políticamente, la transferencia, tiene un efecto saludable en conflictos prolongados con respecto a alguna política particular: ayuda a construir coaliciones. Le permite, a grupos promotores contrarios, combinar recursos para apoyar una tercera opción, supuestamente más neutral, que se transfiere de un lugar a otro. Los estándares internacionales se han convertido, cada vez más, en un punto común de referencia en ese tipo de decisiones. Económicamente, la transferencia de políticas es, muchas veces, un fenómeno pasajero, porque sólo existe mientras el financiamiento externo –supeditado a la importación de un paquete de reforma particular– continúe. En el caso de los países pobres, la transferencia de políticas es, al sector educativo, lo que el ajuste estructural, la reducción de la pobreza y un buen gobierno son para el sector público en general: una condición para recibir ayuda. La transferencia de políticas, en países en desarrollo, como un requisito para obtener financiamiento o préstamos a nivel programático, es un hecho coercivo y unidireccional. Las reformas se transfieren del Norte/Oeste global al Sur/Este global.

Mis reflexiones sobre los cambios en nuestro campo señalan la necesidad de conocer nuestra historia, y emanan de una curiosidad por entender cómo nos hemos acercado y hemos analizado las reformas itinerantes. Concluiré este informe presidencial con una mirada hacia el futuro y presentaré algunas propuestas dirigidas a investigadores educativos fuera de nuestro campo. Muchos de los programas de Educación Comparada e Internacional en América del Norte están ubicados en o cooperan muy de cerca con, los Departamentos de Estudios de Políticas. Es interesante observar, por tanto, cómo, lo que tomamos como verdades autoevidentes en nuestro campo, es, muchas veces, anatema, en los estudios de políticas. Esto es particularmente cierto cuando se trata de la distribución desigual de poder y de recursos en el mundo, y de la necesidad de usar la globalización como el lente para ver, claramente, las reformas domésticas. De hecho, las teorías que ayudan a entender el cambio en las políticas y el aprendizaje de los errores de políticas anteriores, son marcadamente parroquiales. Lo que se necesita, en gran medida, es una conversación con investigadores afuera de nuestra comunidad y una infusión de pensamiento comparativo internacional en los estudios de políticas.

La comparación como método: superando el nacionalismo metodológico

No hay duda de que el crecimiento exponencial que ha tenido nuestro campo, reflejado en el número de publicaciones, programas universitarios, participación en conferencias y otras actividades, es motivo de celebración. En los Estados Unidos, dicha expansión fue posible gracias a dos cambios de paradigma: el giro en los estudios de desarrollo/estudios de área en los años sesentas, y el fin de las comparaciones entre dos o más naciones como el único método legítimo de comparación. Y tal como lo explica Harold J. Noah, el segundo cambio no se dió sin mostrar, también, algunos arrepentimientos:

Obviamente, los 35 años que han pasado desde 1970, han visto un crecimiento organizacional enorme [en el campo de educación comparada]. Ahora, no hablaré más; mis labios están sellados en cuanto a si hubo o no una mejora cualitativa. Desde luego que hay diferencias… Por un lado es muy diferente, pero, por el otro, es muy parecido. Todavía hay, como había antes, muchos, muchos estudios sobre un sólo país. Y la gran pregunta siempre es: ¿Es eso educación comparada? ¿No podrían, esos estudios, haber sido publicados en una revista de una asociación educativa en ese país, o en una revista de ciencias políticas en ese país, o en una revista educativa en ese país? ¿Por qué se le llama educación comparada? Esa pregunta todavía me preocupa. (2006, 00:15:28–00:16:58)

Por supuesto que Harold J. Noah es un producto de su generación. Noah, Donald Adams, y otros presidentes anteriores de la Sociedad de Educación Comparada e Internacional (CIES, por sus siglas en inglés), fueron testigos, durante sus respectivas administraciones, de cómo fluía el dinero para investigaciones y trabajo en países en desarrollo (Adams, 2006; ver también, Steiner-Khamsi, 2006). A pesar de que la retórica que rodeaba al Acta de Educación de la Defensa Nacional en 1958, estaba impregnada del lenguaje de la Guerra Fría, numerosos programas de lenguas extranjeras y de estudios de área se vieron beneficiados por el financiamiento gubernamental, aún cuando no tuvieran nada que ver con el bloque comunista. El enorme apoyo financiero de fuentes federales y luego de organizaciones filantrópicas de Estados Unidos (especialmente de la Fundación Ford), explica porqué se estableció una gran cantidad de programas de posgrado en educación comparada e internacional en las décadas que siguieron (ver deJong-Lambert & Steiner- Khamsi, 2007).

El giro de los estudios de área y desarrollo también tuvo repercusiones metodológicas considerables en nuestro campo. Dada la relación tan cercana con los historiadores, la mayoría de los investigadores en educación comparada, antes de los 1960s, se veían a sí mismos como especialistas de área. No obstante, se diferenciaban diligentemente –primero al identificar diferencias contextuales y similitudes entre sus casos (usualmente de sistemas educativos nacionales de Europa), y luego, al yuxtaponerlos con otros. Para los 60s, sin embargo, los estudiosos estaban sustituyendo la comparación –en ese tiempo definida, de forma restringida, como estudios comparativos transnacionales (cross- national) – con un enfoque en un área geográfica dada.

La expansión e institucionalización se han dado con el costo de la bifurcación. En un extremo del espectro están los estudiosos que se rehúsan a comparar, produciendo investigaciones altamente descriptivas sobre un país en particular, o estudios de caso con muy poca interpretación. En el otro extremo, encontramos a investigadores que, fervientemente, desarrollan estudios a gran escala, con un diseño cuasi experimental que depende de la distinción entre los grupos experimentales y los grupos de control. Estos estudios afirman explicar mucho pero prestando muy poca atención al contexto.3 En algún lugar intermedio, se encuentra, un número cada vez mayor de estudiosos, que lidian con indicadores de investigación, mediciones, monitoreos, y que evalúan resultados estudiantiles y sistemas educativos a lo largo y ancho de distintas naciones. Utilizan, muy seguido, métodos mixtos: primero, identifican variaciones, y luego, realizan estudios de caso para entender dichas variaciones. A pesar de tensiones ocasionales entre estos dos campos tan distintos, y de los debates entre profundidad y alcance, o entre el intercambio entre las muchas variables/pequeñas n y las pocas variables/grandes N, estos investigadores comparten, en última instancia, un interés por entender cómo funciona la educación en distintos contextos culturales, sociales, políticos y económicos.

Los métodos comparativos han sufrido una transformación importante en las últimas dos décadas. Las herramientas para realizar estudios con tamaños de muestra tan pequeños como 1, se han vuelto más refinadas. Mientras tanto, el estudio de países individuales (N=1) se ha redimido de su reputación de ser contrario al comparativo. La metodología de estudio de caso, y la comparación, ya no son vistas como mútuamente excluyentes. El método de la comparación ha tenido un resurgimiento importante en forma de comparación contextual (ver Steiner-Khamsi, Torney-Purta, & Schwille, 2002). En nuestro campo, la nueva tendencia hacia la comparación contextual, es decir, el intento de usar la comparación como una herramienta para entender –en lugar de para abstraer de– el contexto, está quizás mejor ilustrada en los abundantes textos escritos por Bray y Thomas (1995), Vavrus y Bartlett (2006; ver, también, 2009), y Carney (2009). Las primeras dos contribuciones ayudaron a rescatar el estudio de países individuales, elevándolo a una iniciativa comparativa legítima y respetable. Carney (2009) también utiliza el método comparativo para recontextualizar, en lugar de descontextualizar, y rompe con el legado del nacionalismo metodológico implícito en las comparaciones

La publicación, extensamente citada, de Bray y Thomas sobre analisis de niveles múltiples (1995), nos invita a analizar los diferentes agentes y niveles dentro de un sistema. Los autores usan la imagen de un cubo para describir tres niveles a analizar –geográfico, demográfico y social. Más recientemente, Vavrus y Bartlett (2006) abogaron por el estudio de caso vertical argumentando que revela las grandes estructuras, fuerzas (incluyendo las globales), y las políticas, reflejadas en un contexto local particular. De la misma manera en que los etnógrafos se ocupan de los múltiples lugares que los actores habitan, los estudios de caso verticales proveen una explicación de cómo los sitios y los niveles de análisis están interrelacionados de manera que capturan las implicaciones del situacionismo de un actor, dentro de ellos. Vavrus y Bartlett (2006) nos recuerdan que la red causal dentro de un caso es el enfoque correcto de investigación.

Sin importar cuán densas sean nuestras descripciones o cuán sofisticados nuestros análisis de niveles múltiples y casos de estudio, la pregunta sigue en pie: ¿Cómo es significativo el caso? ¿Qué representa? Estas preguntas no sólo crean malestar entre los investigadores cualitativos, sino que son el talón de Aquiles de los estudios de países individuales. El trabajo de Carney da cuenta de las muchas debilidades del método comparativo de estudio de caso. Lo que más destaca es la cuestión central de lo que el caso representa y del destino de los análisis de los estados-nación en una era de globalización.

En su estudio sobre reformas y prácticas educativas en Dinamarca (5 millones de habitantes), Nepal (26 millones de habitantes), y China (1,300 millones de habitantes), Carney combina la comparación vertical con la horizontal. La primera incorpora distintos niveles, sitios, actores dentro de un país/caso de estudio, mientras que la segunda toca asuntos de los tres países/casos de estudio. Varios marcos interpretativos permean su método, incluyendo el trabajo de Roger Dale sobre hiperliberalismo en educación (2000, 2005), la noción de flujos de Arjun Appadurai (1996), el concepto de globalización como un acto de desterritorialización, de Michael Hardt y Antonio Negri, que se traduce en una multitud interconectada (2000), así como la noción de espacialidad estatal, de James Ferguson, que engloba las dimensiones horizontal (entre estados) y la vertical (dentro de un estado–nación) (2006). Carney extrae elementos de cada uno para crear su propio término de policyscapes4 denotando cómo el flujo transnacional de políticas hiperliberales permea cada nivel, transforma cada aspecto, y afecta a cada actor en un sistema educativo.

Precisamente porque la globalización es ubicua, cada caso nos permite entender el carácter transnacional de las políticas y prácticas educativas. Cualquier sitio, nivel de análisis, o actor dentro de un caso(s) dado(s), amerita una comparación. Como corolario, Carney compara tres países distintos, tres niveles distintos (educación superior, educación general, educación no-universitaria para docentes), y dos áreas distintas de reforma (governance y administración de sistemas, y reforma curricular). Al comparar distintos casos, niveles y áreas, expande las reglas convencionales de la comparación transnacional. Las dos preguntas clave en comparación contextual –selección de caso (¿qué representan los casos seleccionados?), y la comparabilidad (¿se pueden comparar dichos casos?)– los trata de manera convincente. El tertium comparationis entre estos tres casos – Dinamarca, Nepal y China – es la dimensión transnacional, la policyscape.

Reflexiones metodológicas, tales como las presentadas por Bray y Thomas (1995), Vavrus y Bartlett (2006), y Carney (2009), nos ayudan a realizar comparaciones transnacionales de manera contextual. La lista de contribuciones históricas sobre comparaciones contextuales incluye el trabajo de Joseph Tobin y sus colegas y estudiantes (Tobin, Wu,

& Davidson, 1989; Tobin, Hsueh, & Karasawa, 2009).5 Yo he intentado, también, superar el nacionalismo metodológico (Stone 2001; ver, también, Dale, 2005; Robertson & Dale, 2008; Perry & Tor, 2008) en mis trabajos sobre la importación de modelos educativos en Mongolia (Steiner-Khamsi & Stolpe, 2006). Mi trabajo contribuye a las investigaciones de otros expertos de la globalización a quienes les parece problemático el excesivo énfasis que se ha puesto en las naciones como unidades de análisis. Investigar el impacto de la globalización en educación es, metodológicamente, más ambicioso de lo que parece. El gran desafío es evitar caer en la trampa de, primero, establecer fronteras nacionales sólo para demostrar, después, que dichas fronteras han sido, de hecho, trascendidas. Las reformas no tienen un lugar de origen, un territorio, o una nacionalidad, y por tanto, no pertenecen a ningún sistema educativo particular. Los individuos conciben las reformas y, dependiendo de dónde estén situados geográfica e institucionalmente, y de qué tan bien conectados estén globalmente, tienen éxito (o no) en diseminar sus ideas alrededor del mundo. La pregunta fundamental para la investigación comparativa es: ¿Por qué tienen que aludir a la globalización, los diseñadores de políticas y los analistas, cuando quieren generar presión para que haya reformas domésticas?

La comparación como herramienta de políticas

Las transferencias educativas en educación

No es de sorprenderse que, en una era de investigaciones centradas en políticas (Carney, 2009, p. 63), el estudio de las transferencias de políticas –una de las áreas centrales de investigación de educación comparada – haya retomado sección, examinaré porqué, nuestra especialidad profesional –extraer lecciones de otros sistemas educativos– se ha convertido en algo tan popular. En los primeros años de existencia de nuestro campo de estudio, los gobiernos enviaban expertos a observar, transferir e implementar reformas probadas en otros lugares (Sobe, 2002). Hoy, la comparación, como un instrumento de políticas, para aprender sobre otros sistemas educativos, o para generar o aliviar presión para reformar, se ha convertido en una práctica estándar.

Hay muchas piezas de rompecabezas que deben ser ensambladas para entender completamente cómo, cuándo, por qué, y por quién es usada la comparación como herramienta de políticas. Preguntas como las siguientes, arrojan luz sobre un área de investigación clave pero escasamente entendida: ¿Por qué es más probable que se dé la transferencia de políticas después de que ocurre un cambio de gobierno? ¿Por qué se transfieren políticas fallidas, y las peores prácticas (worst practices) de un país a otro? ¿Por qué se crean crisis educativas sólo por miedo a quedar rezagados con respecto a los estándares internacionales? ¿Cómo es que todo mundo habla de estándares internacionales pero nadie sabe qué son? ¿Por qué se importa el mismo conjunto de paquetes de reforma global y se vende como la solución para un conjunto diverso de problemas locales?

Un buen ejemplo de esto es el debate actual sobre reclutamiento en la enseñanza. Numerosos estudios demuestran la relación tan cercana que existe entre la selección de aspirantes a la formación docente, el curriculum de dicha formación, el desarrollo profesional, así como las condiciones de trabajo, con cómo aprenden los estudiantes. El estudio McKinsey de 2007 –escrito por Sir Michael Barber y Mouna Mourshed, y dirigido principalmente a diseñadores de políticas, y no a investigadores— simplemente popularizó la idea de que la calidad de los docentes está, de alguna manera, relacionada con lo que los estudiantes terminan aprendiendo en la escuela (McKinsey, 2007). Los sistemas educativos de Singapur y Finlandia (líderes en TIMSS6 –Estudio Internacional de Tendencias en Matemática y Ciencias— y PISA7 –Proyecto Internacional de Evaluación de Estudiantes— respectivamente), han recibido tantos elogios por sus sistemas de educación docente, que los diseñadores de políticas, desde Ohio hasta Japón y Alemania, le atribuyen elementos, a estos dos sistemas, que no tienen nada que ver con la realidad (Achieve, 2007; Takayama, 2009; Waldow, 2010). Naturalmente, no todas las naciones tienen un esquema tan riguroso de selección, de aspirantes a docentes, como Singapur y Finlandia. Aún menos países tienen éxito convenciendo a los que se gradúan de las escuelas de formación de docentes, de que trabajen como tales. Las Figuras 1 y 2 muestran el proceso de reclutamiento de aspirantes a la docencia en Singapur y en la República de Kirguistán.

FIGURA 1/ Reclutamiento de docentes (Singapur)

Fuente / McKinsey (2007).

FIGURA 2 / Reclutamiento de docentes (República de Kirguistán)

Fuente / Steiner-Khamsi et al. (2008).

Singapur obtuvo el primer lugar en ciencias y matemáticas en el TIMSS de 2003, y la República de Kirguistán obtuvo el último lugar en el PISA de 2006 (lugar 57 de 57 países). Como lo muestra la Figura 1, las instituciones que forman docentes, en Singapur, son extremadamente selectivas, y sus universidades sólo aceptan al 20 por ciento de aquellos que solicitan admisión. Casi todos los que se matriculan, terminan sus estudios y luego, después de graduarse, comienzan a trabajar como docentes (McKinsey, 2007).

La situación de la República de Kirguistán es completamente distinta (ver Steiner-Khamsi, Kumenova, & Taliev, 2008). La Figura 2 muestra el gran porcentaje de deserción que existe durante el proceso de formación de docentes, así como el enorme desperdicio de recursos que existe. Treinta y seis por ciento de todos los que estudian para ser docentes recibe becas gubernamentales (es decir, son estudiantes del presupuesto), pero muy pocos terminan trabajando como docentes. Durante los cinco años que dura el programa para obtener el diploma de docente, 37 por ciento de los que están matriculados, o abandona sus estudios o se cambia de programa. Sólo el 63 por ciento de los que comienzan el entrenamiento para ser docentes, obtienen, de hecho, un diploma de educación superior con especialización en docencia. Y, de aquellos que completan sus estudios con dicha especialización, muy pocos eligen convertirse en docentes.

Está por de más decir que los contextos varían considerablemente. La docencia es una profesión atractiva en Singapur y una profesión muy poco atractiva en la República de Kirguistán, por una variedad de razones (salarios bajos y fragmentados para docentes, condiciones de trabajo difíciles, etc.). Las instituciones que forman docentes en Singapur se pueden dar el lujo de ser altamente selectivas, mientras que las mismas instituciones en la República de Kirguistán, sólo permanecen operando porque usan dos criterios negativos de selección. Primero, admiten a estudiantes que obtuvieron resultados bajos en los exámenes de admisión a la universidad y a los que fueron rechazados en otros programas de educación superior (Silova, 2009). Segundo, atraen a aquellos que dependen de becas gubernamentales (Steiner-Khamsi et al., 2008).

No es de sorprenderse, entonces, que la escasez de docentes, en la República de Kirguistán y en otros países post- soviéticos, sea una preocupación importante de madres y padres, del público en general, y de los funcionarios de gobierno. De hecho, en ruso, el término krizis pedagogicheskogo kadra [crisis del cuadro pedagógico] es usada, frecuentemente, para referirse a la situación caracterizada por la escasez masiva de docentes, la baja calidad de la enseñanza, la poca motivación de los docentes, el ausentismo, y el terriblemente bajo salario de los docentes. Y, aún a pesar de que estos dos contextos son completamente distintos, la retórica de la reforma en la República de Kirguistán es idéntica a la de otras partes del mundo, incluyendo Singapur.

Es irónico escuchar la expresión rendición de cuentas de docentes en un lugar donde estos escasean y donde 2009). El enfoque punitivo para mejorar la calidad de la docencia (Mintrop, 2004), ejemplificado en las reformas de rendición de cuentas de docentes que han circulado alrededor del mundo por algún tiempo ya, es de muy poco sentido común en países con una escasez masiva de docentes. A pesar de las limitaciones para imponer la rendición de cuentas, la República de Kirguistán ha transplantado una serie de reformas que intenta generar, selectivamente, incentivos para docentes sin tener que aumentar los salarios. Dichos esquemas fueron creados para atraer a docentes jóvenes y retenerlos, al depositarles un atractivo complemento salarial en una cuenta de banco y permitirles acceder a él sólo después de tres años de haber prestado sus servicios profesionales. Otra reforma itinerante es la introducción de los aumentos al salario o bonos basados en el desempeño. En la República de Kirguistán, la reforma se probó con un pequeño grupo de docentes (en dos provincias piloto), pidiéndoles que trabajaran más para tener derecho a un bono salarial. El proyecto fue controversial, caro y difícil de implementar, y los resultados fueron ambiguos. Y, como la gran mayoría de los proyectos financiados en la República de Kirguistán, el gobierno no lo replicó en el resto del país.

El fracaso de estos esquemas de incentivos no se debe a sus tecnicismos, financiamiento limitado, o pobre puesta en práctica, sino que refleja las contradicciones fundamentales que salen a la luz cuando las soluciones (políticas) se transfieren de sistemas educativos donde los problemas son completamente diferentes. Las soluciones que se usan en la República de Kirguistán provienen de sistemas donde la motivación, y no la demanda, era el problema. La idea de los esquemas de incentivos es hacer que los docentes trabajen más. Pero la situación, en la República de Kirguistán, es distinta. La razón por la que existe una escasez de docentes es que estos deben trabajar mucho más por muy poco dinero (Steiner-Khamsi et al., 2009). Sin embargo, los funcionarios de gobierno, tanto en la República de Kirguistán como en otros países en desarrollo, adoptan reformas absurdas porque, supuestamente, tuvieron éxito en otro lugar. En los países en desarrollo, la importación de reformas itinerantes, o la existencia de policyscapes necesita ser entendida en términos de la economía de la transferencia de políticas. La razón principal por la que las reformas educativas, en países en desarrollo, son similares a las de los países desarrollados, es porque los donantes internacionales (bancos de desarrollo, organizaciones internacionales) proveen financiamiento bajo la condición de que un paquete de reformas específico –presentado como las mejores prácticas— sea importado e implementado.

El gobierno de la República de Kirguistán no está solo cuando trata de alinear sus prioridades de reforma con lo que los donantes internacionales ofrecen y están dispuestos a financiar. Los funcionarios de gobierno en países en desarrollo, descubren, rápidamente, los beneficios políticos y económicos de hablar el lenguaje universal de la reforma educativa. En mis investigaciones sobre la importación de modelos educativos en Mongolia (Steiner-Khamsi & Stolpe, 2006), noté que los funcionarios hablan un lenguaje diferente cuando se dirigen a su electorado local. Más que etiquetar esto como doble discurso, prefiero llamarlo bilingüismo de políticas, dado que se promueve un grupo de reformas con fondos de donantes (discurso global), mientras que, por otro lado, se promueven reformas diametralmente opuestas, con apoyo local o nacional. Muy a menudo, el dinero que está disponible, de donantes internacionales, es desviado y canalizado para apoyar al segundo grupo de reformas, que en Mongolia, se les llama programas nacionales. Los gobiernos de países que reciben este tipo de financiamiento, no son víctimas pasivas. Al contrario, lidian creativamente con su dependencia económica al desviar los fondos hacia programas locales de desarrollo, y, o adoptan el lenguaje –pero no el contenido— de la reforma impuesta, o lo adoptan selectivamente, o no lo adoptan.

El proceso de transferencia de políticas es, también, un fenómeno extendido en naciones ricas (ver Steiner-Khamsi, 2004). Hay una proliferación de investigaciones en ciencia política comparada y en estudios de políticas públicas, que lidia con las transacciones entre estados o con la transferencia de políticas. Por ejemplo, David Dolowitz y David Marsh señalan que las transacciones son comunes, al grado de que "cuando analizamos el cambio que sufren las políticas, necesitamos, siempre, hacer la pregunta: ¿Está involucrada la transferencia de políticas?" (2000, p. 14).

Diez años después de dicha afirmación, me gustaría sugerir que, cuando existe un cambio o reforma en las políticas, debemos asumir que se hizo una referencia a la globalización o a los estándares internacionales. En algún momento, en el camino hacia una decisión, lo más seguro es que, los actores de dichas políticas, hayan recurrido a una o a ambas referencias para acelarar el cambio. Muy seguido, esto ha ayudado a apaciguar a los oponentes y a movilizar los recursos. Tanto la globalización como los estándares internacionales son términos vacíos que se pueden llenar con lo que sea que se necesite para promover una reforma controversial. Debemos concluir, por tanto, que la globalización no es una fuerza externa sino internamente inducida y refleja, más que nada, el contexto doméstico de las políticas. Su significado se determina domésticamente. Mi aproximación al estudio de la globalización es diametralmente opuesto a la explicación neo-institucionalista de isomorfismo (Steiner-Khamsi & Stolpe, 2006). Lo que aparece como isomorfismo es, muchas veces, simplemente un discurso global, invocado, instrumentalmente, en un tiempo y en un contexto particulares, para acelerar el cambio en las políticas. Lo que parece ser una articulación débil (loose coupling), de acuerdo a la teoría neo-institucionalista, debe interpretarse como la resistencia que muestran funcionarios de gobierno, administradores, y docentes –especialmente en países en desarrollo— a implementar o sostener reformas importadas (ver Steiner-Khamsi & Stolpe, 2006, p. 94 ss.).

de transferencia directa de políticas, los conceptos gemelos de externalización y sociedad de referencia son sumamente útiles (Schriewer, 1990; Schriewer & Martinez, 2004). El sistema educativo de otro país sirve como referente externo contra el cual se compara el sistema educativo de casa, y después, se alinea. Sin embargo, sería muy difícil encontrar, hoy, a alguien como el funcionario de gobierno del siglo XIX, Horace Mann, quien regresó a Massachusetts lleno de ideas de cómo reformar el sistema educativo, inspirado en lo que vió en Prusia. Igualmente raro sería encontrar a expertos en educación, como los de finales del siglo veinte, provenientes de Pretoria, quienes, con referencias explícitas a Australia, Canadá y Estados Unidos, expusieron los argumentos para introducir la educación basada en resultados, en Sudáfrica después del apartheid. Hoy, muchos investigadores han notado que los actores de políticas borran, muy a menudo, toda huella del proceso de transferencia de alguna política, justo después de haberla importado, y de esa manera, la tergiversan presentándola como si hubiera sido diseñada localmente (ver Spreen, 2004; Silova, 2005). Es común, por muchas razones, eliminar la evidencia de la transferencia transnacional educativa, participar en préstamos silenciosos o referirse, ampliamente, a estándares internacionales (ver Waldow, 2009).

En los últimos años, he notado un énfasis excesivo en la dimensión espacial de los procesos de transferencia de políticas. La mayoría de los estudios sobre transferencia educativa lidian con temas de espacio al intentar rastrear y registrar la dirección y los destinos de una reforma itinerante. La dimensión temporal, sin embargo, está muy poco estudiada. No me refiero, aquí, al momento (timing) en el que se toma prestada una política, un tema central cubierto en la bibliografía de procesos de préstamo de políticas (e.g., Luschei, 2004), sino a la edad (age) de una reforma global específica. Una reforma itinerante sufre muchas modificaciones. Dependiendo de cuánto tiempo lleve en existencia, puede haberse desterritorializado completamente –es de todos y de nadie al mismo tiempo. Para las investigaciones sobre transferencia de políticas, la dimensión temporal o la vida de una política (como se muestra en la Figura 3), importa muchísimo. El modelo epidemiológico de diseminación, muy usado en la difusión de estudios sobre innovación y en análisis de redes sociales (ver Watts, 2003, p. 172), nos permite entender porqué las reformas que se transfieren, se convierten en reformas desterritorializadas. Dicho modelo (mostrado en la Figura 3) distingue entre los que adoptan, primero y después, alguna innovación.

FIGURA 3 / Modelo epidemiológico de la diseminación global

Fuente / Watts (2003, p. 172).

En las primeras etapas, sólo algunos sistemas educativos son infectados por una reforma particular. Los que la adoptan, hacen referencias explícitas a las lecciones aprendidas de otros sistemas educativos, especialmente de aquellos que, específicamente, tratan de emular. Un buen ejemplo de ello, es la transferencia trasatlántica de elección de escuela entre sistemas educativos de Estados Unidos y el Reino Unido, en los primeros años de la década de 1990. La externalización hizo más atractiva a la impugnada reforma. Sin embargo, durante la fase de crecimiento explosivo (la fase intermedia, como se muestra en la Figura 3), más sistemas adoptan la reforma, y los rastros de transferencia transnacional de la política, desaparecen. Una vez que una masa crítica de los que la adoptan después, ha transferido una reforma particular, los orígenes geográficos y culturales, se desvanecen, haciendo más fácil que se expandan rápidamente las versiones descontextualizadas y desterritorializadas. En esta etapa se da la diseminación global. Una vez que la epidemia termina, la mayoría de los sistemas educativos toman, selectivamente, algunas de orientación, hecha por los diseñadores de políticas, para indicar afiliación geopolítica con un espacio educativo más amplio y moderno. La conversación global que ocurre en esta etapa es, mayormente, simbólica, con pocas consecuencias de acción de políticas a nivel nacional, o implementación de políticas a nivel institucional.

Actualmente, estamos rodeados de reformas que han viajado mucho (well-traveled reforms): reformas de cuasi- mercado, neoliberales, o hiperliberales originadas en la era Thatcher-Reagan. Tanto Nueva Zelandia como Australia, transfirieron dichas reformas y las diseminaron a otras partes del mundo. Y, precisamente porque fueron introducidas hace mucho tiempo, los diseñadores de políticas, de los países que adoptaron dichas reformas después, se refieren a ellas como reformas internacionales, sin explicar dónde se originaron. En la etapa de crecimiento explosivo –10, 20, ó 30 años después de la introducción de dichas reformas– sonaría raro referirse a ellas como británicas o estadounidenses.

Imaginemos, por un momento, que el colapso global anuncia una nueva era en políticas educativas o que marca el comienzo de un nuevo ciclo de políticas (ver Steiner-Khamsi, 2009). El 18 de septiembre de 2008, la era de regulación financiera que duró treinta años, llegó a su fin de manera súbita y sorpresiva, provocando que muchos especularan sobre el apocalipsis del ciclo neoliberal de políticas en educación. Sería precipitado predecir si estamos llegando al final de esta era de reformas o si el nuevo ciclo de políticas enfatizará la regulación, la re-centralización y la des- privatización. Pero si se diera una reforma fundamental o un cambio de tercer orden (Hall, 1993) hacia reformas menos determinadas por el mercado, y aparecieran más reformas reguladas por el gobierno, los sistemas educativos que emularan a la nueva reforma, harían referencias precisas al país donde la reforma se originó. Como la nueva reforma no reuniría los requisitos (todavía) de un modelo global, se harían referencias al sistema educativo particular que lo probó primero. Sólo, en una etapa posterior, cuando la reforma se extendiera a docenas de sistemas educativos, dichas referencias precisas se sustituirían por los estándares internacionales.

Las conversaciones actuales sobre reformas globales podrían terminar con el surgimiento de un nuevo conjunto de cambios fundamentales. La globalización en educación tiene más que ver con la diseminación de un conjunto particular de reformas fundamentales que fueron introducidas hace más de 20 años, que con la globalización per se. Con esto no intento minimizar el poder de la economía global y de la interconexión global, pero no tienen un efecto tan directo sobre la reforma educativa como comúnmente se presume. El modelo epidemiológico nos ayuda a entender la noción de que las políticas tienen vida –un comienzo y un final. En el comienzo, se hacen referencias precisas a las experiencias en otro país o en otros países. Después, dichas referencias desaparecen.