La Ley

1. Definición

Dispone el artículo 202 constitucional que la ley es el acto sancionado por la Asamblea Nacional como cuerpo legislador,1 siguiendo el procedimiento establecido en la Constitución. Como se puede observar nos estamos refiriendo a las leyes nacionales. La definición excluye las constituciones otros actos generales ("leyes estadales", ordenanzas municipales y demás actos) dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución. Por otra parte, teniendo como base el artículo citado, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha considerado "que cuando la Constitución se refiere a leyes estadales, es una manera de referirse a los actos que los Estados denominan leyes, pero en forma alguna implica que la Constitución considere con "rango de ley" a las leyes estadales…2

2. Códigos

Pueden denominarse códigos las leyes que reúnen sistemáticamente las normas relativas a determinada materias.3

3. Procedimiento de formación de la ley ordinaria

Para estudiar el procedimiento de formación de la ley ordinaria lo dividiremos en las siguientes etapas: iniciativa, discusión, aprobación y sanción, promulgación y publicación. La Constitución de

1999 regula detalladamente el procedimiento como si se tratase del Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional.

3.1. Iniciativa

Iniciativa es la "facultad conferida por la Constitución a ciertas personas u organismos para excitar al estudio de la modificación de ley existente o a la creación de una nueva legislación".4

La iniciativa de las leyes corresponde:5

1. Al Poder Ejecutivo Nacional., que además la tiene en forma exclusiva para presentar el proyecto de Ley de Presupuesto.6

2. A la Comisión Delegada y a las Comisiones Permanentes de la Asamblea Nacional.

3. A los integrantes de la Asamblea Nacional, en número no menor de tres.

4. Al Tribunal Supremo de Justicia, cuando se trate de leyes relativas a los órganos judiciales.

5. Al Poder Ciudadano, cuando se trate de leyes relativas a los órganos que la integran.

6. Al Poder Electoral, cuando se trate de leyes relativas a la materia electoral.

7. A los electores en un número no menor del cero coma uno por ciento.

8. Al Consejo Legislativo, cuando se trate de leyes relativas a los Estados.

Con respecto a la Constitución de 1961,7 se ha extendido la iniciativa de la ley nacional a los nuevos poderes del Estado y al Consejo Legislativo Estadal.

Dispone el Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional:8 "Todo proyecto de ley debe ser presentado ante la Secretaría y estará acompañado de una Exposición de Motivos, que contendrá al menos:

1. La identificación de quienes lo propongan.

2. Los criterios generales que se siguieron para su formulación.

3. Los objetivos que se espera alcanzar.

4. La explicación, contenido y alcance de las normas propuesta.

5. El impacto e incidencia presupuestaria y económica referidos a la aprobación de la ley o, en todo caso, previo el Informe de la Dirección de Asesoría Económica y Financiera de la Asamblea Nacional.

6. Información sobre los procesos de la consulta realizados, durante la formulación del proyecto, en caso de que los hubiere.

El proyecto que cumpla con los requisitos será distribuido a los asambleístas dentro de los cinco días siguientes a su presentación".

3.2. Discusión

La discusión de los proyectos de ley presentados por los electores se iniciará a más tardar en el período de sesiones ordinarias siguiente a aquél en que se haya presentado. Si el debate no se inicia dentro de dicho lapso, el proyecto se someterá a referendo.9

También serán sometidos a referendo los proyectos de ley, cuando así lo decidan, por lo menos, las dos terceras partes de los integrantes de la Asamblea Nacional. Si el referendo concluye en un sí aprobatorio, siempre que haya concurrido el veinticinco por ciento de los electores inscritos en el registro civil y electoral, el proyecto será sancionado como ley.10

Todo proyecto recibirá dos discusiones, en días diferentes. Aprobado el proyecto el Presidente de la Asamblea Nacional declarará sancionada la ley.11

3.2.1. Primera Discusión

La junta directiva de la Asamblea Nacional fijará la primera discusión dentro de los diez días hábiles siguientes, luego de transcurridos los cinco días consecutivos de su distribución por secretaría, salvo que por razones de urgencia la Asamblea decida un plazo menor.12

En la primera discusión se considerará la exposición de motivos y se evaluarán los objetivos, alcance y viabilidad de la ley a fin de determinar su pertinencia, y se discutirá el articulado. Aprobado en primera discusión, el proyecto será remitido a la comisión directamente relacionada con la materia objeto de la ley. En caso de que el proyecto de ley esté relacionado con varias comisiones permanentes, se designará una comisión mixta para realizar el estudio y presentar el informe. Las comisiones que estudien proyectos de ley presentarán el informe correspondiente en un plazo no mayor de treinta días consecutivos.13

3.2.2. Segunda Discusión

Una vez recibido el informe de la comisión correspondiente, la junta directiva ordenará su distribución entre los diputados y fijará, dentro de los diez días hábiles siguientes, la segunda discusión del proyecto, salvo que por razones de urgencia la Asamblea decida un lapso menor.14

La segunda discusión del proyecto de ley, se realizará artículo por artículo. Si se aprobare sin modificaciones, quedará sancionada la ley. En caso contrario, si sufre modificaciones, se devolverá a la comisión respectiva para que ésta las incluya en un plazo no mayor de quince días continuos; leída la nueva versión del proyecto de ley en la plenaria de la Asamblea Nacional, ésta decidirá por mayoría de votos lo que fuere procedente respecto a los artículos en que hubiere discrepancia y a los que tuvieren conexión con éstos. Resuelta la discrepancia, la presidencia declarará sancionada la ley.15 La discusión de los proyectos que quedaren pendientes al término de las sesiones, podrá continuarse en las sesiones siguientes.16

1.2.3. Consulta y participación

A través del respectivo Consejo Legislativo, serán consultados los estados por la Asamblea Nacional, cuando se legisle en materias relativas a los mismos. La ley establecerá los mecanismos de consulta a la sociedad civil y demás instituciones de los estados, por parte del Consejo.17 El contenido de las materias relativas a los estados ha venido siendo sumamente restrictivo, no obstante la forma federal de Estado y considerar algunos autores dicha consulta una forma de garantizar el carácter federal de la Asamblea.18

La Asamblea Nacional o las comisiones permanentes, durante el procedimiento de discusión y aprobación de los proyectos de leyes, consultarán a los otros órganos del Estado, a los ciudadanos y a la sociedad organizada. Tendrán derecho de palabra en la discusión de las leyes los ministros;19 el magistrado del Tribunal Supremo de Justicia a quien éste designe, en representación del Poder Judicial; el representante del Poder Ciudadano designado por el Consejo Moral Republicano; los integrantes del Poder Electoral; los estados a través de un representante designado por el Consejo Legislativo y los representantes de la sociedad organizada, en los términos que establezca el Reglamento de la Asamblea Nacional.20 21

3.3. Sanción

La sanción será el resultado de las dos discusiones y del cumplimiento de los requisitos formales. Es el acto final del proceso legislativo desarrollado en el parlamento. Al texto de leyes precederá la fórmula: "La Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela decreta".22

Dispone el Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional23 que las leyes sancionadas por la Asamblea Nacional, a los fines de su sistematización y ordenación, se titularán de la siguiente forma:

1. El título de la Ley indicara el tipo, número y fecha, además de la forma abreviada de su contenido.

La numeración de leyes acostumbrada en otros países (En Venezuela sólo se numeraban los decretos) comenzó a hacerse por primera vez en nuestro país en 2000 y sólo por ese año llegándose a numerar noventa leyes.24

2. El tipo se indicará mediante las expresiones Ley Orgánica, Ley de Bases, Código Orgánico, Código, Ley Habilitante, Ley Especial, Ley Aprobatoria o Ley, según corresponda.

3. La fecha de las leyes será la de su promulgación. Las leyes de cada año se numerarán consecutivamente según el orden de su promulgación, para lo cual se hará la correspondiente indicación al Poder Ejecutivo Nacional.

Una vez sancionada la ley, se extenderá por duplicado con la redacción final que haya resultado de las discusiones. Ambos ejemplares serán firmados por el Presidente, los dos Vicepresidentes y el Secretario de la Asamblea Nacional, con la fecha de su aprobación definitiva. Uno de los ejemplares será enviado por el Presidente de la Asamblea Nacional al Presidente de la República a los fines de su promulgación.25

3.4. Promulgación

La promulgación "es el acto por el cual el Poder Ejecutivo constata la existencia de una Ley y ordena su ejecución, haciéndola conocer por medio de la publicación en la Gaceta Oficial".26 Veto es el término utilizado en el derecho político para referirse a la facultad del Jefe de Estado de negarse a promulgar las leyes sancionadas por el parlamento. Puede ser absoluto, si impide la promulgación y vigencia de la ley o suspensivo, cuando dicho efecto es temporal, denominándose en este caso "reparo".27 Históricamente, la Corona inglesa tiene derecho al veto aunque no lo ejerce desde 1807. En Estados Unidos, el veto suspensivo del Presidente se ha transformado en el llamado "veto de bolsillo". El Presidente simplemente se abstiene de promulgar la ley. La primera Constitución francesa otorgaba a la Corona el veto absoluto y el Rey lo ejerció frecuentemente.28

En Venezuela, durante la vigencia de la Constitución de 1961, el Presidente devolvió para su reconsideración al Congreso, entre otras, la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Poder Judicial,29 la Ley de Salvaguarda del Patrimonio Público30 y la Ley de Policía Federal.31 En la primera el Congreso aceptó parcialmente las consideraciones del Presidente de la República quien luego acudió a la Corte Suprema de Justicia, la cual negaría la inconstitucionalidad solicitada.32 En la segunda fueron aceptadas las consideraciones del Presidente y la tercera no se volvió a discutir. El Presidente Chávez ha devuelto la Ley de Hacienda Pública Estadal33 prevista en el numeral 6 de la Disposición Transitoria Cuarta,34 y la Ley de Consejo Federal,35 ninguna de las cuales ha vuelto a considerar la Asamblea Nacional.

El Presidente de la República, en Consejo de Ministros, promulgará la ley dentro de los diez días siguientes a aquél en que la haya recibido. En ese lapso, mediante exposición razonada, podrá solicitar a la Asamblea Nacional el levantamiento de la sanción parcial o total de la ley o su modificación. También podrá, en dicho lapso, solicitar el pronunciamiento de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia sobre su constitucionalidad o la de alguno de sus artículos. El Tribunal Supremo decidirá en el término de quince días contados desde el recibo de la comunicación del Presidente de la República. Si el Tribunal negare la inconstitucionalidad invocada o no decidiere en el lapso establecido, el Presidente de la República promulgará la ley dentro de los cinco días siguientes a la decisión del tribunal o al vencimiento del lapso señalado. La Asamblea Nacional decidirá acerca de los aspectos planteados por el Presidente, por mayoría absoluta de los presentes y le remitirá la ley para su promulgación dentro de los cinco días siguientes a su recibo, sin poder formular nuevas observaciones.36

Habida cuenta de la competencia exclusiva del Jefe de Estado para dirigir las relaciones exteriores de la República y celebrar y ratificar los tratados, convenios o acuerdos internacionales;,37 la oportunidad en que deba ser promulgada la ley aprobatoria de un tratado, de un acuerdo o de un convenio internacional, quedará a la discreción del Ejecutivo Nacional, de acuerdo con los usos internacionales y la conveniencia de la República.38

3.5. Publicación

La ley quedará promulgada al publicarse con el correspondiente "Cúmplase" en la Gaceta Oficial de la República.39 Se puede definir la publicación "como el hecho material mediante el cual la ley se hace del conocimiento público en acatamiento a la promulgación".40 Cuando el Presidente de la República no promulgare la ley en los lapsos señalados, el Presidente y los dos Vicepresidentes de la Asamblea Nacional procederán a su promulgación, sin perjuicio de la responsabilidad en que incurriera por su omisión.41

Las leyes estarán vigentes, es decir, comenzarán a producir efectos jurídicos una vez promulgadas (Lex non obligat nisi promulgata) y publicadas en la Gaceta Oficial o desde la fecha que ella misma indique. En el caso de las leyes tributarias, si ésta no fija la fecha de entrada en vigencia se entenderá fijada en sesenta días continuos.42

Dispone la Constitución que ninguna disposición legislativa tendrá efecto retroactivo, excepto cuando imponga menor pena. Las leyes de procedimiento se aplicarán desde el momento mismo de entrar en vigencia, aun en los procesos que se hallaren en curso; pero en los procesos penales, las pruebas ya evacuadas se estimarán en cuanto beneficien al reo, conforma a la ley vigente para la fecha en que se promovieron.43 Lex posterior ad prior trahi nequit, dice el aforismo latino. La ley posterior no puede retrotraerse a lo anterior.

La vigencia de la ley puede ser determinada o indeterminada derogando la ley posterior a la anterior, lex posterior, derogat priori. La mayoría de las leyes tienen una vigencia indeterminada y son derogadas, expresa o tácitamente, total o parcialmente, por otras leyes o abrogadas por referendo.44

Sin embargo, no podrán ser sometidas a referendo las leyes de presupuesto, las que establezcan o modifiquen impuestos, las de crédito público, las de amnistía, las que protejan, garanticen o desarrollen los derechos humanos y las que aprueben tratados internacionales.45 Las leyes de presupuesto, de endeudamiento, de créditos adicionales y las habilitantes, por su propia naturaleza, tienen una vigencia determinada en la propia ley. Entre las leyes por tiempo determinado estuvo vigente hasta hace muy poco, la Ley que establece el Impuesto al Débito Bancario.46

En virtud de la supremacía constitucional,47 la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de

Justicia podrá declarar la nulidad total o parcial de las leyes que colidan con la norma fundamental.48

Las leyes pueden ser reformadas total o parcialmente. Cuando son objeto de reforma parcial se publicarán en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas. 49

La fecha de la promulgación normalmente no se conoce hasta la publicación. La fecha de la promulgación y la de la publicación pueden no coincidir. En este trabajo se identifican las leyes con su nombre, y el número y fecha de la Gaceta dónde se publican. Como se sabe si bien la entrada en vigencia de las leyes puede ser posterior a su publicación, jamás podrá producir efectos jurídicos mientras ésta no ocurra.

2. Leyes orgánicas. Jerarquía. Naturaleza. Clasificación. Control constitucional

La Ley orgánica ha sido considerada como una "figura intermedia entre la Constitución y las leyes ordinarias, de tal manera que dentro del sistema de fuentes, ostenta un nivel jerárquico superior, lo que implica que una ley ordinaria no podría derogar aquella. En este sentido, la Exposición de Motivos de la Constitución de 1961, texto jurídico que creó por primera vez en Venezuela esta figura legislativa, disponía: "La creación de leyes orgánicas tiene por objeto impedir que por leyes especiales se deroguen disposiciones que se refieren a la organización de ciertos poderes o a las formalidades que deben reunir determinadas leyes… Pero, además, la norma establecía que: "Las leyes que se dicten en materias reguladas por leyes orgánicas se someterán a las normas de éstas", expresión que, si bien fue suprimida en el nuevo texto fundamental, contiene un principio de jerarquía y arraigo en nuestro medio forense que gobierna el sistema de fuentes, y el cual debe sostenerse…".50

La Constitución de 196151 distinguía dos categorías de leyes orgánicas: las que así denominaba la Constitución y las que fueran investidas de tal carácter por la mayoría absoluta de los miembros de cada cámara al iniciarse la discusión del respectivo proyecto de ley. Se acogía una definición formal y la doctrina de la investidura parlamentaría al permitir que cualquier ley, independiente de su contenido, pudiera tener carácter orgánico, si así la calificaba la mayoría absoluta de los miembros de cada cámara al iniciarse en ellas el respectivo proyecto de ley. Dicha disposición dio lugar a un uso impropio del carácter orgánico ocasionando la proliferación de leyes orgánicas. En un periodo anterior, el legislador había dictado leyes que había calificado de orgánicas pero, tenían la misma jerarquía de las leyes ordinarias, en caso de colisión no predominaba la orgánica, sino la especialidad.52 Entre estas leyes denominadas orgánicas, pero no por ello de mayor jerarquía, podemos citar las siguientes: Ley Orgánica de las Dependencias Federales,53 Ley Orgánica de los Territorios Federales,54 Estatuto Orgánico de la Renta Nacional de Fósforos,55 Ley Orgánica de Hidrocarburos,56 Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas Nacionales,57 Ley Orgánica de la Renta de Licores,58 Ley Orgánica de la Corte Federal, Ley Orgánica de la Corte de Casación,59 Ley Orgánica de Tribunales y Procedimientos del Trabajo,60 Ley Orgánica de la Hacienda Nacional,61 y Ley Orgánica del Timbre Fiscal.62

Al parecer únicamente en Francia, España y Venezuela, están consagradas constitucionalmente las leyes orgánicas. En España, ha sido objeto de un rico debate doctrinario e interesantes fallos del Tribunal Constitucional. Por el contrario, de acuerdo al Diario de Debates de la Asamblea Nacional Constituyente de 1999 las intervenciones fueron escasas, fugaces e irrelevantes. La versión del Anteproyecto presentado a la Asamblea, fue aprobada sin modificaciones substanciales. Se cambio la expresión "principios constitucionales" por "derechos constitucionales" y se agregó la frase "Esta votación calificada se aplicará también para la modificación de las leyes orgánicas". Dicha norma repite en términos casi idénticos el texto propuesto por la Comisión de Reforma Constitucional de 1994 (artículo 70).63

La Constitución de 1999 modificó el régimen constitucional para la producción de leyes orgánicas al: a) suprimir la facultad que confería la Constitución de 1961 al Poder Legislativo Nacional para que invistiera, con el voto favorable de la mayoría absoluta de ambas cámaras, al iniciarse la discusión, de atribuir a determinados textos legales el carácter orgánico junto con los así calificados expresamente por la Constitución; y b) adoptar un criterio material para delimitar los supuestos en que la Asamblea Nacional puede, mediante una mayoría calificada, atribuir el carácter orgánico a determinadas normas legales, todo ello en atención a la función que ocupan en el ordenamiento jurídico a fin de impedir la modificación constante no concertada de dicho régimen en perjuicio de la estabilidad de las instituciones o del ejercicio efectivo de los derechos protegidos constitucionalmente.64

El artículo 203 de la Constitución,65 según ha interpretado la Sala Constitucional del Tribunal

Supremo de Justicia,66 establece cuatro categorías de leyes orgánicas:

1. las que así determina la Constitución;

2. las que se dictan para organizar los poderes públicos;

3. las que desarrollen derechos constitucionales, y

4. las que sirvan de marco normativo a otras leyes.

Las categorías 1. y 4. obedecen a un criterio técnico formal y la 2. y 3. a un principio material. En el fondo, la categoría 4. implica una investidura parlamentaria, pues la Constitución no precisa pautas para su sanción y la consideración de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo deberá responder a estos criterios, salvo en la primera categoría en la cual no es requerido.

Por otra parte, la Exposición de Motivos de la Constitución de 1999 habla de cinco tipos de leyes orgánicas al incluir las que hayan sido calificadas como tales por la Asamblea Nacional.67 No obstante, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia68 estableció el carácter taxativo de las cuatro modalidades de ley orgánica prevista en el artículo 203 constitucional, no dejando margen alguno a la Asamblea Nacional para calificar con dicho rango un texto legal.

Entre las leyes orgánicas así denominadas por la Constitución tenemos las siguientes: Fronteras,69 División Político-Territorial del Estado,70 Fuerza Armada Nacional,71 Sistema de Seguridad Social,72, Ordenamiento Territorial,73 Límites a los emolumentos de los funcionarios públicos,74 Régimen Municipal,75 Distritos Metropolitanos,76 Poder Electoral,77 Administración Pública Nacional,78 Procuraduría General de la República,79 Tribunal Supremo de Justicia,80 Poder Ciudadano,81 Empresas Estratégicas Nacionales,82 Crédito Público,83 Régimen Presupuestario,84 Consejo de Defensa de la Nación,85 Estados de Excepción,86 Refugiados y Asilados,87 Trabajo,88 Procesal del Trabajo,89 Defensa Pública,90 Código Tributario,91 Pueblos Indígenas, Educación y Fronteras.92

También ha observado la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que la Constitución de 1999 prevé leyes especiales como la del artículo 18,93 que por su especialidad, "deben resultar marco normativo de otras leyes, lo que las hace equiparables a las leyes orgánicas, y tal vez, hasta de mayor jerarquía que ellas, sobre todo si se toma en cuenta que la Disposición Transitoria Primera de la Constitución, ordenó a la Asamblea Nacional Constituyente, y no a la Asamblea Nacional, dictar una ley especial".94 Pareciera que para el máximo tribunal las leyes sancionadas por la Asamblea Constituyente por el solo hecho de ser sancionadas por ella tendrían carácter orgánico.

Todo proyecto de ley orgánica, salvo aquel que la Constitución califique como tal, deberá ser previamente admitido por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Asamblea Nacional al iniciarse la discusión. Esta votación también se aplicará para la modificación de las leyes orgánicas. En nuestra opinión, el propósito del constituyente, más allá de descartar la doctrina de la investidura parlamentaria, se orientó a lograr que ciertas materias consideradas fundamentales gozaran de un amplio consenso que garantizara su permanencia evitando imposiciones de mayorías circunstanciales. Sin embargo, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia al resolver recurso de interpretación sobre el artículo 203 en relación a la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia que modificaba la preconstitucional Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia resolvió que no era necesaria una mayoría agravada para dar inicio a la discusión de los proyectos de leyes orgánicos investidas de tal carácter por calificación constitucional cuando se modifican leyes vigentes. El magistrado Rondón Haaz en su voto salvado señala que los mismos argumentos con relación a la naturaleza, relevancia y mecanismos constitucionales de admisión que empleo la mayoría sentenciadora "son la base para que se concluya en la tesis absolutamente contraria, de conformidad con el principio de paralelismo de formas y con auxilio al argumento a fortiori…".95 La decisión citada contó con dos votos salvados y fue criticada por amplios sectores de la vida nacional incluida la Academia de Ciencias Políticas y Sociales. Se señaló repetidamente que

dicha sentencia tenía como objeto allanar el camino para la ampliación del número de magistrados del Tribunal Supremo de Justicia de veinte a treinta y dos, lo cual permitiría a la mayoría de la Asamblea Nacional nombrar magistrados afines al proyecto político de Hugo Chávez y así garantizar que no se produjeran sentencias adversas al gobierno como antes había ocurrido.

La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha señalado que la naturaleza orgánica de la ley también surge, aparte de los criterios de división lógica, del contraste con las leyes ordinarias, pues mientras las normas orgánicas están asociadas a determinadas materias o cumplen un determinado fin técnico, en las normas ordinarias el legislador dispone de un amplio poder de configuración; en el mismo sentido, para la calificación de las primeras se exige una mayoría de las dos terceras partes de sus integrantes en el proceso legislativo (artículo 203 constitucional), mientras que las normas o leyes ordinarias pueden ser aprobadas válidamente por mayoría de votos (artículo 209 constitucional). 96

La Constitución de 1999 establece el control a priori de la constitucionalidad del carácter orgánico al disponer que las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas serán remitidas antes de su promulgación a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, para que se pronuncie acerca de la constitucionalidad de su carácter orgánico, con el propósito de evitar el uso indiscriminado de tal denominación. La Sala Constitucional decidirá en el término de diez días contados a partir de la fecha de recibo de la comunicación. Si la Sala Constitucional declara que no es orgánica, la ley perderá ese carácter. Entre los proyectos de leyes que la Sala Constitucional ha determinado que no tienen el carácter orgánico atribuido por la Asamblea Nacional tenemos el de la Ley Orgánica contra la Corrupción,97 y la Ley Orgánica para el Sistema Venezolano de la Calidad.98

3. Leyes habilitantes. Naturaleza. Límites. Jerarquía

La categoría de leyes habilitantes fue creada expresamente en la Constitución de 1999. Las leyes habilitantes "son delegaciones que, en ciertas materias, autorizan al Presidente de la República, para dictar decretos con fuerza de ley. Antes, el legislador había dictado leyes calificándolas de habilitantes, pero no tenían una consagración especial dentro de las normas referentes a la formación de las leyes".99

Para Peña Solís,100 un antecedente remoto lo encontramos sería en la Constitución de 1945101 que permitía a las Cámaras actuando como cuerpos colegisladores "autorizar temporalmente al Presidente de la República para ejercer determinadas y precisas facultades extraordinarias destinadas a proteger la vida económica y financiera de la Nación, cuando la necesidad o la conveniencia pública lo requieran". La disposición se repite en idénticos términos en la Constitución de 1947.102 La Constitución de 1961 consagraba como atribución presidencial "dictar medidas extraordinarias en materia económica o financiera cuando así lo requiera el interés público y haya sido autorizado para ello por ley especial.103

Dispone la Constitución de 1999 que son leyes habilitantes las sancionadas por la Asamblea Nacional por las tres quintas partes de sus integrantes, a fin de establecer las directrices, propósitos y marco de las materias que se delegan al Presidente, con rango y valor de ley. Las leyes habilitantes deben fijar el plazo de su ejercicio.104 Autorizado previamente por una ley habilitante, el Presidente puede dictar decretos con fuerza de ley.105

Cono podemos observar no hay mayores límites formales y ninguno material con respecto a las materias cuya legislación se puede delegar en el Jefe de Estado. La propia Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha señalado que "de acuerdo con el nuevo régimen constitucional, no existe un límite material en cuanto al objeto o contenido del decreto ley, de manera que, a través del mismo, pueden ser reguladas materias que, según el artículo 203 de la Constitución, corresponden a leyes orgánicas; así, no existe limitación en cuanto a la jerarquía del decreto ley que pueda dictarse con ocasión de una ley habilitante, por lo cual podría adoptar no sólo el rango de una ley ordinaria sino también de una ley orgánica".106

Ha considerado la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que "las leyes habilitantes son leyes orgánicas por su naturaleza al estar contenidas en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual se encuentra referido íntegramente a las leyes orgánicas. Así, las leyes habilitantes son, por definición leyes marco –lo que determina su carácter orgánico en virtud del referido artículo- ya que, al habilitar al Presidente de la República para que ejerza funciones legislativas en determinadas materias, le establece las directrices y parámetros de su actuación .… Además así son expresamente definidas las leyes habilitantes en el mencionado artículo al disponer que las mismas tienen por finalidad establecer las directrices, propósitos y marco de las materias que se delegan… Si la ley habilitante es una ley marco por su naturaleza, ciertamente también se tratará de una ley orgánica así denominada por la Constitución, por lo cual no resulta necesario que sea calificada como tal por la Asamblea Nacional, ni que sea remitida a esta Sala Constitucional para que se pronuncie acerca de la constitucionalidad de su carácter orgánico".107

Asimismo, dado el carácter orgánico de las leyes habilitantes "el Presidente de la República, en ejercicio de tal habilitación, podría dictar no sólo leyes ordinarias, sino también leyes orgánicas, pero le corresponderá a la Sala Constitucional declarar la constitucionalidad del carácter orgánico del decreto legislativo, sólo cuando el acto no haya sido calificado como tal por la Constitución".108

En cuanto al plazo de vigencia, aunque la Constitución no establece lapso alguno, pensamos que el mismo no puede exceder el término del periodo de la Asamblea Nacional que sanciona la Ley Habilitante. Asimismo, consideramos que puede ser revocada en cualquier momento.

Consideramos que la habilitación legislativa se puede justificar sólo en caso de una situación excepcional de orden político, económico o social salvaguardando siempre los derechos fundamentales e imponiendo los necesarios límites y controles tanto legislativos como jurisdiccionales, como ocurre con los estados de excepción. Esta amplitud sin precedentes en el estado constitucional democrático que incluye incluso las materias reservadas a leyes orgánicas ha llevado a Nikken a afirmar que "Este hecho, en si mismo, comporta la adopción de una particular forma de gobierno que no se conforma con las reglas históricas y conceptuales del constitucionalismo democrático. El problema asume una dimensión particular cuando se trata de dictar decretos-leyes restrictivos de los derechos humanos y las libertades fundamentales, presupuesto que contradice el Derecho Internacional de los derechos humanos y, por lo mismo, los artículos 23 y 31 de la misma Constitución de 1999".109 Concluye Nikken afirmando que "No existe constitución alguna en América Latina, ni siquiera las que tienen la reputación de ser las más presidencialistas o autoritarias, una previsión que permita una habilitación para gobernar por Decreto con tal absolutismo".110

El artículo 23 constitucional dispone que "Los tratados, pactos y convenciones relativos a derechos humanos, suscritos y ratificados por Venezuela, tienen jerarquía constitucional y prevalecen en el orden interno, en la medida que contengan normas sobre su goce y ejercicio más favorables a las establecidas en esta Constitución y las leyes de la República, y son de aplicación inmediata y directa por los tribunales y demás órganos del Poder Público".111 Y el artículo 31 constitucional establece que "Toda persona tiene derecho, en los términos establecidos por los tratados, pactos y convenciones sobre derechos humanos ratificados por la República, a dirigir peticiones o quejas ante los órganos internacionales creados para tales fines, con el objeto de solicitar el amparo a sus derechos humanos. El Estado, adoptará, conforme a procedimientos establecidos en esta Constitución y en la ley, las medidas que sean necesarias para dar cumplimiento a las decisiones emanadas de los órganos internacionales previstos en este artículo."112

La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha interpretado que las restricciones permitidas al goce y ejercicio de libertades contenidas en la Convención Americana de Derechos Humanos son de reserva legal entendiéndose por leyes adoptadas por el Poder Legislativo.113

En cuanto al término de vigencia, aunque la Constitución ni establece ninguno pensamos que no pensamos que no puede exceder el término del periodo de la Asamblea Nacional que sanciona la Ley Habilitante. Asimismo, consideramos que puede ser revocado en cualquier momento.

4. Leyes de bases y de desarrollo

Las materias objeto de competencias concurrentes deben ser reguladas mediante leyes de bases dictadas por el Poder Nacional, y leyes de desarrollo aprobadas por los Estados. Esta legislación debe estar orientada por los principios de interdependencia, coordinación, cooperación,

corresponsabilidad y subsidiariedad.114 Se trata de un tipo de ley cuyo fin específico es delimitar las materias concurrentes a los efectos de hacer efectivo el federalismo cooperativo cuyos principios se mencionan.115

La fuente de este precepto es, según Peña Solís, la Constitución española de 1978. En base a la doctrina y jurisprudencia del Tribunal Constitucional español se puede conceptualizar las leyes de base diciendo que desde el punto de vista formal deben regular única y exclusivamente los principios generales sobre la respectiva materia, propender a su permanencia, dado su carácter estructural; contener principios esenciales y evitar regulaciones de detalles.116

Partiendo de estos criterios Peña Solís formula con respecto a las leyes de base y de desarrollo venezolanas algunas consideraciones entre las cuales destacamos las siguientes:117

1. Las leyes de base son una categoría especialísima o única de ley cuya finalidad exclusiva es hacer operativa la descentralización territorial. Su contenido está limitado por los principios generales de ordenación de una materia concurrente para establecer un común denominador normativo.

2. Las leyes de bases deben respetar el límite implícito derivado de su naturaleza que le impide contener normas de detalle, como a las de desarrollo incluir normas sobre principios.

3. La relación entre las leyes de base y las de desarrollo es equiparable a la existente entre la Constitución y la ley.

4. En estos primeros tiempos de aplicación de esta modalidad de descentralización territorial, el legislador debería sancionar solamente leyes de base que contengan principios generales de ordenación de la respectiva materia.

5. En virtud del carácter estructural de sus normas las leyes de bases deben estar presididas por el principio de estabilidad.

La creación de estas dos nuevas categorías de leyes, una nacional y otra estadal, constituyen una novedad en el ordenamiento constitucional venezolano. Peña Solís señala que el citado artículo 112 permite identificar algunas particularidades de las leyes de base:

a) Están delimitadas sustancialmente, en virtud de que únicamente pueden disciplinar aquellas materias que sean competencias concurrentes del Poder Nacional y de los estados;

b) Es una competencia exclusiva y excluyente del Poder Nacional;

c) Resultan esenciales para la descentralización;

d) Da lugar a las leyes estadales de desarrollo.118

Asimismo, define las leyes de base como "aquellas dictadas por el Poder Nacional exclusivamente en materias objeto de competencias concurrentes de los estados y la República, para activar mediante el establecimiento de los principios rectores y la fijación de los mecanismos de planificación y programación, de las materias objeto de la competencia concurrente, la modalidad de descentralización territorial denominada transferencia de servicio".119 Rondón de Sansó señala que "las leyes de base son aquellas que, como su nombre lo indica, establecen los postulados fundamentales para la regulación de una institución, dejando a las leyes de desarrollo la ejecución de tales lineamientos".120

5. Leyes aprobatorias de tratados internacionales

Al igual que la Constitución de 1961,121 la Constitución de 1999122 dispone que los tratados celebrados por la República deben ser aprobados por la Asamblea Nacional antes de su ratificación por el Presidente de la República, a excepción de aquellos mediante los cuales se trate de ejecutar o perfeccionar obligaciones preexistentes, aplicar principios expresamente reconocidos por ella, ejecutar actos ordinarios en las relaciones internacionales o ejercer facultades que la ley atribuye al Ejecutivo Nacional.

Los tratados o acuerdos internacionales que pudieran comprometer la soberanía o transferir competencias a órganos supranacionales, podrán ser sometidos a referendos por iniciativa del Presidente de la República en Consejo de Ministro; por el voto de las dos terceras partes de los integrantes de la Asamblea Nacional; o por el quince por ciento de los electores inscritos en el registro civil y electoral.123

Bibliografía

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