La decisión en la implementación de la integración educativa en Durango, Mexico. Estudio de un caso (página 3)

5.- Difusión externa: del equipo encargado del cambio a la sociedad. Hay otra situación importante, la información sobre integración educativa no sólo se estaba difundiendo dentro del personal de educación especial, sino que también se difundía hacia el exterior: al Gobernador, al Secretario de Educación, a las Secciones Sindicales, a universidades, a algunos padres de familia, a empresarios y comerciante y a la sociedad en general. Para los cual "se hicieron reuniones, se dieron conferencias, se invitó al sector educativo, a la primaria regular, a padres de familia de la comunidad" (E. 2).

"Mira aquí se hizo como te digo unas dos reuniones: en el CREE, una en el auditorio de la Universidad Juárez, otra en el (hotel) Gobernador… y sí algunas dos reuniones con este sentido, como primeros pasos" (E. 2).

Se difundió también en algunos programas de televisión locales junto a universidades del estado.

Muchos recibían por primera vez esta información; "ellos no sabían muy bien a qué tenían que ir; ya cuando estaban ahí se iban enterando y daban su opinión" (E. 2).

Si relacionamos esta participación de la sociedad con la que se plantea en los antecedentes se puede observar sin mayor problema que inicialmente los involucrados creaban acciones e instituciones, se vinculaban con líderes y lograban objetivos propios; mientras que en la presentación de la integración educativa, en cambio, sólo participan para informarse de las medidas que las autoridades de educación nacionales y estatales había establecido para atender a las personas y sobre todo a los niños con discapacidad.

6.- Control organizado en la decisión. En este punto más que un paso en específico se hace referencia a una medida importante de la Jefa del Departamento de Educación Especial: "siempre la Jefa del Departamento trató de que todo este movimiento que se hizo, la reorientación, trató de estar consultando siempre y teniendo el visto bueno del sindicato, porque si no, no se hubiera hecho. Además se fue trabajando simultáneamente con México… y se fue informando al Secretario de Educación." (E. 1).

Estamos hablando entonces de un control organizado en donde:

1. El grupo cercano o grupo de decisores estaba autoconcientizándose y autocapacitándose.
2. Algunos de los decisores (subordinados del Departamento de Educación Especial: supervisores y asesores técnicos) convencían y capacitaban al personal de educación especial, establecían estrategias de trabajo, las ejecutaban y mostraban los avances logrados.
3. Se mantenía contacto permanente con México.
4. Por último, las autoridades inmediatas y el Sindicato a nivel estatal estaban involucrados en la decisión.

No había ya cabos sueltos, el camino estaba marcado y los involucrados estaban ya inmiscuidos y comprometidos para que la implementación estatal se lograra.

Pero, ¿qué circunstancias estaba enfrentando el grupo cercano, los decisores del Departamento de Educación Especial? A lo cual uno de los entrevistados responde:

Había grandes preocupaciones por los acontecimientos futuros, que en realidad estaba revisándose, pero nadie tenía una respuesta clara. Se vivía incertidumbre y desconfianza aún en el equipo decisor que resolvía sus dudas tratando de creer en lo que los textos les decían y confiando en que eran guiados acertadamente por las autoridades que propusieron todos estos cambios: "también teníamos que dar seguridad e iniciar. Aparte de eso pues todos los procesos importantes no se dan de un día para otro, tienen que irse construyendo" (E. 1).

Hasta aquí hemos analizado la participación del grupo de decisores, en seguida se describirá cómo esta decisión impactó al personal de educación especial y aún al de educación regular.

7.- Instrucciones para la ejecución de cambios. Cuando la Jefa de Departamento citó a reunión y dio a conocer el proyecto de integración educativa, entonces, el gran peso del cambio se había cedido ya a los supervisores de zona de educación especial. Los maestros de educación especial estaban en preescolares y primarias regulares, la capacitación se había realizado en educación especial y este personal los había difundido en las escuelas regulares que estaba atendiendo, todo esto en un ciclo escolar 1995-1996. Ahora el Departamento de Educación Especial reunió a los Supervisores y a sus apoyos técnicos y les comunicó que había que iniciar con la integración de niños con discapacidad de los Centros de Atención Múltiple (Escuelas de Educación Especial que atendían a los niños con discapacidad) a las escuelas regulares (aproximadamente en el ciclo escolar 1996-1997 o en el de 1997-1998):

"Vamos a iniciar con una escuela, nos dijeron, una escuela por zona. Vamos a iniciar. ¡Hay Diosito, cuál escuela es integradora!… en dónde… dónde está bien la maestra, cómo se lleva con los maestros, cómo se lleva con la directora, este…. si hay niños y si son los niños como los tienen atendiendo… ¡ah ya sé un preescolar! Porque ahí no es notoria la situación, todo es juego, todo es asociación… ¡un preescolar!… iniciamos. (E. 3)

Se decidió el inicio de la integración de niños con discapacidad en instituciones que cubrieran varios criterios: primero, tenía que ser una escuela en la que no fuera sencillo que se advirtieran los acontecimientos que estaban por suceder. Segundo: tenía que ser una institución en la que hubiera una relación positiva entre el personal de la escuela regular y el de educación especial. Tercero: que se hubieran cumplido las reglas en cuanto a la atención de los niños y por último un cuarto criterio: que no hubiera grandes exigencias de aprendizaje. Así surgió la integración educativa en Durango y los primeros alumnos de educación especial fueron integrados a preescolar regular.

8.- Difusión externa: de los subordinados a sus iguales. El trabajo de los supervisores no era únicamente dedicado a convencer e iniciar el trabajo con su personal, también tenía que difundir y convencer a los actores con quienes su trabajo se desarrollaría posteriormente: jefes de sector, supervisores, directores maestros y apoyos técnicos de diversos niveles de educación regular, predominantemente de preescolar y primaria: "nosotros llegábamos a jefes de sector, a supervisores y maestros. Ahora para jefes de departamento, pues tenía que ir la Jefa de Departamento…" (E. 3)

"Cuando (la integración educativa) llega a los estados, pues se supone que el Secretario de Educación lo iba a manejar con todos los actores, con los funcionarios de todos… entonces, el secretario ¿lo manejaría?" (E.3)

Los supervisores no sentían entonces el apoyo adecuado en autoridades superiores que les abrieran y facilitaran el camino en los ámbitos fuera de la educación especial; porque cuando se reunían con otras autoridades de las educación rural notaban que no estaban informados de su llegada, que no tenían la orden de recibirlos, de atenderlos y darles la posibilidad de empezar a trabajar en "sus" escuelas.

9.- Los cambios se incrementan. Para el siguiente ciclo escolar el Departamento solicitó a los supervisores que se integraran niños con discapacidad a escuelas primarias: "¡Dios mío, que una primaria!, ¿cuál primaria? Y mi apoyo y yo… es una primaria por zona… ¿cuál?… no pues mire aquí… para todo las toman en cuenta" (E.3). A los primeros cuatro criterios se agregó entonces un quinto: integrar niños a escuelas regulares en las que educación especial ya había intervenido consistentemente en sus actividades, de manera que ahora ellos estuvieran comprometidos a hacer algo por educación especial, un favor a cambio de otro.

La integración seguía avanzando y cada participante vencía, a su manera, los obstáculos que se le presentaban porque había que lograr los objetivos que se le habían planteado y a lo que cada uno se había comprometido. Cabría en este momento la reflexión siguiente: quiénes tomaron por primera vez, en el nivel central, la decisión de iniciar la integración educativa ¿estaban enterados de las situaciones que otros tuvieron que enfrentar y resolver para lograr las metas que ellos habían planteado?, ¿cómo se estaba llevando realmente a la práctica la descentralización si las instituciones locales cumplían objetivos planeados por la Federación?, ¿y los niños, cómo estaban viviendo la integración?, ¿y los padres de familia, qué ventajas o qué desventajas estaban observado en el desarrollo de sus hijos?

En los años siguientes el Departamento solicitó que se integraran niños a primarias en los turnos vespertinos y después un niño en cada Unidad de Servicio de Apoyo a la Educación Regular (USAER) y en años recientes a todas las escuelas regulares (2005).

Después de la concientización, la capacitación y las diversas dificultades la integración de niños con discapacidad a escuelas regulares había iniciado su reorientación, pero sería interesante identificar las causas que condujeron a este proceso, contestar ¿por qué todo estaba cambiando?

Las causas de la decisión

Las principales causas para la reorientación de la integración educativa en Durango, fueron: obedecer, seguir la moda y por obtener beneficios.

a) Una de las causas fue "seguir lineamientos nacionales", pues era la orden tácita de la máxima autoridad nacional: el Gobierno Federal, quien a través de la Dirección General de Educación Especial fue quien presentó esta opción a las autoridades locales, es decir a los jefes de los Departamentos de Educación Especial en las Secretarias de Educación Estatales. Por tal motivo uno de los miembros más importantes en la toma de decisiones declara: "se abrió (la integración educativa) por seguir una política nacional, un día tenía que hacerse y por eso se abrió" (E. 5).

Esta idea de acatamiento a las normas se continuó en todos los niveles del organigrama, desde equipo de decisores, autoridades de mandos medios y ejecutores: "yo me apego a los lineamientos de trabajo que tuvo educación especial" (E. 3).

"Le voy a decir una cosa, fíjese que nosotros a pesar de que tengamos gente, somos disciplinados, somos gente disciplinada…. Porque le digo que en Durango somos como que sí acatamos normas…. Ahí reniegue y reniegue por abajo… ´sí, está bien´ y lo hacemos" (E. 3).

"Por ahí en tal parte ordenan esto… y somos muy institucionales, porque todo lo que nos dicen lo acatamos; pero como que no reflexionamos lo que se nos dice" (E. 4)

b) La integración educativa inició su transformación en educación especial también por seguir una moda debido a que se presentaba como lo ideal, como un modelo a seguir, como un avance constatado por otros países, por investigaciones nacionales y por bibliografía diversa:

c) Se decidió también iniciar la integración educativa en Durango, por la intención de obtener beneficios, es decir, lograr mayores recursos para educación especial en cuanto a: capacitación y actualización de maestros, recursos materiales, incluyendo material didáctico específico y para conseguir más plazas de trajo. Esta causa se convertía entonces en una previsión de resultados positivos para muchos.

Los argumentos anteriores muestran que el equipo de decisores difícilmente podría oponerse o resistirse a iniciar o reorientar la integración educativa en Durango: era casi una orden de la autoridad, prometía el éxito que otros ya habían logrado y constituía una fuente importante de recursos. Estos planteamientos permiten analizar las causas de la integración educativa desde planteamientos teóricos en cuanto al tipo de política con el que se identifica, lo cual se analiza a continuación.

Algunas de estas causas pueden también considerarse como una expectativa, es decir como un beneficio que se lograría a través de la decisión. Por este motivo, a continuación se analizarán las expectativas previstas para la decisión de iniciar la integración educativa en Durango.

Expectativas de la decisión: previsión de beneficios

Las expectativas de esta decisión constituyen los logros a obtener, las metas que se lograrían y los propósitos factibles de alcanzar a través de los cambios que se estaban iniciando y de todo el proceso planeado.

Al analizar los comentarios de las personas entrevistadas pueden identificarse varias expectativas: obtener recursos-plaza para educación especial, lograr que los niños con discapacidad fueran aceptados y tuvieran acceso a la educación especial o regular y capacitar y actualizar a los docentes.

"Pues sí había muchas expectativas como experiencias de otros países, niños que al estar en contacto con un contexto normal, regular, tendían a ser más… o sea como a poderse integrar más al contexto, hasta en lo socio-cultural, en lo social…" (E. 4).

"Una de las metas, yo creo de las principales, era la capacitación de los docentes, la actualización de los docentes" (E. 1).

La decisión, entonces, no se dio a la deriva, existían propósitos en ella, cierta previsión de los logros que se trataba de obtener, aunque parece que no eran los mismos en todos los participantes; pues cada uno visualizaba los beneficios desde diferente ángulo: "lograr la integración a un cien por ciento" (E. 2).

Por ejemplo, para el equipo cercano a la jefa del Departamento era importante la obtención de más plazas; según se observa el comentario revisado en las causas, por lo que esta causa se convierte también en una expectativa del equipo decisor, pero no estaba presenten en los subordinados (equipo técnico y los supervisores), quienes participaron en las decisiones para el inicio de la integración educativa, pero esperaban como resultado predominantemente la atención a los niños con discapacidad y la capacitación de los maestros.

Estas eran las expectativas de la decisión, pero en seguida se revisa los resultados que los participantes alcanzaron a percibir antes de retirarse de sus funciones en el período comprendido de 1995 a 1997.

Resultados: los primeros logros

El revisar los logros que los decisores alcanzaron a percibir en ese período de tiempo (1996-1998) permitió conocer su evaluación. Los resultados que se obtuvieron son calificados como "no muy satisfactorios" (E.3), sin embargo:

• Se atendió a una instrucción de autoridades nacionales.
• Se lograron plazas docentes, que llegaron algunos años después.
• Se actualizaron y capacitaron los maestros de educación especial.
• Algunas escuelas regulares aceptaron la integración de niños con discapacidad, aunque en diversas circunstancias, posteriormente se opusieron a ello.
• Algunos padres de familia de niños con discapacidad disminuyeron su preocupación al ver a sus hijos en las escuelas regulares y apoyados por los maestros de educación especial.
• No se conocen claramente los beneficios y las dificultades que han enfrentado los niños integrados: "se podría decir que los papás eran los que menos sufrían, porque si les preguntamos a los niños yo creo que sería una cosa muy diferente" (E. 2).

De lo anterior puede, entonces, concluirse que los logros, aunque no muy satisfactorios se caracterizan por: atender a una instrucción de autoridades nacionales, la obtención de ciertos beneficios para educación especial, el inicio de la reorientación en la atención a la población de alumnos, la atención de educación especial centrada en niños con discapacidad; además, se formalizó la aceptación de niños con discapacidad en las escuelas regulares.

Los problemas de la decisión

En las entrevistas también se detectaron algunos problemas durante el proceso de reorientación, por ejemplo:

• Hubo resistencias a integrar a niños con discapacidad ya que los maestros de educación especial notaban "las necesidades de los alumnos (de escuelas de educación especial) y los veíamos con mucha dificultad para integrarse y efectivamente, pues un niño sordo para acceder a toda la currícula, pues era muy difícil, pero porque nosotros partíamos de sus debilidades …. pues como que no veíamos muy claro cómo partir de sus posibilidades… (E. 4).
• No se tenía información completa sobre la transformación que se iniciaba: "teníamos una información y de repente ya no era lo que decías. Y además en un curso ya tenías que salir listo para meterte en un contexto" (E.4).
• Se dificultaba convencer a los maestros de escuelas regulares para que aceptaran a los niños con discapacidad "utilizábamos otros apoyos como era lo de carrera magisterial ‘mire se le van a subir puntos’… a veces decían ‘no, muchas gracias por sus puntos, yo ni concurso’ " (E.3). No se había recibido ninguna instrucción por parte de las autoridades superiores.
• Fue difícil sacar a las maestras de educación especial de los Centros Psicopedagógicos para ubicarlas en las escuelas regulares.
• Algunos padres de familia de niños con discapacidad se oponían a que sus hijos fueran a la escuela regular porque "ya no iban a estar en esa escuelita que les gustaba, que se les consideraba, que se les protegía" (E. 3).
• No había mucha experiencia sobre la integración.
• Los recursos que se prometieron por el gobierno federal "nunca se dieron o hasta la fecha yo no conozco a alguien que diga aquí les mandamos estos recursos para que trabajen la integración" (E. 2).
• No se creo infraestructura apropiada a la integración en las escuelas regulares.
• Muchos niños con necesidades especiales de escuelas regulares no son atendidos.
• Algunos servicios de educación especial desaparecieron (Capacidades y Aptitudes Sobresalientes y Centros Psicopedagógicos), por lo que esa población quedó sin atención. El comentario de uno de los entrevistados muestra cómo estos servicios trataron de protegerse en las reuniones nacionales sin ningún logro:

• Disminuyó la población en las escuelas de educación especial (Centros de Atención Múltiple).

De lo anterior puede deducirse que los problemas fueron enfrentados primordialmente por el personal encargado de desarrollar las acciones de implementación de la política, es decir, los supervisores y los apoyos técnicos quienes se ponían en contacto con las instituciones de educación regular y negociaban la ubicación de niños con discapacidad y de maestros de educación especial.

CAPÍTULO III

CONSTRUCCIÓN DEL CASO

En la construcción del caso se trata de precisar la decisión para la implementación de la integración educativa en Durango; para lo cual se establecieron aspectos como: definición de la integración educativa, tipo de política de acuerdo a antecedentes, los participantes en la decisión, los cambios y el consenso de la decisión, el procedimiento y los métodos utilizados en la decisión y las causas de la decisión.

La información, desarrollada en cada uno de estos aspectos, da respuesta a las preguntas de investigación que se plantearon en la introducción a este trabajo:

• ¿Qué es la integración educativa?
• ¿Por qué se decide implementar la integración educativa en el estado de Durango?
• ¿Quién decide en la implementación de la integración educativa en el estado de Durango?
• ¿Qué métodos se usan en la decisión para la implementación de la integración educativa en el estado de Durango?

Para responder a estas interrogantes la investigación se apoyan en los resultados del análisis de entrevistas realizadas a algunos de los decisores y de documentos oficiales, en los planteamientos teóricos de ciencias políticas y en algunas propuestas de esquemas para interpretar la decisión según el sociólogo Lucien Sfez (1984). Cabe aclarar que la respuesta a ¿cómo se decide? Se respondió en el capítulo anterior.

Definición de integración educativa

La integración educativa es una política de gobierno que responde a demandas de democratización; que promueve la libertad, la equidad y la plusvalía de las personas con discapacidad a través de cambios y reorientaciones y de un proceso formalizador propuesto por las autoridades nacionales.

Las causas de la decisión: antecedentes y demandas.

Tipos de política.

Los antecedentes de la integración educativa constituyen la formación de la agenda en la elaboración de políticas; ya que estos antecedentes muestran cómo diversos problemas, demandas, o cuestiones provenientes de diferentes puntos del Estado, con causas y situaciones heterogéneas, afectan a un menor o mayor número de personas y buscan la atención y solución del gobierno; para lo cual toman forma de conflictos, arbitrajes, necesidades o satisfacciones y que sin embargo, sólo algunos logran llamar la atención gubernamental y despertar la iniciativa seria y activa del gobierno como asuntos posibles para una política.

En este caso, las causas de la decisión para la implementación de la integración educativa en Durango son:

• Una situación favorable en el estado: pues el Gobierno Estatal se había inmiscuido con anterioridad en asociaciones protectoras y había gestionado infraestructura y atención para personas con discapacidad. Las autoridades educativas y los sindicatos de maestros aceptaron la integración educativa y existían ya antecedentes de asociaciones y demandas para crear instituciones y servicios específicos para los sujetos con necesidades de educación especial.
• El ejercicio del poder normativo (ejercido mediante la asesoría y la asistencia técnica a las autoridades locales) y del poder remunerativo (el ofrecimiento de recursos monetarios a las autoridades estatales para la aceptación de los objetivos de políticas nacionales) del gobierno federal.

Se pudo constatar además que la decisión no atiende a demandas de la sociedad en el estado, como se notó en la historicidad de la educación especial en Durango; sino que ante los planteamientos de la integración educativa, la sociedad civil actúa como espectador que acepta lo que el gobierno nacional y local le plantea. Por todo lo anterior la implementación de la integración educativa en Durango puede:

• Definirse como agenda institucional, formal o gubernamental pues está formada por un conjunto de asuntos explícitamente aceptados para consideración seria y activa por parte de los encargados de tomar decisiones sin integrar las cuestiones que los miembros de una comunidad política plantean.
• Ubicarse dentro de las políticas up-down ya que se estructuró a partir de lineamientos nacionales que fueron adoptados por el gobierno local y quedaron plasmados en programas y modificaciones legislativas que se convirtieron en fundamentos legales y principios rectores de los agentes involucrados.
• Identificarse con las políticas que surgen en arenas redistributivas en las cuales la estructura de poder utilizando su autoridad legítima: establece políticas, redistribuye propiedades como conocimientos, competencias, atención pública y recursos e interrelaciona actores e instituciones para responder a demandas.

Los participantes en la decisión: sus funciones y sus relaciones

En la decisión para la implementación de la integración educativa en Durango participó el personal del Departamento de Educación Especial, los Supervisores de Zona de educación especial, y apoyos externos al Departamento. Todos ellos realizaron diversas funciones dentro de la implementación que pueden caracterizarse como: un decisor, un equipo de implementación, un equipo de ejecución y apoyos externos. En seguida se describen sus funciones y sus relaciones en la decisión.

• Un decisor (D): función desempeñada por la Jefa del Departamento de Educación Especial de la Secretaría de Educación Cultura y Deporte del Estado de Durango, encargada de:

– La decisión para iniciar la integración educativa de la dirección, coordinación, ejecución seguimiento y control de la implementación.

– Fue el punto de unión entre las autoridades nacionales, estatales, de educación y sindicales.

– Fungió también como difusora de la integración hacia organizaciones no gubernamentales, a jefes de otras dependencias educativas y a medios de comunicación masiva.

– Administró y distribuyó recursos humanos, financieros y materiales.

– Se rodeó de un equipo colaborador al que se denominó "equipo de implementación", y de un equipo encargado de desarrollar acciones, denominado "equipo ejecutor".

• Equipo de implementación (e.I): integrado por Subjefa Administrativa, Subjefa Técnica y Equipo Técnico del Departamento de Educación Especial. En este equipo se tomaron decisiones sobre elaboración de estrategias, planeación, programación, forma adecuada de presentar la información, seguimiento, capacitación y coordinación de la normatividad, de las acciones y de las instrucciones; convencieron, difundieron, respondieron a protestas, resolvieron problemas de implementación y entregaron resultados a la Jefa del Departamento. Para desempeñar sus funciones se autoconcientizaron y se autocapacitaron en medio de dudas sobre el proceso, inseguridad en los planteamientos y en los resultados de la integración pero con cierta confianza en las decisiones de las autoridades.
• Equipo de ejecución (e.E): formado por los supervisores de las diferentes zonas de educación especial, quienes se encargaron de:

• Elaborar estrategias para ejecutar la decisión de implementación de la decisión en su área de influencia.
• Programaron acciones, recursos y participantes, se rodearon de personal que los apoyara (apoyos técnicos de zona y directores de los diversos servicios de educación especial en su zona).
• Difundieron y capacitaron sobre las normas nacionales a sus "iguales" en otros departamentos de la Secretaría de Educación. Organizaron la reubicación de los maestros y de los alumnos de educación especial a preescolares y primarias regulares.
• Se preocuparon por mostrar las ventajas de la integración al ámbito educativo y a la sociedad.
• Resolvieron conflictos con el personal de educación especial ante los cambios que estaban enfrentando.
• Abrieron espacios y establecieron convenios con las maestros e instituciones de educación regular.
• Dieron instrucciones a los directores de los diferentes servicios de educación especial para que buscaran la manera adecuada de integrar a la escuela regular a maestros y alumnos.
• Vigilaron la integración de alumnos y maestros a las escuelas regulares.
• Reportaron los resultados al Departamento de Educación Especial.
• • Apoyos externos (a.e): estructurado por las diferentes secciones del Sindicato de Maestros, las autoridades educativas locales (Secretario de Educación, Director de Educación Básica "A", Gobernador del Estado, algunos diputados) y las autoridades nacionales (de la Secretaría de Educación Publica en México como representante del Gobierno Federal).

En las funciones desarrolladas por los participantes puede observarse que el trabajo más difícil y abarcativo lo desempeñaron los integrantes del equipo ejecutor, mientras que el decisor y el equipo de implementación desarrollaron predominantemente el trabajo intelectual y los apoyos externos recibieron información y participaron de la decisión a través del decisor. Por tanto, aunque pudiera pensarse que las decisiones se toman en el centro, son las decisiones locales durante la ejecución de la política las que permiten que los cambios se generen, a través de estrategias adaptadas a las posibilidades del grupo de decisores y de la sociedad donde tal decisión se implementa. Es entonces, la implementación local, la que hace posible a la política

En seguida se presentan un cuadro propuesto por Sfez para la conexión en la decisión, es decir, la densidad de las relaciones existentes entre los miembros de un conjunto; en este caso se utiliza para analizar las interrelaciones entre los participantes de la decisión, otorgando 1 si los dos elementos correspondientes entre la línea y la columna están en relación directa y 0 en caso contrario.

CUADRO DE RELACIONES ENTRE LOS PARTICIPANTES.

Cuadro No. 2 Relaciones entre los participantes

Como conclusión puede afirmarse que el decisor (D) mantiene relación con todos los participantes, lo cual hace posible el control organizado de la decisión en la implementación cuyo propósito es asegurar que las reglas sean obedecidas y las órdenes sean cumplidas.

También se presenta el esquema surgido de teoría de gráficas que Sfez usa para representar la linealidad de la decisión; en esta investigación el esquema permite revisar el circuito de relaciones de los participantes en la decisión.

CIRCUITO DE RELACIONES ENTRE LOS PARTICIPANTES

El esquema de relaciones entre los participantes que resultó en el caso que se estudia es un semienrejado, el cual se caracteriza por que los puntos (participantes) forman una matriz de lazos cerrados, es decir de circuito cerrado, en el cual existen conexiones casi en todos los elementos de la decisión. De manera que puede observarse que la implementación de la integración educativa quedó circunscrita al ámbito que concierne a la educación especial sin una relación directa con: asociaciones no gubernamentales, organizaciones de personas con discapacidad, padres de familia, alumnos de educación especial, instituciones privadas y públicas de educación básica, media superior y superior, empresarios… en fin, a la sociedad en general.

En ciencias políticas se plantea que la participación de los subordinados y de los responsables favorece el espíritu de equipo, incrementa el compromiso, se comprenden las razones de los cambios y se reduce la resistencia inicial. Sin embargo no se puede sostener que esta participación en la elaboración de decisiones redunde en el consenso en torno a las metas ni en la eliminación de los problemas de la implementación.

Implementación de la decisión: cambios, consenso y resultados.

El inicio de la integración educativa en Durango se identifica con la etapa de implementación en la elaboración de políticas. Esta etapa se caracteriza por que en ella el gobierno federal debe llevar a cabo políticas de tal manera que pueda ejercer influencia sobre las organizaciones locales prestadoras de servicios para que se comporten de cuerdo con lo deseado; de manera que esto genera el diseño de un conjunto de decisiones que tendrán como consecuencia y efecto el acontecimiento terminal previsto y preferido en la política diseñada. Este es el momento en el que las ideas se convierten en acción.

El análisis de la implementación puede revisarse respecto a dos rasgos determinantes: los cambios y el consenso de la política y los resultados de la implementación de la política. Estos rasgos se analizan a continuación:

1. Según las versiones de los entrevistados, la implementación de la integración educativa en Durango por el Departamento de Educación Especial provocó cambios grandes y drásticos en cuanto a: modelos de atención, administración, conceptos, población atendida, ubicación de espacio laboral y relaciones interpersonales. Respecto al consenso puede destacarse que hubo una participación importante del personal de educación especial, sin embargo, el consenso era bajo; es decir, los acuerdos respecto a las metas a lograr con la implementación no eran claros para los participantes en la decisión: la Jefa del Departamento pretendía cumplir con una indicación nacional, el equipo de implementación buscaba mayores recursos y capacitación para los docentes y el equipo de ejecución esperaba integrar a niños con discapacidad al contexto regular y normal.

   En el siguiente cuadro propuesto por Donald S. Van Meter y Carl E. Van Horn (en Aguilar, 1996.4, p.115) para establecer las dimensiones de evolución en la implementación de políticas a partir de la relación entre los cambios (grandes o menores) y el consenso de las metas (alto o bajo). Considerando como cambio a la magnitud de las transformaciones que una política desencadena y como consenso a los acuerdos en torno a las metas por parte de los participantes en el proceso de implementación.

   A continuación se aplica este cuadro al caso estudiado.

   DIMENSIONES DE LA EVOLUCIÓN EN LA IMPLEMENTACIÓN

   DE LA POLÍTICA DE INTEGRACIÓN EDUCATIVA EN DURANGO

   CAMBIOS	Grandes cambios	Políticas que evolucionan con controversias prolongadas. Se presentan conflictos en torno a las metas. Las perspectivas de implementación son dudosas.	Políticas inmediatas. Excepciones al patrón común. Mayor éxito en la implementación.
   	Cambios menores	Ocasionan controversia duradera. Modificaciones pequeñas que se alejan poco de las anteriores políticas. Programas polémicos.	Políticas (incrementalistas) que dependen de decisiones previas. Pugnas menos graves. Desviación pequeña de políticas anteriores. Éxito en la implementación.

   

   LÍNEA DE CONSENSO DE METAS

   Dimensión de la implementación de la política de integración educativa en Durango.

   De acuerdo a los resultados del cuadro anterior puede interpretarse que la implementación de la integración educativa en Durango se ubica dentro de las políticas que evolucionan con controversias prolongadas y conflictos en cuanto a las metas por lo cual las perspectivas de implementación son dudosas.

   Es necesario agregar que, según las ciencias políticas, el consenso es más importante que el cambio en la implementación, ya que la eficiencia de ésta exige que las normas y los objetivos sean comprendidos y aceptados cabalmente por los individuos encargados de la implementación.

2. Los cambios y el consenso de la política.
3. Los resultados de la política.

Los entrevistados manifestaron que los resultados de la implementación de la política (hasta 1998) no fueron muy satisfactorios, sin embargo se obtuvieron varios logros como: atender a una instrucción de autoridades nacionales, obtener ciertos beneficios para educación especial, iniciar de la reorientación en la atención a la población de alumnos, brindar atención de educación especial centrada en niños con discapacidad, formalizar la aceptación de niños con discapacidad en las escuelas regulares y satisfacer a algunos padres de niños con discapacidad al ver a sus hijos integrados a la escuela regular.

También se enfrentaron expectativas que no se lograron satisfactoriamente como: algunos maestros de educación especial se resistieron a la integración de los alumnos con discapacidad, no fue posible obtener información completa sobre la transformación que se iniciaba, se dificultó convencer a muchos maestros de educación regular, fue difícil sacar a las maestras de educación especial de los Centros Psicopedagógicos para ubicarlas en las escuelas regulares, algunos padres de familia de niños con discapacidad se opusieron a que sus hijos fueran a la escuela regular, no había mucha experiencia sobre la integración y los recursos que se prometieron por el gobierno federal nunca llegaron (hasta 1998).

Por lo tanto puede afirmase que es dudoso el cumplimiento de la implementación de la integración educativa en Durango, de manera que sería necesario evaluar con mayor sistematicidad los resultados obtenidos, con el objetivo de que se puedan elaborar recomendaciones más directas y útiles y con mayores perspectivas de aplicación inmediata.

Los acontecimientos descritos pueden confirmar el planteamiento de ciencias políticas, los cuales reconocen que la implementación es más efectiva cuando no se exige una reorganización drástica a la dependencia pública responsable de la reorganización.

El procedimiento y los métodos de la decisión

Para analizar el proceso de la decisión se revisaron los pasos generales de este procedimiento y dentro de ellos se establecieron los momentos y los métodos que caracterizaron a cada decisión que integró la implementación de la integración en Durango.

También se usó un esquema que propone Lucien Sfez (1984) para la interpretación de la racionalidad; pero en este caso permitió representar las etapas de la decisión del caso que se estudia; detectándose en él una serie de decisiones, en donde participan: el concepto, proyecto o meta que es la integración educativa (I.E), las deliberaciones que son los métodos utilizados para decidir (m.d.1, m.d.2, m.d.3 y m.d.4.), la decisión ( .1, .2, .3 y .4) y la ejecución ( E ) que son las acciones que los participantes aplicaron para la implementación.

Los pasos generales para la decisión de la implementación de la integración educativa son:

1. La Dirección General de Educación Especial de la Secretaría de Educación Pública del Gobierno Federal da instrucciones a Jefes de Departamentos de Educación Especial para implementar la integración educativa (I.E) en todos los estados del país.
2. La Jefa del Departamento de Educación Especial de la Secretaria de Educación Cultura y Deporte de Durango, realiza su propia deliberación (m.d.1) con un método que presenta los siguientes rasgos: juicio intuitivo, decisión práctica; metas, acciones y medios se entrelazan y se confunden; racionalidad individual, sin evaluación clara, sin revisión de valores afectados y con un análisis desarticulado de circunstancias. Sin embargo la Jefa de Departamento decide (.1) iniciar la implementación de la integración educativa en el estado. Para lo cual ejecuta acciones (E.1) como preparar un equipo de implementación (e.I) que colabore con ella en las decisiones locales y un equipo de ejecución (e.E) que adapte y desarrolle las acciones pertinentes para lograr la implementación. Su participación se caracterizó además por un control generalizado de participantes y acciones que le aseguraron que las reglas fueran obedecidas y las órdenes fueran cumplidas y por una relación continua con las autoridades nacionales y locales y con los representantes sindicales.
3. Después de recibir las instrucciones de la Jefa del Departamento el equipo de implementación desarrolló su propia deliberación (m.d.2 ), cuyo método se caracteriza por: juicios intuitivos, decisiones prácticas; metas, acciones y medios entrelazados, racionalidad colectiva, sin evaluación precisa pero atendiendo a valores afectados en un análisis desarticulado de circunstancias. Después de la deliberación el equipo decidió ( .2 ) las estrategias que consideró adecuadas para implementar la integración educativa, las ejecutó ( E.2 ) y dio informes constantes a la Jefa del Departamento.
4. Al recibir la información y las instrucciones de la Jefa del Departamento y del equipo de implementación, el equipo de ejecución deliberó (m.d.3) atendiendo a un método que incluye: juicios intuitivos, decisiones prácticas; con metas, acciones y medios definidos, racionalidad colectiva, sin evaluación precisa pero atendiendo a valores afectados, consecuencias y alternativas posibles dentro de un análisis de circunstancias. Después de la deliberación se decidieron (.3 ) diversas actividades para ejecutar ( E.3 ) la implementación en las zonas escolares a su cargo.
5. Las instrucciones de las autoridades educativas nacionales, deliberaciones y las ejecuciones del decisor y los equipos de implementación y de ejecución estatales permitieron implementar la integración educativa en el estado de Durango (I. i.e.).
6. El paso 6 no se ha logrado ( O ), pues desde 1996 hasta el presente año (2006) no se ha comparado la integración educativa que se proponía a nivel nacional y la integración educativa que se construyó a partir de la implementación en Durango; aunque cabría aclarar que se realizó ya una evaluación por parte de la Secretaría de Educación en el 2005; sin embargo en Durango no se conocen los resultados específicos de la entidad de manera que faciliten la toma de decisiones sobre la integración educativa.

En las diversas deliberaciones que acaban de describirse puede destacarse que a medida que la decisión se acercaba a la ejecución el método era más preciso, analizado y con previsiones, actividades y metas más detalladas y adaptadas a las circunstancias de ejecución de manera que se lograran resultados favorables. Por tanto, el último paso del procedimiento fue el que en realidad hizo posible la implementación de la integración educativa en Durango.

A continuación se presenta un esquema propuesto por Sfez (1984) para el análisis de la racionalidad de la decisión.

El esquema anterior muestra cómo diversas decisiones se enlazan para la implementación de la política educativa presentando como constante un ciclo de método de decisión, decisión e implementación. En cada una se observan características comunes como juicios intuitivos y decisiones prácticas y varía la diferenciación entre metas, acciones y medios, la previsión de valores afectados y de alternativas y el análisis de circunstancias (Etzioni, Dror y Lindblom en Aguilar, 1996.2). De lo cual puede interpretarse que no se realizó una evaluación precisa para implementar la integración educativa en Durango y no se previeron los resultados, las alternativas posibles ni la afectación de algunos valores.

La implementación de la integración educativa se hizo posible en el estado de Durango, pero no se ha llegado a deliberaciones que evalúen, comparen y permitan tomar decisiones nuevas para ejecutar estrategias adaptadas a las necesidades, problemas y demandas locales.

CONCLUSIONES

Al iniciar la presente investigación me formulé cinco objetivos, los cuales guiaron el desarrollo del trabajo.

En el primer objetivo buscaba conocer el proceso de implementación de la integración educativa en el estado de Durango. Con la información construida pude establecer un proceso que se compone de nueve pasos:

1.- Descubriendo la propuesta del cambio.

2.- Convencer a la autoridad, informar y trabajar en equipo.

3.- Informar y coordinar a los subordinados.

4.- Autocapacitación y difusión interna.

5,.- Difusión externa.

6.- Control organizado en la decisión.

7.- Instrucciones para la ejecución del cambio.

8.- Difusión externa: de los subordinados a sus iguales.

9.- Los cambios se incrementan

En el segundo objetivo buscaba identificar la definición de integración educativa para quienes deciden su implementación en el estado de Durango. Con la información recolectada pude llegar a la conclusión de que para los actores del proceso decisional la integración educativa es una política de gobierno que responde a demandas de democratización; que promueve la libertad, la equidad y la plusvalía de las personas con discapacidad a través de cambios y reorientaciones y de un proceso formalizador propuesto por las autoridades nacionales.

En el tercer objetivo buscaba establecer las causas por las cuales se decide implementar la política de integración educativa en el estado de Durango. Con la información construida pude llegar a la conclusión de que fueron tres las causas que determinaron la decisión:

• Una situación favorable en el estado caracterizada por una mayor gestión gubernamental y por la aceptación de sindicatos y autoridades educativas.
• El ejercicio de poder normativo de las autoridades federales, el cual era ejercido a través de las autoridades locales
• El ejercicio del poder renumerativo de las autoridades federales.

En el cuarto objetivo buscaba identificar a los decisores en la implementación de la integración educativa en Durango. Con la información recolectada pude llegar a la conclusión de que los participantes en este proceso decisional fueron:

• Un decisor (función desempeñada por la Jefa de Departamento de Educación Especial de la Secretaría de Educación en nuestro estado).
• Un equipo de implementación (integrado por la subjefa administrativa, subjefa técnica y equipo técnico del Departamento de Educación Especial).
• Equipo de ejecución (formado por los supervisores de las zonas escolares de educación especial)
• Apoyos externos (sindicatos y autoridades educativas locales y nacionales).

En el quinto objetivo buscaba conocer los métodos de decisión en la implementación de la política de integración educativa en el estado de Durango. Con la información recolectada pude construir tres métodos que fueron utilizados por los decisores:

Método uno: se caracteriza por juicio intuitivo, decisión práctica y metas, acciones y medios que se entrelazan y se confunden. Racionalidad individual sin evaluación clara, sin revisión de valores afectados y con un análisis desarticulado de las circunstancias.

Método dos: se caracteriza por juicios intuitivos, decisiones prácticas y metas, acciones y métodos entrelazados. Racionalidad colectiva, sin evaluación precisa pero atendiendo a valores afectados en un análisis desarticulado de circunstancias.

Método tres: se caracteriza por juicios intuitivos, decisiones prácticas y con metas, acciones y medios definidos. Racionalidad colectiva, sin evaluación precisa pero atendiendo a valores afectados, consecuencias y alternativas posibles dentro de un análisis de circunstancias precisas.

Como queda de manifiesto, en los párrafos anteriores, durante el trabajo de investigación realizado pude llegar a responder a los diferentes objetivos que me formulé al inicio de la investigación.

Una vez concluido el trabajo surgen nuevas interrogantes que pueden dar lugar a nuevas investigaciones, como sería el caso de las siguientes preguntas: ¿Cómo deciden los sujetos/decisores? ¿Cómo es la decisión en instituciones no gubernamentales? ¿Qué modelo de decisión puede construirse a través de un análisis teórico? Etc. Sin embargo, creo que el punto central a discutir como parte de las conclusiones a las que arribé como producto de esta investigación es: ¿Cómo lograr que nuestras autoridades tomen decisiones mejor fundamentadas? Estas preguntas quedan como sugerencias para posteriores investigaciones.

LISTA DE REFERENCIAS

Aguilar Villanueva Luis. F. (1996.4), La implementación de las políticas. 4, México, Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa.

Aguilar Villanueva Luis. F. (1996.1), El estudio de las políticas públicas. 1, México, Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa.

Aguilar Villanueva Luis. F. (1996.2), La hechura de las políticas. 2, México, Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa.

Aguilar Villanueva Luis. F. (1996.3), Problemas públicos y agenda de gobierno. 3 México, Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa.

Bardach Eugene ((1998), Los ocho pasos para el análisis de las políticas públicas, México, D.F. Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa.

Creswell John W. (1998), Qualitative inquiry and research design. Coosing among five traditions, USA, Sage Publications

Dirección General de Educación Especial (1981), Bases para una política de Educación Especial, México, SEP, FONAPAS.

Fortes Ramírez Antonio (1994), Teoría y práctica de la integración escolar: los límites de un éxito, Granada, España, Ediciones Aljibe.

García Cedillo Ismael, Escalante Herrera Iván, Escandón Minutti Ma. Carmen, Fernández Torres Luis Gerardo, Mustri Dabbah Antonia, Puga, Vázquez Iliana (2000), La integración educativa en el aula regular. Principios finalidades y estrategias, México, SEP, Subsecretaría de Educación Básica y Normal, Fondo Mixto de Cooperación Técnica y científica México-España, Cooperación Española.

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Goetz J. P. y LeCompte M. D. (1988), Etnografía y diseño cualitativo en investigación educativa, Madrid, España, Morata.

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INEGI (2004), Las personas con discapacidad en México: una visión censal, Aguascalientes, México, Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática.

Lindblom Charles E. (1991), El proceso de elaboración de políticas públicas, Madrid, España, Ministerio para las Administraciones Públicas.

Rodríguez Gómez Gregorio, Gil Flores Javier y García Jiménez Eduardo (1999), Metodología de la Investigación Cualitativa, Granada, España, Aljibe.

Secretaría de Educación Pública y S.N.T.E. (1997), Conferencia Nacional.

Atención educativa a menores con necesidades educativas especiales. Equidad para la diversidad. Programa General, Huatulco, México, Autor.

Secretaría de Educación Pública (s/f), Bases para una política de Educación Especial, México, Ed. Dirección General de Educación Especial. FONAPAS. P. 5, 6.

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Secretaría de Educación Pública (1994), Cuadernos de Integración Educativa. No. 2. Artículo 41. Comentado de la Ley General de Educación. México, Ed. D.G.E.E./SEP.

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Sfez Lucien (1984), Crìtica de la decisión, México, Fondo de Cultura Económica.

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Vázquez Mota María Graciela, Barraza Macías Arturo, López Ibáñez Leticia Guillermina, García Carranza Rosa María (1998), Educación Especial. 40 años en Durango. 1958-1998. De la separación a la integración. Durango, México, Gobierno del Estado de Durango. Secretaría de Educación, Cultura y Deporte. Sistema Estatal de Educación.

Vázquez Recio Rosa, Angulo Rasco Félix (2003) Introducción a los estudios de casos. Los primeros contactos con la investigación etnográfica, Málaga, España, Ediciones Aljibe.

ANEXOS

ANEXO 1

CUADERNO DE NOTAS

FECHA: SEPTIEMBRE 27 DEL 2005.

ASUNTO: DESCRIPCIÒN DE ACONTECIMIENTOS EN LA CITA CON LA ENTREVISTADA 5.

Estuve a las nueve en punto en el lugar señalado. No sabía dónde era el DIF Municipal, por lo que me sentía muy nerviosa al transitar por calles con mucho tráfico y por las que nunca había manejado. Seguí las instrucciones de la secretaría y pregunté a algunas personas sobre este lugar, rápidamente lo ubiqué, me estacioné los más cerca que pude y entre al edificio.

Me recibió una secretaria, preguntó por mi nombre y el asunto a tratar, los anotó en una tarjeta y me pidió que los entregara a la secretaría de al lado en cuanto llegara. Esperé 15 minutos, al llegar la secretaria de la entrevistada 5, recibió no tarjeta sin ningún mensaje.

Después de un rato pregunté si estaba la entrevistado 5, la recetaría me contestó que sí pero que estaba ocupada con el licenciado y por eso no me había pasado.

Me senté frente a ella, quien estaba justo en la puerta de entrada a la oficina de la entrevistada. Empezó a llegar gente. Entre ellos una señora de aspecto humilde con dos grandes bolsas y con una carpeta y papeles en la mano. Le dijo a la secretaría que iba a pedir a apoyo para un bebé que por la negligencia médica se le había ido un cateter y que tenía que estar para el día siguiente en México porque lo iban a operar. Que el DIF Estatal ya le iba a pagar la mitad del pasaje.

Otras dos personas se sentaron junto a mí, pero la mujer de las bolsas permanecía junto a la secretaria, de pronto empezó a pedirnos dinero a todos y lo poníamos en una cajita de zapatos pegada con cinta adhesiva. Todos cooperamos, ¡Gracias a Dios! yo traía una moneda que puse en su cajita; si no creo que me habría visto muy feo o no se habría quitado de ahí hasta que le diera dinero y yo, la verdad, trataba de pasar desapercibida para ella. No sabría cómo tratar a esa señora y creo que a todo le diría que si.

De pronto el lugar ya se había llenado de gente con tarjetas que entregaban a la secretaria, por lo que supongo que todos esperaban entrar a la misma oficina. Yo me sentí confiada porque tenía muchas semanas de haber solicitado la entrevista y ya había confirmado la fecha y la hora por teléfono; seguramente entraría primero.

Llegaron entonces una mujer madura y una muy joven con un bebé en brazos y se acercaron a la mujer con bolsas.

Por fin salió de la oficina un hombre joven no muy bien presentado, de inmediato la mujer con bolsas se acercó a pedirle que le ayudara con el caso del bebé.

La secretaria entró a la oficina y me llamó para que también yo entrara. La entrevistada le dio instrucciones mientras yo entraba. Me saludó alegremente y me dijo que le daba gusto verme, que en cuanto había revisado mi nombre en la lista de citas se acordó de mí y de inmediato me dio lugar para una entrevista.

Le comenté que estaba investigando para titularme en maestría y que necesitaba información sobre cómo se decidió implementar la integración educativa en Durango. Me sentía (muy presionada había tanto ruido afuera que sabía que la entrevista debía ser muy precisa porque había mucha gente esperando afuera y que seguramente no me daría en tiempo necesario para explicar o solicitar intervenciones largas sobre cada punto que había planeado tratar).

Le comenté que ya había hablado con una de las subjefes y con la representante sindical y que después iría con un supervisor y que si me permitía graba la entrevista.

Ella me comentó que ya hacía mucho tiempo, que había dejado atrás a la educación especial, que tenía que volver a ponerse el cassete. Que se abrió por seguir una política nacional que un día tendría que hacerse y que por eso se abrió. Que ahora su trabajo era muy diferente, que llevaba 23 proyectos y que tendría que recordar aquello. Que porque no iba a verla el siguiente jueves por la tarde para poder platicar. Que empezaban a llegar los líderes de las colonias y que ellos no esperaban, que se quejaban si hacían antesala y que entraban a la oficina sin permiso o que interrumpían y que ella les decía "permítame sí, pero no hacen caso. Tengo que ver desde aquí dentro cómo están las cosas y entonces los dejo entrar".

Me despedí amablemente, le dí una lista de las preguntas que le haría en la entrevista y me retiré.

Me dirigí a la secretaria para que anotara mi cita para el jueves siguiente a las tres de la tarde y le comenté que la entrevistada había dicho que aunque a esa hora cierran el edificio, ella dijo que me recibiría y que iba a avisarle al vigilante para que me abriera.

La mujer de las bolsas se acercó de inmediato a la puerta de la oficina y entró junto al Licenciado. Son las 10:10 y estoy ya en el estacionamiento anotando la entrevista.

ANEXO 2

CUESTIONARIO

ENTREVISTADO 1

FECHA:

LUGAR:

Teresita de Jesús Cárdenas Aguilar

Maestra en Educación con Campo en la Práctica Educativa

Centro de Recursos para la Integración Educativa

Durango, Dgo. México