Funcionarios públicos, derechos y garantías en Uruguay y el TOFUP

Resumen

Funcionario, empleado, agente o servidor público es la persona física que ejerce función pública, en el Estado, incorporada (elección popular) o designada mediante los procedimientos e instrumentos determinados por la Constitución, ley y reglamento.

Este trabajo analiza, especialmente, los derechos y garantías de los servidores públicos en Uruguay.

Estas situaciones se encuentran compiladas en el Texto Ordenado de normas sobre funcionarios públicos conocido como TOFUP

PALABRAS CLAVES: FUNCIONARIO, EMPLEADO, AGENTE, SERVIDOR, DERECHOS, OBLIGACIONES, GARANTIAS; TOFUP

Conceptos preliminares

Los funcionarios públicos, como cualquier habitante del país, gozan de las garantías que el Estado de Derecho establece. Así el amparo, la acción de inconstitucionalidad de las leyes, etc [1].

La garantía más importante respecto de los funcionarios públicos es el procedimiento disciplinario que se aplica en tanto continúen en la función pública [2]

En este apartado estudiaremos una garantía específica : la inamovilidad.

La inamovilidad es un instituto que otorga, simplemente, la garantía de la necesidad de la venia de la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente, para los funcionarios presupuestados de la Administración Central. Está establecida en los arts. 60 y 168 nral 10 de la Constitución de la República. Es una secuencia más en el proceso de destitución desarrollada en el procedimiento administrativo disciplinario [3]. Para destituir siempre se necesita un motivo, falta administrativa, que tipificaría, generalmente, en una o más causales.

De acuerdo a esta característica los funcionarios se clasifican en amovibles e inamovibles

"La inamovilidad comprende a aquellos funcionarios que para el buen desempeño de sus tareas, dada la naturaleza de las mismas, deben gozar de una independencia absoluta, por cuyo motivo no pueden ser removidos de sus cargos sino por causas graves y mediante un mecanismo complicado que no se pone en movimiento fácilmente [4]De otro modo, la inamovilidad sería ilusoria". [5]

"La estabilidad es un concepto distinto del de inamovilidad. Significa que la protección que el Estado acuerda no es tan extensa ni tan amplia como aquella, pero es siempre una protección seria que pone al funcionario o al empleado a cubierto de injusticias y arbitrariedades" [6]

La distinción importa. Puede trasladarse, en lo pertinente, a nuestro derecho de acuerdo a lo que se dirá.

Los funcionarios públicos tienen los siguientes derechos, en lo pertinente, de conformidad con los arts. 60 y 61 de la Constitución Nacional :

a) Derecho a la remuneración. b) Derecho a remuneraciones especiales, en los casos en que éstas correspondan. c) Derecho a la carrera administrativa para los funcionarios presupuestados.

d) Derecho a la limitación de la jornada laboral. e) Derecho al descanso semanal. f) Derecho a la licencia anual y licencias especiales. g) Derecho de asociación. h) Derecho de sindicalización. i) Derecho de libre expresión del pensamiento. j) Derecho de huelga. k) Derecho a la cobertura por accidentes de trabajo y enfermedades profesionales. l) Derecho a desempeñar el cargo, etc..

Derecho a la remuneración

Los funcionarios públicos tienen derecho a la remuneración de conformidad con el monto fijado por el jerarca competente. Este derecho se ve acrecentado por el salario anual complementario o aguinaldo [7]

A los efectos del cobro del salario deben observarse la existencia o inexistencia de faltas al servicio[8]

Lo expuesto debe entenderse sin perjuicio de las normas excepcionales que autorizan la acumulación. Por ejemplo en materia de docencia universitaria.

Se recuerda que los créditos por remuneración personal prescriben a los 4 años contados a partir de la exigibilidad, art. 8 de la ley 16226. Destacamos que existe jurisprudencia, en esta obra, respecto al tema, en el capítulo dedicado a la responsabilidad del Estado.

Derechos a remuneraciones especiales

Si bien ya se adelantó algunas consideraciones existen determinadas tareas que dan lugar a compensaciones especiales. Ellas son, por ejemplo, el trabajo insalubre, las horas extras, el tener personal a cargo, etc.. La casuística es tan variada que es imposible detenerse en el tema . Si es dable decir que el trabajo, o la circunstancia, debe efectivamente acontecer. No se puede pagar una compensación por personal a cargo, si este no se tiene, encubriendo un aumento de sueldo.

El artículo 20 del TOCAF dice que los créditos presupuestales se considerarán ejecutados cuando se devenguen los gastos para los cuales han sido destinados.

Se entiende que los gastos se devengan cuando surge la obligación de pago por el cumplimiento de un servicio o de una prestación. En particular para la percepción de las retribuciones personales y cargas directamente vinculadas, cuando se hizo efectiva la real prestación del servicio [9]

Derecho a la carrera administrativa

"Las nociones habituales de la carrera administrativa son definiciones "ascensionales". Se refieren siempre al progreso del funcionario que se proyectaría sobre: 1º) acceso sucesivo a situaciones de mayor mando y responsabilidad; 2º) incremento periódico de las retribuciones que la Administración le satisface; 3º) progreso en las aptitudes personales para el ejercicio de una profesión." [10]

La carrera administrativa está establecida para los funcionarios presupuestados, art. 60 de la Carta. Por ello los funcionarios contratados no tienen derecho a la carrera administrativa. Ello no supone que no puedan avanzar en el ejercicio de cargos superiores de acuerdo a la necesidad del servicio. Pero, en tanto, contratados, deben considerarse después de los presupuestados en el escalafón respectivo . Otras medidas, diferentes a las impuestas por el derecho, pueden obedecerse, simplemente, a la razón de un buen amigo [11]

El art. 60, inc. 2 de la Carta dice: "Establécese la carrera administrativa para los funcionarios presupuestados de la Administración Central, que se declaran inamovibles, sin perjuicio de lo que sobre el particular disponga la ley por mayoría absoluta de votos del total de componentes de cada Cámara y de lo establecido en el inciso 4° de este artículo".

El personal de carrera es aquel que por su posición en la Administración, lograda a través de su permanencia en la misma y de la presupuestación, lo hace un funcionario profesional. [12]Esa circunstancia los diferencia de los funcionarios políticos y de particular confianza.

"Atendiendo al "fin de la carrera administrativa", a la continuidad y a la profesionalidad, y considerando que la continuidad no debe ser estática, sino dinámica – a diferencia del derecho al empleo (admisibilidad) y a conservarlo (estabilidad) – el derecho a la carrera consiste en el derecho a la mejora, ya sea en el orden jerárquico, por atribución de un cargo más elevado (ascenso), ya sea pecuniariamente, por aumento de sueldo o remuneración, que también puede aumentarse dentro del mismo empleo, en razón de cada período (de tres o cinco años)"[13]

Retornando con el análisis, en Uruguay, debemos subrayar , entonces, que para los funcionarios de carrera, el Estatuto del Funcionario debe establecer las condiciones de ingreso a la Administración, reglamentar el derecho a la permanencia en el cargo, al ascenso, al descanso semanal y al régimen de licencia anual y por enfermedad; las condiciones de la suspensión o del traslado; sus obligaciones funcionales y los recursos administrativos contra las resoluciones que los afecten, art. 61 de la Constitución de la República Oriental del Uruguay.

Calificación de los funcionarios

El derecho fundamental, que surge de la carrera administrativa , es el derecho al ascenso. Para ascender, previamente, debe calificarse al personal. Ello sin perjuicio de lo señalado, en nota que precede, respecto del salario, en ciertos supuestos.

El sistema pretende eliminar, generalmente, las calificaciones similares y los principios que la orientan son los de eficiencia, excelencia, competitividad e igualdad de oportunidades .

De acuerdo al art. 546 del D. 200/97 y su actualización, en lo pertinente, el siguiente procedimiento se aplica, de principio, a los funcionarios de los escalafones A a F y R y tiene como caracteres fundamentales la uniformidad, anualidad, generalidad y doble trascendencia en virtud que será determinante en un eventual ascenso y en la percepción de determinados premios monetarios cuando existan determinados ahorros o productividades , sin perjuicio de lo que surge de la ley 17904.

El procedimiento es, en principio, el siguiente:

1) Elección por voto secreto y en cada escalafón del representante de los funcionarios. 2) Designación del representante del jerarca. 3) Elección por los precedentes de un tercer integrante. 4) Publicación de la integración del tribunal. 5) Eventuales recusaciones con efecto suspensivo. No olvidemos que ello acontece porque la normativa vigente lo establece expresamente haciendo excepción al principio general [14]6) Calificación que tendrá como antecedente el informe anual y la 1ra ordenación en excelentes y muy buenos efectuada por el supervisor directo de los calificados. La puntuación será de 1 a 5 existiendo una serie de factores los que se dividen en subfactores. 7) Ordenación por el Tribunal en funcionarios excelentes y muy buenos. 8) Notificación al funcionario. 9) Eventual impugnación y vía anulatoria [15]

Para finalizar este esquema corresponde decir que los evaluadores deben distinguir, necesariamente, un 10% de funcionarios excelentes y 20% de muy buenos. Ello importa en virtud del premio que eventualmente se abone de acuerdo a la existencia de economías. La Ley Nº 17.904, de 7 de octubre de 2.005, dejó sin efecto "… la asignación de los "premios al desempeño" creados por el artículo 27 de la Ley Nº 16.736, de 5 de enero de 1996, a partir del período de evaluación comprendido entre el 1º de enero de enero y el 31 de diciembre de 2005" (art. 2º); razón por la cual, hasta tanto se mantenga dicha suspensión, la limitante para la asignación de calificaciones excelentes y muy buenas, no tendría objeto.

Se destaca que el incumplimiento de los funcionarios intervinientes en el proceso constituye falta grave que debe motivar un sumario administrativo.

El ascenso

El ascenso es la promoción en la carrera administrativa y se efectúa dentro de cada Unidad Ejecutora por escalafón y especialidad, sin necesidad de efectuarse de grado en grado. El mismo no comprende a los funcionarios contratados y a los que ocupan cargos políticos y de particular confianza[16]

Respecto a la distinción entre los cargos de confianza y políticos el criterio se resume de la siguiente manera: los cargos políticos son los mencionados expresamente en la Carta. Los cargos de particular confianza son los creados por ley de acuerdo al art. 60 in fine de la Constitución[17]Estos cargos no tienen derecho a la carrera administrativa. Por ello permanecen limitadamente en sus cargos. Ello los diferencia, nítidamente, de los funcionarios públicos profesionales o de carrera.

El Decreto 302/96 nos aportó, oportunamente, los factores y los requisitos para postularse en los concursos a los efectos del ascenso, en general.

Se destaca que de acuerdo al régimen, la capacitación, como factor a tener en cuenta aumenta, y el mérito [18]y la antigüedad disminuyen, cuanto más alto sea el cargo para el cual se deba concursar.

Existen dos especies de concursos: 1) El concurso de méritos y antecedentes y el de 2) Oposición y méritos. El primero es el de principio y el segundo de excepción porque sólo se desarrollará si un concursante lo solicita y el jerarca lo dispone en forma expresa o ficta. También el jerarca lo puede disponer de oficio si lo entiende necesario por las características del cargo a proveer.

El procedimiento es similar en ambas especies y es el que sigue:

1) Publicación de las bases del concurso y descripción del cargo. 2) Elección por voto secreto del representante de los concursantes. 3) El jerarca puede integrar el tribunal o designar a su representante. 4) Elección de común acuerdo, por los funcionarios que preceden, de un tercer miembro de reconocida solvencia técnica. Este funcionario podrá no pertenecer al inciso. 5) Publicación de la integración del tribunal. 6) Eventual recusación con efecto suspensivo [19]7) El tribunal de concursos efectua la puntuación que es remitida al tribunal de promociones. Este es el tribunal de evaluación o calificaciones de acuerdo a su integración. 8) Publicación de la integración de este tribunal. 9) Eventual recusación con efecto suspensivo. 10) El tribunal de promociones establece el orden de prelación. 11) Notificación. 12) Eventual impugnación y acción de nulidad [20].

Como en el caso anterior el incumplimiento de las disposiciones que regulan el procedimiento constituye falta grave que dará lugar a la instrucción de sumario administrativo.

Para finalizar corresponde reiterar que habrá un tribunal de evaluación, otro de concursos y el de promociones en cada escalafón. Los tribunales actúan con autonomía técnica.

Limitación de la jornada laboral y descanso semanal

Otros derechos fundamentalmente unidos con el derecho al trabajo son el derecho al justo salario, a la reducción de la jornada laboral, a la licencia, al descanso [21]etc.. Por ser este un estudio de derecho administrativo no corresponde extendernos sobre este tema porque pertenecen mayormente al derecho general del trabajo, rama compartida con el derecho laboral privado. Ello sin perjuicio de recordar que el art. 54 de la Carta dice:"La ley ha de reconocer a quien se hallaré en una relación de trabajo o servicio, como obrero o empleado, la independencia de su conciencia moral y cívica; la justa remuneración; la limitación de la jornada; el descanso semanal y la higiene física y moral.

El trabajo de las mujeres y de los menores de dieciocho años será especialmente reglamentado y limitado" .

Derecho de licencia y otras licencias especiales

Respecto de la licencia anual corresponde decir que todos los funcionarios presupuestados o contratados tienen derecho a una licencia anual remunerada de veinte días hábiles como mínimo, sin perjuicio de la generación de días en virtud de la antigüedad en el servicio [22]Es el derecho de vacaciones [23]y tiene un fundameno fisiológico.

La licencia, en su totalidad, debe hacerse efectiva dentro del año, a contar desde el vencimiento del último período de trabajo. Excepcionalmente podrá negarse a los funcionarios el uso de su licencia anual cuando medien razones de servicio imposibles de subsanar, las que en todo caso deberán expresarse pormenorizadamente en la denegatoria.

En tales casos, los funcionarios harán uso de su licencia anual en la primera oportunidad posible no bien hayan desaparecido la razones que fundamentaron la denegatoria. Las licencias denegadas se acumulan con las correspondientes a los períodos siguientes. En ningún caso podrán denegarse licencias en forma que se acumulen más de dos períodos anuales [24]

El derecho a gozar de la licencia es irrenunciable y será nulo todo acuerdo que implique el abandono del derecho, o su compensación en dinero fuera de los casos especialmente previstos por la normativa vigente.

Existen otros tipos de licencia que no corresponde analizar en este momento por lo concreto del tema. Así la licencia por estudios, por maternidad, paternidad, duelo , etc..

El tema se regula en la ley 16104, normas concordantes, complementarias y modificativas, en el ámbito amplio de su aplicación .

Derecho de asociación

Respecto al derecho de asociación la Convención Americana sobre Derechos Humanos, llamada Pacto de San José de Costa Rica, art. 16 y Ley Nº 15.737 , art. 15, dispone que los funcionarios, en este caso, tienen derecho a asociarse libremente con fines ideológicos, religiosos, políticos, económicos, laborales, sociales, culturales, deportivos o de cualquier otra índole [25].

El ejercicio de tal derecho sólo puede estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad o del orden públicos, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás. Por ello la situación puede ser diversa en el supuesto de los miembros de las fuerzas armadas y de la policía . Ello es así por las características de sus cometidos donde debe existir una fuerte jerarquía [26].

No olvidemos que los funcionarios están al servicio de la Nación y no de una fracción política. Por ese motivo, en los lugares y las horas de trabajo, queda prohibida toda actividad ajena a la función, reputándose ilícita la dirigida a fines de proselitismo de cualquier especie.

Por otra parte no pueden constituirse agrupaciones con fines proselitistas utilizándose las denominaciones de reparticiones públicas o invocándose el vínculo que la función

determine entre sus integrantes . Es decir no puede constituirse una agrupación cuyo nombre sea, por ejemplo, "Funcionarios del Ministerio de Salud Pública del Partido Nacional, o Frente Amplio, o Colorado… etc.".

Derecho de sindicalización

Los empleados públicos gozan de los derechos civiles y políticos esenciales para el ejercicio normal de la libertad sindical a reserva , solamente, de las obligaciones que se deriven de su condición y de la naturaleza de sus funciones, Convenio Internacional del Trabajo Nº 151, art. 9, aprobado por Ley Nº 16.039. La norma, amplia, deja abierta determinadas categorías. Por ejemplo, una cosa es "la naturaleza de sus funciones " militares y, otra, la que desarrollan los empleados civiles.

Por ello los funcionarios públicos gozan de protección adecuada, contra todo acto de discriminación antisindical en relación con su empleo.

Las organizaciones de empleados públicos deben gozar de completa independencia respecto de las autoridades públicas.

Se consideran actos de injerencia contra las organizaciones sindicales, principalmente, los destinados a fomentar la constitución de organizaciones de empleados públicos dominados por la autoridad pública, o a sostener económicamente o en otra forma, organizaciones de empleados públicos con objeto de colocar estas organizaciones bajo el control de la autoridad pública.

Los representantes sindicales de las organizaciones reconocidas de empleados públicos deben poseer facilidades apropiadas para permitirles el desempeño rápido y eficaz de sus funciones durante sus horas de trabajo o fuera de ellas. Sin embargo la concesión de tales facilidades no debe perjudicar el funcionamiento eficaz de la administración o servicio interesado[27]

La libertad de expresión del pensamiento

Los funcionarios públicos, tienen el derecho a la libre expresión de su pensamiento, sin necesidad de previa censura, de acuerdo con el artículo 29 de la Constitución de la República.

Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección [28]

El ejercicio de la libertad de expresión del pensamiento por los funcionarios públicos, puede dar lugar a la aplicación de las sanciones disciplinarias en los siguientes casos:

1) Violación del deber de obediencia y de respeto a la autoridad del servicio, según su competencia.

2) Utilización, sin previa autorización superior, de los documentos, informes, etc., del servicio público, salvo los casos en que las leyes y los reglamentos permiten el uso sin limitación.

3) Dar a conocer informaciones que surjan de su ejercicio del cargo, sin respetar la competencia de las oficinas competentes para comunicarse con la prensa, salvo autorización expresa del jerarca correspondiente.

4) Publicación de opiniones que causen lesión a los intereses fundamentales del servicio público.

5) Violación del secreto administrativo establecido en forma legal.

"La condición de funcionario público no limita el ejercicio de las libertades ciudadanas, salvo excepción [29]Así, las prohibiciones establecidas para los miembros de las Fuerzas Armadas para participar, como tales, en la actividad política. Y, en general, se admite una particular limitación a la libertad de expresión. Como señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de julio de 1982 (Repertorio Arazandi de Jurisprudencia 1982, 4278) los límites "no pueden ser otros que los que tengan relación directa con las necesidades del servicio, de tal manera que, de no observarlos el funcionario, se resentiría o perturbaría de modo inevitable la concreta espera de la función pública en la que se incardina el empleado público, con daño grave para los intereses generales." [30]

Derecho de huelga

En nuestro país la huelga es un derecho gremial, art. 57 de la Constitución de la República.

El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social es el órgano que actúa como conciliador en situaciones conflictuales colectivas de carácter laboral que le sean planteadas.

Tratándose de servicios públicos, incluso los administrados por particulares, puede declararse servicios esenciales . Ello significa el mantenimiento del servicio[31]

En caso de interrupción de servicios esenciales, la autoridad pública puede disponer las medidas necesarias para mantener dichos servicios, recurriendo incluso a la utilización de los bienes y la contratación de prestaciones personales indispensables para la continuidad de los mismos, sin perjuicio de las sanciones que correspondieren de conformidad con el Derecho

Respecto del tema que nos convoca debemos tener presente que los funcionarios públicos que abandonen colectivamente la función en número no menor de cinco, con menoscabo de su continuidad o regularidad, serán castigados de acuerdo a lo previsto por el artículo 165 del Código Penal. La norma se estima inconstitucional.

Derecho al cargo y al desempeño de sus funciones

El funcionario tiene derecho a ocupar su cargo presupuestal , para el que fue designado, y a desempeñar las funciones propias del mismo. Así la Administración debe respetar las prerrogativas y derechos que surgen de la situación presupuestal respectiva . Por ejemplo pago de compensaciones otorgadas al cargo, no a una función excepcional, el uso de uniforme, etc..

Derecho a no ser discriminado[32]

El derecho surge del principio de igualdad que establece nuestra Constitución en su art. 8. El autor destaca que su aplicación resulta en cada caso, en cada derecho y obligación estudiada en este artículo . Ello por ejemplo, en sede de derecho de ascenso, presupuestación, etc [33]

Pases en comisión

El pase en comisión es la situación, tramitada en un procedimiento administrativo especial, por la cual un funcionario de un organismo del Estado, a solicitud del jerarca de otra repartición estatal, debidamente autorizado por norma habilitante, pasa a prestar servicios, en forma temporal limitada, en esa oficina pública.

El principio en la materia determina que un funcionario es designado para cumplir, estrictamente, su función específica. Este régimen general tiene una serie de excepciones que autorizan el instituto excepcional del pase en comisión . Para ello se necesita, en principio, ley

El procedimiento del pase en comisión, esencialmente, consta de cuatro etapas fundamentales: a) Solicitud, b) Verificación de los supuestos de hecho y de derecho que permitan, cuando corresponde, negar o autorizar el pase, c) Resolución, d) En el caso de que el pase sea aprobado presentación del funcionario en el órgano o persona solicitante.

Resulta interesante determinar si el funcionario cuyo pase fuera negado puede recurrir, con éxito, el acto. El tema será resuelto de acuerdo a los principios y excepciones expuestas. Pero lo importante es determinar si : ¿ el funcionario tiene legitimación activa para recurrir?.

La legitimación activa para impugnar un acto refiere a las situaciones jurídicas de derecho subjetivo o de interés legítimo, art. 309 de la Carta.

Someramente podemos decir que nos encontramos con un derecho subjetivo cuando un sujeto puede exigir legítimamente a otro una prestación y éste se encuentra obligado a cumplirla. Sin embargo, existe un interes legítimo cuando una persona puede solicitar legítimamente a otra una prestación pero ésta puede legítimamente optar entre cumplirla o no. Interés simple es el que tiene una persona para que se haga o no alguna cosa.

El que dice considera, prima facie , que el funcionario solicitado tendría legitimación cuando el pase en comisión se funde en el art. 40 de la ley 16320. En las demás situaciones deberá estarse a cada caso concreto.

Para finalizar el estudio de esta forma o modalidad de movilidad resta decir que el funcionario en comisión conserva todos los derechos que emanan de la relación funcional que lo vincula con su órgano o persona pública de origen, fundamentalmente, la remuneración y del derecho al ascenso [34]

Redistribución

La redistribución de funcionarios es el procedimiento administrativo especial, por el cual un funcionario público que presta servicios en una repartición del Estado, es declarado excedente por la autoridad competente y, previo consentimiento del jerarca de otra repartición del Estado, pasa a desempeñar servicios definitivamente en esta última. La definitividad diferencia el instituto de los pases en comisión . Tratándose de una especie de movilidad horizontal del personal, la redistribución, se diferencia del ascenso y la retrogradación, porque estos últimos institutos son una forma de movilidad vertical.

El procedimiento de redistribución varía según las causales pero, en grandes líneas, puede decirse que existe un registro de personas a redistribuir, que fueron declaradas excedentes o disponibles por su jerarca, y otro de solicitudes de las reparticiones que requieren funcionarios. Ambos registros funcionan en el ámbito de la ONSC. Recibido el pedido la ONSC ofrece el personal que será incorporado por la repartición de destino. El tema fue compilado, oportunamente, en los arts. 436 a 499 del Decreto 200/97.

Derecho a la intimidad

Intimidad es la zona espiritual e íntima, reservada, de una persona. Es un derecho del individuo frente a todos, imponible al Estado y a todos los demás actores sociales [35]

En este momento se presenta el tema teniendo presente que, con la revolución informática, el derecho a la intimidad y el honor han cobrado especial relevancia y deben protegerse de acuerdo a la evolución tecnológica.

Puede distinguirse intimidad de privacidad [36]La privacidad refiere al ámbito de las acciones privadas que no afectan a terceros, aunque puedan ser conocidas por éstos. Lo privado no los es, entonces, por el conocimiento que de esas acciones tengan los demás. Es privado porque pertenece a la esfera personal de las personas y, en tanto no afectan a terceros, se rigen por el principio de libertad, art. 10 de la Constitución Oriental.

Intimo refiere al ámbito personal que no es o no debería ser conocido por los demás, por ejemplo, opciones sexuales, divulgación de fotografías sin autorización, interceptación o violación de la correspondencia epistolar, electrónica, telefónica, etc.. En ese sentido el art. 28 de la Constitución es concluyente porque los papeles de los particulares y su correspondencia epistolar, telegráfica o de cualquier otra especie, son inviolables, y nunca podrá hacerse su registro, examen o interceptación sino conforme a las leyes que se establecieren por razones de interés general.

Derecho a la libertad de conciencia moral y cívica

El derecho surge del art. 54 de la Carta que dice:"La ley ha de reconocer a quien se hallaré en una relación de trabajo o servicio, como obrero o empleado, la independencia de su conciencia moral y cívica (…) "

De conformidad con lo expuesto se protege al trabajador, en general, incluidos los del sector público y privado, respecto de injerencias de los patronos en el ejercicio de su libertad, tanto política, religiosa, etc. Estas libertades encuentran su protección, específica, en otras disposiciones. Por ejemplo las garantías respecto del sufragio, la libertad de cultos. Sin embargo, a los efectos laborales, la protección directa de la conciencia moral y cívica es de destacar

Conclusiones

• 1. Los funcionarios públicos gozan de las garantías que el Estado de Derecho establece, como cualquier habitante del país .

• 2. La garantía más importante respecto de los funcionarios públicos es el procedimiento disciplinario que se aplica en tanto continúen en la función pública [37]

• 3. La inamovilidad es un instituto que otorga, simplemente, la garantía de la necesidad de la venia de la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente, para los funcionarios presupuestados de la Administración Central.

• 4. La garantía se encuentra establecida en los arts. 60 y 168 nral 10 de la Constitución de la República. Es una secuencia más en el proceso de destitución desarrollada en el procedimiento.

• 5. Los funcionarios públicos tienen derecho a la remuneración de conformidad con el monto fijado por el jerarca competente. Este derecho se ve acrecentado por el salario anual complementario o aguinaldo.

• 6. Para nosotros sueldo o salario es todo ingreso que, en forma regular y permanente, sea en dinero o en especie, susceptible de apreciación pecuniaria, perciba el trabajador, en concepto de retribución y con motivo de su actividad personal como funcionario público, por ejemplo horas extras, tareas insalubres, etc. .

• 7. No se pueden establecer reglas específicas sobre las compensaciones especiales. Si es dable decir que el trabajo, o la circunstancia, debe efectivamente acontecer.

• 8. La falta de servicio es toda inasistencia justificada o no, que no sea consecuencia de una licencia debidamente autorizada. De ella deriva el descuento en el salario proporcional a la ausencia.

• 9. Falta justificada es aquella donde el funcionario prueba, fehacientemente, su imposibilidad de ocurrir al trabajo.

• 10. No es falta justificada el simple aviso de que no se concurrirá a trabajar. Allí lo que existe es, justamente, un mero aviso que permitirá al jerarca de la oficina correspondiente, redistribuir el trabajo diario entre los funcionarios que cumplan su deber de asiduidad.

• 11. Un principio general fundamental es que ninguna persona puede ocupar a la vez dos empleos públicos rentados, ni percibir más de una remuneración, con cargo a fondos públicos.

• 12. Lo expuesto debe entenderse sin perjuicio de las normas excepcionales que autorizan la acumulación. Por ejemplo en materia de docencia universitaria.

• 13.  La carrera administrativa está establecida para los funcionarios presupuestados, art. 60 de la Carta [38]

• 14. El personal de carrera es aquel que por su posición en la Administración, lograda a través de su permanencia en la misma y de la presupuestación, lo hace un funcionario profesional

• 15. Por ello los funcionarios contratados no tienen derecho a la carrera administrativa. Ello no supone que no puedan avanzar en el ejercicio de cargos superiores de acuerdo a la necesidad del servicio. Pero, en tanto, contratados, deben considerarse después de los presupuestados

• 16. El ascenso es la promoción en la carrera administrativa y se efectúa dentro de cada Unidad Ejecutora por escalafón y especialidad, sin necesidad de efectuarse de grado en grado.

• 17. Los funcionarios políticos y de particular confianza no tienen derecho al ascenso en el sentido de que se está hablando. Podrán tener un ascenso político, o en su carrera política de conformidad a la ciencia y práctica de la política[39]

• 18. Respecto a la distinción entre los cargos de confianza y políticos el criterio se resume de la siguiente manera: los cargos políticos son los mencionados expresamente en la Carta. Los cargos de particular confianza son los creados por ley de acuerdo al art. 60 in fine de la Constitución.

• 19. Otros derechos fundamentalmente unidos con el derecho al trabajo, son el derecho al justo salario, a la reducción de la jornada laboral, a la licencia, al descanso, etc..

• 20.  El art. 54 de la Carta dice:"La ley ha de reconocer a quien se hallaré en una relación de trabajo o servicio, como obrero o empleado, la independencia de su conciencia moral y cívica; la justa remuneración; la limitación de la jornada; el descanso semanal y la higiene física y moral".

• 21. Todos los funcionarios, presupuestados o contratados, tienen derecho a una licencia anual remunerada de veinte días hábiles como mínimo, sin perjuicio de la generación de días en virtud de la antigüedad en el servicio. Es el derecho de vacaciones y tiene un fundameno fisiológico.

• 22. Existen otros tipos de licencia especiales . Así la licencia por estudios, por maternidad, paternidad, duelo , etc..

• 23. El artículo 39 de la Carta reconoce el derecho de asocación diciendo que : " Todas las personas tienen el derecho de asociarse, cualquiera sea el objeto que persigan, siempre que no constituyan una asociación ilícita declarada por la ley".

• 24. El derecho de asociación es reconocido por la Convención Americana sobre Derechos Humanos, llamada Pacto de San José de Costa Rica, art. 16, incorporado por la Ley Nº 15.737 , art. 15. No olvidemos que, de comienzo, "La República Oriental del Uruguay es la asociación política de todos los habitantes comprendidos dentro de su territorio", art. 1 de la Carta. Por ello Uruguay es una asociación [40]

• 25.  El ejercicio de tal derecho sólo puede estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad o del orden públicos, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás.

• 26. La situación puede ser diversa en el supuesto de asociaciones de los miembros de las fuerzas armadas y de la policía . Ello es así por las características de sus cometidos.

• 27. No pueden constituirse agrupaciones con fines proselitistas utilizándose las

denominaciones de reparticiones públicas o invocándose el vínculo con las mismas.

• 28.  Los empleados públicos gozan de los derechos civiles y políticos esenciales para el ejercicio normal de la libertad sindical a reserva solamente de las obligaciones que se deriven de su condición y de la naturaleza de sus funciones, por ejemplo militar, Convenio Internacional del Trabajo Nº 151, art. 9, aprobado por Ley Nº 16.039.

• 29.  Las organizaciones de empleados públicos deben gozar de completa independencia respecto de las autoridades públicas [41]

• 30. Se consideran actos de injerencia contra las organizaciones sindicales los destinados a fomentar la constitución de organizaciones de empleados dominados por la autoridad pública, o a sostener económicamente o en otra forma, organizaciones de empleados públicos con objeto de colocar estas organizaciones bajo el control de la autoridad pública.

• 31. Los representantes sindicales de las organizaciones reconocidas de empleados públicos deben poseer facilidades apropiadas para permitirles el desempeño rápido y eficaz de sus funciones durante sus horas de trabajo o fuera de ellas. Sin embargo la concesión de tales facilidades no debe perjudicar el funcionamiento eficaz de la administración o servicio interesado.

• 32. Los funcionarios públicos, tienen el derecho a la libre expresión de su pensamiento, sin necesidad de previa censura, de acuerdo con el artículo 29 de la Constitución de la República. Sin perjuicio de ello debe observarse la posible reserva establecida a texto expreso, según la jerarquía formal de las fuentes .

• 33. En nuestro país la huelga es un derecho gremial, art. 57 de la Constitución de la República, ello sin perjuicio de alguna particularidad respecto de determinados servicios esenciales [42].

• 34. El funcionario tiene derecho a ocupar su cargo presupuestal , para el que fue designado, y a desempeñar las funciones propias del mismo. Por lo expuesto la Administración debe respetar las prerrogativas y derechos que surgen de la situación presupuestal respectiva [43]

• 35.  El pase en comisión es el procedimiento administrativo especial por el cual un funcionario de un organismo del Estado, a solicitud del jerarca de otra repartición estatal, debidamente autorizado por norma habilitante, pasa a prestar servicios, en forma temporal limitada, en esa oficina pública.

• 36. La redistribución de funcionarios es el procedimiento administrativo especial, por el cual un funcionario público que presta servicios en una repartición del Estado, es declarado excedente por la autoridad competente y, previo consentimiento del jerarca de otra repartición del Estado, pasa a desempeñar servicios definitivamente en esta última.

Bibliografía

AZPILCUETA, HERMILIO,: "Derecho Informático", Abeledo Perrot, 1987.

BADENI, GREGORIO: Reforma Constitucional e Instituciones Políticas, Ad Hoc, Bs. As. 1994

BENDA, ERNESTO; y otros Manual de Derecho Constitucional, Macial Pons Ediciones, España 2001. Traducción Antonio López Pina

BISCARETTI DI RUFIA, PAOLO: Derecho Constitucional, Techos, Madrid 1973

BUERGENTHAL, THOMAS y otros La protección de los Derechos Humanos en las Américas, pag. 41, Civitas, Madrid 1990.-

DE ESTEBAN, JORGE: Tratado de Derecho Constitucional, Servicios publicaciones facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid, España 1998