La Regulación de los hidrocarburos

(con especial referencia a los derechos y deberes de los usuarios y consumidores)

1.- Introducción

El 2 de noviembre de 2001 el actual Presidente de la República, dictó el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Hidrocarburos, con la vocación de disciplinar todos los hidrocarburos, con la sola excepción de los hidrocarburos gaseosos que quedaron excluidos del ámbito de aplicación de dicha Ley, quedando regulados por la Ley Orgánica de Hidrocarburos Gaseosos, salvo lo que concierne a los hidrocarburos gaseosos asociados que deben entenderse regulados por aquella, en razón de lo preceptuado en los artículos 2 y 24 de esta última, en concordancia con los artículos 2 y 27 de su Reglamento.

Estando justificado ello, en la Ley que autorizó al Presidente de la República para dictar decretos con fuerza de Ley en las materias que se le delegan, autorizándolo a tal efecto para dictar las medidas necesarias para unificar y ordenar el régimen legal de hidrocarburos, así como lo que concierne al aprovechamiento eficiente de los mismos como materia prima para su industrialización y exportación, estableciéndose que la nueva legislación en hidrocarburos sería integral, en el sentido de que regularía a los hidrocarburos en su totalidad.

Así, la Ley Orgánica de Hidrocarburos estableció en su disposición derogatoria única que se derogaba la «(…) Ley de Hidrocarburos del 13 de marzo de 1943, reformada parcialmente por las Leyes de Reforma Parcial de Hidrocarburos del 10 de agosto de 1955 y la del 29 de agosto de 1967; la Ley sobre Bienes Afectos a Reversión en las Concesiones de Hidrocarburos del 6 de agosto de 1971; la Ley que Reserva al Estado la Explotación del Mercado Interno de los Productos Derivados de Hidrocarburos del 22 de junio de 1973; la Ley Orgánica que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocarburos del 29 de agosto de 1975; la Ley Orgánica de Apertura del Mercado Interno de la Gasolina y Otros Combustibles Derivados de los Hidrocarburos para Uso en Vehículos Automotores del 11 de septiembre de 1998; y cualesquiera otras disposiciones legales que colidan con las presente Decreto Ley (…)».

Implicando tal derogatoria, lo concerniente a la reserva general que sobre el mercado de hidrocarburos había sido declarada en la prenombrada Ley Orgánica que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocarburos, por lo que como bien expresa HERNÁNDEZ G., cualquier reserva sobre actividades vinculadas con esta materia, debe contenerse expresamente en la Ley Orgánica de Hidrocarburos, de allí que con sumo tino se asevere que haya habido una reducción de la Reserva en ese ámbito.

Así la prenombrada Ley, en desarrollo del artículo 302 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, reservó al Estado en su artículo 9 las llamadas actividades primarias, las cuales junto con las actividades industriales y comerciales, vienen a ser los tres grandes grupos de actividades, normados en ese Texto Normativo, aunado a lo cual se establece en el artículo 303 eiusdem, la propiedad pública de Petróleos de Venezuela, S.A., señalando a tal efecto que el Estado conservará la totalidad de sus acciones o del ente creado para el manejo de la industria petrolera.

Sin embargo, no se contiene estructuradamente ni en esa Ley, ni en otro texto normativo un catálogo de los derechos y los deberes de los usuarios y los consumidores en este ámbito, así pues, es importante expresar que en el marco de los hidrocarburos nos encontramos con ambos destinatarios finales, los cuales se distinguen en razón de las actividades que en ese ámbito se catalogan como servicio público, estas son las actividades contenidas en el artículo 60 de la Ley Orgánica de Hidrocarburos, referidas al suministro, almacenamiento, transporte, distribución y expendio de los productos derivados de los hidrocarburos. En tal sentido, en el acápite que sigue, revisaremos las disposiciones contenidas en la prenombrada Ley, así como en otros textos normativos de rango sublegal, para que, previo a abordar lo que concierne al tema de los derechos y deberes, determinemos tales categorías de destinatarios finales, así como otros aspectos.

2.- Consideraciones sobre el Desarrollo Normativo de la Ley Orgánica de Hidrocarburos y Otros Textos Normativos

Distingue la Ley Orgánica de Hidrocarburos, entre actividades primarias, industriales y comerciales, comprendiendo las primeras, las actividades relativas a la exploración en busca de yacimientos, la extracción de ellos en su estado natural, recolección, transporte y almacenamiento inicial, estando las mismas reservadas al Estado, tal como se desprende de los artículos 9 y 22 de dicha Ley, encontrándose los particulares excluidos consecuencialmente de participar en el desarrollo de esa actividad.

En tanto que las industriales, que abarcan las actividades relativas a la destilación, purificación y transformación de los hidrocarburos naturales pueden ser realizadas por el Estado y los particulares, conjunta o separadamente, como se colige del artículo 10 del prenombrado Texto Legal, siendo que en lo que concierne a las comerciales, las mismas suponen el comercio interior y exterior de los hidrocarburos naturales y sus derivados, actividad terciaria ésta que amerita especial comentario, toda vez que es en la fase en la que existe contacto con los destinatarios finales y en la que se refleja la importancia de la existencia de unos derechos en favor de estos.

Así, debe señalarse primeramente que a tenor de lo previsto en el artículo 57 de la Ley Orgánica de Hidrocarburos, las actividades de comercialización de los hidrocarburos naturales, así como la de sus productos derivados que mediante Decreto señale el Ejecutivo Nacional, sólo podrán ser ejercidas por empresas de la exclusiva propiedad del Estado, en tanto que en lo que respecta, a las actividades de comercialización externa e interna de los productos derivados excluidos de tales hidrocarburos naturales, existe —tal como lo expresa BOSCÁN DE RUESTA— una gestión concurrente del sector público con el sector privado, toda vez que se prevé la posibilidad de que tales actividades de comercialización puedan ser realizadas directamente por el Estado, a través de empresas de su exclusiva propiedad, por empresas mixtas con participación del capital estatal y privado en cualquier proporción o por empresas privadas.

En este orden de ideas, se establece en la Sección atinente Del Comercio Interior de la tantas veces nombrada Ley Orgánica de Hidrocarburos, específicamente en el artículo 59 que «Serán objeto de las regulaciones sobre comercio interior establecidas en este Decreto Ley, aquellos productos derivados de los hidrocarburos que mediante Resolución señale el Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministerio de Energía y Minas», disponiéndose a reglón seguido en el artículo 60 que «Constituyen un servicio público las actividades de suministro, almacenamiento, transporte, distribución y expendio de los productos derivados de los hidrocarburos, señalados por el Ejecutivo Nacional, conforme al artículo anterior, destinados al consumo colectivo interno (…)».

Estableciéndose seguidamente en el artículo 61 eiusdem, la posibilidad de que las personas naturales o jurídicas puedan ejercer tales actividades, para lo cual deben obtener previamente el permiso respectivo del Ministerio de Energía y Minas, quien es el órgano regulador de la Administración Pública Nacional, quien tiene atribuido a su vez la actividad de policía administrativa en este sector, como puede derivarse además de las normas señaladas, del Decreto de Organización y Funcionamiento de la Administración Pública Nacional, de fecha 25 de mayo de 2004 cuando se enuncia en su artículo 17 las funciones de ese Ministerio.

Ahora bien, es importante señalar que por actividad de distribución, se entiende —de acuerdo a lo que se contiene en las Normas y Requisitos para la Obtención del Permiso de Distribución y Expendio de Productos Refinados derivados de los Hidrocarburos en el Mercado Interno— como la actividad de comercialización de los productos refinados a partir de las plantas de distribución, entregándolos en dichas plantas o hasta el consumidor final, en tanto que la actividad de expendio, supone la venta al consumidor final de los productos refinados en expendios de combustibles.

En tal sentido importa señalar que la realización de esas actividades no confluyen normalmente en una misma persona, toda vez que la actividad de distribución junto con la de suministro, almacenamiento y transporte son ejecutadas casi siempre por una persona jurídica, en tanto que la de expendio puede ser materializada en otra, como son las estaciones de servicio, debiendo aludirse no obstante, a la conexión existentes entre unas y otras, dado que las estaciones de servicio que realizan la actividad de expendio, son usuarias de las personas jurídicas que realizan las otras actividades, siendo a su vez consumidores finales los sujetos que adquieren el combustible en las estaciones de servicio.

Así pues, importa aclarar que existen derechos a favor de ambos, debiendo tenerse también presente las previsiones contenidas en el artículo 4 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, en la que se distinguen entre usuarios y consumidores, siendo los primeros en el sector de hidrocarburos, los que disfrutan de la prestación del servicio público, constituido por las actividades de suministro, almacenamiento, transporte y distribución, y los consumidores los destinatarios finales de los productos derivados de los hidrocarburos, verbigracia, el ciudadano común que acude a las estaciones de servicios para abastecer de gasolina a cualquier vehículo automotor, debiendo advertirse en cuanto a estos últimos, que a tenor a lo previsto en la prenombrada norma, los mismos se limitan a personas naturales.

Determinado lo anterior, importa señalar que de la publicatio o publificación de tales actividades como servicio público, se derivan una serie de consecuencias importantes, toda vez que ello no simplemente implica, que el legislador ha certificado que las mismas son servicio público, sino que mediante tal calificación, el Estado asume la satisfacción de determinadas necesidades generales por considerarlas de carácter esencial, asumiendo de forma preponderante la dirección, planificación y gestión de la actividad de que se trate, a los fines de garantizar su efectiva prestación, lo cual implica que el desarrollo de tal actividad se hará siguiendo los principios de continuidad, regularidad, uniformidad y obligatoriedad, siendo además relevante tal categorización, con el objeto de establecer si es susceptible o no de ser atraída la reclamación que verse sobre la prestación de un servicio público en específico, por el fuero especial del contencioso administrativo de los servicios públicos, al cual alude el artículo 259 del Texto Fundamental.

Así pues, el desarrollo de las actividades de suministro, almacenamiento, transporte, distribución y expendio de los productos derivados de los hidrocarburos a la luz de esos principios, opera en favor de los consumidores y usuarios de este Sector, toda vez que se erigen como garantías para estos, como se desarrollará en el epígrafe que sigue, sin embargo, existen otros aspectos que pueden disponerse también como derechos, pero que no derivan de la calificación de servicio público realizada de tales actividades.

Siendo ello así, intentaremos vislumbrar, los derechos existentes a favor de los usuarios y consumidores en el ámbito de los hidrocarburos, para luego también hacer mención a los deberes que éstos tienen atribuidos, partiendo de la revisión no sólo de la Ley Orgánica de Hidrocarburos, sino también de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, la cual estimamos tiene carácter supletorio frente a la regulación especial vigente para este sector, en todo caso es importante señalar que existen otras normas en nuestro ordenamiento jurídico de rango sublegal, en las que también se disciplinan los aspectos que pretendemos determinar en esta materia como son el Reglamento de la Ley de Hidrocarburos, así como otras normas emanadas del Ministerio de Energía y Minas como son las Normas específicas para el Transporte Terrestre de Hidrocarburos Inflamables y Combustibles; las Normas para Regular la actividad de los Expendios de Abastecimiento Fronterizo Especial de Combustibles; Normas para la Construcción, Modificación, Ampliación, Destrucción. Desmantelamiento de Establecimientos, Instalaciones o Equipos Destinados a la Explotación del Mercado Interno de los Productos Derivados de Hidrocarburos y las prenombradas Normas y Requisitos para la Obtención del Permiso de Distribución y Expendio de Productos Refinados derivados de los Hidrocarburos en el Mercado Interno.

3.- Derechos de los Usuarios y Consumidores en Materia de Hidrocarburos

Importa iniciar este acápite haciendo referencia a la inexistencia de un catálogo estructurado de derechos de los usuarios y consumidores en este ámbito, sin embargo como asomamos previamente, la connotación de servicio público de las actividades de suministro, almacenamiento, transporte, distribución y expendio de los productos derivados de los hidrocarburos, condiciona por una parte, el deber de quien ejerce tal actividad y salvaguarda en consecuencia, el derecho de los usuarios de tal servicio y de los consumidores de los productos derivados de los hidrocarburos.

Así partiendo de tales ideas, en las líneas que siguen, haremos mención a los principios relativos a la continuidad, regularidad, uniformidad y obligatoriedad, los cuales se constituyen en destinatarios de dichas actividades, para lo cual revisaremos las disposiciones vigentes en materia de hidrocarburos.

3.1. Derechos que Derivan de la Declaratoria de Servicio Público de las Actividades de Comercialización

3.1.1. De la Continuidad en la Prestación del Servicio:

A comienzos del siglo pasado el Consejo de Estado Francés advirtió que la continuidad era la esencia del servicio público, lo cual supone que debe prestarse siempre que la necesidad que cubra se haga presente, vale decir, que la prestación del servicio sea de manera oportuna, destacando así autores como BIELSA, que la continuidad de los servicios públicos es asegurada en primer lugar de manera directa por el poder de policía de la Administración, que en el caso de los hidrocarburos la tiene atribuida el Ministerio de Energía y Minas, y por otra parte a través de los diversos mecanismos que se conciben para evitar que la prestación de los servicios públicos sea interrumpida, de allí que autores como DROMI, planteen la necesidad de que existan unos mecanismos para preservar la continuidad en la prestación de los servicios públicos, enunciando por tales, la regulación del derecho a huelga, la prohibición general de embargo sobre los bienes destinados al uso de un servicio público, la prohibición de ejecución forzosa sobre bienes afectados a un servicio público y la ejecución directa por parte del estado en caso de servicios concedidos, mecanismos éstos que como veremos se encuentran presentes en el sector de los hidrocarburos.

En tal sentido, se observa la acogida del principio de la continuidad de la lectura del artículo 19 de la Ley Orgánica de Hidrocarburos, al exigirle a las personas que realicen las actividades, a las cuales se refiere dicho texto normativo, que deberán hacerlo «…en forma continua y eficiente, conforme a las normas aplicables y a las mejores prácticas científicas y técnicas disponibles sobre seguridad e higiene, protección ambiental aprovechamiento y uso racional de hidrocarburos, la conservación de la energía de los mismos y el máximo recobro final de los yacimientos», aunado a lo cual se prevé en el artículo 60 eiusdem luego de señalarse que constituyen servicio público las actividades de suministro, almacenamiento, transporte, distribución y expendio de productos derivados de los hidrocarburos, que el Ministerio de Energía y Minas puede adoptar las medidas necesarias para garantizar el suministro, la eficacia del servicio y evitar la interrupción del mismo.

Enfatizándose la continuidad que debe prevalecer en este sector, cuando se prescribe en el artículo 18 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario que las personas naturales y jurídicas que se dediquen a la comercialización de bienes y a la prestación de servicios públicos como el servicio de venta de gasolina y derivados de los hidrocarburos, están obligadas a cumplir todas las condiciones para prestarlos en forma continua, regular y eficiente, sumado a la consagración de los mecanismos garantizadores para ello en ese sector en específico, tal como veremos de seguida.

3.1.1.1. Mecanismos garantizadores de la continuidad de la actividad de suministro, almacenamiento, transporte, distribución y expendio de productos derivados de hidrocarburos

Enseña Cassagne que la causa que legitima la existencia de un servicio público es una necesidad colectiva de tal entidad que no puede satisfacerse de otra manera sino mediante la regla de la continuidad, de allí que se instituyan una serie de mecanismos con el ánimo de que se cumpla a cabalidad esa regla.

Así comenzaremos por aludir al mecanismo referente a la regulación del derecho a huelga, para lo cual importa comentar lo que JÈZE afirmaba, en el sentido de que era ilícito el ejercicio de ese derecho por parte de los agentes de los servicios públicos, expresando que la huelga y el servicio público eran «antitéticos», por cuanto aquella condiciona el funcionamiento de este último, de allí que la doctrina y la jurisprudencia en algunos países, hayan auspiciado no el mero condicionamiento del ejercicio del derecho a huelga en el ámbito de los servicios públicos esenciales, sino que han abogado incluso por su prohibición, en razón de la continuidad que es inherente a la prestación de los mismos.

Por su parte, MARIENHOFF, categóricamente resalta lo inconcebible que resulta tolerar o aceptar la huelga en los servicios públicos, por cuanto —en su criterio— se vulnera el principio de la continuidad, el cual es aceptado unánimemente por la doctrina, pudiendo incluso causarse, de permitirse la huelga en este ámbito, un trastorno social mayor al que pudiesen generárseles a los mismos huelguistas, de no satisfacerse las exigencias laborales por ellos reclamadas, a través de ese mecanismo de presión.

Sin embargo, gracias al constitucionalismo social que se ha incorporado desde el siglo pasado en muchas constituciones modernas, se ha reconocido el derecho a huelga, incluso en los servicios públicos, concibiéndose en un derecho de jerarquía constitucional, pero que aparece en colisión con otros derechos de igual rango, de allí que el derecho a huelga se acoja en palabras de CASSAGNE como un derecho de excepción o un remedio extremo, cuyo fundamento radica en el estado de necesidad que sufren los trabajadores o empleados y que se encuentra limitado por el bien común que debe marcar la línea divisoria entre su legítimo ejercicio y el abuso de derecho, a través de la legislación respectiva.

Por lo que al ordenamiento jurídico venezolano se refiere, es importante señalar que el mismo no ha estado ajeno a esa orientación, ciertamente, desde la Constitución de 1947, según explica CABALLERO ORTÍZ, se consagraba el derecho a huelga de manera limitada en el artículo 63 numeral 10, dejando a salvo «los servicios públicos que determine la Ley», lo cual se reproduce de manera similar en el artículo 92 de la Constitución de 1961, estando asimismo consagrado en el Texto Fundamental vigente, cuando en el artículo 97 señala que «Todos los trabajadores y trabajadoras del sector público y privado tienen derecho a la huelga, dentro de las condiciones que establezca la ley» (Negrillas añadidas).

Reforzándose ese carácter limitado, en las disposiciones contenidas en la Ley Orgánica del Trabajo, verbigracia los artículos 8 y 498, en el artículo 32 de la Ley del Estatuto de la Función Pública así como en las determinaciones establecidas en el Reglamento de dicha Ley, dentro de las cuales se incluye la enunciación realizada en el artículo 210 de este último, en cuanto a lo que debe entenderse por servicios públicos esenciales, a los efectos de los conflictos laborales que puedan plantearse, con independencia del ente prestador y del título con que actúe, incluyéndose dentro de esa enumeración lo que concierne a la producción y distribución de hidrocarburos y sus derivados, en el literal e.

De las consideraciones que preceden además de derivarse que el derecho a la huelga es limitado, se colige que no existe una prohibición absoluta para el caso de los prestadores de servicios públicos, ni menos para los que prestan servicios públicos esenciales, dentro de los que se entienden incluidos los que se dedican a la actividad de suministro, almacenamiento, transporte, distribución y expendio de hidrocarburos, señalados de conformidad con el artículo 60 de la Ley Orgánica de Hidrocarburos.

En todo caso, se estima que se erige una suerte de condicionamiento que responde en nuestro criterio a lo que plantea la jurisprudencia alemana en cuanto al principio de sociale Adäquanz (adecuación social) del conflicto, que explica el autor italiano Ales, al resumir las principales formas de regulación del derecho de huelga en Europa y explicar que con base a ese principio del derecho germánico, las partes en conflicto tienen el deber de no lesionar los derechos fundamentales de los ciudadanos, pudiendo atribuirse a las partes responsabilidades que van más allá de la noción de la proporcionalidad del daño, en virtud de las consecuencias negativas que sus acciones pueden provocar en el orden social, todo lo cual conduce a que se establezcan unos servicios mínimos que deben garantizarse en caso de conflictos laborales —dentro de los cuales se encuentra la producción y distribución de hidrocarburos y sus derivados, a tenor de lo consagrado en el literal e del artículo 210 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo— siendo tal determinación, una modalidad de limitación del derecho a huelga en esa área, pero al mismo tiempo, un mecanismo que permite la continuidad de los servicios que se entienden como indispensables.

Aunado a lo que antecede, se disponen de otros mecanismos, verbigracia la prohibición general de embargo sobre los bienes destinados al uso o servicio público, como lo refirió la Sala Político Administrativa de nuestro Máximo Tribunal en sentencia de fecha 24 de octubre de 2000 y la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en sentencia N° 3.591 de fecha 18 de diciembre de 2002; la prohibición de ejecución forzosa de los bienes afectados a un servicio público, lo cual se prevé en el artículo 104 la Ley Orgánica de Régimen Municipal, cuando regula lo que respecta a la condenatoria en juicio de los Municipios, señalando concretamente en el numeral 2 de ese artículo que en caso de entrega de bienes «…el Tribunal pondrá en posesión de ellos a quien corresponda, pero si tales bienes estuvieren afectados al uso público, a un servicio público o a actividades de utilidad pública prestados en forma directa por el Municipio, el Tribunal acordará la fijación del precio mediante peritos, en la forma establecida en la Ley de Expropiación por causa de utilidad Pública o Social (…)», encontrándose similar orientación de esta disposición legal en el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República en su artículo 86.

Por otra parte, se concibe como mecanismo para garantizar la continuidad que debe imperar en la prestación de los servicios públicos, la ejecución directa por parte del Estado en el caso de servicios concedidos, disponiéndose a tal efecto en el artículo 21 de la Ley Orgánica de Hidrocarburos que «…Las personas que realicen actividades de almacenamiento, transporte y distribución previstas en este Decreto Ley, están obligadas a permitir el uso de sus instalaciones a otros almacenadores, transportistas o distribuidores, cuando dichas instalaciones tengan capacidad disponible para ello y así lo exija el interés público o social. Tal uso se realizará en las condiciones que las parte convengan…», lo cual se concatena con el artículo contenido en el artículo 32 de la Ley Orgánica de Seguridad de la Nación, que establece que «El Presidente o Presidenta de la República podrá disponer del empleo de la Fuerza Armada Nacional para coadyuvar en el control y funcionamiento de los servicios públicos o de las empresas del Estado para la vida económico social del país (…) Igualmente, podrá ordenar que el personal de tales servicios o empresas quede sometido temporalmente al régimen militar, si se hubiere decretado el estado de excepción».

Siendo ello así, valga recordar —sin entrar a analizar las diversas discusiones producidas en el foro jurídico— que durante diciembre del año 2002, la última norma expresada se materializó, haciendo eco de la continuidad a la cual hemos hecho referencia, mediante un Decreto Presidencial, en el que se dispuso que la Fuerza Armada Nacional ejercería, el resguardo de las instalaciones de la industria petrolera nacional, debiendo dicha Fuerza coadyuvar en el control y en el funcionamiento de la misma, «para garantizar la continuidad del servicio público de suministro de hidrocarburos a nivel nacional e internacional (…)», estableciéndose en el artículo 3º de dicho Decreto que «…La Fuerza Armada Nacional participará en la conducción de los medios de transporte de hidrocarburos y sus derivados hacia centros de comercialización y expendio…».

De igual manera, en aras de la continuidad de los servicios públicos, y como derivación de ese mecanismo, se dictó en esa misma oportunidad una Resolución interministerial a través del Instituto de Protección al Consumidor y al Usuario (INDECU), señalándose en el artículo 5º de la misma que «…Los medios de transporte de propiedad privada, acuáticos, terrestres y aéreos, destinados a los servicios públicos de suministro, almacenamiento y distribución de hidrocarburos y sus derivados, así como alimentos en general, podrán ser conducidos por el personal civil que designe la autoridad administrativa competente o por efectivos de la Fuerza Armada Nacional, hasta tanto se normalice la continuidad en la prestación de esos servicios públicos, sin afectar el derecho de propiedad», en todo caso, se observa que se obvió de la fundamentación de tales instrumentos jurídicos, la norma específica contenida en el artículo 21 de la Ley Orgánica de Hidrocarburos, antes citada.

Asimismo, es importante señalar que en el ámbito de los hidrocarburos, se dispone la posibilidad de que el Ministerio de Energía y Minas, dadas las competencias atribuidas en esta materia y en especial a lo que se refiere a la actividad de control de distribución y expendio de los productos derivados de los hidrocarburos, pueden de acuerdo a lo que preceptúan el artículo 63 de la Ley Orgánica de Hidrocarburos, en concatenación con lo que preceptúa el artículo 8 de las Normas y Requisitos para la Obtención del Permiso de Distribución y Expendio de Productos Refinados derivados de los Hidrocarburos revocar, anular o suspender el ejercicio de esa actividad, cuando se hubiesen incumplido las disposiciones contenidas en la Ley Orgánica de Hidrocarburos, su Reglamento o en las diversas Resoluciones que regulan también esta materia, siempre y cuando se comprometa la eficiencia o la continuidad del servicio, disponiéndose como única excepción casos fortuitos o de fuerza mayor, debidamente comprobados por esa autoridad Ministerial.

Por último, debe señalarse en cuanto a los mecanismos garantizadores de la continuidad, que en caso de construcción, modificación, ampliación, destrucción, o desmantelamiento de establecimientos, instalaciones o equipos, destinados al comercio interior de los hidrocarburos, se requiere una autorización del Ministerio de Energía y Minas, la cual funge también como un mecanismo garantizador de la continuidad a la cual nos hemos referido, toda vez que la realización de esas actividades en tales establecimientos, puede conllevar a la interrupción del servicio de expendio, frente a lo cual dicha Administración Ministerial, esta llamada a adoptar las medidas necesarias para garantizar el suministro y la eficiencia del servicio, en razón de lo preceptuado en el tantas veces nombrado artículo 60 de la Ley Orgánica de Hidrocarburos.

A la luz del principio de continuidad, se desprende que esta vedado la paralización de las actividades que se enuncian en el artículo 60 de la Ley Orgánica de Hidrocarburos, máxime cuando se consagra en ese ámbito de una serie de los mecanismos para preservar tal regla, aún en circunstancias anormales, como pudiese ser en el contexto de un estado de excepción, debiendo advertirse que los daños suscitados por la paralización de esas actividades, y por supuesto en menoscabo de ese principio, debe ser resarcidos a los usuarios y consumidores que los soporten, dado que ellos tienen derecho a la continua disponibilidad del servicio y de los productos derivados de los hidrocarburos, pudiendo sustentarse su reclamación en las normas enunciadas previamente.

3.1.2. De la Regularidad en la Prestación del Servicio

Bajo la connotación de regularidad se pretende garantizar la prestación del servicio conforme a determinadas reglas, diferenciándose del principio que antecede en razón de que la regularidad implica la prestación del servicio bajo determinadas normas, en tanto que la continuidad alude a que el servicio sea prestado de manera ininterrumpida.

En refuerzo de lo anterior, señala MARIENHOFF, que lo continuo es lo que funciona sin interrupciones, y regular es lo que funciona acompasadamente, conservando un ritmo, destacándose que un servicio público es regular, si por ejemplo funciona bajo los horarios establecidos, aclarando que pueden darse casos de servicios que aunque funcionen de manera continua, no lo hacen de forma regular, así en lo que concierne a las actividades de suministro, almacenamiento, transporte, distribución y expendio de los productos derivados de los hidrocarburos en el mercado interno, se exige a las personas naturales o jurídicas que pretendan ejercer tales actividades la obtención de un permiso ante el Ministerio de Energía y Minas, tal como se desprende del artículo 61 de la Ley Orgánica de Hidrocarburos, disponiéndose a tal efecto una gama de normas para los distribuidores y para los expendedores de tales productos, que fungen en definitiva en pro de los destinatarios finales, de acuerdo a lo que se desprende de las Normas y Requisitos para la Obtención del Permiso de Distribución y Expendio de Productos Refinados Derivados de Hidrocarburos en el Mercado Interno.

Así se colige de esas normas, concretamente de su artículo 5, en razón del referido principio de regularidad, que el horario mínimo para ejercer la actividad en expendios de combustibles destinados a abastecer a vehículos automotores terrestres, debe ser de quince (15) horas diarias, de lunes a domingo, entre las 6:00 am, y las 9:00 pm., estableciéndose la posibilidad de que en los Centros Urbanos, los expendios de combustibles puedan cerrar alternadamente, según los turnos que fije el prenombrado Ministerio.

3.1.3. De la Uniformidad en la Prestación del Servicio

Bajo ese epígrafe, se alude a la idea que enseña SAYAGUES LASO, cuando explica que el servicio público está dirigido directa e inmediatamente al público, pudiendo todas las personas utilizarlo en igualdad de condiciones, lo cual no es óbice para el establecimiento de diversas categorías de usuarios, siempre que exista estricta igualdad para todos los que estén en una misma condición, pudiendo entenderse el mismo como una derivación del derecho a la igualdad y a la no discriminación, contenido en el artículo 21 de nuestro Texto Fundamental, y reforzado en el contexto de los derechos de los usuarios y consumidores, en el numeral 10 del artículo 6 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, que prescribe como derecho de estos «La recepción de un trato no discriminatorio».

Así pues, en cuanto a la prestación de los servicios públicos en general, y de manera más específica en cuanto al suministro, almacenamiento, transporte, distribución y expendio de productos derivados de los hidrocarburos se refiere, es importante llamar la atención, en cuanto a que existe una distinción en la normativa vigente en materia de hidrocarburos para el expendio de combustible en las zonas fronterizas, estando ello disciplinado a través de las Normas para Regular la Actividad en los Expendios de Abastecimiento Fronterizo Especial de Combustibles (gasolina o diesel), en las cuales se alude de manera concreta al ejercicio de esa actividad en las zonas fronterizas del país, exigiéndose unos requisitos determinados para las personas naturales o jurídicas que deseen ejercer la actividad de expendio en tales áreas, así como parámetros en cuanto a la fijación del precio de los combustibles que se expendan en esas zonas.

Sin embargo, se estima que esa normativa especial, esta basada en una causa objetiva y razonable, toda vez que esta destinada a regular los establecimientos ubicados en las zonas fronterizas del país, autorizados por el Ministerio de Energía y Minas para vender al detal los combustibles destinados a los vehículos, tanto automotores como fluviales, que entran y salen del territorio nacional o que circulan en la región fronteriza, por lo que siendo ello así, mal podrían plantear los consumidores y usuarios de esa región, un trato desigual con respecto al resto de los consumidores y usuarios del mercado interno que no se encuentran en zonas fronterizas.

3.1.4. De la Obligatoriedad en la Prestación del Servicio

Al respecto, enseña MARIENHOFF, que de nada valdría decir que los servicios públicos deben ser continuos, regulares y uniformes, si quien debe prestarlos no está obligado a realizarlos, así, en lo que respecta a las actividades de suministro, almacenamiento, transporte, distribución y expendio de los productos derivados de los hidrocarburos, el Estado a tenor de lo previsto en el artículo 58 de la Ley Orgánica de Hidrocarburos ha asumido la obligación de prestar tales actividades, bien directa o indirectamente a través de particulares, previo a la obtención del permiso correspondiente por parte del Ministerio de Energía y Minas.

Por otra parte, debe tenerse presente, a la luz del principio de la obligatoriedad, que Petróleos de Venezuela, S.A., es la encargada de manejar la industria petrolera, de acuerdo a lo que se deriva del artículo 303 constitucional, como se señaló en la parte inicial de este trabajo, así como de los Estatutos de dicha empresa, cuando se señala en su cláusula segunda, que la misma tendrá por objeto «…planificar, coordinar y supervisar la acción de las sociedades de su propiedad así como controlar que estas últimas en sus actividades de exploración, explotación, transporte, manufactura, refinación, almacenamiento, comercialización o cualquiera otra de su competencia en materia de petróleo y demás hidrocarburos ejecuten sus operaciones de manera regular y eficiente…», por lo que siendo ello así, estimamos acertado lo expresado por LESSMAN cuando enseñaba en cuanto a este principio en la materia de hidrocarburos, que el mismo debe servir para orientar la actividad del Estado en la conducción de estos asuntos, y en especial, para establecer las políticas al respecto.

De igual manera, es importante considerar en el contexto del principio de la obligatoriedad, el derecho a la indemnización de los consumidores y de los usuarios, al cual se alude en el numeral 6 del artículo 6, así como en los artículos 94 y 102 en el marco del Título denominado «De la Responsabilidad del Proveedor», todos de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, cuando regula la indemnización efectiva o reparación de daños atribuibles a la responsabilidad de los proveedores, en los términos establecidos en esa Ley, lo cual estimamos puede ser extensivo por una parte a los usuarios de los servicios públicos a que se refiere el artículo 60 de la Ley Orgánica de Hidrocarburos, frente a la operadora del servicio, entiéndase Petróleos de Venezuela, S.A, dado el objeto dispuesto de manera específica en sus estatutos, en cuanto al control de las actividades que en dicha norma se enuncian, y por otra parte, a los consumidores de los productos derivados de los hidrocarburos en relación con las empresas que realizan la actividad de expendio.

De lo hasta aquí expresado, se colige que en el marco de las actividades de suministro, almacenamiento, transporte, distribución y expendio de los productos derivados de los hidrocarburos, confluyen una gama de principios, que han de ser los propios que rigen en materia de servicio público, los cuales suponen consecuencialmente unos derechos a favor de los usuarios que derivan de la calificación hecha por el legislador de servicio público, como es el derecho a que la prestación del servicio se haga de manera continua, regular, uniforme y obligatoria destacándose lo concerniente a la continuidad, al punto que se disponen mecanismos garantizadores para ello, lo cual favorece a los consumidores finales de los referidos productos, dado que en la medida que el desenvolvimiento de aquellas actividades se sujete a los principios previamente analizados, difícilmente podrían los destinatarios finales, verse perjudicados en cuanto al suministro de esos productos.

3.2.- Otros Derechos de los Usuarios y Consumidores en el Sector de los Hidrocarburos

Antes ya habíamos señalado que además de los derechos que derivan para los usuarios la calificación que se haga de servicio público, existen otros, que no son inherentes a tal calificación, así en lo que respecta a las actividades de suministro, almacenamiento, transporte, distribución y expendio de los productos derivados de los hidrocarburos, es importante resaltar una vez más que los usuarios de los mismos, son quienes a su vez expenden los productos a los consumidores finales, existiendo derechos también a favor de estos.

En tal sentido, debemos hacer mención al derecho tanto de los usuarios como de los consumidores de conocer la información suficiente, oportuna, clara y veraz sobre los diferentes bienes y servicios puestos a su disposición en el mercado, con especificaciones de precios, cantidad, peso, características, calidad, riesgos y demás datos de interés, lo cual se desprende del artículo 117 constitucional cuando se señala que todas las personas tiene el derecho a disponer de bienes y servicios de calidad, así como a una información adecuada y no engañosa sobre el contenido y características de los productos y servicios que se consumen, lo cual se concatena con el numeral 3 del artículo 6 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario y con lo expresado en el artículos 44, 57 y 58 eiusdem, en los cuales se alude a las características de la información, al precio y al idioma.

Así, en el contexto de los hidrocarburos, encontramos Normas específicas para el Transporte Terrestre de Hidrocarburos Inflamables y Combustibles, en las cuales se refleja el derecho en referencia, al señalarse por ejemplo que las bocas de llenado de los tanques de almacenamiento de gasolinas y diesel debe identificarse de acuerdo al octanaje con los colores que allí se señalan, así como en las Normas para la Construcción, Modificación, Ampliación, Destrucción, Desmantelamiento de Establecimientos, Instalaciones o Equipos Destinados a la Explotación del Mercado Interno de los Productos Derivados de Hidrocarburos, al disciplinarse las especificaciones de las infraestructuras que deben seguir los establecimientos en los cuales se venden al por menor, los productos derivados de hidrocarburos destinados a los vehículos, destacándose inclusive la manera como deben identificarse los tanques de almacenamiento dentro del expendio de los productos en cuestión.

Hilado a los argumentos que preceden, es importante señalar que dado el derecho que tienen los usuarios y los consumidores de tener precios y tarifas proporcionales, en la Ley Orgánica de Hidrocarburos, se contiene una norma específica en torno a ello, al señalarse en su artículo 60, que el Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministerio de Energía y Minas es quien debe fijar los precios de los productos derivados de los hidrocarburos, debiendo atenderse para ello, a las disposiciones de esa Ley, así como a las previsiones establecidas en el Reglamento, los cuales podrán fijarse mediante bandas o cualquier otro sistema que resulte adecuado, tomando en cuenta las inversiones y la rentabilidad de los productos.

Aunado a lo anterior, conviene destacar que en el marco de los derechos de los usuarios y los consumidores, se dispone en el numeral 8 del artículo 6 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, la protección contra la publicidad subliminal, falsa o engañosa, los métodos comerciales coercitivos o desleales que distorsionen la libertad de elegir, consagrándose en la materia de hidrocarburos con el ánimo de salvaguardar ese derecho en las Normas y Requisitos para la obtención del Permiso de Distribución y Expendio de Productos Refinados Derivados de los Hidrocarburos en el Mercado Interno, que los distribuidores y expendedores podrán utilizar denominaciones comerciales, marcas y signos de identificación distintos al de las Empresas operadoras, disponiéndose sin embargo para el caso de los expendedores, que deberán utilizar los mismos que los del Distribuidor, con quien se hubiere suscrito el contrato de suministro.

Por último, es importante señalar que las personas naturales o jurídicas que ejercen las actividades de comercialización interna de los productos derivados de los hidrocarburos, en igualdad de condiciones tienen un derecho preferente ante terceras personas para continuar ejerciendo dichas actividades, tal como se establece en el artículo 65 de la Ley Orgánica de Hidrocarburos, disponiéndose asimismo en esa misma norma, que en caso de que la industria petrolera nacional o cualquiera otra persona decida ofrecer en venta los bienes inmuebles destinados al ejercicio de dichas actividades, las personas que para ese momento también ejerzan tales actividades de comercialización, tienen derecho preferente para su adquisición.

4.- Deberes de los Usuarios y los Consumidores en Materia de Hidrocarburos

Así como existe un cúmulo de derechos para los usuarios y consumidores en el sector de hidrocarburos, concurren también una serie de deberes a cargo de estos, en todo caso debe destacarse nuevamente que en este ámbito, quienes fungen como expendedores son los usuarios de los servicios públicos de suministro, almacenamiento, transporte y distribución, pero a su vez frente a esos expendedores están los consumidores de los productos derivados de los hidrocarburos, por lo que debemos distinguir entre los deberes dispuestos para ambos destinatarios en nuestro ordenamiento jurídico.

Así encontramos que en lo que concierne específicamente a los expendedores como usuarios, que en las Normas y Requisitos para la obtención del Permiso de Distribución y Expendio de Productos Refinados Derivados de los Hidrocarburos en el Mercado Interno, se contienen unas disposiciones que estos deben cumplir en el ejercicio de la actividad de expendio estableciéndose en su artículo 5 que quienes realicen tal actividad deben venderlos únicamente al por menor, lo cual supone el uso racional del servicio, sumado a lo que se regula que los establecimientos y equipos destinados al ejercicio de dicha actividad deben cumplir las normas nacionales vigentes de seguridad, así como con las normas emanadas del Ministerio de Energía y Minas, referidas a la construcción de los establecimientos de expendio, disponiéndose por último en ese cuerpo normativo que los expendedores deben tomar las medidas necesarias a fin de evitar la adulteración, contaminación de los productos; incendios o siniestros en los expendios de combustibles.

De igual manera se establece en el articulado de las Normas para la Construcción, Modificación, Ampliación, Destrucción o Desmantelamiento de Establecimientos, Instalaciones o Equipos Destinados a la Explotación del Mercado Interno de los Productos Derivados de Hidrocarburos, que los establecimientos destinados al expendio de tales derivados deberán ser mantenidos en buen estado de seguridad, funcionamiento y limpieza, libres de desperdicios y residuos de productos derivados de hidrocarburos, lo cual se erige como un mecanismo garantizador a su vez del derecho de los usuarios y de los consumidores contenido en el numeral 1 del artículo 6 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, concerniente a la protección de su salud y seguridad en el consumo de los bienes y servicios.

Por otra parte, se dispone también a cargo de los expendedores —como hacedores de las actividades reguladas en la Ley Orgánica de Hidrocarburos, concretamente la atinente al expendio— que están obligados de conformidad con el artículo 20 de la Ley Orgánica de Hidrocarburos a suministrar al Ejecutivo Nacional toda la información que éste requiera relacionada con el ejercicio de tal actividad, sumado a lo cual se expresa en ese cuerpo normativo que deben llevar y presentar las cuentas relativas a la misma.

De igual manera se erige a cargo de los usuarios y de los consumidores el pago del precio del servicio y de los productos derivados de los hidrocarburos, estando obligados a informar las deficiencias del mismo, debiendo de igual manera colaborar con el buen mantenimiento de las instalaciones y con la prestación efectiva del servicio, en el sentido de que cuando hayan manifestaciones o conflictos labores, entiéndase la huelga o el lock out patronal, los usuarios y consumidores que se hayan solidarizado con el conflicto no pueden obstaculizar el ingreso a las instalaciones de otros usuarios y consumidores, en todo caso, se trata de armonizar el derecho de manifestar y el derecho a huelga, contenidos en los artículos 68 y 97 del Texto Fundamental, respectivamente, con el derecho a recibir los servicios públicos de manera continua.

Por último, resulta perentorio señalar que en el artículo 66 de la Ley Orgánica de Hidrocarburos se establece la posibilidad de imponer multas a aquellas personas que infrinjan dicha Ley, su Reglamento, así como el resto de las disposiciones que se dicten para su cumplimiento, atinentes a la seguridad y protección de las instalaciones, personas y bienes, construcción de obras e instalaciones, prestación de servicio, normas de calidad, transporte y distribución de hidrocarburos y de productos, de precios y de tarifas, multas éstas que pueden oscilar entre cincuenta (50) y cincuenta mil (50.000) unidades Tributarias o con la suspensión de actividades, o incluso con ambas, de cualquier manera en este último caso, deberá el Ministerio de Energía y Minas, tomar las medidas necesarias para garantizar la continuidad en el desarrollo de las actividades de suministro, almacenamiento, transporte, distribución y expendio de los productos derivados de los hidrocarburos.

5.- Reflexiones Finales

A lo largo de este trabajo hemos hecho mención a diversas normas en las que se contienen de manera dispersa derechos y deberes para los usuarios y consumidores en el sector de los hidrocarburos, frente a lo cual se plantea la posibilidad de que se acumulen en un mismo texto normativo, esto es en un estatuto para los usuarios y consumidores de de ese sector, debiendo aprovecharse la oportunidad para clarificar también los términos que se utilizan en ese ámbito, a los fines de que exista un fácil manejo de la información y se eviten múltiples regulaciones en cuanto a un mismo asunto, que en ocasiones pueden llegar a ser discordantes.

Sin embargo, frente a la ausencia de tal catálogo no obsta para que los usuarios de las actividades de suministro, almacenamiento, transporte, distribución y expendio de los productos derivados de los hidrocarburos, así como los consumidores finales de los mismos, pueden ejercer los recursos o acciones pertinentes en defensa de sus derechos, los cuales como hemos visto, derivan unos, de la declaratoria hecha por el legislador de tales actividades como servicio público, estando el sustento de esos derechos en normas constitucionales y legales, como la Ley Orgánica Hidrocarburos, la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, a lo que se suma la amplia normativa de rango sublegal, emanada del Ministerio de Energía y Minas.

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Ana Cecilia Belizario Mora

Universidad Central de Venezuela

Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas

Dirección de Estudios de Postgrado

Especialización en Derecho Administrativo

Materia: Contenido de la Actividad Administrativa