I. Introducción
Ante el desalentador panorama que enfrenta el activismo social: «Existen dos posibilidades de acción: La primera es asumir que lo peor es inevitable, y eso equivale a garantizar que las cosas no cambien nunca. La segunda opción es asumir que existe una esperanza de cambio, y que se puede coadyuvar a que ese cambio
ocurra»1.
Noam Chomsky
Analizar la ideología neoliberal en relación con la gestión de riesgos, en el ámbito de la institución SE CONRED2, ha sido un reto académico, pero ante todo una experiencia de aprendizaje y un intento de aproximación a un objeto cotidiano pero simultáneamente complejo.
La ideología neoliberal está presente en la academia, en los medios de prensa, en el discurso religioso, en la cotidianidad, y no deja al pensamiento común más opciones que aceptar lo inevitable: «El Mercado libre y sin regulación es la única vía para el bienestar social, y en contraposición el Estado totalitario (socialista o populista) no conduce a otra cosa que el infierno en la Tierra»3.
Esa ideología se realimenta a sí misma y contribuye a fortalecer un modelo de acumulación global capitalista, ante el cual se requiere de un discurso contrahegemónico articulado con acciones políticas y sociales. La crítica del modelo de acumulación capitalista neoliberal, es entonces necesaria para pensar en horizontes posneoliberales y en formas superiores de desarrollo. De otra forma, en Guatemala o en otros países se estaría asumiendo la idea absurda de que no existe otro tipo de sociedad mejor la presente.
Pensar en un horizonte posneoliberal es complejo, toda vez que si bien existen dinámicas globales, las particularidades de cada sociedad llevan implícita la necesidad de un diálogo contra-hegemónico, y la construcción proyectos políticos, económicos y sociales. El reto es pensar en una sociedad mejor, más allá de los modelos que han fracasado en el pasado.
La justificación de esta investigación descansa entonces en el afán de analizar con sentido crítico, los elementos de la ideología neoliberal en un plano concreto, que siendo un ámbito institucional puede asociarse a otras esferas del sector público. En ese sentido, la postura epistémica crítica no ha estado exenta de rupturas necesarias, y la construcción de este informe de tesis ha transcurrido junto a la duda razonable.
En atención a lo anterior, se seleccionaron tres áreas conceptuales para construir un marco teórico cercano al objeto de investigación:
1. La gestión de riesgos, como subdisciplina incompleta pero fundamental para el tema seleccionado. Se procuró abordar los elementos conceptuales generales, y ante todo hacer una aproximación a la gestión de riesgos desde la perspectiva social. Para el efecto ha sido fundamental el trabajo de Douglas, Beck, López & Luján, entre otros.
2. La segunda área conceptual es la ideología neoliberal en sí misma. Para el efecto, se aborda inicialmente el concepto de ideología, y luego se profundiza en la ideología neoliberal a partir de un marco categorial específico. Aprovechar el trabajo de Franz Hinkelammert, Noam Chomsky, Joseph Stiglitz y otros autores como referentes teóricos ha sido fundamental.
Para finalizar esta área, se relacionó el riesgo, con los dispositivos de seguridad, el concepto de gubernamentalidad y las reflexiones de Foucault en relación al Estado, Territorio y Población.
3. La tercera área conceptual es la administración pública. En ese sentido, se hizo énfasis en el debate en torno a la administración pública y se retomó el concepto original de Bonnin y los aportes de Guerrero, Holloway y otras personas en relación a la función social de la Administración Pública, y la distancia que guarda esa concepción con respecto a la Administración de Negocios.
El marco teórico se presenta en este informe, tal y como fue construído en el diseño y se han reservado el análisis de entrevistas y la interpretación general de la información para la segunda parte: El neoliberalismo y la gestión de riesgos en Guatemala.
1. La segunda parte de este documento comienza analizando el contexto institucional de la SE CONRED en 1996. La creación de una nueva institución a partir de la transformación del Comité Nacional de Emergencia CONE. El contexto institucional en la creación de la institución se acompaña de un análisis del Decreto 109-96 en una perspectiva más amplia que el mandato contenido en la norma.
2. Posteriormente se aborda el desarrollo institucional con énfasis en aspectos organizativos, la importancia de los procesos de respuesta y los sistemas de contratación que son retomados más tarde por su relevancia.
3. Se concluye con un análisis de los elementos de la ideología neoliberal observados, y que guardan coherencia con el desarrollo institucional. Entre los mismos destacan: La ausencia de mecanismos que se operacionalicen en una regulación de actividades públicas y privadas generadoras de riesgos, el enfoque excluyente de los incidentes no catalogados como desastres, y un modelo organizativo diseñado para evitar que los trabajadores se organicen y sean interlocutores como un colectivo, con la parte patronal.
Las conclusiones se ofrecen al final, no sin antes visibilizar elementos ineludibles como la proyección social de la institución, y una extraordinaria cultura organizacional orientada al servicio.
En síntesis, las conclusiones identifican elementos coherentes entre la ideología neoliberal, y el ámbito de competencia de la CONRED, la ausencia de mecanismos de regulación y el modelo organizativo. En cuanto al modelo organizativo, existen condiciones para relacionar el mismo con directrices desde la Presidencia de la República claramente identificadas con el ideario neoliberal.
El apartado de las conclusiones, concluye con una reflexión ineludible sobre las implicaciones del neoliberalismo en la gestión de riesgos en Guatemala.
II. Marco teórico
Este marco teórico aborda tres áreas de conocimiento que apoyan el análisis del desarrollo institucional de la SE CONRED4. La primera de ellas es la gestión de riesgos, la segunda es el marco categorial neoliberal y la tercera es la administración pública. Las tres inciden en el desarrollo de la CONRED, y si bien no son las únicas variables a considerar, revisten especial importancia dado el objeto de esta investigación.
1. La gestión de riesgos.
La gestión de riesgos guarda relación con distintas disciplinas. Se ha estudiado la percepción del riesgo desde el plano individual y psicológico5, también se ha abordado el riesgo desde la sociología6 y la antropología7. El riesgo ha sido objeto de estudio de otras ciencias como la meteorología, la geología, o la medicina. Asimismo, existen abordajes del riesgo desde una perspectiva financiera, política y económica por citar solo algunas disciplinas.
Si bien la gestión de riesgos se asocia cotidianamente a la respuesta ante desastres, su ámbito de acción es mucho más amplio. En este apartado se pretende exponer ese alcance, los conceptos fundamentales y algunas controversias no resueltas en ese incipiente cuerpo de conocimientos. Para el efecto debe iniciarse con el concepto de riesgo.
El riesgo se asocia con la incertidumbre y se expresa como un concepto opuesto a la noción de seguridad8, como una construcción eminentemente social, vinculada a la modernidad9 y al cálculo como proceso racional. En ese orden de ideas es evidente que existen diferentes corrientes de pensamiento y abordajes del riesgo que pudieran ser excluyentes o antagónicas entre sí.
Por ejemplo: La simple designación de los riesgos o desastres naturales como objetos de estudio10 puede excluir otros riesgos de origen antrópico alrededor de los cuales existe controversia social11. En este caso la definición del objeto puede ser coherente con el interés de no abordar riesgos tecnológicos por razones asociadas a intereses económicos.
Es pertinente mencionar que la decisión de incorporar los conflictos armados, el daño ambiental o los accidentes de tránsito en el estudio de la epidemiología del riesgo12, tiene implicaciones de diversa índole. En un ámbito institucional, la delimitación del concepto de riesgo puede excluir o incluir a amplios sectores de la población. Del mismo modo, la delimitación de una función institucional puede favorecer determinados intereses económicos, especialmente aquellos que se benefician con la ausencia de regulación.
De esa cuenta, términos como desastre, prevención, mitigación, riesgo, peligro, amenaza, vulnerabilidad y más recientemente resiliencia se combinan y se utilizan con frecuencia en atención al interés institucional. Esto sin contar con que rara vez el debate sobre la reducción de riesgos llega hasta su relación con el modelo de desarrollo13.
La gestión de riesgos debe abordar la prevención y la mitigación, para reducir los costos de la preparación, respuesta y recuperación que normalmente absorben grandes cantidades de recursos y ocupan la atención de amplios sectores de la sociedad. En atención a lo anterior, en la gestión de riesgos debe primar la reducción de la vulnerabilidad especialmente en casos como el guatemalteco donde los problemas estructurales propician especiales condiciones de riesgo. Un análisis de los altos niveles de vulnerabilidad en Guatemala lo presenta el Informe Mundial de Desastres 200614.
La gestión de riesgos, dependerá de un eficiente y equilibrado encuentro entre las acciones de preparación y respuesta con las acciones de reducción de riesgos. Ese encuentro en muchos casos incluye controversias sociales que serán abordadas más adelante. Asimismo, no debe olvidarse que los términos riesgo y gestión de riesgos son polisémicos y se operacionalizan en cada institución en forma diferenciada.
El concepto de la gestión de riesgos. Una aproximación.
El término gestión de riesgos es relativamente nuevo, comenzó a utilizarse en la segunda mitad del siglo XX y dependiendo de la institución, ha habido mayor o menor énfasis en determinadas actividades o funciones.
Los conceptos incorporados o asociados a la gestión de riesgos, no se articulan en un cuerpo de conocimientos coherentes y aceptados doctrinalmente. Más adelante se retomará esa particularidad de la gestión de riesgos.
Por lo tanto, es útil retomar algunos conceptos que han servido de base para la elaboración de normas jurídicas, políticas, planes y organizaciones.
Durante el siglo XX, la acción ante la contingencia (guerras, sismos, inundaciones, por citar solo algunos ejemplos), y la visión de amenazas externas fueron los factores que configuraron al sector en América y en particular en Guatemala. En ese marco, la articulación de la respuesta a emergencias con otras funciones del Estado dependió con frecuencia de estructuras militares y un marco normativo y/o de planeamiento que se adecuaron a las necesidades en cada caso15.
En la misma época en Guatemala la administración de emergencias era una función que involucraba a militares, científicos y técnicos16, que dedicaban su quehacer a la respuesta (después de un evento). Del mismo modo, en ese periodo la preparación para la respuesta mantenía una posición central en la planeación ante desastres en países industrializados, aunque de forma paralela se mantuvieron avances en enfoques de mitigación. Pearce17 señala que en los Estados Unidos de América prevaleció históricamente una perspectiva paramilitar en la planeación para la administración de desastres. Esa perspectiva según
Pearce excluía la visión comunitaria, y es hasta la guerra fría, cuando se retoman otros enfoques en la búsqueda de involucrar a la comunidad en los preparativos para un escenario de guerra atómica. Ese abordaje para-militar en torno al concepto de defensa civil es coherente con los desarrollos institucionales en Latinoamérica y en particular en Guatemala como se retomará más adelante.
En los años ochenta, se comenzó a utilizar en Latinoamérica la expresión administración de desastres y emergencias, para aludir a un conjunto de acciones encaminadas no solo a la respuesta, sino también a la prevención y mitigación. Estas acciones se asociaron de inmediato a la expresión: «ciclo de los desastres»18 que cobró gran relevancia pese a sus limitaciones conceptuales. El concepto del «ciclo de los desastres» incorporó y relacionó la prevención y la mitigación con las acciones de alerta, preparación, respuesta y recuperación.
Pese a lo anterior, visibilizar la prevención y la mitigación si bien fue un avance, no eliminó el crecimiento de la brecha humanitaria entre los recursos asignados a la respuesta y los que se destinan a la prevención y mitigación.
De forma paralela a la concepción de escenarios como sismos o inundaciones, la administración de emergencias mantuvo estructuras orientadas a la «defensa civil» durante buena parte del siglo XX. El escenario de «la guerra» entonces, estuvo presente en el desarrollo de las estructuras organizativas, los planes y las acciones institucionales tanto en los EEUU como en Latinoamérica19.
En la actualidad, la concepción del abordaje del riesgo ha evolucionado. La visión enfocada en la respuesta ante eventos dañosos ha sido desplazada por la gestión de riesgos20, como la disciplina que aborda integralmente la reducción de los mismos, y que por consiguiente debiera implementarse en un contexto que se adscribe a la visión del desarrollo sostenible21.
Cardona adopta una concepción de la gestión de riesgos, amplia, incluyente y acorde con las acciones en el ámbito individual, grupal, institucional y societal: «La gestión de riesgos es el conjunto de elementos, medidas y herramientas dirigidas a la intervención de la amenaza o la vulnerabilidad, con el fin de disminuir o mitigar los riesgos existentes. Este concepto de prevención ha jugado un papel delimitador respecto a otro conjunto de elementos, medidas y herramientas, cuyo objetivo es intervenir principalmente ante la ocurrencia misma de un desastre, es decir, que conforman el campo de los preparativos para la atención de emergencias, la respuesta y la reconstrucción una vez ocurrido un suceso. La gestión de riesgos tiene como objetivo, articular los tipos de intervención, dándole un papel principal a la prevención-mitigación, sin abandonar la intervención sobre el desastre, la cual se vincula al desarrollo de las políticas preventivas que en el largo plazo conduzcan a disminuir de manera significativa las necesidades de intervenir sobre los desastres ya ocurridos.» 22
En el párrafo anterior, Cardona incorpora en la gestión de riesgos elementos fundamentales de la prevención y la mitigación. Estos elementos, en una perspectiva amplia dejan el espacio para incorporar la accidentalidad en la gestión de riesgos.
En otras palabras, el desastre definido como evento atípico y significativo excluye los eventos recurrentes, menores, que en forma combinada tienen impactos individuales y sociales de gran importancia. Estos eventos que incluyen a los accidentes viales, del hogar o accidentes laborales serán abordados más adelante por su importancia e impacto social.
Wilches-Chaux coincide con Cardona y propone que «La gestión del riesgo haría parte y tendería a confundirse, entonces, con la gestión del desarrollo, dentro de una concepción amplia y global del desarrollo sostenible, entendida la sostenibilidad como la capacidad de un sistema o proceso (en este caso el sistema comunidad–ambiente), para cumplir el objetivo o propósito colectivo de las interacciones entre sus elementos o actores, y para transformarse y evolucionar cuantitativa y cualitativamente, sin poner en peligro las bases o fundamentos de los cuales depende la permanencia en el largo plazo de ese mismo sistema o proceso.»23
Como puede apreciarse en los párrafos anteriores, hubo un tránsito conceptual desde la atención de desastres y emergencias, hacia la gestión de riesgos. En ese proceso, los conceptos de riesgo, amenaza y vulnerabilidad son fundamentales. Por lo tanto es necesario retomar con más detalle el concepto de riesgo de desastre.
El concepto del riesgo de desastre.
El concepto de riesgo puede definirse en atención al uso que se hace del mismo. Operacionalizar el concepto del riesgo de desastre llevó a la siguiente definición:
«Riesgo de desastre: La probabilidad de exceder un valor específico de daños sociales, ambientales y económicos, en un lugar específico y durante un tiempo de exposición determinado»24 Esta visión probabilística en torno al desastre fue analizada previamente por Douglas25 quien resaltó la relación entre el riesgo y la seguridad, así como la utilidad del cálculo de costo y beneficio.
No obstante lo anterior, la operacionalización26 de términos como «riesgo» o «desastre» presenta múltiples dificultades. Perry27 concluye que las definiciones oficiales o mandatorias, que se incluyen en cuerpos legales o en planes pueden ser útiles pero no contribuyen a resolver el problema desde la perspectiva académica. En ese sentido, una definición «desastre» es prácticamente inalcanzable sin delimitar un marco interpretativo, un contexto, un nivel de complejidad, una perspectiva de aproximación, entre otros elementos.
Para Luhman el riesgo es la contingencia, probabilidad o proximidad de un daño. Es asimismo, una concepción moderna que implica una estimación racional y una noción diferenciada entre el riesgo y el peligro28. Lo anterior es para Luhman una forma diferente de observar la adversidad, pues el riesgo se concibe como un elemento susceptible de análisis e intervención a través de la toma de decisiones.
Foucault29 complementa la idea anterior al proponer que la modernidad está vinculada a nuevas formas de gubernamentalidad que se fundan en decisiones racionales, en la administración de los riesgos a través de instituciones, y estas a su vez toman sus decisiones en un intento racional de calcular el riesgo. Foucault asigna gran importancia al uso de la estadística especialmente en los incipientes sistemas hospitalarios y policiales, donde el riesgo se identifica, se estudia, se calcula y con base en el mismo se gobierna.
Foucault, al proponer la existencia de «dispositivos de seguridad30» coincide con Luhman (pese a sus diferentes abordajes del tema), cuando afirma que la modernidad tiene íntima relación con el cálculo estadístico del riesgo. La noción de gubernamentalidad de Foucault entonces, es contemporánea de la noción del riesgo y ambas dependen de un nuevo paradigma basado en la ciencia.
A ese respecto, el riesgo desde la perspectiva del Estado implica un abordaje de la crisis como una cuestión de gubernamentalidad. En un contexto geográficamente cercano a Guatemala, Mansilla analizó la crisis política inmediata al terremoto de 1985 que afectó la Ciudad de México: «El Estado no solo consideraba lo ocurrido como un asunto de emergencia nacional, sino que también sabía que en caso de no establecer un control inmediato de la situación, se verían seriamente comprometidas la conducción de la política interna y la propia seguridad nacional; por ello, las primeras instancias gubernamentales llamadas para intervenir fueron el Ejército y las Fuerzas Armadas y la Secretaría de Gobernación»31
En los párrafos anteriores, se ha presentado el carácter racional, probabilístico y hasta positivista del riesgo. En ese orden de ideas, resulta interesante que tanto en una perspectiva probabilística, como en la aproximación desde las ciencias sociales, el riesgo puede ser abordado mediante la relación de dos conceptos: Vulnerabilidad y amenaza.
El riesgo como combinación de amenazas y vulnerabilidades.
«Las amenazas son factores externos de riesgo, con respecto a un sujeto, objeto o sistema expuesto»32. La amenaza es entonces el factor exógeno al componente social y habitualmente se le asocia con eventos como una erupción volcánica o una inundación. Asi también, la amenaza puede ser construída por la actividad humana, en cuyo caso sigue siendo un elemento exógeno y para que tenga sentido, todas las amenazas deben concebirse en relación a un ente susceptible de ser afectado.
Por ejemplo, un sismo es un fenómeno geodinámico que en sí mismo no constituye una amenaza. Cuando el sismo se relaciona con estructuras susceptibles de daño o colapso estructural el sismo se concibe como amenaza, pero siempre en relación a un ente vulnerable específico.
Las vulnerabilidades «son factores internos de riesgo, que consisten en la condición intrínseca de un sujeto, objeto o sistema para sufrir daños, siempre con respecto a una amenaza específica.»33 La vulnerabilidad es un factor endógeno, inherente al elemento amenazado sea este un conglomerado social, o de forma indirecta el medio ambiente. Por ejemplo, una comunidad puede ser vulnerable a una epidemia de cólera. Su vulnerabilidad puede ser reducida por diversas vías y la misma tendrá relación con la diferenciación social del riesgo entre otros factores.
Las definiciones anteriores, útiles para operacionalizar la gestión de riesgos denotan sin embargo algunas particularidades que se analizan a continuación.
En este esquema no hay riesgo sin amenaza y vulnerabilidad (tienen que estar presentes ambos factores). No puede definirse una amenaza sin hacer referencia a un ente vulnerable. Por lo tanto, una erupción volcánica por sí misma no es una amenaza, si no tiene un ente al que cause daño y que un sistema humano lo perciba como tal. Un volcán en el fondo marino o en un desierto, no es con frecuencia, más que un accidente geográfico y un proceso geodinámico explicable.
La expresión R = f (A & V)34, nos indica esa relación, donde:
R = Riesgo
f = Función de
A = Amenaza
V = Vulnerabilidad.
El riesgo se puede analizar a través de esta función, que incluye como elementos primordiales la amenaza y la vulnerabilidad. Se establece entonces, que el riesgo no puede existir si no se presentan estos dos componentes.
La expresión del riesgo como una fórmula que expresa probabilidad, y con una noción paralela de riesgo aceptable fue abordada por Douglas35 y luego retomada por otros autores en Latinoamérica. A ese respecto, Douglas cuestiona las implicaciones éticas de las aproximaciones al estudio del riesgo, especialmente cuando se trata de riesgos complejos como los existentes en centrales nucleares. López & Luján, así como Beck, citados más adelante, también cuestionan los aspectos éticos en torno al estudio científico del riesgo, especialmente cuando el mismo se orienta a proteger intereses corporativos.
Cuestiones como el acceso del público a la información, la racionalidad implícita en el análisis oficial, o las condiciones materiales que determinan quienes están expuestos a riesgos son parte del análisis de Douglas que marcó el inicio del estudio del riesgo con un enfoque antropológico.
Como puede apreciarse, el riesgo puede ser estudiado tanto desde una perspectiva social y local, como desde un ámbito institucional con alcances nacionales o supranacionales. El estudio del riesgo para la toma de decisiones a través de escenarios complejos36 puede acoger los mismos conceptos fundamentales que el análisis de riesgos desde una aproximación local.
El estudio y la crítica del riesgo desde lo social
El riesgo surge de la relación de la comunidad con su entorno. De esa cuenta el riesgo «posee un carácter social. Es decir que no es algo determinado por fuerzas sobrenaturales ni por fenómenos de la naturaleza, sino que surge del proceso de interacción continua y permanente entre la comunidad humana y su entorno (que aún en sus expresiones naturales, está mediado por circunstancias políticas y sociales) »37.
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