El Ministerio del Interior de Uribe a Santos

Distintas formas de Administrar

Dentro del régimen político colombiano el papel del Ministerio del Interior es importante para la rama ejecutiva del Estado, en virtud de sus funciones como institución de negociación política con la rama legislativa, como facilitador del acceso a los mecanismos de participación ciudadana, como garante del cumplimiento de derechos humanos para la población, como coordinador entre los entes regionales y el gobierno central, además de su papel activo en relación con las poblaciones consideradas como minorías por el régimen político colombiano y demás labores que abarcan la atención y prevención de desastres. A pesar de lo resumidas que puedan apreciarse dichas funciones abarcan múltiples tareas que se asignan a divisiones claramente marcadas dentro de la organización del Ministerio, de tal modo que cada actor al interior de la estructura pueda cumplir con su objetivo.

En el inicio de la presidencia de Álvaro Uribe se llevó a cabo un proceso de modernización del Estado, tratando de renovar la administración pública mediante el alcance de tres objetivos: participación ciudadana, estado gerencial y transparencia y lucha contra la corrupción (Departamento Nacional de Planeación, 2002); la fusión entre el Ministerio del Interior y el Ministerio de Justicia fue resultado de dicho proceso, y dentro de esta unión los objetivos principales fueron la reducción del gasto público, eliminar la duplicidad de competencias, mejorar la productividad y encontrar mayor celeridad en los procesos. Estos se complementan con los mencionados en la renovación de la administración pública, la cual hace parte de la idea de estado comunitario, una de las metas macro del entonces presidente.

Terminados los dos períodos presidenciales de Uribe, el gobierno de Juan Manuel Santos optó por separar ambos ministerios. Las razones fueron de orden económico, administrativo y de equilibrio de poderes. Si bien se redujo el gasto fiscal con la fusión, más tarde se demostró como en el PIB el gasto público se incrementó junto a un costo social, además en lo administrativo las funciones de Justicia se vieron relegadas por las del Interior, provocando la reacción de la rama judicial que se veía incomunicada frente al ejecutivo.

Si tenemos en cuenta que la campaña presidencial de Santos se vio apoyada sobre lo construido por Uribe, agregando que el primero hizo parte del gabinete del último ¿qué razón motivo al actual presidente a cambiar los pasos dados por su antecesor? Se podría argumentar que Santos ha bebido de las fuentes de la Tercera Vía, en donde el mercado se desea hasta donde sea posible y el estado hasta donde sea necesario. Esto no quiere decir que la mirada neoclásica haya desaparecido de la administración pública, de hecho esta visión junto a la nueva gestión pública ha sido dominante en las últimas dos décadas en el país, pero al analizar los problemas surgidos con la fusión del año 2002 y la solución adoptada en la separación de estas instituciones se hace manifiesta una paradoja: los términos defendidos en la administración pública dentro del marco del estado comunitario solo son funcionales al grado de especialización de la burocracia, y el tamaño de esta última no es una variable que afecte directamente lo pretendido en los objetivos.

Una herramienta importante

El Ministerio del Interior es una herramienta importante para cualquier gobierno colombiano. Su existencia es una de las expresiones de gobernabilidad en el país ya que abarca el tratamiento de los asuntos políticos del Estado, con el fin de promover la democracia y los derechos humanos a toda la población. Si bien el nombre de "Interior" es de reciente utilización, este denota de por sí una idea de soberanía territorial, una ocupación de los asuntos internos del país que exige una organización administrativa para su manejo.

En sus inicios, año 1886, esta institución era conocida como Ministerio de Gobierno y así se mantuvo hasta el año 1995. Para entonces sus funciones estaban relacionadas con la seguridad, salud pública, correos nacionales, manejo del archivo nacional, publicaciones, funciones electorales, entre otras. Con el paso de los gobiernos algunas se han trasladado a otras instituciones a la vez que ha recibido otras provenientes de reformas administrativas: la acción comunal y asuntos indígenas, proveniente del Ministerio de Agricultura y educación y creada en 1960 durante el frente nacional es un ejemplo del constante reacomodamiento de funciones. Otro ejemplo de reforma de funciones ocurrió a raíz de la constitución política de 1991, caracterizada por reconocer a comunidades indígenas y negras del país una serie de derechos en virtud de ser grupos étnicos, de manera que el Ministerio tuvo que crear una Dirección de asuntos para las comunidades negras. Actualmente las funciones del Ministerio giran alrededor de las relaciones con los entes territoriales en el marco de descentralización diseñado en la constitución, además de llevar las relaciones políticas de la rama ejecutiva con el Congreso, la rama judicial y los órganos de control incluyendo la registraduría, trabaja para impulsar la participación ciudadana en la democracia y en el Estado, trabaja con grupos étnicos y personas desmovilizadas del conflicto, política criminal y penitenciaria, y defensa jurídica de la nación.

En resumen, las funciones que la constitución señala a los gobiernos de turno se soportan en las tareas realizadas por el Ministerio y sus correspondientes divisiones administrativas, como se visualiza en el organigrama 1:

Organigrama 1

Fuente: Elaboración propia, a partir del proyecto de ley 1444. Ministerio del Interior.

Como se puede apreciar la primera columna contiene las divisiones que se ocupan de la función de derechos humanos y población, la segunda en función de las relaciones políticas con los entes territoriales, la tercera columna es como tal la división administrativa de la organización, en otras palabras, aquí podemos encontrar lo referente a recursos humanos y por último una columna gerencial que contiene la parte gerencial del ministerio; esta división del trabajo exige una especialización de los funcionarios ya que la idea es evitar la dualidad de competencias y el poder aumentar la eficacia de las complejas tareas que debe desarrollar el Ministerio.

Fusión de Ministerios

Con el inicio de la presidencia de Álvaro Uribe la administración pública se enfrenta a una restructuración que hace parte del proyecto de modernización del Estado. Ante todo el proyecto de enmarca en la idea política conocida como Estado comunitario y que fue impulsada por el presidente electo, sus bases se encuentran en la participación ciudadana, un estado gerencial y un estado descentralizado. Para llegar hasta este destino se planteó en el plan de desarrollo del 2002 cuatro objetivos: seguridad democrática, crecimiento económico sostenido, equidad social e incremento de la transparencia y eficiencia del Estado.

Este último punto que atañe a la administración pública del estado se ejecutó con referencia a objetivos primordiales como la reducción del gasto público, la supresión y reestructuración de algunas entidades del orden nacional. Para el desarrollo de este programa la LEY 790 el 27 de diciembre de 2002 pretendió renovar y modernizar la estructura de la rama ejecutiva del orden nacional, buscando garantizar, dentro de un marco de sostenibilidad financiera, un adecuado cumplimiento de los fines del Estado con celeridad e inmediación en la atención de las necesidades de los ciudadanos. El alcance de tales metas tuvo como criterio: subsanar problemas de duplicidad de funciones y de colisión de competencia entre organismos y entidades, procurar una gestión por resultados con el fin de mejorar la productividad en el ejercicio de la función pública. Para tal efecto se establecieron indicadores de gestión que permitieran evaluar el cumplimiento de las funciones de la entidad y de sus responsables, garantizar una mayor participación ciudadana en el seguimiento y evaluación en la ejecución de la función pública, el fortalecimiento los principios de solidaridad y universalidad de los servicios públicos, profundizar el proceso de descentralización administrativa trasladando competencias del orden nacional hacia el orden Territorial, establecer y mantener una relación racional entre los empleados misionales y de apoyo, según el tipo de Entidad y organismo, procurar desarrollar criterios de gerencia para el desarrollo en la gestión pública.

Frente a estos motivos se pueden identificar varios puntos importantes entre la política descrita y teorías de la administración como la neoclásica, pero en especial con la Nueva gestión pública. En cuanto a la primera teoría la administración por objetivo ligada a la idea de medición fue una de las formas más utilizadas por aquella administración, mostrar las estadísticas era una de las herramientas más utilizadas en los consejos comunitarios por Álvaro Uribe; pero más aún la forma en que cada proyecto del gobierno tenía que estar dentro de los objetivos del Estado comunitario; un caso es el de las zonas de reserva campesina, las cuales no encajaban en la idea de seguridad democrática por ser consideradas caldo de cultivo para la insurgencia. Sus características de propiedad colectiva y el crecimiento económico colectivo también chocaron con el crecimiento económico sostenido, otro de los objetivos para llegar al Estado comunitario, el cual se entiende bajo la ruta de la inversión privada y la inversión extranjera.

Organigrama 2

Fuente: Ministerio del interior y de Justicia

En cuanto a la Nueva gestión pública se debe señalar primero una coincidencia histórica: Colombia venía de una fuerte crisis económica debido a la burbuja financiera que azotó al mundo en 1998, y esto se tradujo en crisis fiscal, razón más que suficiente para querer reformar el Estado y disminuir costos. Lo anterior trajo el achatamiento de la burocracia y se optó por la tercerización de servicios por parte de las instituciones, hecho que se puede verificar en la página web del ministerio donde existe un link exclusivo para contratación; a pesar de las críticas hacía la falta de una burocracia especializada, bajo la lupa de la nueva gestión pública se trata de acercar el estado a la ciudadanía de forma que esta se convierta en participe de los proyectos, incluso los contratos por obra y labor encajan en la idea de llegar a las metas por medio de objetivos, así cumplida una labor se termina dicho contrato y los costos de nómina disminuyen ya que los costos de seguridad social y parafiscales son asumidos enteramente por el contratista.

En cuanto al objetivo de eficiencia del estado se tomaron dos caminos: implementar control de gestión y prácticas gerenciales dentro de las instituciones: factores de medición, índices de satisfacción del ciudadano se aplicaron con mayor facilidad gracias al internet; además se estimuló una tecnocracia con principios gerenciales que cumplieran su labor en el área pública del mismo modo en que lo harían en el sector privado. Por otro lado, se reorganiza la estructura administrativa anulando cargos jerárquicos, en el caso del Ministerio se fusiono con el de la Justicia dando como resultado un organigrama que mantenía aparte las funciones de Interior y de Justicia pero que a la postre traería un gravísimo problema en cuanto refiere a una función del Ministerio: su papel como intercomunicador entre la rama ejecutiva y la rama judicial se perdió. Finalmente si bien la nueva gestión pública modifico aspectos de la vieja organización piramidal, seguían existiendo cabezas visibles responsables por las políticas adelantadas. Un ejemplo de esto es el programa de acceso a la justicia, que permite a líderes comunales y universidades acercarse a un modelo de justica con carácter informal pero que permitiera descongestionar los juzgados; a pesar de ese carácter flexible, quién está a la cabeza de ese departamento es el responsable de la entrega de resultados, el manejo del presupuesto y las direcciones del programa. Una característica de estos programas de acercamiento a la ciudadanía es la presencia de recursos donados de organizaciones como la USAID, por lo que la carga fiscal del Ministerio recibe una importante ayuda.

Escisión de ministerios

Los ministerios dentro de la organización del Estado tienen la responsabilidad fundamental de liderar el diseño y seguimiento de políticas públicas de su sector en un ámbito de competencias definido. Es de resaltar entonces que la administración estatal abarca tantas funciones que el simple hecho de concentrarlas en un solo organismo con el fin de reducir gastos no solo afecta la eficiencia en la capacidad del Estado en términos de su gestión sino que además supone al largo plazo unos gastos mucho mayores del ahorro fiscal que se supone es logrado mediante la fusión. A pesar de los resultados de gestión los motivos financieros no fueron contundentes al momento de hacer balances. Como se puede observar en el cuadro comparativo 1:

Cuadro Comparativo 1

Aún cuando los gastos en personal se redujeron en el primer año de la fusión, muy pronto estos comenzaron a aumentar hasta desbordar el presupuesto inicial de los ministerios por separado lo que demuestra que no solo se afecto la capacidad de gestión del Estado.

Las fusiones parecen tener una falla ineludible: en algunos casos, implicaron poner bajo una misma cabeza campos de acción que por separado demandaban tanta atención que al unirlos desbordó la capacidad de las cabezas de los ministerios para tomar decisiones y procesar información. Ese parece haber sido el caso de la fusión de Interior y Justicia en el que la agenda del ministro está copada por el manejo de las relaciones con el Congreso y los gobiernos territoriales. Ello ha implicado descuidar la agenda en los temas de justicia, lo que no se compadece con la injerencia en la toma de decisiones de políticas públicas que la nueva Constitución le adjudicó a la Rama Judicial. Además de esto la reforma impulsada por el gobierno Uribe agrupó bajo un mismo ministerio agendas de política sectorial que en determinadas circunstancias podían volverse excluyentes, y, en esa medida, propició que se desatendiera la agenda de algunos sectores.

El caso más palpable fue la queja por parte de las altas cortes quienes protestaron reiteradamente por la falta de un interlocutor con el gobierno. En el organigrama de la fusión, la división de Justicia era manejada por el Viceministerio de Justicia y Derecho que integraba el ordenamiento del Inpec, la dirección de acceso a la justicia, la división de la defensa jurídica del estado, la dirección del ordenamiento jurídico y la dirección de justicia transicional. En cuanto presupuesto, nombramiento de jueces y aspectos propios de la rama judicial estas facultades eran manejadas por el Consejo superior de la judicatura; sin embargo el gobierno mantenía unas relaciones tensas con la rama judicial debido a su actitud esquiva en cuanto esquivar el control de poderes entre sí.

Es así como la escisión de los ministerios del interior y de Justicia responde a demandas por la especialización burocrática, criterios de trasparencia y buen gobierno, descentralización de la ejecución de las decisiones, una administración orientada hacia los resultados y no hacia los procedimientos, una orientación del suministro de servicios hacia el ciudadano y en general a principios de la Nueva Gestión Publica en torno a la reforma gerencial.

La tercera vía ¿un timonazo?

Una característica ideológica del gobierno de Juan Manuel Santos es su vertiente del buen gobierno, objetivo de la tercera vía en cuanto tener unos procesos trasparentes, eficientes, eficaces y que contemplan la rendición de cuentas como parte de la participación ciudadana en el proceso. He aquí entonces una característica que se intersecta con la nueva gestión pública, pero además ambas posturas reconocen que la versión neoclásica del estado no funciono y que se debe mirar la conciliación entre las políticas que mantienen un orden fiscal junto a las que se preocupan por el entorno social; en otras palabras la reconciliación entre el neoliberalismo y los discursos "respetables" de izquierda (Aguilar, 2006, p.201). Los motivos para aprobar la ley que separa diversos ministerios, entre ellos el del Interior y el de Justicia, dejaron sin piso los motivos de achicamiento de la burocracia: En tal sentido se debe señalar que lo que importa en el caso de los ministerios no es su número ni su tamaño, sobre todo si el énfasis se pone en la capacidad técnica para regular de manera efectiva determinados temas. Es así como la escisión de los ministerios del interior y de Justicia responde a demandas por la especialización burocrática, criterios de trasparencia y buen gobierno, descentralización de la ejecución de las decisiones, una administración orientada hacia los resultados y no hacia los procedimientos, una orientación del suministro de servicios hacia el ciudadano y en general a principios de la Nueva Gestión Publica en torno a la reforma gerencial. (Ministerio del Interior, 2011)

Conclusión

La administración pública colombiana en los últimos 10 años ha sufrido diversas transformaciones enmarcables dentro de criterios dominados teóricamente por la escuela neoclásica y por la NGP, en relación con la reforma gerencial del Estado.

En el periodo de Uribe la fusión entre el Ministerio del Interior y el Ministerio de Justicia obedeció a objetivos tales como, la reducción del gasto público, eliminación de la duplicidad de competencias, mejora de la productividad y búsqueda de mayor rapidez en los procesos. Estos objetivos corresponden con criterios de reducción del Estado a partir de la reducción de la burocracia, búsqueda de eficiencia y efectividad, sumado a la creación de indicadores para medir dichos resultados.

Posteriormente en el gobierno de Santos, se optó por la separación de dichos ministerios, obedeciendo a razones de orden económico, administrativo y de equilibrio de poderes. Si bien la fusión redujo inicialmente el gasto fiscal en miles de millones, posteriormente se demostró como aumentó en puntos en el PIB, expresado en un gasto público que se incrementó junto a un costo social. Por otra parte, en materia administrativa las funciones de Justicia se vieron relegadas por las del Interior, provocando la reacción de la rama judicial que se veía incomunicada frente al ejecutivo.

Esta escisión responde a criterios conforme los expresados en la NGP, relacionados con la especialización burocrática, búsqueda de trasparencia y buen gobierno, descentralización de la ejecución de las decisiones, administración orientada hacia los resultados y no hacia los procedimientos, y orientación del suministro de servicios hacia el ciudadano.

Referencias Bibliográficas

Aguilar, L.F. (2006). "La nueva gestión pública" en Gobernanza y gestión pública, pp.199-236

Ministerio del Medio Ambiente (2002, diciembre 27). Ley 70 del 2002. Recuperado el 13 de Enero de: http://www.minambiente.gov.co/documentos/normativa/vas/ley/ley_0790_271202.pdf

Ministerio del Interior (2011). Historia del Ministerio del Interior. Recuperado el 23 de Noviembre de:http://www.mij.gov.co/Ministerio/NewsDetail/403/1/MinisteriodelInteriorydeJusticia.

Ministerio del Interior (2011). Proyecto de ley para escindir ministerios. Recuperado el 13 de Enero de: http://www.mij.gov.co/econtent/library/documents/DocNewsNo6726DocumentNo5518.pdf

Departamento Nacional de Planeación (2002). Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 Hacia un Estado Comunitario. Recuperado el 20 de Noviembre de: http://www.dnp.gov.co/Portals/0/archivos/documentos/GCRP/PND/PND.pdf

Autor:

Andrés Roberto Ávila Peñuela

Fayver Libardo Carrillo Rubio

Jaime Andrei Puentes Castañeda

FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS

Teorías De La Administración Pública

Ensayo Final