El voto electrónico: el caso vasco

Partes: 1, 2

IV. El voto electrónico y su regulación en la ley 15/1998 de 19 de junio

a) Exposición y análisis del Art. 2 de la L. 15/1998 de elecciones al Parlamento vasco, que incorpora a la ley 5/90 el Capítulo X.
b) El voto electrónico vasco al servicio del Derecho de Sufragio: ventajas e inconvenientes

Abstract

Decidir es algo imprescindible para el devenir de la historia, para el desarrollo de los poderes públicos, para la concreción de las ideas, sean del tipo y naturaleza que fueren. Los Derechos del hombre, universales y fundamentales, se realizan y concretan también mediante decisiones. Y, en definitiva, detrás de las decisiones en los regímenes democráticos, debe haber votaciones que las legitimen. De todo esto se desprende la enorme importancia de los mecanismos utilizados para poder llevar a efecto todas y cada una de las votaciones.

El Parlamento vasco decidió en 1998 incorporar en su ley electoral de 1990 un Capítulo destinado al voto electrónico. Esta regulación normativa se produce por primera y única vez en el ordenamiento jurídico español. El contexto general en el que se elaboró, tanto desde una perspectiva política, social, económica y cultural, como desde una perspectiva jurídica (Constitución española, Ley Orgánica de Régimen electoral General, etc.) constituyen el primer punto de análisis de este trabajo.

"…la consolidación y el refuerzo de la democracia, o sea, de todas las instituciones que permiten la máxima participación a los órganos a los que se les atribuye el poder de tomar decisiones colectivas en los distintos niveles y el máximo control sobre la correcta ejecución de las decisiones tomadas, son presupuesto indispensable para la transformación de la sociedad…"

Norberto Bobbio, Las Ideologías y el poder en crisis.

I. Introducción

En segundo lugar, e intentando una mayor concreción del objeto, se ha contemplado el ámbito comparado en materia de voto electrónico y así se analiza experiencias que han tenido lugar dentro y fuera de España. Un panorama experimental, que genera dudas, interrogantes, aciertos y errores, lagunas y demandas, pero que sobre todo requiere mucho estudio y tiempo de maduración.

En tercer lugar se expone el contenido concreto y los problemas que plantea la ley vasca aún hoy sin aplicarse. No sólo el detallado estudio del texto legal, sino el seguimiento pormenorizado de su desarrollo y tramitación parlamentaria, han sido necesarios para sistematizar los problemas fundamentales a que se enfrenta la sociedad, respecto al reto que representa el voto electrónico.

Fruto del análisis anterior, las principales cuestiones a debate en materia de voto electrónico parecen ser: el ejercicio obligatoriamente secreto del voto, por primera vez exigido en la propia ley; la enorme importancia de la "técnica" como protagonista de difícil comprensión en el ejercicio de un derecho fundamental y el estudio de las posibilidades, conveniencia y efectos de la aplicación de este procedimiento.

Finalmente se detallan una serie de ventajas e inconvenientes suscitados en torno al voto ejercido electrónicamente.

II. Democracia, Representación y Sufragio universal, libre, igual, directo y secreto como marco general de estudio

La Constitución española en su artículo 68.1 establece que: "El Congreso se compone de un mínimo de 300 y un máximo de 400 diputados, elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto en los términos que establece la Ley…" (1)

Partiendo de este reconocimiento constitucional, debemos entender y enjuiciar cualquier ejercicio concreto de voto.

Poniendo de relieve dos postulados o principios: "universalidad" e "igualdad" del sufragio, podemos reflejar que el primero es igualdad en el reconocimiento de la titularidad del derecho de sufragio y que el segundo garantiza un valor igual del mismo para todos sus titulares. De este modo comprobamos, que ambas declaraciones son distintas concreciones del principio de igualdad democrática en sentido amplio.

La igualdad democrática debe entenderse como igualdad potencial, por lo que una definición del principio de igualdad del voto se traduce en la demanda de igual eficacia potencial del sufragio de cada elector en orden a la designación de los titulares de los mandatos electivos (2) .

Pero, por otro lado, y volviendo al texto de nuestra Norma Fundamental, el sufragio es también libre y secreto. Libre, puesto que es el pueblo soberano quien lo ejercita, al margen de partidos políticos, instituciones públicas, opinión pública, familia, amigos, etc. y lo ejercita personal y directamente. Y secreto, puesto que es imprescindible para garantizar firmemente la libertad antes referida, para asegurar la limpieza y transparencia de un resultado electoral y para mantener la libertad del ciudadano después del ejercicio de su derecho.

III. El voto electrónico

a) El voto electrónico: descripción y características. Diferenciación del Voto electrónico y el Voto por Internet

Sin perder de vista el marco jurídico, expuesto en el apartado anterior, voto electrónico es aquél que se ejercita por medio de procedimientos electrónicos.

La tecnología adquiere protagonismo en nuestros días a pasos agigantados. Esta realidad ha supuesto que contemplemos hoy una implantación preocupante, cuando menos, de los recursos tecnológicos en el funcionamiento y desarrollo de los Poderes políticos.

El pueblo, del que emanan los poderes del Estado, puede acceder a mucha información pública gracias a los recursos que Internet proporciona. Las llamadas autopistas de la información permiten acceder a los Diarios Oficiales de las sesiones parlamentarias de ámbito nacional y autonómico, acceden a los pronunciamientos judiciales de múltiples instancias de los diferentes órdenes jurisdiccionales, a los textos expresos de periódicos nacionales e internacionales, etc…

El pueblo, en quien reside la soberanía popular (art. 2 CE) elige unos representantes y precisamente en ese proceso de elección, o consagración de la democracia también están presentes y de manera activa, los recursos tecnológicos. No podemos olvidar que nos estamos refiriendo a un "proceso", ya que no sería exacto hablar únicamente de un momento (el ejercicio del voto electrónico).

Ciberdemocracia, teledemocracia (3) , democracia electrónica, democracia tecnológica, democracia on line, política virtual, voto por Internet, etc…, son algunas de las innumerables expresiones acuñadas para describir de algún modo el ensamblaje entre tecnología y poder político de los últimos años.

Si acotamos nuestro campo de reflexión al voto, no sólo el ejercitado para elegir a los representantes del pueblo en el órgano legislativo, sino también, el desarrollado por los propios parlamentarios en el cumplimiento de su mandato representativo, descubrimos que ambos tipos de voto, en la actualidad, son susceptibles de llevarse a efecto por procedimientos electrónicos.

Por una parte, el art. 84.2 del RC referido a los procedimientos de votación ordinaria reconoce el posible ejercicio de voto electrónico, siempre que acredite el sentido del voto de cada diputado y los resultados totales de la votación; por otra, el art.95.1 del RS también determina que la votación ordinaria podrá verificarse mediante procedimiento electrónico.

Además del voto intraparlamentario, y con carácter previo a éste, se ejercita el voto como concreción del derecho de sufragio constitucionalmente reconocido y previsto para la elección de representantes políticos de ámbito europeo, nacional, autonómico y local.

La LOREG desarrolla y regula normativamente ese proceso de elección, y nuevamente se alude al término "proceso", puesto que el voto sólo supone una fracción determinada del mismo.

El preámbulo de la LOREG comienza refiriéndose a la pretensión de: "…lograr un marco estable para que las decisiones políticas en las que se refleja el derecho de sufragio se realicen en plena libertad. Este es, sin duda, el objetivo esencial en el que se debe enmarcar toda la Ley Electoral de una democracia." Además, sigue diciendo el preámbulo, la LOREG "articula el procedimiento de emanación de la voluntad mayoritaria del pueblo en las diversas instancias representativas en las que se articula el Estado español."

Tomando las palabras que utiliza el preámbulo se puede afirmar que voto es, precisamente, el acto de emanación de la voluntad del pueblo. Pero antes de entrar en su adjetivación propuesta en el enunciado de este artículo, esto es, voto electrónico, se pondrá de relieve cómo define el voto la Ley Orgánica y qué características por tanto le atribuye. Seguidamente se estudiará cómo se ejercita el voto, para lo cual se analizará también el procedimiento recogido en la Ley.

En primer lugar, la LOREG hace referencia al derecho de sufragio. Rara vez (4) se refiere este texto normativo al derecho de voto, ya que, más bien utiliza el término voto como instrumento que concreta fácticamente aquel derecho. Se dedica el Capítulo VI, que lleva por título: Procedimiento electoral, entre otras cosas, a la regulación concreta de voto, y así, las secciones décima y decimotercera respectivamente se refieren al voto por correo y a la votación.

Por lo tanto, la perspectiva o dimensión conceptual del voto, es desarrollada en la LOREG bajo la expresión "derecho de sufragio". Precisión terminológica que tiene su razón de ser. Basta con esgrimir las siguientes premisas: todo aquel titular de un derecho de sufragio podrá concretarlo mediante el ejercicio del correspondiente voto, pero no todo aquél que ejercita un voto tiene por qué hacerlo legitimado por un derecho de sufragio, puede hacerlo como representante o mandatario, por ejemplo.

Características del Derecho de Sufragio: dimensión conceptual

· Sufragio universal y directo (Título primero de la ley)

· Es un derecho de carácter personal, ya que aunque pueda ejercerse no personalmente, tal y como reflejan las excepciones expresamente recogidas en la ley, como el voto por correspondencia o el voto de los interventores, la legitimidad de los actuantes del voto descansa en la autorización implícita del titular del derecho (art. 4)

· Es un derecho libre, ya que nadie puede ser obligado o coaccionado bajo ningún pretexto en el ejercicio de su derecho, ni a revelar su voto (art. 5)

· Es un derecho con una proyección activa y pasiva: derecho de sufragio activo y pasivo (capítulos I y II)

· El derecho de sufragio es igual y por eso corresponde a los españoles mayores de edad que no estén comprendidos en ninguno de los supuestos previstos en la ley (art. 2)

Realización del Derecho de Sufragio: características del ejercicio de voto

· El voto se ejercita en determinados ámbitos espaciales: elecciones de diputados y senadores a Cortes Generales, elecciones de los miembros de las Corporaciones Locales, elecciones de los Diputados al Parlamento europeo, elecciones a las Asambleas de las Comunidades autónomas (art.1)

· Para el ejercicio del voto es indispensable la inscripción en el censo electoral vigente (art. 2.2)

· El ejercicio del voto es personal, pero no lo expresa en estos términos la ley, ya que nos encontramos con la siguiente expresión: "el derecho de sufragio se ejerce personalmente". Todo parece indicar, que el carácter personal no sólo es predicable conceptualmente del derecho, sino también materialmente del ejercicio (art. 4).

· Asimismo recoge la ley ciertas excepciones, ya mencionadas: voto por correo, por interventores o por persona de confianza.

· El ejercicio del voto es único para las mismas elecciones, por lo que nadie podrá votar más de una vez (art. 4.2)

· El ejercicio de voto posee carácter formal y solemne, por ello la ley declara: "…Presidente anunciará su inicio con las palabras empieza la votación.", "Sólo por causas se iniciará a las nueve horas la votación, que continuará sin interrupción hasta las veinte horas. El de fuerza mayor podrá no iniciarse o suspenderse, una vez iniciado, el acto de la votación,…" (arts. 84.1 y 2)

· El ejercicio de voto es secreto (art.86) (5)

· El voto se ejerce mediante la elección de papeletas electorales y su introducción en los correspondientes sobres. Sobres de votación cerrados que el elector entregará al Presidente de la Mesa, quién los depositará en la Urna correspondiente (art. 86.2)

De todo lo expuesto hasta el momento, no encontramos referencia alguna al voto ejercitado por procedimiento electrónico. La LOREG no contempla este tipo de procedimiento de voto.

Voto electrónico es todo aquél que se lleva a efecto mediante la utilización de medios electrónicos. Por lo tanto, si votamos a través de Internet, estaremos votando electrónicamente pero no sólo. También hay otras posibilidades técnicas que convierten al voto en electrónico.

Muchos autores han definido qué se debe entender por voto electrónico. No obstante, se ha caído en el error de identificar voto electrónico y voto por Internet, o en el error de hablar de voto electrónico en singular, cuando éste se ejercita a través de muy variadas vías y no sólo mediante tarjetas con banda magnética de votación que serán después leídas en urnas electrónicas. También es voto electrónico, aquél que se ejercita por perforación de papeletas o tarjetas, como ha ocurrido recientemente en EEUU para la elección presidencial con las llamadas papeletas mariposa, escrutándose posteriormente los votos, mediante lectura óptico-electrónica, o el que se ejerce mediante un PC, o mediante un móvil, etc.

Por otro lado, voto por Internet, como una de las variantes de voto electrónico es aquél que entraña las siguientes características: ejercicio "apresencial" o "remoto" del voto, necesidad de un ordenador conectado a la red para ejercitarlo y controles de seguridad, fiabilidad y/o autenticidad, mayores que los requeridos para cualquier otro tipo de voto electrónico.

Para el ejercicio de este voto es indispensable acceder a la red a través de un ordenador y poder depositar en una urna virtual la opción de voto deseada de entre las que allí se ofrecen. Cada votante precisa además, unas señas de identidad electorales que salvaguarden, con carácter secreto, la identificación del contenido de su voto y sus datos personales. Esto se consigue, mediante un certificado digital personalizado (6) , o bien, con una firma electrónica. Así estará codificada, toda la información que arrojan los votos.

Este tipo de voto electrónico se ha utilizado por primera vez en el estado de Arizona, en las pasadas elecciones primarias a la presidencia de los EEUU. Para ello fue necesario un pronunciamiento judicial autorizándolo. En su sentencia, el juez Rosenblatt planteó que las autoridades políticas y judiciales no podían poner puertas, a priori, al campo de la revolución digital (7) . No en vano, tal vez premonitoriamente, escribió Schmitt: "En los EEUU de América y en otros países anglosajones, se han inventado complicadas máquinas con registros y teclas para, no sólo garantizar institucionalmente el secreto del sufragio, sino darle garantías mecánicas. Podría imaginarse que un día, por medio de inventos apropiados, cada hombre particular, sin abandonar su domicilio, pudiera dar expresión continuamente a sus opiniones sobre cuestiones políticas y que todas estas opiniones fueran registradas automáticamente por una central, donde sólo hiciera falta darles lectura. Eso no sería una democracia especialmente intensa, sino una demostración de que el Estado y lo público se habían privatizado en su integridad." (8)

b) Origen del voto electrónico.

b.1) Primeras experiencias internacionales

No sólo en Europa, sino en los EEUU o en Latinoamérica se encuentran experiencias que reflejan la paulatina recepción de este tipo de voto.

En el año 1989 el Ministerio del interior belga encargó un estudio para valorar la posibilidad de sustituir el sistema de votación tradicional mediante papeletas, por un sistema que implementara los nuevos recursos tecnológicos.

Diversas razones justificaron ese afán de renovación por parte de las pioneras autoridades belgas:

· Las operaciones de recuento de votos de los candidatos en las listas abiertas podían llegar a durar hasta una semana con el método tradicional.

· El proceso abierto de reforma del Estado belga podía dar lugar a nuevas asambleas regionales que se elegirían directamente, lo que a su vez generaría nuevos procesos electorales.

· Los procesos de recuento de votos requerían personas de toda confianza y eso era algo difícil de garantizar.

Pero si el proyecto se inició en 1989, habría que esperar hasta noviembre de 1991, para asistir a las primeras elecciones legislativas realizadas con sistema de voto electrónico. La experiencia piloto se hizo en uno de los 208 cantones belgas, concretamente en el cantón de Verlaine. En junio y octubre de 1994, primero en las elecciones europeas y luego en las provinciales y municipales, la experiencia se repitió en Bruselas, Verlaine y Luik (9) .

Un año después, en marzo de 1995, se celebraron tres elecciones coetáneas en los referidos cantones de Bruselas, Verlaine y Luik: elecciones a la Cámara de Representantes, Senado y Consejo flamenco, valón y germanófilo. Además se realizaron otras votaciones mediante voto electrónico vgr. Elecciones a Rector y Vicerrector en la Universidad de Gante, elecciones sindicales etc… En las elecciones de 1999 el voto electrónico se hizo extensible al 40% del electorado.

En Holanda se utilizó este sistema de votación en las elecciones municipales de marzo de 1995, concretamente en Helmand y Ede. En noviembre de este mismo año, se utilizó también voto electrónico para elecciones sindicales en Philips Nijmegen. Los análisis, test y estudios que se llevaron a cabo en Holanda, valoraron de modo positivo los resultados.

En Francia se ha utilizado voto electrónico en las elecciones europeas de junio de 1994, concretamente en Estrasburgo, con unos 4.000 electores aproximadamente y también en las elecciones presidenciales en mayo de 1995 en Issy-Les-Moulinaux.

Entre 1992 y 1995 se hicieron igualmente diferentes pruebas en Noruega y en Dinamarca.

Por otro lado, también existen múltiples experiencias fuera de Europa. En Brasil, por ejemplo, en marzo de 1995 se comenzó a analizar cómo utilizar el voto informatizado. Desde abril hasta noviembre, se sucedieron una serie de debates con trabajos vertidos por distintas comisiones y, finalmente, en octubre de 1995, se aprobó una Ley Electoral que acogía en su articulado la regulación del voto electrónico. Durante el siguiente año, se destinaron importantes esfuerzos a las tareas de organización de la infraestructura para la viabilidad de votaciones electrónicas. Finalmente, se utilizó definitivamente el sistema electrónico para las elecciones municipales de 1996.

El voto electrónico se implantó en las 26 capitales, excepto en Brasilia, en 31 municipios de más de 200.000 electores y las cifras revelaban que un tercio del electorado brasileño utilizó este procedimiento electrónico (10) .

Las elecciones municipales de octubre de 2000 dieron lugar a otra experiencia de voto electrónico. Tampoco esta vez Brasilia, el Distrito Federal, participó en la votación. Se acortaron mucho los tiempos de recuento en las votaciones: durante la primera vuelta, el primer día del mes de octubre, el recuento del 96% de los votos se terminó a las 0:00 horas del día siguiente, aproximadamente, habiéndose cerrado a las 17:00 horas los colegios electorales; por otra parte y en cuanto a la segunda vuelta, el recuento definitivo duró 5 horas y 52 minutos.

La ejecución del voto rápida y fácil, supuso incluso, la concurrencia de ciudadanos escasamente capacitados para leer y/o escribir, éstos podrían llevar escrito el número de su candidato, número que copiarían en la pantalla a través del teclado. A continuación y por medio del procesamiento del software, aparecería en la pantalla: el número, la foto y el nombre del partido y del candidato seleccionado. Una vez conforme el elector con la información aparecida en pantalla, ésta se confirmaría definitivamente. En caso contrario, bastaría cancelar la operación para comenzar de nuevo.

El Tribunal Superior Electoral de Brasil, órgano encargado de la regulación del proceso electoral, decidió la instalación de urnas electrónicas en todas las ciudades del país, debido a los buenos resultados obtenidos en años anteriores, en los que se hicieron diversas pruebas con diferentes tipos de aplicaciones tecnológicas aplicadas a la realización del voto.

Las perspectivas de futuro, pretenden hacer extensible el sistema a la totalidad del electorado, aproximadamente unos 105 millones de electores, distribuidos en 288.000 secciones electorales

En EE.UU., donde las 3.142 zonas electorales diseñan sus propias tarjetas de voto (11) , el voto electrónico por Internet se ha llevado a cabo por primera vez en Arizona. No obstante, en las últimas y conflictivas elecciones presidenciales se pone de relieve la difícil aceptación social de este sistema de voto electrónico (12) .

Si nos referimos a la regulación normativa de voto electrónico, podemos decir que la utilización del voto electrónico en EE.UU. cuenta con una enorme variedad de opciones, casi tantas como estados de la federación. Algunos ejemplos muestran cómo sus propias normas jurídicas electorales pretenden regular este tipo de procedimiento de voto. A modo de ejemplo, el Estado de California recoge en su Ley Electoral varias secciones (13) , para referirse al procedimiento de voto electrónico. De tal modo que, el Secretario del Estado es el responsable del estudio y adopción de los reglamentos necesarios para controlar el uso de las máquinas de voto, los aparatos para la emisión de voto y de los aparatos para el escrutinio de los mismos. Colaborarán con el Secretario, sigue diciendo la norma referida, los Presidentes de la Comisión de Elecciones y Distritos Electorales del Senado y de la Comisión homóloga de la Cámara de Representantes, en todo cuanto sea compatible con su calidad de parlamentarios.

Según el Código electoral, la autoridad no aprobará el uso de ningún sistema de votación que no cumpla con todos los requisitos del mismo Código. A tal efecto, se realizarán audiencias públicas para la exposición de los argumentos, a favor y en contra, del sistema en cuestión, el cual, en todo caso, debe consistir en dispositivos y programas computacionales idóneos para efectuar la votación, salvaguardar el secreto del voto e impedir el fraude y la manipulación de los datos.

La sección 14272 establece los procedimientos para efectuar la votación. Inicialmente deben los "precinct board" capacitar al elector en el uso de la máquina de voto. El escrutinio es público. Sin embargo, el acceso al lugar en el cual se opera el aparato para el procesamiento electrónico de los datos, podrá ser controlado por la autoridad. En todo caso, no más de dos peritos en el procesamiento de datos podrán representar cada partido político para verificar la correcta operación del sistema en todas las fases de la votación. Se guardarán las cintas magnéticas y demás datos registrados electromagnéticamente bajo sello, con vistas a su eventual revisión.

En todo caso, dentro de los quince días siguientes a toda elección en la cual se empleó un sistema mecánico o electromagnético para la emisión y/o escrutinio del voto, la autoridad electoral realizará un recuento manual abierto al público, de las cédulas procesadas por dicho sistema emitidas en un uno por ciento de los distritos, seleccionado aleatoriamente por la autoridad. Se podrá realizar también el recuento manual de las cédulas emitidas en otros distritos, a discreción de la autoridad.

Se señalan además por la ley, los siguientes delitos electorales relacionados con la emisión del voto, secciones 18564- 18567:

· Será castigado con pena de reclusión de entre 16 meses y tres años, cualquier intento de alterar los resultados de una elección.

· La interferencia o intento de interferir con la correcta operación de una máquina de voto, un aparato para el procesamiento de los datos electorales, un sistema de votación, o programa computacional o sus códigos, o el daño de dichos artefactos con el intento de impedir su uso, se castiga con dos, tres o cuatro años de reclusión.

· Se establecerá igual pena para quien interviene o intente intervenir las medidas de seguridad de los programas computacionales para la emisión del voto y escrutinio, o sus códigos; quien sustituye o intente sustituir dichos programas con programas falsos; quien sin autorización posea una llave de una máquina de voto que pudiera ser empleada en una elección.

No obstante, y junto a determinados aspectos valorados positivamente, también se encuentran muchas debilidades y lagunas en experiencias de voto electrónico (14) . En México en las últimas elecciones presidenciales del mes de julio de 2000, se llevó a cabo un tipo de voto electrónico que identificaba a los individuos/electores mediante "reconocimiento facial". El IFE, Instituto Federal Electoral mexicano, contrató una compleja tecnología punta que, mediante un scaner, era capaz de transformar imágenes de caras en códigos digitales identificando de este modo al elector. Esta experiencia sólo se ejercitó en el Distrito Federal, y los costes de tan sofisticada infraestructura se debían a los recelos suscitados por los abusos que se habían cometido en las pasadas elecciones presidenciales. Abusos que se tradujeron, en el ejercicio de más de un voto por ciudadano (15) .

b. 2) experiencias nacionales

La Ley Orgánica de Régimen Electoral General no contempla el procedimiento de voto electrónico, ni tampoco las respectivas leyes autonómicas que regulan las especialidades en materia electoral para cada Comunidad Autónoma, a excepción de la Ley 5/1990 de 15 de junio de elecciones al Parlamento Vasco, que sí introduce este tipo de voto a través de la citada reforma experimentada en el año 1998.

A pesar de esta falta genérica de regulación normativa, se han realizado experimentos, a modo de ensayos, con votaciones electrónicas en diversas zonas del territorio nacional y en elecciones autonómicas.

En primer lugar, en las elecciones autonómicas de 1995 al Parlamento de Cataluña se seleccionaron dos colegios electorales (uno en el barrio del Ensanche de Barcelona y otro en el municipio de Anglès en Girona) donde se efectuó el voto por procedimiento electrónico.

En este procedimiento experimental, la Administración electoral fijó una serie de requisitos indispensables (16) : la elección se haría con carácter de prueba y una vez concluida la votación tradicional, hecha por papeletas como se contempla en la LOREG; además, debería garantizarse un voto secreto y en todo caso de ejercicio voluntario.

Los resultados de este experimento fueron bastante similares a los obtenidos por el procedimiento de voto con las tradicionales papeletas. En el colegio de Barcelona, de 435 electores censados, 405 ejercieron su voto mediante papeleta y 290 además, lo hicieron por el procedimiento electrónico. En el colegio del municipio de Girona, de 774 electores censados, 598 ejercitaron su voto de modo ordinario y de éstos, 561 también lo hicieron electrónicamente.

En la Comunidad autónoma de Galicia, se produjo otra experiencia de voto electrónico el 19 de octubre de 1997. Se realizó en dos colegios electorales de Santiago de Compostela. En cada uno de estos colegios se instalaron dos mesas de voto electrónico con diferentes sistemas en cada una de ellas. La principal diferencia de estos dos sistemas, se encontraba en la urna electrónica. Uno de los sistemas, de origen francés, utilizó urnas que leían las sucesivas tarjetas con banda magnética, en las cuáles ya se habría codificado el voto por el elector, seleccionado dentro de la cabina en la que se encontraría la pantalla de grabación.

El otro sistema, de procedencia japonesa, utilizó urnas que tan sólo recogían las tarjetas con banda magnética, ya que el cómputo y lectura del voto elegido se haría por la pantalla grabadora dentro de la cabina y una vez efectuada por el elector la opción de voto. De 1.561 electores censados en las dos mesas de cada colegio, votaron conforme al procedimiento de voto electrónico francés, 1.091 y de los electores censados en las otras mesas, concretamente 1.454, votaron electrónicamente, 999. En cifras porcentuales se puede señalar que ante esta experiencia de voto electrónico la aceptación masculina y femenina fue ligeramente distinta y así aceptaron la invitación de proceder a votar electrónicamente un 71,5% de varones frente a un 67,2% de mujeres (17) .

En cuanto a facilidad que entrañaba el ejercicio del voto, el 80,1% de electores procedieron sin ninguna dificultad a su realización y sólo el 16,6% tuvo alguna dificultad (18) .

Otra experiencia, esta vez no en algunas mesas, sino con carácter global, se llevó a cabo en las elecciones a las Cortes Valencianas en junio de 1999. En este caso se utilizó un procedimiento de voto electrónico de origen francés denominado "CIVIS" que es utilizado de forma real en Bélgica, Noruega y Suecia. Se seleccionó el municipio de Villena (19) y la prueba se desarrolló paralelamente al procedimiento ordinario de votación por papeleta. Una vez que el elector hubiera ejercido su derecho de voto, se le invitaba a ejercitarlo nuevamente por el procedimiento electrónico.

En los 15 colegios electorales en los que se puso en práctica este tipo de procedimiento se instaló el equipamiento necesario para su puesta en marcha, consistente en dos asistentes técnicos de voto electrónico, tarjetas provistas de microchip en las que se almacenaban los votos electrónicos y una urna electrónica para leer las tarjetas de voto. Los resultados del escrutinio global de esta experiencia fueron: del censo total de electores, 24.794, participaron efectivamente 17.274 y emitieron voto electrónico 5.773, por lo que en cifras porcentuales la participación de voto electrónico sobre voto emitido fue del 33’42%.

Iv. El voto electrónico y su regulación en la ley 15/1998 de 19 de junio

a) Exposición y análisis del Art. 2 de la L. 15/1998 de elecciones al Parlamento vasco, que incorpora a la ley 5/90 el Capítulo X.

a.1) Contenido del Capítulo X: "El voto electrónico"

El 9 de julio de 1998 se publica en el Boletín Oficial del País Vasco la Ley 15/1998 de 19 de junio que reforma la Ley 5/1990 de 15 de junio de elecciones al Parlamento Vasco.

Su EXPOSICIÓN DE MOTIVOS expresa, en su apartado segundo, que cualquier sociedad democrática debe garantizar la participación de los ciudadanos en las elecciones, por las que se proceda a la elección de sus representantes mediante el sufragio universal, libre, igual, directo y secreto. El pleno ejercicio del derecho de sufragio activo exige que, junto a fórmulas tradicionales, se articulen procedimientos nuevos que permitan a los electores emitir el voto en la mesa electoral, de forma personal y sencilla.

Con este marco general, se justifica la introducción por ley del procedimiento de voto electrónico, suponiendo una innovación que según la exposición de motivos, se venía mostrando "deudora" con el proceso tecnológico.

El objetivo que persigue el voto electrónico es permitir la articulación de una nueva forma de participación de los ciudadanos en la res pública. El voto electrónico debe suponer:

· Un mayor y más fácil ejercicio de las libertades públicas

· Un efecto educativo, al aproximar a los ciudadanos a la utilización de nuevos recursos tecnológicos, cada vez más insertados en la vida ordinaria

· Un reto, que asume el Parlamento vasco en el proceso de modernización de la vida política, para favorecer la claridad y objetividad de los procedimientos electorales

· Un instrumento que obliga al ciudadano a emitir su voto de forma personal y secreta, impidiendo así condicionamientos que pudieran surgir, en el momento de emisión del voto, de no ser éste, obligatoriamente, de ejercicio secreto y personal.

· Una menor carga de trabajo a lo largo del desarrollo del procedimiento electoral, para los respectivos miembros de las mesas electorales.

· Un instrumento que evite conflictos en el escrutinio de los votos.

· Una reducción del tiempo empleado en las operaciones de escrutinio.

· Una mayor exactitud y prontitud en el traslado de la información del escrutinio y resultados electorales a la ciudadanía.

El Título V de la Ley de 1990 (arts. 48 a 154) se dedica al Procedimiento electoral, y dentro de este título, el nuevo Capítulo X se destina a la regulación del Voto electrónico (arts. 132 bis a 132 septies). Además, la ley incorpora un Anexo de definiciones en materia de voto electrónico.

En el referido Capítulo se determinan: los elementos que configuran el voto electrónico, las facultades garantistas de las Juntas Electorales, el denominado software electoral (20) para la limpieza y transparencia del proceso, los medios materiales (de los que deben disponer las respectivas mesas) y, finalmente, la sucesión de operaciones necesarias para el ejercicio del voto electrónico y su posterior recuento, electrónico también.

En cuanto a su efectiva aplicación la Disposición Adicional primera de la Ley de 1998, a su vez, señalaba que para las elecciones al Parlamento vasco de 1998 no entraba aún en vigor este Capítulo de voto electrónico, utilizándose el sistema tradicional de papeleta. Para próximas elecciones en años posteriores, podrá el Parlamento, previa propuesta del Gobierno, determinar en qué circunscripciones, secciones o municipios se hará uso del procedimiento de voto electrónico. También decidirá el Parlamento la compatibilidad del voto electrónico con el voto por papeleta y todo lo relativo a la progresiva implantación de aquél.

1. Elementos del voto electrónico.

El artículo con que comienza el Capítulo X enumera los elementos que incluye el sistema de voto electrónico, a saber: tarjeta con banda magnética de votación; urna electrónica; pantalla de votar; cabina electoral y software o programa informático electoral.

2. Órganos y distribución de competencias en materia de voto electrónico.

En primer lugar se hace referencia a la Junta Electoral de la Comunidad autónoma vasca, que goza de las siguientes competencias:

Aprobar la validez del funcionamiento del software electoral en soporte magnético. Esto supone que el programa informático debe estar válidamente preparado para la apertura y cierre de la votación, para la lectura de las tarjetas de votación con sus respectivas bandas magnéticas, para el control del número de tarjetas depositadas en la urna, para el escrutinio definitivo de la correspondiente mesa y para la final transmisión de los resultados electorales. También deberá aprobarse la validez de la personalización del software de la mesa, esto es, que éste recoge toda información necesaria relativa a la identificación concreta de la mesa, tal como se indica en el número siguiente.

Elaborar la personalización del software para cada una de las mesas: mediante el software cada mesa contendrá su ubicación e identificación.

Garantizar la disponibilidad y entrega del software a las Juntas electorales de Zona y a las mesas.

Recibir, una vez que se han finalizado las elecciones, los soportes magnéticos del software y asegurar su ulterior destrucción.

Las demás funciones que bien la ley, o bien las propias disposiciones relativas al software, le encomienden.

En segundo lugar, la ley otorga a las Juntas electorales de Territorio Histórico, la competencia para aprobar la validez de las "especificaciones" del software (referidas a fecha del proceso electoral, denominación, sigla y símbolo de cada candidatura, la opción de voto en blanco y de voto nulo, los nombres de los candidatos sin incluir los suplentes, la comprobación del modelo oficial de tarjeta con banda magnética) que serán determinadas por el Gobierno vasco mediante Real Decreto. Real Decreto que, a su vez, fijará las características de las cabinas (21) , modelos, condiciones de impresión, y confección y entrega de la documentación electoral (art. 132 bis IV, 1, párrafo segundo).

En tercer lugar y para la confección y distribución a las Juntas electorales de Zona de las tarjetas con banda magnética, de la documentación electoral y de cualquier otro elemento necesario, será exclusivamente competente el Gobierno a través del Departamento de interior (art. 132 bis IV, 1). También será competencia de éste asegurar la disponibilidad y entrega de la urna electrónica, de la pantalla de votar y de la cabina electoral, en cada una de las respectivas mesas electorales.

Finalmente y junto a los órganos expuestos, la ley aclara que para el desarrollo de las funciones descritas se contará con el auxilio del Servicio Informático del Parlamento Vasco, como órgano de apoyo y asesoramiento, que incluso podrá participar con voz, pero sin voto, en las reuniones de las Juntas electorales de Territorio Histórico o de la Junta electoral de la CAPV.

De este organigrama y del modelo de distribución de competencias en él descrito, se puede advertir que se introduce, entre otras, una importante variante respecto del procedimiento electoral clásico, regulado tanto en las respectivas legislaciones electorales autónomas como en la LOREG.

Con el nuevo voto electrónico, es imprescindible la ayuda que el Servicio Informático debe prestar a los órganos electorales en el cumplimiento y desarrollo de las tareas que tienen encomendadas.

Se demandan por tanto importantes conocimientos técnicos. Basta recordar que la primera tarea atribuida a la Junta electoral de la CAPV, es "aprobar la validez del funcionamiento del software…"; o la posibilidad que establece el art. 132 bis III, 4, "…El representante general de cada candidatura proclamada, por sí mismo o mediante un representante experto en informática nombrado por él, podrá recabar de la Junta Electoral de la Comunidad autónoma, con carácter previo a su aprobación definitiva, información sobre el correcto funcionamiento del software…" Artículos que ponen en duda quién pasa a controlar realmente ahora el desarrollo del proceso electoral. La pregunta que se suscita al respecto no sería qué órgano está legitimado por la ley para hacerlo, sino quién está verdaderamente capacitado para ello (22) .

3. En cuanto al ejercicio del voto.

El artículo 132 ter de la Ley, se refiere a los "medios materiales y operaciones previas a la votación"

La ley fija la necesidad de que en cada mesa electoral se hallen dos urnas: una electrónica y otra tradicional, para poder depositar, en esta última, el voto por correo, que se llevará a cabo mediante sobres y papeletas. Además será necesaria una cabina electoral, o en su defecto un espacio reservado, que permita al elector aislarse. Ambas, cabina o espacio, deberán estar equipadas con una pantalla de votar.

3.1) El secreto en el ejercicio del voto.

Es importante el carácter obligatorio otorgado por la ley, al medio material que representa la cabina o espacio reservado para el elector. El artículo 132 quater, I, 2 así lo confirma: "…el elector deberá entrar en la cabina electoral e introducir en la pantalla de votar la tarjeta con banda magnética de votación…" De ello se puede deducir que el voto electrónico es "obligatoriamente secreto", en su ejercicio.

Por el contrario, el artículo 86.2 de la LOREG determina "…Los electores se acercarán a la Mesa de uno en uno, después de haber pasado, si así lo deseasen, por la cabina que estará situada en la misma habitación, en un lugar intermedio entre la entrada y la Mesa electoral…" y el artículo 104.2 de la Ley de 1990 de elecciones al Parlamento vasco se expresa en los siguientes términos "El elector podrá pasar, si lo desea, por la cabina, recogerá la papeleta de la candidatura elegida, la introducirá en un sobre y procederá a la votación". Ambas normas también consideran obligatoria la existencia de cabinas electorales, pero éstas podrán ser o no utilizadas por los electores en el ejercicio de su voto. Lo que, evidentemente, plantea una diferencia cualitativa importante.

La diferente regulación del carácter secreto del voto en las tres normas jurídicas suscita el debate en torno a su carácter obligatorio o, por el contrario, su disposición facultativa a voluntad del elector.

La ley vasca introduce con el voto electrónico, un voto obligatoriamente secreto (23) por exigencia del procedimiento (se podía haber establecido la pantalla de votar fuera de la cabina o espacio reservado), lo que no parece ser lo mismo que por cumplimiento del mandato constitucional (art. 68.1 CE), que describe un sufragio secreto sin entrar en procedimientos posteriores relativos a su ejecución o su puesta en práctica.

El Constituyente consagró un sufragio secreto, característica no disponible para el legislador, ni el elector. Cualquier regulación normativa o instrumento contenido en ella con relación a esta característica del secreto, (que encarna la naturaleza misma del sufragio en el Estado español, junto con las demás citadas en el art. 68.1 CE), que permita o posibilite la "disponibilidad" del mismo, será un claro incumplimiento constitucional. ¿Puede acaso disponerse sobre el carácter universal del sufragio, decidiendo restringir éste a ciertos colectivos sociales? ¿Se podría tal vez decidir como más conveniente, que solo votase un individuo de cada unidad familiar por todos los miembros integrantes de aquélla? ¿Se podría aceptar, por ejemplo y para determinadas personas (empresarios, responsables institucionales, intelectuales,…) la concesión de más de un voto?

Evidentemente para estos casos las respectivas respuestas deben ser igual de contundente. No es disponible el carácter universal del Sufragio, no es disponible su carácter personal (existiendo solo supuestos excepcionales y tasados por el legislador, en los que se ha tenido que justificar sobradamente el motivo de la excepción)y no es disponible el reconocimiento constitucional de la igualdad en el Sufragio.

Por todo ello cabe decir, que salvo que se concediera distinto rango dentro del artículo 68.1 de la Norma Fundamental a cada uno de los predicamentos que sobre el Derecho de Sufragio se hacen, y de este modo se pudiera entender que alguna característica sí es disponible (y por lo tanto susceptible de ser omitida) para el legislador; evitar, omitir, o no garantizar de algún modo el pleno secreto del Derecho de Sufragio, debería merecer juicio o respuesta idéntica a la otorgada en el párrafo anterior para los supuestos esbozados.

Por otro lado, no se elude la declaración final que hace también el Constituyente en este precepto que nos ocupa (art. 68.1 CE), "…sufragio universal, libre, directo y secreto en los términos que establezca la ley". Ahora bien, no parece aceptable que los términos que en su caso pudiera llegar a asumir la ley, puedan permitir llegar al extremo de aceptar un voto no secreto. El Sufragio es universal, en los términos que establezca la ley, que en ningún caso pueden llegar a convertirlo en censitario, ya que de ser así, se aceptaría la negación de su universalidad.

El mismo razonamiento debería aplicarse al secreto. El Sufragio es secreto, en los términos que establezca la Ley, pero en este caso la LOREG dice en su art. 86.2 que solo si el elector lo desea, pasará éste por la cabina habilitada para introducir la papeleta en el sobre. ¿Se puede seguir hablando de voto secreto, con estos términos elegidos por la ley?

Se encuentra un amplio reconocimiento normativo nacional e internacional del carácter secreto del sufragio en los regímenes democráticos actuales (art. 38.1 de la Ley Fundamental de Alemania, entre otros, o incluso el artículo 21 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre de 1948, que declara: "1. Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos 2. Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país 3. La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público; esta voluntad se expresará mediante elecciones auténticas, que habrán de celebrarse periódicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto.")

La eficacia directa de la Constitución española como Norma Suprema de nuestro Ordenamiento Jurídico confirma que no se puede debatir acerca de la disponibilidad, a manos del elector, de cualesquiera de los caracteres inherentes al derecho de sufragio. No es susceptible de aplicarse o no el sufragio directo, o el sufragio universal. Nuestro ordenamiento rechazaría, plenamente, su incumplimiento.

¿Por qué entonces la práctica electoral, la LOREG o la misma ley vasca que se estudia, en el procedimiento de voto por papeletas, dejan al arbitrio del elector el uso o no de la cabina electoral?, ¿se puede considerar como secreto, aquel voto que no se ejercita de modo secreto? ¿será siempre libre, un voto que no se ejercita de modo secreto?

La doctrina alemana se pronuncia muy claramente. Así Karl- Heinz Seifers señala en un comentario a la Ley electoral federal que "condición sine qua non de un voto libre, es un voto secreto". Por su parte Reinhold Zippelius declara que el sustrato básico del voto secreto es garantizar el voto libre. Cada ciudadano tiene que poder votar, con la seguridad de que nadie va a ver o inmiscuirse en qué ha votado. Debe votarse siempre sin presiones ni influencias ajenas y Martin Morlok explica que la protección del voto secreto neutraliza el poder potencial social y permite decisiones o votos, independientes de las fuerzas o logros sociales (24) .

Ninguno de esos argumentos parecen baladíes, máxime, cuando el ámbito espacial de aplicación de la ley que se analiza es la Comunidad Autónoma Vasca.

Estas cuestiones han adquirido renovada importancia, gracias al debate sobre la aplicación de las nuevas tecnologías al ejercicio del derecho de sufragio.

Conviven en la legislación electoral vasca dos procedimientos de voto, de un lado el tradicional con sobres y papeletas (que permite una opción facultativa de utilizar la cabina electoral o no (25) y, en consecuencia, un ejercicio de voto secreto o no) y, de otro, el voto electrónico (que, ineludiblemente exige que el elector, se introduzca en la cabina o "espacio reservado" para, una vez dentro, seleccionar en la pantalla el contenido correspondiente del voto y grabarlo en la tarjeta con banda magnética, que será, a posteriori, introducida en la urna electrónica). Esto puede hacer que se piense, que sólo exigencias del propio proceso, confirman el ejercicio obligatoriamente secreto del voto electrónico. No se debe olvidar que sólo dentro de la cabina o espacio reservado se encuentra la pantalla de votar.

Llegado este momento del procedimiento, el elector entrega, previa identificación ante la Mesa, la tarjeta con banda magnética, que ya contiene la opción de voto. La ley dice expresamente: "…el elector por su propia mano, entregará la tarjeta…"

Por una parte, se cumple la naturaleza personal del derecho de sufragio (art. 4 LOREG), pero además, sigue diciendo la ley: "el elector que por dificultades personales no pueda grabar su voto en la tarjeta con banda magnética de votación o entregar dicha tarjeta al Presidente de la Mesa podrá servirse de una persona de su confianza, en los siguientes casos: a) cuando no supiere leer, b) cuando por limitación física estuviera impedido para realizar alguna de las operaciones de voto electrónico, c) cuando sea mayor de setenta años…", en estos casos, puede valerse de una "persona de confianza" para el ejercicio de su voto. Introducir la especificación de una edad (ser mayor de 70 años) como causa justificativa del voto mediante persona de confianza, contrasta con la exposición de motivos de la ley vasca de 1998 que, como anteriormente hemos reflejado, encomienda al voto electrónico, un más "fácil" ejercicio de las libertades públicas.

La experiencia nacional de voto electrónico realizada en Villena, a la que se ha hecho referencia en el capítulo anterior refleja, clarísimamente, que la aceptación de este sistema decrece a mayor edad del elector. Los datos han revelado que no aceptan el voto electrónico el 28% de varones, el 32,8% de mujeres, el 21% de jóvenes, el 29% de adultos jóvenes, el 31% de adultos mayores y el 52% de mayores (26) .

3.2) Anomalías en el ejercicio del voto.

Continuando con el desarrollo del procedimiento, también es posible que se produzcan anomalías en el transcurso de éste (art. 132 quater, III, 1 y 2). En ese caso, la ley indica que se "…requerirá la presencia del responsable del mantenimiento de material del voto electrónico designado a tal efecto para que, una vez analizada la situación, y oída la opinión del referido técnico, el Presidente decida si se puede continuar la votación, mientras se subsana el problema, o por el contrario, interrumpir la votación…"

Una vez más, se pone así de manifiesto la importancia de la necesaria presencia técnica, que condiciona, si es que no está suplantando, la decisión del Presidente de la mesa (27) .

También puede ocurrir que la votación se interrumpa y, en ese caso, la urna electrónica debe "reinicializarse", después deberán realizarse operaciones de vaciado y extracción de las tarjetas con banda magnética depositadas hasta ese momento depositadas y que deberán registrarse nuevamente, de manos, lógicamente, de los miembros de la Mesa.

Si el fallo no es de naturaleza general, sino que afecta solamente a un elector que no puede registrar su voto en la tarjeta magnética mediante un uso adecuado de la pantalla de votar, la ley resuelve este supuesto con dos exigencias. En primer lugar, la destrucción de la tarjeta magnética de votación y, en segundo lugar, la entrega de otra nueva tarjeta validada, para repetir la operación.

3.3) Voto por correo.

En el caso de votaciones por correo (28) se dispone, que una vez finalizada la votación el Presidente debe leer en voz alta los votos recibidos mediante el procedimiento ordinario de sobres y papeletas. Seguidamente se habilitarán tantas tarjetas con banda magnética como votos por correo se hubiesen leído, para pasar a su respectiva grabación en la pantalla de votar y concluir con la introducción de las tarjetas magnéticas, ya grabadas, en la urna electrónica. Operaciones todas ellas que realizará el Presidente, en presencia de los vocales, de los interventores y de los apoderados concurrentes.

Es obligado preguntarse por qué el legislador no permite el voto electrónico efectivo en los supuestos de voto por correo y se ha pronunciado a favor de esta opción intermedia, que goza de naturaleza electrónica tan sólo para el escrutinio, pero no en cuanto al ejercicio del voto.

Este procedimiento de voto por correo no parece responder a los motivos justificadores del voto electrónico, entre los que destaca el de la rapidez del escrutinio. En este punto se debe apuntar que el recurso a Internet, como una de las posibilidades de concreción del voto electrónico, podría haber resuelto el problema del voto por correo (29) . Si bien parece lógico que el legislador haya sido cauteloso a la hora de decidir abrir sus puertas a las desconocidas e inciertas potencialidades de la Red.

4. Fase de Escrutinio y operaciones posteriores.

Cuando el proceso electrónico entra en fase de escrutinio, el artículo 132 quinques, I y II, en primer lugar define qué se debe entender por voto nulo y por voto en blanco. Y, una vez que ha concluido el tiempo de votación, el Presidente de la mesa lee en voz alta los resultados.

El apartado III, 5 del art. arriba citado, prohibe tajantemente la posibilidad de comunicar los resultados obtenidos, por parte de las Mesas electorales, al ordenador central, antes de haber finalizado el escrutinio.

También obliga la ley, cuando haya terminado el escrutinio, a la recuperación (para su posterior borrado y posible reutilización) de todas las tarjetas con banda magnética, tanto las que se hallen dentro de la urna electrónica, como las que por diversos motivos se hallasen fuera de aquélla (132 quinques, V, 2).

5. Infracciones y Sanciones.

Son finalidades básicas de la ley: la seguridad, la transparencia, la credibilidad de este nuevo procedimiento, su sencillez, rapidez, modernidad y privacidad. De este modo el art. 132 sexies enumera diversas infracciones en materia de voto, comportamientos que, de alguna manera, quebrantan esos objetivos :

Voluntaria manipulación física o mecánica de elementos técnicos o de los instrumentos electrónicos (vgr. de la pantalla de votar, de las tarjetas magnéticas,…)

Alteración del software a través del que se lleva el recuento en la Mesa

Fabricación, distribución, comercialización y uso indebido de tarjetas magnéticas.

Destrucción de tarjetas durante la votación o el escrutinio, fuera de los casos que así lo prescriben.

Sustitución de la tarjeta magnética entregada por el Presidente de la Mesa, por otra distinta, que altere el correcto funcionamiento.

Ausentarse del local electoral con una tarjeta magnética sin autorización.

La realización del escrutinio de la mesa en caso de haberse suspendido la votación.

Partes: 1, 2

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