Propuesta sobre el régimen jurídico especial de protección a los pueblos indígenas en aislamiento voluntario y en contacto inicial del Perú (página 2)

En el referido Reglamento se reconoció como Pueblos Indígenas a:

"…aquellos grupos originarios definidos por el inciso 1b) del Artículo 1 del Convenio Nº 169 de la Organización Internacional del Trabajo – OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, siendo criterio fundamental para su determinación la conciencia de su identidad indígena.

Dentro de esta definición se encuentran además comprendidas las Comunidades Campesinas y Nativas del territorio nacional, así como los pueblos que se encuentran en situación de contacto inicial o aún no contactados y aquellos que estando integrados como Comunidades Campesinas y Nativas no han sido aún reconocidas oficialmente como tales.

La utilización del término "Pueblos" en el presente Reglamento no tiene implicancia alguna en lo que atañe a los derechos que puedan conferirse a este término en el derecho internacional, sino más bien al reconocimiento de su derecho a mantener una identidad étnica y cultural propia, sus costumbres y tradiciones e instituciones".

El 03 de julio de 2001 fue publicado el Decreto Supremo N° 013-2001-PROMUDEH, por el cual se encargó a la SETAI de PROMUDEH garantizar el respeto y promoción de los derechos de los pueblos indígenas en aislamiento voluntario y contacto inicial, frente a las acciones que emprendan diversos sectores del Poder Ejecutivo.

Para garantizar los derechos de los pueblos indígenas en aislamiento voluntario y contacto inicial, se encomendó a la SETAI la realización de las siguientes funciones: 1) Diseñar una política de intervención; 2) Elaborar los lineamientos que deberán seguir las personas naturales y jurídicas de derecho público y privado que desarrollen actividades hidrocarburíferas, forestales, turísticas o de cualquier otra índole en los lugares donde se desplacen dichos pueblos; 3) Establecer los mecanismos necesarios para asegurar la participación de dichos pueblos en los beneficios que reporten tales actividades, los cuales deberán recibir además una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de las actividades antes mencionadas; y 4) Elaborar un plan de alfabetización y educación bilingüe para dichos pueblos.

Para el cumplimiento de las funciones indicadas, la SETAI establecería los mecanismos de coordinación con las organizaciones representativas de los pueblos indígenas, pudiendo solicitar la intervención del Programa Especial de Comunidades Nativas de la Defensoría del Pueblo.

El 24 de julio de 2001, la Comisión Especial Multisectorial para las Comunidades Nativas, con el concurso de la Mesa de Diálogo y Cooperación para las Comunidades Nativas, publicó el Plan de Acción para los Asuntos Prioritarios (en adelante el Plan de Acción), que fue fruto de un trabajo colectivo, consensual y participativo entre miembros de la sociedad civil (organizaciones indígenas, entre otros) y representantes de los diversos sectores públicos. Las acciones del mencionado Plan contienen reivindicaciones de los pueblos y comunidades indígenas amazónicas postergadas por muchos años, expresando un paso adelante en la democratización del país y en la consolidación de los derechos de los pueblos indígenas.

Dentro del Plan de Acción se consideró como una área prioritaria especial la de "proteger a los pueblos indígenas en aislamiento voluntario", señalando que tal protección debe tener como objetivos: 1) Establecer el Régimen Jurídico Especial de los Pueblos Indígenas en Aislamiento Voluntario; 2) Garantizar la conectividad del territorio de los Pueblos Indígenas en Aislamiento Voluntario conformando un corredor ecológico cultural; y 3) Proteger a los Pueblos Indígenas en Aislamiento Voluntario de cualquier intrusión no autorizada en sus territorios de personas ajenas a ellos.

En cuanto al objetivo de establecer un Régimen Jurídico Especial de los Pueblos Indígenas en Aislamiento Voluntario, el Plan de Acción fundamentó su necesidad en el hecho de que:

"la protección especial de los pueblos indígenas en aislamiento voluntario requiere una serie de medidas especiales orientadas a garantizar su protección, velar por el respeto de sus derechos humanos, garantizar la seguridad jurídica de sus territorios, y promover acciones adecuadas cuando ellos decidan iniciar un proceso de interacción con la sociedad nacional".

De esta manera, el establecimiento de un régimen jurídico especial de protección de los pueblos indígenas en aislamiento voluntario, deberá comprender la ejecución de las siguientes acciones específicas:

"Acción G 1.1: Crear una instancia estatal responsable de coordinar y ejecutar, en conjunto con otros sectores, y con las organizaciones indígenas del área, las acciones de protección de los Pueblos Indígenas en aislamiento voluntario y de velar por el respeto irrestricto de sus derechos.

 Acción G 1.2: Crear una comisión interinstitucional para definir las instancias responsables de desarrollar planes de contingencia para los casos de contacto entre Pueblos Indígenas aislados y personas ajenas a ellos.

 Acción G 1.3: Promover en la comisión interinstitucional una alianza estratégica con los organismos competentes del Estado para manejar criterios conjuntos entre políticas de conservación de la diversidad biológica y políticas de protección de los Pueblos Indígenas en aislamiento voluntario.

 Acción G 1.4: Crear una comisión de elaboración de mecanismos legales y de protección especial para los Pueblos Indígenas en aislamiento voluntario con participación de las organizaciones indígenas.

 Acción G 1.5: Desarrollar un estudio específico sobre las causas y factores externos que constituyen amenazas para los Pueblos Indígenas en aislamiento, que facilite el desarrollo de medidas especiales para su eliminación dentro del régimen jurídico especial.

 Acción G 1.6: Crear normas en la legislación ambiental y la extracción de recursos para prohibir todo tipo de actividades de investigación, evangelización y proselitismo político y religioso, así como contratos para la explotación y uso de recursos naturales en los territorios de Pueblos Indígenas en aislamiento voluntario, por ser atentatorios contra su integridad y vida".

Es pertinente señalar que en este tema el Plan de Acción definió un cronograma de ejecución para las citadas acciones (inmediatas y a mediano plazo, no más allá del 2006) y las entidades responsables (SETAI, Defensoría del Pueblo, Ministerio de Salud, PETT e INRENA).

5. La Comisión Nacional de los Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (CONAPA)

El 05 de octubre de 2001 con el Decreto Supremo N° 111-2001-PCM se dispuso a creación de la Comisión Nacional de los Pueblos Andinos y Amazónicos (en adelante CONAPA), dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros, como expresión de la "voluntad del gobierno (para) concertar los esfuerzos de los diferentes sectores de la administración pública relacionados con el desarrollo de las poblaciones indígenas, andinas y amazónicas, dando participación directa a los representantes de tales pueblos, a fin de propiciar su integración, manteniendo su identidad" (Tercer Considerando).

Esta entidad pública fue creada con "… la finalidad de promover, coordinar, dirigir, ejecutar, supervisar y evaluar las políticas, programas y proyectos correspondientes a las poblaciones comprendidas, dentro del marco de las normas y principios establecidos en los Tratados Internacionales sobre la materia de los que sea parte el Perú…" (Art. 2°).

6. La Reserva Territorial Kugapakori, Nahua, Nanti y otros

Tal como se indico anteriormente, la Reserva del Estado en favor de los grupos étnicos Kugapakori y Nahua constituyó la primera área territorial provisional declarada en nuestro país para los indígenas en contacto inicial o esporádico, a través de la Resolución Ministerial N° 00046-90-AG/DGRAAR del 14 de febrero de 1990. La mencionada reserva territorial se estableció con el propósito declarado de "…preservar el derecho de los grupos nativos (…) sobre las tierras que ocupan de modo tradicional para el aprovechamiento de los recursos naturales existentes en dicha área" (Artículo Segundo), frente a las amenazas de despojo territorial por parte de colonos y personas vinculadas a empresas madereras.

Es pertinente señalar que a pesar de que en 1990 el Estado, a través del Ministerio de Agricultura, declaró como Reserva territorial a la referida área ocupada por los grupos étnicos Kugapakori y Nahua, en el año 2000 el mismo Ministerio de Agricultura expidió la Resolución Ministerial N° 0249-2000-AG (02-05-00), en la que contradictoriamente afectó una parte significativa de la referida reserva territorial, al autorizar el otorgamiento de contratos de extracción forestal para maderas con fines industriales y/o comerciales a favor de particulares, basándose en la afirmación de que los bosques de la reserva territorial eran de libre disponibilidad y no correspondía a áreas de comunidades nativas tituladas.

Trece años después de haberse declarado la Reserva Territorial Kugapakori Nahua, el 26 de julio de 2003 se publicó en el Diario Oficial "El Peruano" el Decreto Supremo N° 028-2003-AG, en cuyo artículo 1° se declaró a la superficie de 456,672.73 Hás., ubicada en los distritos de Echarate y Sepahua, provincias de La Convención y Atalaya, departamentos de Cusco y Ucayali, respectivamente, como "Reserva Territorial del Estado a favor de los grupos étnicos en aislamiento voluntario y contacto inicial Kugapakori, Nahua, Nanti y otros". Esta norma sustituyó a la anterior Resolución Ministerial N° 00046-90-AG/DGRAAR del 14 de febrero de 1990, que declaró como Reserva del Estado en favor de los grupos étnicos Kugapakori y Nahua, de las familias lingüísticas Arawak y Pano, la superficie de 443,887 Hás de tierras (Ver numeral 24 de esta demanda).

7. El Decreto Supremo N° 028-2003-AG

El propósito declarado del Decreto Supremo N° 028-2003-AG del 26 de julio de 2003 sería el de dotar a la referida Reserva de "un mayor nivel de protección legal a la par de establecer, con mayor claridad, las medidas de control y limitaciones al desarrollo de actividades en dicha área, así como designar a las autoridades competentes para garantizar los derechos que asisten a los pueblos indígenas en aislamiento voluntario y contacto inicial localizados en dicha área" (Décimo Quinto Considerando del Decreto Supremo N° 028-2003-AG).

Sin embargo, resulta evidente que la verdadera finalidad de la norma en cuestión radica en facilitar los derechos de aprovechamiento de los recursos naturales gasíferos del Proyecto Camisea que se superponen a la Reserva Territorial Nahua Kugapakori. Vale decir, se pretende privilegiar los derechos de explotación en el lote 88, otorgados en febrero del 2000, por un plazo de 40 años, al consorcio petrolero Pluspetrol Perú Corporation S.A. (operador), Hunt Oil Company of Perú LLC, SK Corporation y Tecpetrol del Perú S.A.C., por encima de los derechos de los pueblos indígena en aislamiento y en contacto inicial, tal como se establecerá más adelante.

El mencionado Decreto Supremo contiene diversas disposiciones que pueden ser consideradas como relativamente favorables a los grupos étnicos Nahua, Nanti (Kugapakori), Matsiguenka y otros, en la medida que se dirigen a configurar un particular sistema de protección sobre tales pueblos indígenas que se encuentran en aislamiento voluntario y contacto inicial. El conjunto de dispositivos del aludido Decreto Supremo pueden ser divididas en dos grupos: a) Las que desarrollan la naturaleza jurídica de un singular régimen territorial de la Reserva; y b) Las que delinean y asignan responsabilidades a diversas entidades públicas para configurar un régimen de protección de las poblaciones indígenas ubicadas al interior de la Reserva.

Las normas vinculadas a la naturaleza jurídica del régimen territorial de la Reserva, presentan el siguiente contenido: 1) Las precisiones respecto a que la Reserva "… se establece con el propósito de preservar los derechos por los citados grupos sobre las tierras que ocupan de modo tradicional así como su derecho al aprovechamiento con fines de subsistencia de los recursos naturales existentes en dicha área" y "…que la totalidad de los pueblos indígenas ubicados en su interior concurrirán como beneficiarios mancomunados de la reserva territorial" (Art. 2°); 2) La declaración por la cual se garantiza "…la integridad territorial, ecológica y económica de las tierras comprendidas al interior de la Reserva Territorial del Estado.." (Art. 3°, primer párrafo); 3) La prohibición del "…establecimiento de asentamientos humanos diferentes a los de los grupos étnicos mencionados…al interior de la reserva territorial así como el desarrollo de actividades económicas" (Art. 3°, segundo párrafo); 4) La prohibición del "…otorgamiento de nuevos derechos que impliquen el aprovechamiento de recursos naturales" (Art. 3°, segundo párrafo); 5) La confirmación sobre que la "reserva territorial del Estado establecida…subsistirá hasta que se defina una de las situaciones a que se refieren los incisos a) y b) del artículo 10° del… Decreto Ley N° 22175" (Art. 4°, primer párrafo); 6) La precisión respecto a "…que el total del área establecida como reserva territorial será destinada íntegramente a favor de los pueblos indígenas ubicados en su interior, realizándose la titulación correspondiente…así como el establecimiento de una o varias reservas comunales, de ser el caso, sobre la totalidad de la superficie no titulada a las comunidades" (Art. 4°, segundo párrafo).

Las disposiciones que asignan responsabilidades en entidades públicas para configurar un régimen de protección de las poblaciones indígenas ubicadas al interior de la Reserva, aluden a los siguientes aspectos: 1) La precisión respecto a "…que todo ingreso de terceros (a la Reserva), sean éstos públicos o privados, con fines asistenciales, de salud, investigación y otros requiere la autorización previa de la …CONAPA, así como la puesta en conocimiento de las organizaciones indígenas de la zona" (Art. 3°, tercer párrafo); 2) La precisión respecto a "…que aquellos derechos de aprovechamiento de recursos naturales actualmente existentes deberán ejercerse con las máximas consideraciones para garantizar la no afectación de los derechos de las poblaciones indígenas que habitan al interior de la reserva…, siguiendo las directivas que al respecto deberá establecer la …CONAPA" (Art. 3°, cuarto párrafo); 3) El encargo "…al Instituto Nacional de Recursos Naturales – INRENA en coordinación con la…CONAPA, el establecimiento de mecanismos de control a fin de cautelar la integridad territorial de la reserva territorial…" (Art. 5°, primer párrafo); 4) El encargo por el cual "…CONAPA tendrá a su cargo la formulación de planes de contingencia y emergencia en caso de contacto con los pueblos indígenas en aislamiento voluntario o contacto inicial, debido a que son altamente vulnerables" (Art. 5°, primer párrafo, in fine); 5) La precisión respecto a "…que el control de las rutas de ingreso a la Reserva…será realizada por el …INRENA a través del personal del contiguo Parque Nacional del Manu, por constituir también rutas de acceso a terceros a esta área natural protegida" (Art. 5°, segundo párrafo); 6) El encargo conferido a la CONAPA para "…la conducción, coordinación y/o autorización de las actividades científicas o humanitarias que requieran desarrollarse al interior de la reserva territorial" (Art. 6°, in fine); y 7) El encargo conferido a la CONAPA para "…la actuación como tutor provisional para representar a estos pueblos" (Art. 6°).

8. La Tutela Provisional sobre los indígenas de la Reserva Territorial Kugapakori, Nahua, Nanti y otros (Artículo 6° del Decreto Supremo N° 028-2003-AG)

Merece especial análisis el artículo 6° del Decreto Supremo N° 028-2003-AG, en el extremo que autoriza a la Comisión Nacional de los Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (CONAPA) para actuar como tutor provisional de los pueblos indígenas Kugapakori, Nahua, Nanti y otros, en situación de aislamiento voluntario y en contacto inicial, y, a consecuencia del tal encargo, ejercer la representación legal de estos pueblos.

La parte pertinente del artículo 6° del Decreto Supremo N° 028-2003-AG señala lo siguiente:

"Artículo 6°.- Encárguese a la Comisión Nacional de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos – CONAPA la actuación como tutor provisional para representar a estos pueblos (Kugapakori, Nahua, Nanti y otros)" (…)

Tal como se ha sostenido por diversos especialistas, el referido párrafo del artículo 6° del Decreto Supremo N° 028-2003-AG tiene marcados aspectos de ilegalidad e inconstitucionalidad que cuestionan su validez como modelo jurídico de protección a los pueblos indígenas indígenas en aislamiento y en contacto inicial, principalmente por las razones que se reseñan en los párrafos siguientes.

La institución de la Tutela se encuentra regulada en los artículos 502° al 563° de nuestro Código Civil. Así, en el mencionado cuerpo legal se conceptúa a la Tutela como una institución propia del Derecho de Familia y supletoria del amparo familiar y, formada por el conjunto de derechos y obligaciones que la ley confiere a un tercero para que cuide de la persona y bienes de un menor de edad que no se halla sujeto a la patria potestad (Art. 502° del Código Civil).

En lo que se refiere a las facultades de representación implícitas en la Tutela, el Artículo 527° del Código Civil dispone que:

"El tutor representa al menor en todos los actos civiles, excepto en aquéllos que, por disposición de la ley, éste puede ejecutar por sí solo."

La anterior disposición es concordante con el segundo párrafo del Artículo 145° del mismo Código Civil, al señalar sobre el origen de la representación, que:

(…)

"La facultad de representación la otorga el interesado o la confiere la ley."

De manera pacífica la doctrina civilista ha reconocido que la Tutela es ejercida por parientes o extraños por mandato de la ley, es un derecho supletorio de la patria potestad y tiene su base en la convivencia y la solidaridad, destacando como sus notas esenciales: la presencia de un interés colectivo, el carácter público del cargo, la obligatoriedad de su asunción y ejercicio, y la supervigilancia del Estado.

Adicionalmente, del ordenamiento jurídico vigente también se desprenden como principales características de la Tutela, las siguientes: a) Es una función supletoria de la patria potestad (Restringe su régimen únicamente a los menores no sujetos a la patria potestad); b) Es una función representativa (El tutor es el representante legal del menor de edad en todos los actos de naturaleza civil, por tanto, no se trata de una mera asistencia); c) Es permanente (En sentido literal se contrapone a lo fugaz y no equivale por cierto a vitalicia. Subsiste todo el tiempo que la hacen necesaria las condiciones que son origen de la figura); d) Es personalísima e intransferible (Significa que debe desempeñarse en forma personal y no puede transferirse por acto inter vivos o mortis causa o de última voluntad. No puede ser objeto de cesión ni de sustitución); e) Su desempeño es unipersonal (Significa que la tutela no puede desempeñarse conjuntamente. Sólo en casos excepcionales se puede nombrar otro tutor); y f) Es una función remunerada (El tutor tiene derecho a una retribución que fijará el juez, teniendo en cuenta la importancia de los bienes del menor y el trabajo que ha demandado su administración).

Por su parte, nuestro Código Civil reconoce –en relación a su origen- únicamente a las siguientes clases o tipos de Tutelas: a) La Tutela testamentaria (Es aquella que se origina en una disposición de última voluntad del padre o de la madre del menor, por la cual se instituye tutor para que cuide de la persona y de los bienes del mismo.

Por extensión, también es la determinada por escritura pública para que surta sus efectos después de su muerte); b) La Tutela legítima (Es la que se impone a determinadas personas por disposición de la ley, cuando no hay tutor testamentario o por escritura pública); c) La Tutela dativa (La ley confiere al Consejo de Familia la facultad de designar tutor a una persona residente en el lugar del domicilio del menor a falta de tutor testamentario o de tutor legítimo); d) La Tutela estatal (Es la tutela que ejerce el Estado sobre los incapaces menores de edad a falta de tutor testamentario, por escritura pública, legítimo o dativo. Los beneficiarios de esta tutela serán los expósitos); y e) La Tutela oficiosa (Es aquella en la que no existe propiamente designación legal del tutor, de modo que la persona que hace sus veces, no cumple con los requisitos exigidos y sólo actúa movido por sentimientos de piedad o por designios inconfesables cuidando de la persona y asumiendo el cuidado de los bienes del menor).

De lo anterior, se desprende que, para nuestro ordenamiento jurídico, la facultad de representación la otorga el interesado o la confiere la ley. En consecuencia, una institución pública no puede arrogarse per se capacidad jurídica para otorgar facultades de representación y mucho menos autodesignarse representante de sujetos de derecho individuales o colectivos que tienen existencia legal y personalidad jurídica propia (Principio general: no se puede dar lo que no se tiene). De esta manera, "Representa" quien tiene el poder para ello, quien desarrolla mecanismos en ese sentido, y por ello es peligroso que se legitime a una entidad estatal en ese sentido, en particular a aquellas que no gozan per se de legitimidad representativa en su origen.

Una entidad pública no puede designar tutores o representantes de sujetos de derecho del ámbito privado, que no son incapaces y vía una norma administrativa de rango inferior a la ley. Un ente público no es titular de derechos constitucionales o convencionales de Derechos Humanos.

Los actos jurídicos practicados o celebrados por la persona (tutor provisional) que no tienen la representación que se atribuyen son ineficaces ante el supuesto representado (pueblos indígenas) y devienen en nulos por ser contrarios a las leyes que interesan al orden público (instrumentos que reconocen derechos humanos a los pueblos indígenas).

De acuerdo a lo prescrito por las normas anteriormente aludidas del Código Civil, que regulan la institución jurídica de la Tutela, es posible afirmar prima facie que el Artículo 6° del Decreto Supremo N° 028-2003-AG resulta manifiestamente ilegal al contravenirlas flagrantemente, por las siguientes consideraciones jurídicas:

• La disposiciones referidas a la capacidad e incapacidad de los sujetos de derecho, como son las referidas a la tutela, son de orden público por lo que no pueden ser objeto de disposición vía actos administrativos o de gobierno, y sólo pueden ser establecidas o reguladas mediante una norma con rango de ley en sentido formal.
• La figura de la tutela provisional no es posible establecerla mediante un acto de gobierno encarnado en un decreto supremo, que por definición es una norma de carácter general expedida por el Presidente de la República, y que ostenta un rango jerárquico inferior a la ley.
• Por definición la seuda institución de la tutela provisional deviene en incompatible con la característica de permanencia de la Tutela
• No pueden establecerse ningún tipo de tutela sobre un colectivo de personas, en los que no se tiene certeza respecto a la edad de cada uno de sus integrantes.
• No pueden establecerse ningún tipo de tutela sobre personas mayores de edad, así sea éstas incapaces para ejercitar sus derechos por si mismas.
• Sólo pueden ser tutores las personas físicas que tengan capacidad de ejercicio, salvo el caso de la Tutela estatal en que el Estado sólo puede ejercerla sobre los expósitos, a través de los superiores de los respectivos establecimientos.
• El Estado en modo alguno puede ejercer una tutela provisional sobre menores de edad o sobre mayores de edad a través de un organismo técnico-administrativo del Poder Ejecutivo y mucho menos mediante una dependencia pública adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros que carece de personería jurídica, como es el caso de la CONAPA.
• La CONAPA –a pesar de no contar con personería jurídica- ha de cumplir un fin público, realizando sus funciones como detentador del poder y regido por el "principio de legalidad" (sólo puede hacer lo que la ley autoriza). No lo contrario.
• La seuda institución de la tutela provisional no existe en nuestro ordenamiento jurídico vigente y desnaturaliza a la institución civil de la Tutela.

La seuda institución de la tutela provisional establecida por el Artículo 6° del Decreto Supremo N° 028-2003-AG resulta inconstitucional, pues viola el derecho de igualdad ante la ley y a la no discriminación, previsto como derecho fundamental de las personas en el numeral 2 del Artículo 2° de la Constitución Política vigente, toda vez que establece un régimen jurídico en materia de instituciones supletorias del amparo familiar diferente al aplicable al común del resto de nacionales y exclusivo para personas indígenas, basado exclusivamente en la situación de aislamiento y en contacto inicial de los referidos pueblos indígenas, la cual encuentra su justificación en motivos de índole histórico y volitivos, mas no así en la presunta y negada existencia de algún tipo de incapacidad.

III. ENTIDAD ESTATAL Y/O SISTEMA PARA LA PROTECCIÓN DE LOS PP II EN AISLAMIENTO O EN CONTACTO INICIAL

En materia de la relación institucional entre el Estado y los Pueblos Indígenas, se puede afirmar que, salvo contadas excepciones, en los últimos cien años de nuestra historia republicana, la constante ha sido el desarrollo de instituciones de tipo asistencialista – paternalista dentro del Estado peruano, en las que no se consideró la participación indígena a través de sus propias organizaciones y menos se tomó en cuenta su voluntad e intereses, lo que en el fondo no fue nada más que manifestación de las tesis "integracionistas" que desde el Estado pretendían incorporar al indígena al proceso de desarrollo occidental.

Como expresión de este particular fenómeno se puede mencionar a las siguientes entidades: la Dirección de Asuntos Indígenas (1937), el Instituto Indigenista Peruano (1946), el Ministerio de Trabajo y Asuntos Indígenas (1949), la Unidad de Programas para Poblaciones Indígenas (1997), la Secretaría Técnica de Asuntos Indígenas (1998) y la Comisión de Asuntos Indígenas (1998) y la Comisión Nacional de los Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (2001).

Excepción inusual a nuestra lamentable tradición en este tema fueron las fugaces entidades establecidas durante el gobierno de transición post fujimorista: la Comisión Especial Multisectorial para las Comunidades Nativas (2001) y la Mesa de Diálogo Permanente para la solución de los problemas de las Comunidades Indígenas de la Amazonía Peruana (2001), en los que hubo una efectiva participación de las organizaciones indígenas, se tomaron en cuenta sus aportes y reivindicaciones sustanciales, así como se formularon soluciones reales a su compleja problemática, aspectos que se evidencian meridianamente en el Plan de Acción para los Asuntos Prioritarios de las Comunidades Nativas.

De esta manera, para efectos de determinar la necesidad de proponer la creación de una entidad estatal o el establecimiento de un sistema destinado a cumplir la especial función de proteger los derechos de los pueblos indígenas en aislamiento o en contacto inicial, se debe realizar una somera revisión de lo que ha sido nuestra historia en materia de institucionalidad para los pueblos indígenas. Examinar previamente ello resulta de vital importancia para vertebrar un régimen especial de protección de los aludidos pueblos indígenas, de modo que la propuesta resulte viable y permita garantizar la efectividad del mismo.

El 11 de junio de 1937 se promulgó la Ley N° 8547 por la cual se creó la Dirección de Asuntos Indígenas en el Ministerio de Salud Pública, Trabajo y Previsión Social. En los Considerandos de la ley, se reconoció que "el problema indígena, (era) uno de los más trascendentales del país", evidenciando el Propósito del Gobierno de "afrontar su estudio y solución" , "…procurando, no solo la incorporación definitiva del indígena a la vida nacional, sino también elevando su nivel cultural". Por último, y en forma categórica se evidencio la concepción dominante sobre la significación castrense y económica del indígena: "…los intereses de todo orden de la inmensa población aborigen factor de inapreciable valor para la defensa armada del país y elemento de indiscutible importancia para la economía nacional, imponen la necesidad inaplazable de crear dentro del Estado, una entidad que se encargue exclusivamente de desenvolver a su favor la acción gubernativa, en la forma más eficiente y amplia posibles…"

Con la Ley N° 9679 del 11 de diciembre de 1942 se dispuso que la Dirección de Asuntos Indígenas del Ministerio de Salud Pública, Trabajo y Previsión Social pasará a formar parte del recién denominado Ministerio de Justicia y Trabajo.

El Gobierno Peruano mediante la Resolución Suprema del 15 de mayo de 1946, con el objeto de dar cumplimiento a la Convención sobre el Instituto Indigenista Interamericano, aprobada mediante Resolución Legislativa Nº 9812 del 19 de enero de 1943, resolvió organizar el Instituto Indigenista Peruano dependiente del Ministerio de Justicia y Trabajo, encargado de estudiar los problemas relativos a la población indígena en cooperación con el Instituto Indigenista Interamericano.

El Instituto Indigenista Peruano pasó a formar parte de la estructura organizativa del Ministerio de Trabajo y Promoción Social, en calidad de organismo público descentralizado, según lo establecido en los Artículos 35º y 39º del Decreto Legislativo Nº 140 de 12 de junio de 1981, Ley de Organización de los Sectores de Trabajo y Promoción Social.

El Instituto Indigenista Peruano fue transferido e incluido en la estructura orgánica del Ministerio de Agricultura, mediante la Tercera Disposición Complementaria del Decreto Ley Nº 25927 de 06 de diciembre de 1992 y el Decreto Supremo Nº 029-93-AG de 07 de agosto de 1993, respectivamente.

El Instituto Indigenista Peruano fue transferido (funciones, recursos presupuestales, acervo documentario, patrimonio mobiliario e inmobiliario y personal) al Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano (PROMUDEH), a través del Apartado g) de la Primera Disposición Complementaria del Decreto Legislativo Nº 866 de 29 de octubre de 1996, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de la Mujer y del Desarrollo Humano. Concluido el proceso de transferencia el Instituto Indigenista Peruano quedó disuelto.

Mediante el Decreto Ley N° 11009 del 30 de abril de 1949 se creó el Ministerio de Trabajo y Asuntos Indígenas, desdoblando en dos ramas el anterior Ministerio de Justicia y Trabajo. El sustento para la creación de este nuevo Ministerio fue el de "…promover el auténtico bienestar popular restaurando los derechos naturales de la gran masa trabajadora, especialmente del sector campesino, que es el más numeroso de la República", así como el hecho de que "…para la atención de los problemas anteriormente enunciados, los dispersos organismos encargados de proteger y amparar al trabajador deben ser reunidos en una repartición que los centralice, dotada de suficientes facultades y recursos, y adecuada para sostener bajo directivas sustanciales una equilibrada armonía entre los factores de la producción":

La Dirección General de Asuntos Indígenas pasó a formar parte del nuevo Ministerio de Trabajo y Asuntos Indígenas a través del Decreto Ley N° 11204 del 26 de octubre de 1949.

El PROMUDEH mediante los Artículos 6º, 20º y 21º del Decreto Supremo Nº 001-97-PROMUDEH de 28 de marzo de 1997, Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano, estableció la estructura orgánica y funcional de la Unidad de Programas para Poblaciones Indígenas (UPPI), dentro de la Oficina de Desarrollo Productivo, dependiente de la Gerencia de Desarrollo Humano. De este modo, la anterior entidad asumió las funciones del Instituto Indigenista Peruano.

A través del artículo del 48º del D.S. Nº 012-98-PROMUDEH del 06 de noviembre de 1998, Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano, se creó la Secretaría Técnica de Asuntos Indígenas (SETAI), dependiente del Despacho Viceministerial, como órgano encargado de promover, coordinar, dirigir, supervisar y evaluar las políticas, planes, programas y proyectos con enfoque de género para el desarrollo de las comunidades campesinas y nativas, respetando su identidad étnica y cultural y sus formas de organización.

Junto a la SETAI, a través de la Primera Disposición Complementaria del D.S. Nº 012-98-PROMUDEH, se creó la Comisión de Asuntos Indígenas (CAI) del PROMUDEH, en calidad de órgano multisectorial encargado de promover la mejor articulación entre las demandas de las comunidades campesinas y nativas y la oferta de servicios por parte del Estado. La CAI contaría con una Secretaría Técnica que fue ejercida por la Secretaría Técnica de Asuntos Indígenas (SETAI) del Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano – PROMUDEH. El Reglamento de la indicada Comisión de Asuntos Indígenas fue aprobado por Resolución Ministerial Nº 104-2001-PROMUDEH del 02 de marzo de 2001.

El 14 de febrero de 2001, con el Decreto Supremo Nº 015-2001-PCM se creó la Comisión Especial Multisectorial para las Comunidades Nativas, encargada de estudiar la situación actual y los problemas de las Comunidades Nativas de la amazonía, así como de formular, dentro de los 120 días naturales posteriores a su instalación, propuestas integrales para garantizar la plena vigencia de sus derechos constitucionales y promover su bienestar y desarrollo económico. Su Secretaría Técnica estaba a cargo del Jefe del Instituto Nacional de Recursos Naturales – Inrena y del Secretario Técnico de Asuntos Indígenas del Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano – PROMUDEH.

El 23 de junio de 2001, mediante el Decreto Supremo Nº 072-2001-PCM, se constituyó la Mesa de Diálogo Permanente para la solución de los problemas de las Comunidades Indígenas de la Amazonía Peruana, instancia de carácter multisectorial, en la que se dio participación a la Defensoría del Pueblo y a representantes de las organizaciones indígenas de la Amazonía Peruana. La Secretaría Técnica de esta Mesa de Diálogo estuvo a cargo del Jefe del Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA) y del Secretario Técnico de Asuntos Indígenas del Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano. Esta Mesa nunca fue instalada.

El 24 de julio de 2001, la Comisión Especial Multisectorial para las Comunidades Nativas, con el concurso de la Mesa de Diálogo y Cooperación para las Comunidades Nativas, publicó el Plan de Acción para los Asuntos Prioritarios de las Comunidades Nativas (en adelante el Plan de Acción), que fue presentado públicamente por los ministros de Agricultura, Carlos Amat y León, y de la Mujer, Susana Villarán.

El 05 de octubre de 2001 se publicó el Decreto Supremo Nº 111-2001-PCM, mediante el cual se creó la Comisión Nacional de los Pueblos Andinos y Amazónicos, que posteriormente pasó a denominarse Comisión Nacional de los Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (CONAPA), dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros. La indicada comisión tiene por finalidad promover, coordinar, dirigir, ejecutar, supervisar y evaluar las políticas, programas y proyectos correspondientes a las poblaciones comprendidas, dentro del marco de las normas y principios establecidos en los Tratados Internacionales sobre la materia de los que sea parte el Perú. Para este efecto, la Comisión realizará toda clase de actos, así como las coordinaciones multisectoriales a que hubiese lugar, a través de la Presidencia del Consejo de Ministro (Artículo 2°).

La Comisión Nacional de los Pueblos Andinos y Amazónicos dará un tratamiento especial a los pueblos fronterizos (Artículo 5°) y coordinará en forma permanente con la Mesa de Diálogo Permanente para la solución de los problemas de las Comunidades Indígenas de la Amazonía Peruana, creada por Decreto Supremo Nº 072-2001-PCM. (Artículo 6°). La Secretaría Técnica de Asuntos Indígenas del Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano actuó inicialmente como Secretaría de la CONAPA (Artículo 4°).