Finanzas públicas

1.1 Elementos Introductorios de Las Finanzas Públicas

Finanzas llega como fin de los negocios jurídicos, al pago con que ellos terminan, estos estaban constituidos por los recursos o ingresos.

La ciencia de las Finanzas Públicas respectivo con la forma de indemnizar las necesidades que solicite la comunidad de personas que integran un Estado, se inclinan a cubrir las exigencias del colectivo, predomina el interés general.

Las Finanzas Públicas regirán las necesidades que se originen frente a las relaciones de Estado con los personajes o las del Estado frente a sus propias necesidades.

1.2 Actividad Financiera del Estado

Aborda en el momento en que éste se apropia de las riquezas o bienes producidos por las demás economías, y las convierte en entradas para atender los gastos que le ocasionará cumplir su deber de satisfacción de las necesidades públicas. Termina cuando el ingreso público se ha convertido en servicio público o medio de satisfacer la necesidad.

1.3 Elementos que la Integran

• Las Necesidades Públicas: Brotan de la colectividad y se satisfacen mediante la actuación del Estado quien será firmante de las principales insuficiencias que se originen dentro de una colectividad, solamente podrán ser remediadas por el Estado debido a que son de imposible cumplimiento por los que conforman el colectivo.

• Servicios Públicos: Son las diligencias que el Estado realiza en procura de la satisfacción de las necesidades públicas. Son sujetados a las necesidades frente a las cuales están llamados a satisfacer, por lo cual se diferenciará entre servicios públicos esenciales y no esenciales.

• Gasto Público: Son erogaciones de riquezas que las entidades públicas hacen para la producción de los servicios necesarios para la complacencia de las necesidades públicas, logrando menear las exigencias de la vida pública.

• Recursos Públicos componen todos los ingresos financieros a la tesorería del Estado, cualquiera sea su naturaleza económica o jurídica.

• Renta Nacional: sumatoria en términos monetarios de los bienes y servicios producidos, los cuales son repartidos y vendidos en un país durante un tiempo estipulado.

1.4 Las Funciones de las Finanzas en el Proceso del Desarrollo

Su destino contribuir al progreso económico de un país, el Estado debe cuidar que exista una repartimiento equitativo de las riquezas, incentivar a los inversionistas y a la producción, crear un clima de confianza política, establecer una estabilidad legal, disminuir la tasa de inflación entre otras, ya que estas variables generan empleo e incentivan el crecimiento del aparato productivo. El progreso económico de un país depende de la buena gerencia y administración que de las finanzas realicen los representantes del Estado.

1.5 Sector Público

La acción económica del sector público abarca todas aquellas actividades que el Estado y sus empresas controla.la función dependen en gran medida de lo que en cada momento se considera que constituye el interés público; ello solicita definir con tiempo el ámbito de ese interés general. En algunos casos los gobiernos pueden preferir el mantenimiento de empresas públicas, aunque sean menos eficientes, por temor a las consecuencias políticas que podría ocasionar una apertura del sistema, como ocurre en China, que ante el peligro de la inestabilidad social que provocaría una alta tasa de desempleo, mantiene empresas públicas ineficientes que incurren en enormes pérdidas año tras año.

Sistema Nacional de Planeación Plan Nacional de Desarrollo

2.1 Misión

Es diseñar, hacer viable y controlar las políticas de desarrollo económico, social y ambiental del país, en coordinación con los ministerios y los entes territoriales.

2.2 Origen

1936, se autorizó al Estado para racionalizar la producción, distribución y consumo de riquezas, así como para ofrecer al trabajador colombiano la protección adecuada de acuerdo con sus derechos adquiridos. Bajo estos principios, la planeación en Colombia hizo su aparición ligada a cambios estructurales e institucionales que dieron inicio a los Consejos nacionales de economía y de política económica y social, como organismos asesores.

1958, se creó el Consejo Nacional de Política Económica y Planeación, así como el Departamento Administrativo de Planeación y Servicios Técnicos, entidades que tuvieron funciones de estudio y recomendación de la política económica.

1968 se modificaron las estructuras del Consejo y las entidades anteriormente mencionadas se transformaron en el Consejo Nacional de Política Económica y Social –CONPES– y en el Departamento Nacional de Planeación –DNP–, respectivamente.

Sistema presupuestal colombiano

3.1 EL SISTEMA PRESUPUESTAL

No solo se aplica al presupuesto propiamente dicho sino al llamado Sistema Presupuestal que "esta formado por un plan financiero, por un plan operativo anual de inversiones y por el presupuesto anual de la Nación". El propósito de la innovación es plausible: se trata de armonizar el proceso presupuestal con el marco más amplio de los programas macroeconómicos del Gobierno, y asegurar así la compatibilidad de la Política Fiscal con la Política Monetaria, cambiaria y crediticia. Pero resulta que en la práctica el Gobierno ya venía elaborando el plan Financiero.

3.2 CONSEJO SUPERIOR DE LA POLÍTICA FISCAL

Encargado de coordinar el sistema presupuestal y de hacer un seguimiento permanente de la política fiscal. La experiencia de la antigua Junta Monetaria sirvió para inspirar la organización de esta nueva entidad. En efecto, se pudo constatar que a pesar de que el Ministerio de Hacienda, Planeación y otras entidades se ocupaban de temas presupuéstales y de finanzas públicas, ninguna de ellas lo realizaba de manera sistemática, tal como lo hacia la Junta Monetaria para los asuntos relacionados con el crédito y la moneda. Puesto que hoy en día son de tanta trascendencia en la economía los asuntos relacionados con las finanzas públicas, se consideró que una entidad con buen nivel técnico debería hacer un análisis permanente de los asuntos fiscales, y en determinadas circunstancias, debía sustituirse allí el primer trámite de algunos procedimientos presupuéstales.

3.3 PRINCIPIOS PRESUPUESTALES

Los aludidos principios han sido, en efecto, durante la pasada centuria, y hasta bien entrado el presente siglo, algo así como dogmas de fe sobre los caracteres que el Presupuesto debía revestir. Está claro, por otra parte, que estos dogmas de fe se apoyaban, a su vez en otros más trascendentes, de orden político y económico. Anualidad, unidad, universalidad, especialidad, publicidad – que tales han sido los principios que venimos refiriéndonos – se ha considerado, durante toda la etapa mencionada, consustánciales con el liberalismo económico y con el liberalismo político. A través de tales, principios ha tratado de alcanzarse:

• Un control efectivo sobre el volumen del gasto público, con el ideal de su reducción al mínimo.

• Un control del parlamento sobre el Ejecutivo, en materia financiera, con el ideal de elevarlo al máximo.

• Una depurada representación contable de los procesos de ingresos y de gastos públicos.

Artículo 4º de la Ley 179 de 1994 Los principios del sistema presupuestal son:

A. PRINCIPIO DE UNIDAD PRESUPUESTAL

Los ingresos y los gastos de todos los servicios dependientes de una misma colectividad pública, principalmente del Estado, deben estar agrupados en un mismo documento y ser presentados simultáneamente para el voto de autoridad presupuestal. Son varias ventajas que se predican del cumplimiento del principio de la unidad presupuestal.

3.4 PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL

Artículo 1º de la Ley 225 de 1995 (art. II Dcto. III de 1996) el presupuesto de rentas lo conforman los siguientes conceptos:

a. Los ingresos corrientes de la nación

b. Las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un Órgano que haga parte del presupuesto.

c. Los fondos especiales

d. Los recursos de capital

e. Los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional.

Los elementos conceptuales de cada una de estas rentas:

A INGRESOS CORRIENTES: se clasifican en ingresos tributarios y no tributarios. Los primeros se sub-clasifican en impuestos directos e indirectos.

Los segundos es decir, los no tributarios, se sub-clasifican en tasa, multas, rentas contractuales y transferencias del sector descentralizador de la nación. hay ingresos propiamente dichos, que son aquellos que perciben con regularidad, sin intermitencias; hay ingresos ordinarios que son aquellos corrientes, que no están afectos a la financiación de un gasto específico; y hay, por último, ingresos corrientes ocasionales, que son la excepción, y que como su nombre lo sugiere son aquellos que ingresan de manera esporádica.

B. CONTRIBUCIONES PARAFISCALES: El artículo 2º de la Ley 225 de 1995 define de la siguiente manera las contribuciones parafiscales: "Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utiliza para beneficio del propio sector. El manejo, la administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que las creas y se destinaran solo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable.

3.5 PRESUPUESTOS DE GASTOS O LEY DE APROPIACIONES:

Artículo 23 de la Ley 38 de 1989, el presupuesto de gastos se discrimina en tres grandes rubros:

a. Gastos de funcionamiento

b. Servicio de la deuda

c. Gastos de inversión

En desarrollo del principio presupuestal de la especialización, según el cual

"las apropiaciones deben referirse en cada organismo o entidad de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutará estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas

A. GASTOS DE FUNCIONAMIENTO

Dentro de cada organismo o entidad el presupuesto de gastos de

Funcionamiento se clasificará en:

1. Servicios personales

2. Gastos generales

3.6 PREEMINENCIA DE LA LEY QUE ADOPTA EL PLAN DE INVERSIONES

3° del artículo 341, la ley que adopta el Plan de Desarrollo goza de una jerarquía especial, en virtud de la cual "tendrá prelación sobre las demás leyes". "Sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores", agrega la norma 8. Esto significa que la ley del plan, en cuanto a los gastos públicos que define, no requiere de leyes posteriores que decreten dichos gastos antes de incorporarlos como apropiaciones a la correspondiente ley de presupuesto anual. Así lo corrobora el inciso 2° del artículo 346. El Congreso, sin embargo, podrá aumentar o disminuir las partidas en el plan cuatrienal de inversiones al momento de discutir el presupuesto anual, observando por supuesto los procedimientos que se señalan en la ley orgánica del presupuesto.

El plan de inversiones es un verdadero presupuesto, solo que plurianual, como lo define la Constitución. El Congreso puede modificarlo al momento de su discusión. Pero cualquier modificación que le haga debe conservar el equilibrio financiero, es decir, no puede aumentar el programa de inversiones más allá del aforo de recursos con que se cuenta para el cuatrienio. Y si incluye nuevas partidas de inversión sin que aumenten los ingresos esperados, debe disminuir al mismo tiempo otras partidas del gasto para que el equilibrio financiero se mantenga.

Presupuesto de rentas y recursos de capital

Artículo 1° de la Ley 225 de 1995 (Art. 11 Dcto. 111 de 1996) el presupuesto de rentas lo conforman los siguientes conceptos:

A. Los ingresos corrientes de la nación;

B. Las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto;

C. Los fondos especiales;

D. Los recursos de capital

E. Los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional.

A continuación vamos a analizar los elementos conceptuales de cada una de estas rentas.

A. INGRESOS CORRIENTES

Clasifican en ingresos tributarios y no tributarios. Los primeros se sub-clasifican en impuestos directos e indirectos. Los segundos es decir, los no tributarios- se sub-clasifican en tasas, multas, rentas contractuales y transferencias del sector descentralizador a la nación. En capítulo posterior, dedicado al análisis de las estructuras impositivas, vamos a analizar con detalle cada uno de estos tipos de ingresos, sus características, y su importancia relativa dentro de los ingresos fiscales del país. Por el momento hay ingresos corrientes propiamente dichos, que son aquellos que se perciben con regularidad, sin intermitencias; hay ingresos ordinarios, que son aquellos corrientes, que no están afectos a la financiación de un gasto específico; y hay, por último, ingresos corrientes ocasionales, que son la excepción, y que como su nombre lo sugiere son aquellos que ingresan de manera esporádica.

cuando dichos negocios se materialicen en contratos de concesión para la explotación del espectro electromagnético, en cuanto sus objetos pueden considerarse "disponibilidades normales y permanentes del Estado", de las cuales puede obtener recursos de manera regular, generarán para sus arcas ingresos ordinarios, que como tales quedarán sujetos a la distribución que ordena la Constitución en sus artículos 356 y357. Por el contrario, si se trata de contratos de crédito externo o interno, depósito o venta de activos, entre otros, cuyos objetos no constituyen "disponibilidades normales y permanentes del Estado", por cuanto generan recursos por una sola vez o esporádicos, constituirán recursos de capital y como tales deberán incorporarse al presupuesto.

B. CONTRIBUCIONES PARAFISCALES

El artículo 338 de la Carta Política de 1991 introdujo en los ordenamientos legales -con rango constitucional- las llamadas contribuciones parafiscales, lo mismo que las contribuciones fiscales, las cuales deben ser claramente definidas en todos sus hechos constitucionales por los cuerpos de representación popular, los únicos autorizados para imponerlas.

El artículo 2° de la Ley 225 de 1995 define de la siguiente manera las contribuciones parafiscales: "Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector.

Con la elevación a rango constitucional, a partir de la reforma constitucional de 1991, del concepto de "parafiscalidad", se ha abierto un nuevo e interesante capítulo de la hacienda pública colombiana. Múltiples preguntas surgen ahora, que antes no era menester plantearse.

Por ejemplo:

¿cuál es exactamente, a partir de la nueva Constitución, la diferencia entre las tasas retributivas por servicios, los impuestos y las contribuciones parafiscales?
¿Deben figurar o no en el presupuesto las contribuciones parafiscales?
¿Gozan de autonomía para imponer contribuciones parafiscales las asambleas y los concejos de la misma manera que puede hacerlo el Congreso nacional?
¿Puede haber contribuciones sin destinación específica así como no puede haber impuestos con destinación específica?

Veamos algunos elementos de juicio para responder a los variados interrogantes que el desarrollo de la nueva figura de la para fiscalidad Plantea de ahora en adelante.

C. FONDOS ESPECIALES

Los fondos especiales son "los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador".

D. RECURSOS DE CAPITAL

Recursos de capital son los siguientes:

1. LOS RECURSOS DEL BALANCE DEL TESORO

La ejecución anual del presupuesto arroja un superávit o un déficit, ese resultado, positivo o negativo se denomina balance del tesoro.

Si es un déficit deberá incluirse "forzosamente la partida necesaria para saldarlo". Si se trata de un superávit, éste se contabiliza como un recurso de capital idóneo para financiar apropiaciones del año siguiente.

2. LOS RECURSOS DE CRÉDITO INTERNO Y EXTERNO

Debe anotarse que los recursos han de tener vencimientos mayores a un año para que contra ellos puedan abrirse apropiaciones. Si un recurso de crédito tiene un plazo menor de un año se considera un recurso de tesorería, y no es apto para financiar nuevo gasto público. Esta es una antigua norma de prudencia hacendística: si el gasto presupuestal se pudiera financiar contra ingresos crediticios que deben cancelarse dentro del mismo año, es evidente que se estarían sembrando las semillas del déficit crónico, pues al cancelar la operación crediticia la apropiación que originalmente respaldó se vería desprovista de fuente sana de financiamiento.

3. LOS RENDIMIENTOS DE OPERACIONES FINANCIERAS

Cuando, a diferencia de las operaciones de crédito, el fisco actúa no como deudor sino como acreedor, los rendimientos que obtenga (intereses, etc.) se consideran como recursos de capital.

4. EL MAYOR VALOR EN PESOS ORIGINADO POR LAS DIFERENCIAS DE CAMBIO

En los desembolsos en moneda extranjera, o por la colocación de títulos del Gobierno Nacional en el Banco de la República. Por razones asociadas a la devaluación del peso sucede que entre el momento en que el Gobierno reintegra un empréstito externo y el momento en que efectivamente lo convierte a pesos, al retirarlo del Banco de la República, es decir al monetizarlo, la diferencia en la tasa de cambio entre las dos fechas le genera una cantidad adicional de pesos que se consideran, para efectos presupuéstales, como un recurso de capital. Fenómeno similar se presenta cuando el Gobierno invierte recursos propios en algún documento o título de crédito del Banco de la República: los rendimientos que esta inversión genera se consideran también recursos de capital.

5. LAS DONACIONES

"Los recursos de asistencia o cooperación internacional de carácter no reembolsable hacen parte del presupuesto de rentas del Presupuesto General de la Nación y se incorporarán al mismo como donaciones de capital mediante decreto del Gobierno, previa certificación de su recaudo expedido por el órgano receptor. Su ejecución se realizará de conformidad con lo estipulado en los convenios o acuerdos internacionales que los originen y estarán sometidos a la vigilancia de la Contraloría General de la República. "El Ministerio de Hacienda y Crédito Público informará de estas operaciones a las Comisiones Económicas del Congreso".

6. EL EXCEDENTE FINANCIERO DE LOS ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS

De los establecimientos públicos del orden nacional, y de las empresas comerciales o industriales del Estado y de las sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas, sin perjuicio de la autonomía que la Constitución y las leyes le otorgan. Los llamados "excedentes financieros", tanto de los establecimientos públicos como de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional no societarias, son de la nación, razón por la cual aparecen clasificados como recursos de capital del presupuesto nacional.

7. LAS UTILIDADES DEL BANCO DE LA REPÚBLICA

Descontadas las reservas de estabilización cambiaría y monetaria.

E. INGRESOS DE LOS ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS

En el presupuesto de rentas y recursos de capital deben figurar no solamente los ingresos del Gobierno Central, sino también los de los establecimientos públicos, distinguiendo en éstos sus rentas propias de las transferencias y aportes que reciban del Gobierno Central, con el fin de evitar dobles contabilizaciones en el presupuesto. A partir del último Estatuto Orgánico, los establecimientos públicos de carácter nacional hacen parte integral del Presupuesto General de la Nación. De esta manera se ha dado un paso adicional hacia el cumplimiento del principio de la universalidad presupuestal.

Presupuesto de gastos o Ley de apropiaciones

5.1 EL GASTO PÚBLICO SOCIAL

Los estudios de modernos de finanzas públicas coinciden en afirmar que el gasto público debe orientarse prioritariamente hacia el gasto social, es decir, hacia la atención de las necesidades básicas de las personas más desprotegidas dentro de la sociedad. Esta norma, junto con las otras que hemos citado, marca una nueva orientación dentro del derecho constitucional colombiano, a saber: que en materia de gasto público la Constitución, por primera vez, hace juicios de valor, pues considera unos tipos de gastos más importantes que otros, y en el caso del gasto público social lo considera prioritario. La orientación y las prioridades del gasto público habían sido dejadas hasta ahora al cuidado del presupuesto anual, del Plan de Desarrollo, y de la orientación del Gobierno turno.

5.2 LOS DIVERSOS TIPOS DE APROPIACIONES

En el presupuesto de gastos sólo se podrá incluir apropiaciones que correspondan:

"1° A créditos judicialmente reconocidos;

"2° A gastos decretados conforme a la ley;

"3° Las destinadas a dar cumplimiento a los Planes y Programas de Desarrollo Económico y Social y a las de las obras públicas de que tratan los artículos 339 y 341 de la Constitución Política, que fueren aprobadas por el Congreso Nacional; y

"4° A las leyes que organizan la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraría Nacional del Estado Civil, que incluye el Consejo Nacional Electoral, los Ministerios, los Departamentos Administrativos, los Establecimientos Públicos y la Policía Nacional que constituyen título para incluir en el presupuesto partidas para gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública".

5.3 DISTINCIÓN ENTRE GASTOS DE FUNCIONAMIENTO Y GASTOS DE

INVERSIÓN

|A primera vista esta es una distinción en la nomenclatura del gasto público obvia y ampliamente justificada. Sin embargo, un sector de la doctrina viene últimamente cuestionando la conveniencia de esta distinción.

Las razones de estas críticas son las siguientes:

I° La distinción ha dado lugar a otorgarle una cierta preeminencia conceptual a los gastos de inversión sobre los de funcionamiento. Se tiende a considerar de mejor estirpe a los primeros que a los segundos. En realidad existen gastos de inversión eficientes y gastos ineficientes, así como hay gastos de funcionamiento útiles y gastos inútiles. La conveniencia de unos y otros no debe juzgarse por la definición del tipo de gasto sino por la eficiencia intrínseca de cada gasto específicamente analizado.

2° Los llamados gastos de inversión en materia presupuestal no responden a la misma definición que en las cuentas nacionales, para las cuales el concepto de inversión se asimila a la llamada formación interna bruta de capital, es decir, al incremento del acervo de bienes físicos productivos.

3° A menudo los llamados gastos de inversión en el presupuesto envuelven, encubiertos, múltiples gastos de funcionamiento. La inversión física arrastra siempre un incremento en los gastos de funcionamiento. La construcción de un hospital, por ejemplo, arrastra el incremento en los gastos de funcionamiento que implica su operación.

4° Esta dicotomía entre los gastos de inversión y de funcionamiento ha llevado a que el proceso presupuestario se fraccione en Colombia: todo lo que concierne a la inversión ha sido centralizado en el Departamento Nacional de Planeación, mientras que lo relacionado con el funcionamiento, en el Ministerio de Hacienda.

5° Sería deseable que si se mantiene la distinción en la nomenclatura presupuestal se procure acercar la definición de inversión de las Cuentas Nacionales a la del presupuesto con el fin de que económicamente, cuando se hable de inversión, se haga relación a un concepto único que tenga un sentido claro.

Gasto Público

Conceptos sobre gasto público:

Gasto Público.

Egreso no recuperable, con o sin contraprestación, para fines corrientes o de capital, efectuados por una persona de derecho público.

Gasto Público Corriente.

Egresos en remuneraciones, prestaciones sociales, servicios y bienes de consumo que contribuyen al normal funcionamiento y cometidos de las administraciones públicas.

Gasto Público de Capital.

Egresos para la adquisición de activos fijos e intangibles, incluyendo tierras y edificios, con excepción de aquellos destinados a fines militares. Estos gastos representan un incremento directo del patrimonio público.

Gasto de inversión.

(Concepto utilizado en el Plan de Inversiones). Se considera como inversión real todo gasto para la producción, adquisición, reposición o ampliación de activos cuya vida útil exceda el ejercicio anual, destinados a la elaboración de bienes y prestación de servicios.

Deuda Pública

Es el saldo de las obligaciones de la Administración Pública con residentes y no residentes, que se originan por la obtención de préstamos o la emisión de valores públicos.

Deuda pública Externa

Es el saldo de las obligaciones asumidas por la Administración Pública con no residentes. Incluye deudas con Gobiernos Extranjeros, Organismos Multinacionales, Instituciones Financieras extranjeras y el circulante de valores públicos en moneda extranjera emitidos por el Gobierno, con excepción de la tenencia de los mismos por Bancos de Depósito.

Gasto Privado

Gasto total que realizan los agentes económicos privados en bienes de consumo y en bienes de capital, por unidad de tiempo.

6.1 QUE ES UN GASTO DE INVERSION?

Es aquel que agrupa todos aquellos que en cumplimiento de programas de desarrollo económico se hagan con el fin de adquirir bienes de capital o de adicionar y mejorar los ya existentes.

Inversión Directa: cuando es ejecutada por los organismos centrales del estado

Inversión indirecta: Cuando es ejecutada por otras entidades que pueden ser nacionales o extranjeras.

6.2 ¿QUE ES EL GASTO PUBLICO SOCIAL?

Es aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas e insatisfechas de la comunidad como son, educación, saneamiento ambiental, vivienda, salud, y todas aquellas que propugnen para la calidad de vida de la comunidad.

Preparación, Presentación, Aprobación, Ejecución Y Control Del Presupuesto

7.1 PREPARACIÓN DEL PRESUPUESTO

Corresponde al Gobierno, según el artículo 346 de la Carta, preparar anualmente el proyecto de presupuesto de rentas y apropiaciones que habrá de ser presentado al Congreso. No siempre fue así. Por ejemplo en Estados Unidos, hasta 1921, fue el mismo Congreso el que preparó el proyecto de presupuesto. Sin embargo, en el Estado moderno es el ejecutivo el que dispone de los mejores elementos de juicio estadísticos para proceder a la compleja tarea de preparar un proyecto de presupuesto. De conformidad con la Ley Orgánica del Presupuesto, concierne al gobierno preparar anualmente el proyecto de Presupuesto General de la Nación, que debe ser sometido a consideración del Congreso. Dice, en efecto, el artículo 47 del Decreto 111 de 1996: "Corresponde al Gobierno preparar anualmente el Proyecto de Presupuesto General de la Nación con base en los anteproyectos que le presenten los órganos que conforman este Presupuesto. El Gobierno tendrá en cuenta la disponibilidad de recursos y los principios presupuéstales para la determinación de los gastos que se pretendan incluir en el proyecto de Presupuesto". Vale la pena hacer notar que la Ley Orgánica del Presupuesto le señala al Gobierno dos pautas para determinar los gastos que pueden incluirse en el presupuesto: la disponibilidad de recursos de una parte y los principios presupuéstales de otra.

7.2 CÁLCULO DE LOS INGRESOS

La primera tarea que debe emprender quien prepara un proyecto de presupuesto es estimar el monto de los ingresos que se habrán de recaudar en el año siguiente. Recuérdese que el presupuesto se prepara en el primer semestre del año anterior a aquel en que tendrá aplicación. Es ésta, en consecuencia, una labor delicada y difícil. Delicada, pues si se sobreestiman los ingresos potenciales, y con base en ello se sobredimensionan las apropiaciones correspondientes, inexorablemente al final del ejercicio va a liquidarse un cuantioso déficit. Y difícil, pues la correcta proyección de los ingresos futuros depende de múltiples factores, entre los cuales pueden mencionarse el comportamiento que hayan tenido las diversas rentas en los años precedentes, las favorables o desfavorables perspectivas de la actividad económica, los cambios que hayan sobrevenido en la legislación sustantiva o procedimental en materia impositiva, etc. Especial atención han puesto siempre las normas orgánicas del presupuesto para evitar sobreestimaciones de los ingresos, pues cuando esto ocurre, normalmente se siguen costosos desajustes en la economía generados por el déficit que así se generan. No le está permitido entonces al Gobierno estimar el monto de los ingresos de cualquier manera. Siempre se han señalado metodología más o menos precisas a las cuales debe acogerse obligatoriamente el Gobierno al aforar las rentas presupuéstales. Algunas de estas metodologías son las siguientes:

A. MÉTODO AUTOMÁTICO

Consiste simplemente en promediar el rendimiento de cada una de las rentas durante los tres años anteriores, y tal debe ser el estimativo a incorporar en el proyecto de presupuesto. Este es un método que ya hoy no se aplica, pero que tuvo alguna aplicación en épocas de gran estabilidad económica y de baja o inexistente inflación. El sistema se aplicó en algunos países europeos durante el siglo XIX cuando, al amparo del patrón oro, se dieron circunstancias de estabilidad económica importantes.

B. MÉTODO DEL AÑO PENÚLTIMO

"Es este -dice Cruz Santos- un sistema de origen francés, y se basa en los productos de cada renglón de ingresos durante el año inmediatamente anterior a la preparación del proyecto. Además, el Gobierno puede aumentar o rebajar los cómputos de cada renglón, en un determinado porcentaje, de acuerdo con las perspectivas económicas del país". Este sistema se utilizó en Colombia con anterioridad a la Ley 38 de 1989. Si bien tiene la ventaja de una mayor flexibilidad que el método automático, puede imponer restricciones cuando las variaciones de la actividad económica sean tan bruscas que exijan un cambio mayor en el aforo de las rentas que el porcentaje máximo de ajuste que la ley autorice en relación con el año penúltimo.

C. MÉTODO DEL RECAUDO

Es el que acoge el estatuto orgánico actual. La guía que se le impone al Gobierno no es la de los promedios de los recaudos de cada renta en el año o años anteriores, sino el comportamiento efectivo que vayan mostrando los recaudos de la respectiva renta en el período más reciente. Como en su oportunidad anotamos, éste es un rasgo de presupuestación de caja, por oposición a la presupuestación de competencia (o estimación de las rentas con base en reconocimientos) que comienza a exhibir la legislación sobre la materia.

7.3 ¿QUIÉN PREPARA EL PRESUPUESTO?

Como se recordará, la nueva legislación no sólo regula el proceso presupuestal propiamente dicho, sino una figura más amplia, a saber, el sistema presupuestal. En consecuencia, la ley orgánica no sólo dispone quién y cómo se prepara el proyecto de presupuesto, sino también quién prepara el plan financiero. Este es tarea del Ministerio de Hacienda en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación; y será aprobado por el CONPES, previo concepto del Consejo Superior de Política Fiscal.

7.4 PRESENTACIÓN DEL PRESUPUESTO

Siguiendo el mandato del artículo 346 de la Constitución, el Gobierno debe presentar el proyecto de presupuesto a consideración del Congreso dentro de los primeros diez días de las sesiones ordinarias de las cámaras, que se inician el 20 de julio de cada año. Junto con el proyecto de Presupuesto General de la Nación, el presidente de la República enviará un mensaje describiendo el contexto macroeconómico dentro del cual se enmarca el correspondiente presupuesto. Este informe presidencial se comenzó a presentar en Colombia desde 1950. Tal como acontece en otros países este informe, y su debate público, deberían tener más importancia y resonancia en nuestro país. Es esta realmente la ocasión y el documento en torno a los cuales se debe hacer anualmente un gran escrutinio nacional sobre las opciones políticas y económicas que están plasmadas en el proyecto de presupuesto. No es muy comprensible que lo que constituye quizás la medida económica y social de mayor trascendencia en un país, como es la presentación del presupuesto anual, pase tan inadvertida y tan poco analizada como acontece entre nosotros.

7.5 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO

El artículo 67 del Decreto 111 de 1996 dispone que el Gobierno Nacional dictara el decreto de liquidación del presupuesto dentro de las siguientes pautas:

1° Tomará como base el proyecto de presupuesto presentado por el Gobierno a la consideración del Congreso.

2° Insertará todas las modificaciones que se le hayan hecho en el Congreso.

3° Este decreto se acompañará con un anexo que tendrá el detalle del gasto para el año fiscal respectivo.

El Consejo de Estado ha sentado una clara jurisprudencia en el sentido de que el decreto de liquidación del presupuesto es un decreto de tipo mecánico, en el que no le es dable al Gobierno crear ninguna disposición de carácter sustantivo. "El decreto sobre liquidación del presupuesto es el procedimiento de una publicación de dicho acto parlamentario, para darle una presentación comprensible para el público y útil para los funcionarios ordenadores. La liquidación del presupuesto no es un acto creativo de ninguna disposición legal.

7.6 EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO

La ejecución del presupuesto es un proceso complejo, que incorpora diversas fases del proceso presupuestal, dentro de las cuales podemos mencionar las siguientes.

A. EL PROGRAMA DE CAJA

Se trata de un programa presentado a nivel mensual, que comprende la totalidad de los ingresos y gastos autorizados por la ley de presupuesto a las diversas entidades. Lo elaboran el Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación con base en proyectos que envían las diversas entidades. Es aprobado por el Consejo Superior de la Política Fiscal.

Acontece que tanto los gastos como los ingresos no se causan de manera regular durante los diversos meses del año. Hay meses con mayores gastos para las entidades (pago de primas, anticipos de contratos, etc.), así como hay meses con menores compromisos; así mismo, los ingresos tampoco entran de manera regular a través de los diversos meses del año (hay meses en los que ingresan, por ejemplo, cuotas de impuestos, y meses en los que no ingresan). El programa mensual de caja es un útil instrumento para modular la ejecución presupuestal; para detectar los ciclos de los ingresos y de los gastos, tanto para el conjunto de la administración pública como para cada entidad en particular; y por último, al mirar de manera agregada las estacionalidades de los ingresos y de los gastos permite también determinar los períodos del año en donde es conveniente efectuar operaciones de tesorería para atenuar dichos ciclos financieros.

7.7 EL CONTROL PRESUPUESTAL

De acuerdo con la clasificación que presenta la ley orgánica del presupuesto, el control presupuestal tiene tres facetas:

1. Control político,

2. Control financiero y económico,

3. Control fiscal.

1. CONTROL POLÍTICO

Este control, como es obvio, lo ejerce el Congreso Nacional en desarrollo de las funciones que en materia presupuestal le encomiendan la Carta Política y las leyes. En rigor, el control político del Congreso comienza desde cuando recibe el proyecto de presupuesto en los diez primeros días de cada legislatura y se extiende hasta cuando la Cámara de Representantes aprueba el fenecimiento definitivo de la cuenta general del presupuesto y del tesoro de cada año. El Estatuto Orgánico del Presupuesto ha señalado los siguientes mecanismos específicos a través de los cuales se ejerce el control político por el Congreso:

1° Citación de los ministros del despacho a las sesiones plenarias o a las comisiones constitucionales;

2° Citación de los jefes de departamento administrativo a las comisiones constitucionales;

3° Examen de los informes que el Presidente de la República, los ministros del despacho y los jefes de departamento administrativo presenten a su consideración, y el informe sobre la ejecución de los planes y programas a que hace referencia el numeral 4 del artículo 339 de la Constitución política; 4° A través del análisis que adelante la Cámara de Representantes para el fenecimiento definitivo de la cuenta general del presupuesto y del tesoro, que presenta el Contralor General de la República. Con la aprobación de esta cuenta concluye el ciclo del control político por parte del Congreso sobre el respectivo ejercicio fiscal.

2. CONTROL FINANCIERO Y ECONÓMICO

Este control lo ejerce la Dirección General del Presupuesto, al paso que el Departamento Nacional de Planeación debe adelantar "la evaluación de resultados conforme a las orientaciones que señale el Presidente de la República, sin perjuicio de las actividades de control numérico legal que le corresponde ejercer a la Contraloría General de la República". La Dirección de Presupuesto y Planeación Nacional integrarán equipos conjuntos de funcionarios para calificar los resultados alcanzados, medir la productividad y eficacia de la gestión presupuestal. Este es un tipo de control que está alcanzando en todo el mundo mucha importancia hoy en día.

3. CONTROL FISCAL

El control fiscal -dice el artículo 267 de la Constitución-, es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejan fondos o bienes de la nación. Los pormenores de lo que debe entenderse por control fiscal, y sobre la manera como éste se ejerce, han quedado recogidos en la Ley 42 de 1993.

I. PRINCIPIOS DEL CONTROL FISCAL.

De conformidad con el artículo 8° de la Ley 42 de 1993 la gestión fiscal del

Estado se fundamenta en los siguientes principios:

1° La eficiencia;

2° La economía;

3° La eficacia;

4° La equidad;

5° La valoración de los costos ambientales.

2. LOS SISTEMAS DE CONTROL.

De conformidad con lo señalado en el artículo 9° de la Ley 42 de 1993, en el ejercicio del control fiscal se aplicarán los siguientes sistemas:

1° El control financiero, que consiste en "el examen que se realiza, con base en las normas de auditoría de aceptación general, para establecer si los estados financieros de una entidad reflejan razonablemente el resultado de sus operaciones y los cambios en sus situación financiera, comprobando que

en la elaboración de los mismos y en las transacciones y operaciones que los originaron se observaron y cumplieron las normas prescritas por las autoridades competentes y los principios de contabilidad universalmente aceptados o prescritos por el Contador General" (art. 10° Ley 42 de 1993).

2° El control de legalidad, que consiste en: "la comprobación que se hace de las operaciones financieras, administrativas, económicas y de otra índole de una entidad para establecer que se hayan realizado conforme a las normas que le son aplicables" (art. n Ley 42 de 1993).

Partes: 1, 2, 3, 4, 5

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