El presupuesto público de las finanzas

Introducción

La elección del régimen cambiario está fuertemente supeditada a los resultados financieros del sector público; en tanto que la elección de los objetivos de la política monetaria debe sujetarse a las características del esquema cambiario vigente. En particular, déficit fiscales recurrentes suelen constituir causa fundamental de desequilibrios que se acentúan cuando el gasto va acompañado de expansiones monetarias. Por esta razón, se considera que Gestiones públicas recurrentemente deficitarias son inconsistentes con el mantenimiento de una paridad cambiaria fija o con la implementación de una banda que no logre compensar los diferenciales de inflación externa-interna.

Venezuela es un país con grandes recursos humanos y recursos naturales renovables y no renovables, recursos que de haber sido canalizados en su momento de manera eficaz y eficiente nuestro país sería hoy día una potencia económica, pero en las últimas dos décadas los resultados económicos han sido decepcionantes debido a la aplicación de políticas económicas erróneas.

No cabe duda que la política económica es el argumento fundamental del Estado para justificar la función reguladora y estabilizadora que este cumple en las naciones que poseen economías modernas; fijando las políticas impositivas, monetarias y cambiarias, así como diseñando las reglas del juego que permitan llevar a cabo eficientemente el presupuesto público de cada año; y permitiendo que el mercado actúe libremente pero respetando estas reglas.

La intención de este material es representar de la forma más sencilla posible lo que son los gastos públicos, los impuestos, las deudas, tanto internas como externas, la planificación fiscal, tributaria y monetaria, entre otros.

Gasto publico: introducción, análisis beneficio costo y análisis reproyectos y acciones centralizadas

Los gastos públicos constituyen:

• Las erogaciones que efectúa el Estado para adquirir bienes instrumentales o intermedios y factores para producir bienes y servicios públicos;

• O para adquirir bienes de consumo a distribuir gratuitamente o contra el pago de una retribución directamente a los consumidores;

• O bien para transferir el dinero recaudado con los recursos a individuos o empresas, sin ningún proceso de producción de bienes o servicios.

Clasificación de los gastos públicos

Gastos ordinarios y extraordinarios

La doctrina financiera clásica distinguía los gastos públicos en gastos ordinarios y extraordinarios. Esta clasificación tenía, como propósito principal, establecer una correlación con la análoga clasificación de los recursos en ordinarios y extraordinarios.

Se sostenía, al respecto, que mientras los gastos ordinarios (corrientes, periódicos, nacidos de la normal producción de los servicios públicos) debían ser financiados con recursos ordinarios (tributos, tarifas de empresas públicas o productos de monopolios fiscales), los gastos extraordinarios (como los originados por guerras, calamidades o catástrofes naturales) debían financiarse con recursos del crédito o con gravámenes de emergencia, como el impuesto al capital.

Gastos productivos y de transferencia

Según esta clasificación son gastos productivos los que corresponden a la adquisición de bienes intermedios y factores para la producción de los bienes y servicios públicos. Tales gastos producen un aumento de la renta nacional.

Son, en cambio, gastos de transferencia los que consisten en el gago de una suma a determinadas personas, sin ninguna retribución al Estado y no generan un aumento de la renta nacional sino solo una diferente distribución de la misma.

Clasificación funcional de los gastos

Otra clasificación agrupa los gastos públicos según el tipo de servicios a los que sirve: educación, defensa, seguridad social, salud pública, justicia, etc. Esta clasificación sirve a los efectos de conocer el contenido o las funciones de la actividad financiera del Estado, pero no la inteligencia de la estructura de dicha actividad.

Gastos corrientes y gastos de inversión (Villegas)

La clasificación con criterio económico que prevalece en la doctrina moderna es la ya aludida de gastos corrientes y de inversión. A su vez, los gastos corrientes se distinguen en gastos de consumo y gastos de transferencia.

Gastos corrientes de consumo: son gastos de consumo todos aquellos que sirven para la producción de los servicios del Estado. La calificación de gastos de consumo se debe a que dichos servicios son bienes finales, de utilidad directa para los destinatarios.

Por diversas consideraciones Jarach no cree válida la clasificación de los gastos destinados a la producción de los servicios corrientes como gastos de consumo. Ella implica poner en tela de juicio, por lo menos, dos de los usos de ese concepto:

• Al considerar algunos servicios estatales, como de consumo final cuando estén prestados a empresas, se puede incurrir en un error de cálculo en la determinación de la renta nacional.

• La importancia de ciertos gastos, erróneamente clasificados como de consumo final, por el mantenimiento de la paz social, de la seguridad interna y externa y por el incremento de la productividad del trabajo para el desarrollo económico de un país, puede quedar menospreciada o no suficientemente ponderada.

Gastos de transferencia: son gastos de transferencia aquellas erogaciones del Estado que no sirven para la producción de servicios públicos, sino que sólo distribuyen a determinados beneficiarios el dinero extraído de los otros sujetos.

Ejemplos:

• Los servicios de la deuda pública, para el pago de los intereses y de la amortización de la deuda. Se trata de una transferencia típica y muy importante por su envergadura y sus efectos. El Estado obtiene dinero de la recaudación de impuestos o de operaciones de crédito, quitándolo a ciertos sujetos y lo paga, a su vez, a los tenedores de títulos de la deuda pública en concepto de renta y de amortización.

• Beneficios del sistema de seguridad social. La seguridad social consiste, en general, en los beneficios o prestaciones que las leyes establecen a cargo del Estado para ciertos supuestos y a favor de los habitantes y puede comprender, por ejemplo, la renta periódica vitalicia a los sujetos que hayan alcanzado una cierta edad y que se hayan retirado de sus actividades de trabajo (jubilaciones); o el pago de gastos de atención médica y otros gastos para la salud de los trabajadores y de los familiares a su cargo. Sin embargo, nos parece que en el caso de los beneficios del sistema de seguridad social no se puede decir que no exista por parte del Estado la producción de un verdadero servicio.

• Una tercera forma de gastos de transferencia está constituida por los subsidios o subvenciones no incluidos en el sistema de seguridad social.

• Otro caso de transferencia es el pago de los premios del juego explotado por el Estado en sus formas más variadas, como ser la lotería, quiniela, etc.

Gastos de inversión: el gasto de inversión puede definirse como la erogación estatal destinada a la adquisición o producción de bienes instrumentales o de capital, que incrementen el activo fijo del Estado y sirvan como instrumentos de producción, para el propio Estado, de los bienes y servicios públicos.

Clasificación de los gastos y formas de financiación:

Los gastos se clasifican en:

• Gastos para la producción de bienes y servicios.

• Gastos para redistribución de ingresos.

• Gastos para estabilización del nivel de precios, con plena ocupación.

• Gastos para el desarrollo económico y social.

Las formas para financiar cada gasto, pueden ser:

• Financiación con recursos tributarios.

• Financiación con recursos del crédito.

• Financiación con la emisión monetaria.

IMPUESTOS: INCIDENCIA IMPOSITIVA, EFICIENCIA ECONOMICA, IMPUESTOS OPTIMOS Y ESTRUCTURA IMPOSITIVA EN VENEZUELA

Los impuestos son prestaciones, hoy por lo regular en dinero, al Estado y demás entidades de derecho público, que las mismas reclaman, en virtud de su poder coactivo, en forma y cuantía determinadas unilateralmente y sin contraprestación especial con el fin de satisfacer las necesidades colectivas.

El impuesto, es una prestación tributaria obligatoria, o sea es la prestación de dinero que establece el Estado conforme a la ley, con carácter obligatorio, a cargo de personas físicas y morales para cubrir el gasto público y sin que haya para ellas contraprestación o beneficio especial, directo e inmediato.

Es el estudio para determinar quien soporta la carga de un impuesto (o carga fiscal). Los impuestos que crea el gobierno pueden imponerse legalmente a los compradores o a los vendedores, pero ¿quién soporta la carga fiscal? Para contestar esta pregunta es necesario descomponer nuestro análisis en tres pasos:

1. Investigar si la disposición legal del impuesto afecta a la curva de demanda o a la curva de oferta.

2. Investigar hacia adonde se desplaza la curva.

3. Analizar como se afecta el equilibrio inicial.

En la elección de un sistema impositivo confluyen varios objetivos de política económica. De esta forma, no puede juzgarse una estructura tributaria simplemente por su incidencia distributiva. Este es, sin duda, uno de sus aspectos esenciales, pero no deben descuidarse otros elementos que hacen a la elección de un buen sistema tributario.

La incidencia tributaria es importante por cuanto es la pieza esencial para completar el efecto de la acción estatal sobre la distribución del ingreso vía política fiscal.

Sin una idea clara de quiénes son los que finalmente sufren las consecuencias económicas de los impuestos, es imposible evaluar la acción estatal en lo que respecta al objetivo "equidad". La incidencia tributaria requiere de estudios más detallados sobre las condiciones de varios mercados claves, para establecer conclusiones.

Esta sección debe verse, simplemente, como un acercamiento a la incidencia tributaria, y por lo tanto los resultados que se presentan deben ser tomados como hipotéticos. Es aconsejable la realización de estudios más integrales y exhaustivos que permitan tener una idea más precisa de la incidencia del sistema tributario.

A continuación realizamos algunas consideraciones sobre el financiamiento y posteriormente presentamos los supuestos en los que se basa nuestra estimación. En primer lugar, la hacienda pública se forma con una serie de recursos, pero hemos acotado el financiamiento del gasto social a la parte impositiva. Por lo tanto, se excluye la deuda que finalmente es pagada con impuestos. Esta cuestión incorporaría problemas de incidencia intergeneracional que son muy difíciles de evaluar.

En segundo lugar, la estructura tributaria de cada nivel de gobierno es distinta, y sería necesario computar la incidencia para cada uno de ellos.

En tercer lugar, si trabajáramos con la estructura impositiva que financia cada gasto sería necesario computar la incidencia distributiva de cada impuesto. Es decir, se trataría de ver quienes son los que realmente pagan los impuestos.

Por último, la evasión introduce un problema adicional en este tipo de trabajos. En principio lo que se trata de medir es la incidencia tributaria real y no la potencial (la planeada por las autoridades). Interesa saber quienes pagan los impuestos y no quienes deberían pagarlos. El problema radica, obviamente, en la dificultad para saber quienes pagan y quienes evaden.

Un análisis de incidencia muestra que los compradores y los vendedores pagan el impuesto. ¿Quién soporta la mayor carga impositiva? La respuesta depende de la elasticidad-precio de la demanda.

Si la demanda del producto es inelástica la mayor carga fiscal recae sobre los compradores, mientras que si la demanda del producto es elástica ésta recae principalmente sobre los vendedores. Pero ¿qué sucede cuando el impuesto se cobra legalmente a los vendedores? El análisis de éste impuesto es similar, la única diferencia es que se desplaza la curva de oferta.

El gasto público se financia primordialmente mediante los impuestos. Estos afectan múltiples aspectos de la actividad económica, y por lo tanto, debe considerarse detenidamente su diseño.

Características son de especial relevancia:

En tanto que los impuestos afectan los incentivos, pueden alterar el comportamiento de los consumidores, productores o trabajadores, de tal forma que se reduce la eficiencia económica.

Un sistema tributario ideal debería minimizar en la medida de lo posible los efectos negativos sobre la eficiencia económica.

El impacto diferencial de los impuestos en los distintos sectores de la población se relaciona con la problemática de la equidad o justicia. Dentro de la equidad existe un triple desafío. Primero, la búsqueda de la equidad horizontal, es decir, igual tratamiento a sujetos u objetos imponibles parecidos. Segundo, el cumplimiento de objetivos de equidad vertical, que implica que aquéllos que tienen una mayor capacidad contributiva efectivamente paguen proporcionalmente más. Y finalmente, la interacción entre la búsqueda de mayor equidad y sus consecuencias sobre la eficiencia económica.

La teoría de impuestos óptimos (con tasa variable) se inicia con Mirlees (1971), que mediante un modelo simple, especial (sólo un bien de consumo; consumidores con preferencias idénticas, sólo diferentes en sus salarios; trabajo en esencia homogéneo), estudia por primera vez en forma rigurosa la vieja discusión sobre los efectos (recaudación, distribución, eficiencia) del impuesto al ingreso.

Los impuestos óptimos consisten en gravar más al bien complementario (o menos substituto) del exento y gravar menos al bien más substituto del exento.

El sistema impositivo venezolano muestra una marcada dependencia con respecto al petróleo. Tal afirmación se hace evidente al constatar que los ingresos petroleros en 1989 representaban un 60% de los ingresos fiscales totales. El impuesto sobre la renta aplicada a personas naturales apenas contribuye con un 2.5% de lo recaudado, mientras que otros impuestos como los que pechan a licores, cigarrillos, fósforos, sucesiones etc., apenas aportan un 2% de lo recaudado.

Desde hace algunos años los ingresos provenientes de los recursos petroleros se hicieron insuficientes y cambiantes. Por lo que el Gobierno en los últimos periodos ha buscado otras formas de financiación que le sean más efectivas. La aplicación de la primera estrategia se inicio en el año 1989, con la propuesta de una administración para el Impuesto del Valor Agregado, que luego fue asumiendo paulatinamente el control de todos los tributos que conformaban el sistema impositivo nacional para ese momento.

El impuesto es la prestación de dinero o en especie que establece el Estado conforme a la ley, con carácter obligatorio, a cargo de personas físicas y morales para cubrir el gasto público y sin que haya para ellas contraprestación o beneficio especial, directo e inmediato. Venezuela como unos de los principales países exportadores de petróleo obtenía sus ingresos de este, por lo que no le había tomado real importancia a las tributaciones, considerándose como uno de los países con más baja carga impositiva.

A mediados de 1994, se estructura un programa de reforma tributaria, dentro de un esfuerzo de modernización de las finanzas públicas de los ingresos, que en Venezuela se denomino "sistema de gestión y control de las finanzas públicas" (SIGECOF), el cual fue estructurado con el apoyo del Banco Mundial, propiciando así a la actualización del marco legal y funcional de la Hacienda Pública Nacional.

Dentro de todos estos cambios que se fueron suscitando en Venezuela en el marco legal y funcional de la Hacienda Pública Nacional, también se considero importante dotar al estado de un servicio de formulación de políticas impositivas y de administración tributaria, cuya finalidad consistía en reducir drásticamente los elevados índices de evasión fiscal y consolidar un sistema de finanzas públicas, fundamentado básicamente en los impuestos derivados de la actividad productiva y menos dependiente del esquema rentista petrolero.

Este cambio tan relevante se logro a través de la creación del Servicio Nacional Integrado de la Administración Tributaria (SENIAT).

A partir de la reciente promulgación de la nueva constitución en Diciembre de 1999, el sistema tributario en Venezuela ocupa un lugar destacado en los presupuestos de la nación. A partir del 16 de Enero de 2002 para hacer frente a los problemas fiscales que tiene el gobierno ante la caída de los precios del petróleo el Presidente de Venezuela Hugo Chávez Frías anuncio crear el Impuesto del Debito Bancario (IDB), con el fin de subsanar parte del déficit fiscal. El gobierno estima que las reformas de los impuestos permitirán obtener este año recursos adicionales.

Principales instrumentos fiscales no petroleros

IVA (Impuesto al Valor Agregado)

IDB (Impuesto al Débito Bancario) (De aplicación temporal)

ISLR (Impuesto sobre la renta)

IAE (Impuesto a los Activos Empresariales)

IAEA (Impuesto sobre Alcohol y Especies Alcohólicas)

ISDRC (Impuesto sobre Sucesiones, Donaciones y Ramos Conexos)

TF (Timbres Fiscales)

ISCMT (Impuesto Sobre Cigarrillos y Manufactura de Tabaco)

EORNF (Estatuto Orgánico de la Renta Nacional Fósforos).

DEUDA: TEORIA, DEUDA INTERNA, DEUDA EXTERNA, DEUDA Y EQUILIBRIO ECONOMICO

La deuda es el vínculo en virtud del cual una persona, denominada deudor, se compromete a pagar a otra, denominada acreedor, una suma determinada de dinero o ciertos bienes y servicios específicos. Las deudas se originan normalmente cuando los acreedores otorgan préstamos a los deudores, que éstos entonces se comprometen a devolver en cierto plazo y bajo determinadas condiciones. Entre estas últimas la más corriente es la que fija la tasa de interés que habrá de devengar el préstamo.

Las economías modernas se basan en gran parte sobre las deudas a corto o largo plazo que contraen los particulares, las empresas y el Estado. Sólo las transacciones de menor cuantía suelen pagarse en efectivo pues para casi todas las demás se emplean diversas formas de crédito. Las deudas, por lo general, quedan legalmente registradas mediante el uso de instrumentos mercantiles específicos: pagarés, letras de cambio, bonos, etc.

 Deuda pública

Deuda que contrae el gobierno de un país. En ella normalmente se incluyen no sólo los préstamos tomados por el gobierno central sino también los que contraen organismos regionales o municipales, institutos autónomos y empresas del Estado, ya que los mismos quedan formalmente garantizados por el gobierno nacional. La deuda pública suele dividirse en deuda a corto y a largo plazo, así como en deuda pública interna, contraída ante acreedores del país, y deuda pública externa, contraída ante prestamistas del extranjero.

Deuda interna

Deuda interna" es una parte de la "deuda pública". La "deuda pública", en general, es la plata que el Estado costarricense debe. O sea, la suma de empréstitos o préstamos que debe (interna o externamente). El Estado pide plata prestada de distintas maneras. Algunas veces lo hace a través de instrumentos formales, con bancos o entidades internacionales o extranjeras, blandas o comerciales. Otras veces emite bonos o valores, que coloca en diversos mercados.

Deuda externa

Aquella contraída con entidades o personas del exterior y que generalmente está denominada en moneda extranjera. Los pagos por capital e intereses de las deudas externas implican una salida de divisas y un aumento de la cuenta de los egresos de la balanza de pagos. Se contraen deudas externas cuando se financian importaciones, cuando los gobiernos contraen compromisos con bancos, organismos internacionales u otros gobiernos, y cuando las empresas -públicas o privadas- solicitan préstamos para realizar inversiones o para otras necesidades. En este último caso es frecuente que las empresas cuenten con un aval gubernamental que garantiza la devolución de sus préstamos ante los acreedores.

Deuda y Equilibrio Económico

El hecho de que un país no pague sus obligaciones con los organismos de crédito internacionales es la prueba del fracaso de un país, aunque pagar en momentos difíciles sería mucho más grave, porque pondríamos en riesgo el equilibrio económico. Sin dudas el mayor impacto sobre el equilibrio económico es la ruptura del presupuesto económico. Es obligación exclusiva de la Concedente recomponer este equilibrio restaurando las bases económicas del contrato. Respecto a la relación devaluación – equilibrio económico financiero de la Concesión, resulta claro del propio texto contractual como de los antecedentes del proceso licitatorio que el riesgo de una devaluación nunca fue una variable que pesara sobre los accionistas dado que el contrato otorga respecto de la equivalencia económica de la convertibilidad un verdadero seguro de cambio. Los negocios de estas características tienen 3 fuentes de financiamiento para sus inversiones: capital propio, deuda financiera y reinversión de flujos de fondos positivos. Tanto la deuda financiera como el capital de los accionistas (capital social más ganancias reservadas) no son gratuitos sino que remunerados por el negocio. La deuda financiera tiene una remuneración explícita en las condiciones de financiamiento a través de la tasa de interés y un plazo predeterminado de devolución.

Aspectos macroeconómicos de las cuentas fiscales

El análisis económico de un país puede verse como el producto final del trabajo estadístico que brindan los datos de un sistema informativo, compuesto por diversos indicadores que se relacionen entre sí. Los aspectos principales para diagnosticar las principales tendencias de la economía nacional de un país pueden ser vistos mediante en comportamiento de las series en los últimos quince o veinte años, siempre que sea factible; por tanto, no se deberá hacer referencia al análisis de coyuntura referido a períodos muy cortos.

En esencia los aspectos que consideramos deber ser tratados sintéticamente son:

1- Analizar la dinámica de la estructura económica, a partir del peso de cada sector que conforma el Producto Interno Bruto. Podrá apreciarse cuales de las actividades, primarias, secundarias o terciarias van ganando o perdiendo valor en el período analizado. Es de gran importancia valorar si el sector terciario está creciendo sobre bases reales o especulativas y en particular conocer sobre que tipo de servicios se apoya la dinámica.

2- Calcular la Balanza de Bienes y Servicios. Es útil realizar una valoración en términos comparables para conocer el aumento o disminución de los flujos reales de importación y exportación. En este sentido es conveniente calcular el coeficiente de importación y de exportación con relación al PIB. Aquí se podrá apreciar el esfuerzo exportador o la política de sustitución de importaciones que ha realizado el país independientemente del efecto precio.

3- Analizar el Efecto de la Relación de Intercambio y su influencia en el Ingreso Interno Bruto Real. Este análisis se vincula al segundo aspecto que trata sobre la balanza comercial de bienes y servicios a precios constantes.

4- Comparar la tasa de ahorro nacional bruto y la tasa de inversión bruta para complementar el análisis anterior. Estas tasas deben obtenerse relacionando el ahorro y la inversión con el INBRD.

Analizar la relación entre la tasa de ahorro y de inversión y la dinámica de crecimiento económico.

Impactos macroeconómicos de las políticas fiscales, tributarias y monetarias

Lamentablemente para nuestro país, la política fiscal ha sido mal llevada a lo largo de muchos períodos gubernamentales, uno y otro gobierno han tratado de implantar paquetes económicos que reactiven la economía venezolana, pero lamentablemente fallan al no poder controlar el Gasto Público y mucho menos se ha creado una cultura tributaria en los ciudadanos y empresas Venezolanas.

Durante los períodos de bonanza petrolera que vivía el país y hasta la llegada del viernes negro, la costumbre por parte de los gobiernos; era tener un enorme gasto público producto de un abultado número de subsidios y regalías; y una política de endeudamiento demasiado arriesgada, y como los ingresos por concepto de exportaciones petroleras eran suficientes para cubrir el gasto público, realmente no se desarrollo nunca una política económica y menos una política tributaria eficiente y adaptada a la realidad del país y modernizada. La modernización llegó muy tarde, hace apenas unos 15 o 20 años los instrumentos fiscales utilizados en las políticas económicas eran pocos, mal implantados y muy difíciles de controlar, obteniéndose una gran pérdida por los altos niveles de evasión fiscal que se presentaban.

Luego del viernes negro, y por causa de políticas económicas que no han sido diseñadas para adaptarse a la realidad de nuestro país, la política fiscal ha sido mal planteada y mal ejecutada. Se ha intentado aplicar serias medidas en materia económica pero han perdido efecto; primero por falta de continuidad en las políticas aplicadas, es decir, muchas veces dentro de un mismo periodo gubernamental hemos visto cambios en las políticas aplicadas, y apenas toman control los nuevos gobiernos inmediatamente son cambiados los planes económicos, con esto solo se logra un sistema inestable que no es capaz de asimilar un lineamiento cuando se le impone una nueva dirección. En segundo lugar por carecer de un planteamiento que busque primero, controlar el gasto público a través del mejoramiento y simplificación del sector público y crear un Sistema Tributario eficiente, para luego poco a poco pero con paso firme y sostenido lograr la reactivación económica que tanto requiere Venezuela.

En Venezuela, la posibilidad de un Estado como el que tuvimos en las últimas décadas ya no es viable, por la sencilla razón de que el país no se puede permitir ese lujo. La sinceración de la economía es y seguirá siendo la única salida. Los controles excesivos, los subsidios, el proteccionismo, el paternalismo estatal y el Estado empresario, conllevan altos grados de ineficiencia y terminan imponiendo un elevado costo a la sociedad. Esos costos tienen que salir de alguna parte (endeudamiento). Las políticas económicas que caracterizaron la política económica venezolana entre 1974 y 1994 arrojaron una hiperinflación alimentada por un drástico y continuado deterioro en el valor de nuestro signo monetario.

Política Fiscal Actual: El actual gobierno venezolano, según su propuesta económica propone una reducción del gasto público, y una modificación al tratar de reducir el gasto corriente, a través de reestructuraciones en todos los organismos oficiales para hacerlos más eficientes y menos costosos, y por su parte aumentar el gasto de capital, para crear la infraestructura necesaria para comenzar la reactivación económica. El presupuesto fiscal del año 2000, tiene un nivel de gasto total acordado de Bs. 17.878 millardos, equivalentes al 24,2% del PIB, aumentando su nivel en 1,5 puntos del PIB con respecto al presupuesto de 1999. De este total de gasto, el 84,5% se concentra en los siguientes ministerios: Finanzas, del Interior y Justicia, Educación, Cultura y Deporte, Salud y Desarrollo Social, Infraestructura y Defensa.

En referencia a la clasificación económica del gasto, el mismo presenta una orientación que está en sintonía con los lineamientos estratégicos de este Programa Económico. Los gastos corrientes se ubican en monto de Bs. 12.718 millardos, equivalentes al 17,3% del PIB, creciendo en tan sólo 0,3 puntos del PIB con respecto al año precedente. Los de capital, se sitúan en Bs. 2.967 millardos, equivalentes al 4,0% del PIB, superando en más de 1,1 puntos del PIB al gasto presupuestado del año 1999, y por último, las aplicaciones financieras, dentro de las cuales se encuentran la amortización de préstamos, alcanzan un monto de Bs. 2.192 millardos, equivalentes al 3% del PIB, presentando una variación con respecto al año pasado de 0,1 puntos del PIB.

Por otra parte, en materia de gestión tributaria propone una reestructuración del actual Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria (SENIAT), para aumentar la recaudación y evitar la evasión de impuestos. Así como la aplicación de una serie de instrumentos de recaudación que permitan reducir el déficit fiscal. En este sentido, el presupuesto fiscal para el año 2000, fija como meta en los ingresos ordinarios de origen no petrolero un monto de Bs. 8.561 millardos, equivalente al 47,8% del total de ingresos, mejorando su participación en 5,7 puntos porcentuales con respecto al nivel alcanzado en 1999. Los ingresos fiscales originados por la actividad petrolera, excluyendo las transferencias al Fondo de Inversión para la Estabilización Macroeconómica (FIEM), se estiman en Bs. 4.211 millardos, equivalentes al 23,6% del total de ingresos fiscales.

Esto luce muy bien en el papel, pero ha sido un factor común observar excelentes propuestas económicas por parte de los distintos gobiernos venezolanos que luego se pierden en la intrincada e ineficiente red burocrática, o simplemente no son capaces de cumplir las metas que son trazadas, en otras ocasiones, y debido a nuestra gran dependencia de las exportaciones petroleras, los planes se ven afectadas por variaciones en los precios del petróleo, e incluso por crisis ocurridas en otros países que crean un efecto dominó, afectando a las economías más vulnerables como la nuestra.

Instrumentos Fiscales: Los economistas de finanzas públicas consideran que el sector público tiene tres ramas de actividades o tres funciones principales:

• La función de estabilización y crecimiento, que se interesa en mantener el balance macroeconómico a fin de prevenir tanto grandes inclinaciones en el empleo y la actividad económica y severos ataques de inflación, así como asegurar una adecuada tasa de crecimiento económico; – La función de distribución, que se refiere a la adecuada distribución de la renta entre los diversos grupos de la economía y,

– La función de asignación, que se relaciona con la eficiente asignación de recursos en toda la economía. Cada una de estas funciones representa no solamente un objetivo legítimo de política gubernamental sino también un importante aspecto de desarrollo económico.

Las tres metas del sistema tributario señaladas anteriormente, con frecuencia están en conflicto, particularmente cuando se deben mantener los ingresos globales, forzando así a los formuladores de políticas a escoger entre las mismas al tomar sus decisiones de política tributaria. Más importante en ese respecto, es el conflicto entre un sistema tributario eficiente o uno que interfiere menos con el comportamiento económico y crean un menor impacto sobre las decisiones para trabajar o ahorrar o invertir, y un sistema tributario de distribución deseable o uno que logre mejor los objetivos de equidad de la sociedad.

Por ejemplo generalmente se considera que los impuestos sobre la renta sirven a los objetivos de distribución bastante bien, ya que la renta constituye una buena medida de la capacidad de pagar y los impuestos sobre la renta pueden ser prontamente adaptados a las circunstancias individuales y graduados de acuerdo con la renta, las altas tasas marginales de impuestos, sin embargo, pueden tener efectos de incentivos adversos, haciendo los impuestos sobre la renta menos favorables en términos de eficiencia. Los impuestos a las ventas se perciben con efectos contrarios. Un IVA, que se aplica de manera uniforme a todas las formas de consumo puede tener una puntuación alta en lo que respecta a la asignación pero una baja calificación en lo que respecta a distribución, ya que afectaría más fuertemente a las personas y familias de bajos recursos.

Además los instrumentos tributarios también difieren en las demandas que se hacen a la administración tributaria así como en la característica de cumplimiento. Los impuestos basados en transacción tienden a ser más fáciles de administrar que los impuestos que requiere complejas reglas de medición de renta para ser aplicadas. Igualmente, los impuestos que pueden ser recaudados a través de retención serán más fácilmente administrados que aquellos que requieren la presentación de declaración de impuestos.

 En caso de incumplimiento, factores tales como la oportunidad de evadir impuestos, las ganancias de la evasión tributaria, los riesgos de detección, y las sanciones aplicadas, se detecta que pueden variar de un impuesto a otro.

Los formuladores de políticas generalmente recurren a dos tipos de acciones al tratar de manejar el problema de conflictos entre las metas. En primer lugar, pueden escoger una mezcla de impuestos. Segundo pueden adoptar disposiciones particulares dentro de la estructura de cada tipo de impuestos en un intento por resolver los conflictos de metas.

Los economistas generalmente dividen los impuestos entre directos e indirectos. Las diferencia entre los dos es que los impuestos directos (renta, patrimonio, bienes inmuebles) se recaudan de las personas que se presumen deben pagar el impuesto, mientras que los impuestos indirectos se presume sean transferidos a los consumidores. Siguiendo el análisis de la sección anterior, la selección entre los instrumentos tributarios probablemente deben reflejar, al menos en parte, sus efectos fundamentales sobre la estabilización económica, asignación de recursos y la distribución de la renta. Aunque los principios detrás de estas tres funciones del sistema tributario puedan servir de base al debate de política en los países en desarrollo, una consideración adicional, menos frecuentemente reconocida, también explica el patrón de tributación directa e indirecta observado en la práctica. Esta consideración adicional es la facilidad de administración de cada impuesto y el grado de cumplimiento de cada uno.

La importancia de los impuestos indirectos en los países de rentas bajas se debe en gran medida a aspectos de administración y cumplimientos tributarios. Resulta significativamente más sencillo administrar y recaudar impuestos indirectos que administrar impuestos sobre la renta. Los derechos de aduana, por ejemplo, son relativamente fáciles de recaudar, por que todos los bienes entran al país a través de un puerto que puede ser controlado por los administradores tributarios. A los importadores que no cumplen con los derechos de aduana (o no proporcionan garantía suficiente) no se les permite retirar sus bienes. El impuesto sobre la renta, por otro lado, es mucho más difícil de administrar debido a que el impuesto no puede ser recaudado a través de controles físicos. Las autoridades más bien requieren que se presente una declaración y deben invertir recursos para verificar la renta declarada. La única excepción es la renta sujeta a impuesto mediante retención, pero aun en este caso las autoridades tienen que supervisar a los agentes de retención para garantizar la transferencia al gobierno de los impuestos retenidos. La solución de política a estos problemas igualmente consta de tres partes: Primero, un reconocimiento de que la adaptación del sistema tributario para lograr algún balance preciso de los objetivos sociales y económicos es necesaria, segundo no se puede lograr algunas ganancias cambiando la combinación de impuesto directos e indirectos, pero que cada instrumento de ingresos específicos debe mantenerse relativamente bien definido; tercero, el entendimiento de que una estructura tributaria sólida sin adecuada atención a la administración tributaria no constituye una política tributaria deseable.

Instrumentos Fiscales Utilizados en Venezuela.

El sistema impositivo venezolano muestra una marcada dependencia con respecto al petróleo. Tal afirmación se hace evidente al constatar que los ingresos petroleros en 1989 representaban un 60% de los ingresos fiscales totales. El impuesto sobre la renta aplicada a personas naturales apenas contribuye con un 2.5% de lo recaudado, mientras que otros impuestos como los que pechan a licores, cigarrillos, fósforos, sucesiones etc., apenas aportan un 2% de lo recaudado.

En un intento por disminuir la dependencia fiscal con respecto al petróleo, se han utilizado distintos tipos de impuestos entre los cuales se encuentran el Impuesto al Valor Agregado (IVA), el Impuesto Sobre las Ventas (ISV), el Impuesto sobre las Ventas al Mayor y al Consumo Suntuario (ISVM), el Impuesto a los Activos Empresariales (IAE), y el Impuesto al Débito Bancario (IDB), esto supuso la modernización del sistema tributario venezolano, junto con la creación del Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria. Luego de la Apertura Petrolera, los niveles de recaudación de impuestos no petroleros han aumentado considerablemente llegando a representar un 50% del total de ingresos recaudados y llevando los ingresos petroleros a un nivel del 35% del total de los ingresos.

Repercusiones de la Política Fiscal en Venezuela

Definitivamente que la política económica aplicada en cualquier país tendrá una repercusión positiva o negativa sobre la sociedad que conforma dicho país, incluyendo empresas, ciudadanos, industrias, etc. En el caso de Venezuela, lamentablemente es necesario reconocer que las políticas económicas y por ende las políticas fiscales aplicada a lo largo de los últimos 50 años, no han sido más que incoherentes medidas contrarias a lo que aconseja la Teoría económica positiva, al contrario solo han logrado arrastrar al país a un profundo estancamiento del cual resulta muy difícil, pero no imposible de salir.

Para explicar las consecuencias que puede tener una política fiscal mal aplicada sobre la sociedad tomaremos como ejemplo las políticas aplicadas durante el segundo período presidencial Carlos Andrés Pérez, el cual es tristemente recordado como un período de profunda crisis económica en el país y de gran inestabilidad política que tuvo como resultado los sucesos ocurridos el 27 y 28 de Febrero de 1989, el 4 de Febrero y 27 de Noviembre de 1992 y finalmente la destitución del Presidente en 1993.

La Venezuela de 1989 era muy distinta a la de 1974, cuando la bonanza petrolera ocasionada por la crisis de los países árabes nos colocó como el único proveedor seguro de petróleo para las naciones occidentales. Por el contrario el país encaraba el dilema de cómo resolver el déficit del sector público, la deuda pública externa superaba en relación de 4 dólares a 1 los niveles de las reservas internacionales, el gobierno anterior había suscrito un acuerdo de refinanciamiento de la deuda que obviamente resultaba imposible de honrar.

La inflación se acercaba al 30%, reflejando la artificialidad de la economía venezolana, producto del estricto control de precios que existía más un sinnúmero de subsidios. Era evidente que esos mecanismos eran ya insostenibles, pues ni el Estado poseía los recursos para seguir otorgando subsidios, ni las empresas privadas estaban en capacidad de subsistir bajo el régimen de control de precios, al cual estaban siendo sometidas.

Por último el signo monetario venezolano padecía las consecuencias de sucesivas devaluaciones. Se había impuesto un estricto control de cambios administrado por RECADI, que se caracterizaba por los más increíbles niveles de corrupción. A finales de 1988 la tasa de cambio preferencial era de Bs. 14,50 por Dólar; en tanto que en el mercado libre o paralelo, el Bolívar llegó a cotizarse a la cifra de Bs. 40 por Dólar. Bien la realidad de la crisis económica venezolana para ese momento habría obligado a cualquiera a asumir una serie de medidas orientadas a resolver esa situación. El país tendría que pagar las consecuencias de las irresponsabilidades cometidas durante los 20 años anteriores, "las leyes económicas son duras, pero son leyes" había que apretarse el cinturón.

El tren ministerial estaba formado por excelentes profesionales los cuales diseñaron las políticas económicas que se aplicarían en el período, en materia fiscal llamado Programa de Ajustes Macroeconómicos.

Se tomó la decisión de liberar los precios del mercado, ya que era imposible mantener los subsidios que permitían este estricto control sobre los precios, esto ocasionó inmediatamente una tendencia alcista muy difícil de asimilar para la población.

La progresiva devaluación del signo monetario se traducía en un incremento en los precios y por consiguiente un aumento en los costos de producción, sin embargo los recursos provenientes de la devaluación fueron el principal mecanismo para la reducción del déficit fiscal. Se cree sin embargo que no se debió devaluar en forma tan agresiva la moneda venezolana, y tratar de reducir el déficit fiscal contrayendo al máximo el gasto publico, cosa que no se tomó muy en cuenta; ya que la devaluación equivale a la aplicación de un impuesto indirecto, altamente regresivo que afecta a todos los sectores del país.