En forma más clara, se puede decir que el Congreso tiene facultades para dictar leyes, pero no está autorizado a dictar cualquier tipo de leyes. Solamente puede dictar leyes que se enmarquen en la Constitución, es decir, leyes que sean constitucionales.
En tanto en cuanto el Congreso dicte leyes que sean inconstitucionales, no está obrando dentro del marco que la Constitución le da, es decir, se está excediendo. El Poder Judicial, no interfiere en el círculo propio del Poder Legislativo, por el contrario, actuando como custodio de la Constitución, está cortando lo que sobrepasa los límites de las atribuciones del órgano legislativo, por eso, no hay ningún tipo de intromisión de un poder en otro.
Cuando cualquier otro poder se sale del ámbito propio que le confiere la Constitución, al Poder Judicial le corresponde dejar sin efecto tales actos, sean del Poder Legislativo, sean del Poder Ejecutivo, como en el caso de un Decreto inconstitucional o de una Ley inconstitucional.
En cuanto a los actos normativos, se debe referir en primer lugar a los casos en que la declaración de inconstitucionalidad sólo produce efectos limitados o efectos inter partes. Esto significa inaplicabilidad al caso concreto.
1.2 Fundamento y Alcances del Efecto "Erga Omnes".
La declaración de inconstitucionalidad con efectos generales o erga omnes produce, efectos derogatorios, es decir la norma reputada violatoria de la Ley suprema, es retirada del ordenamiento jurídico positivo y deja de tener vigencia, para todos los casos futuros que eventualmente puedan presentarse.
En cambio, la declaración de inconstitucionalidad con efectos limitados, sólo determina, la inaplicabilidad de la disposición jurídica, impugnada al caso concreto en estudio, pero en relación con todos los demás casos, la norma sigue vigente.
Se puede, afirmar, entonces, que entre ambos tipos de declaración de inconstitucionalidad, existe una diferencia cualitativa. Sin embargo, en cuanto a los efectos derivados de uno y otro, se puede sostener, que en la práctica, la diferencia es más bien cuantitativa.
La declaración de inconstitucionalidad con efectos generales priva de efectos a la norma cuestionada en relación con todos los casos que pudieran presentarse. La declaración con efectos limitados se circunscribe a cada caso concreto.
Pero no se puede olvidar que por acumulación de casos concretos –supongamos que una Ley afecte a mil personas y todas ellas la impugne- se puede lograr el mismo efecto de una declaración erga omnes, que la norma de hecho deja de tener vigencia. Esto demuestra que la diferencia en el aspecto cuantitativo, invocada como ventaja de lo restringido sobre lo amplio, puede ser superada en ciertos casos, equiparando en la práctica los efectos de uno y otro tipo de declaración de inconstitucionalidad.
Si se aceptara el razonamiento precedente, no resulta lógico considerar que cuando la declaración produce efectos erga omnes, el ejercicio del control de constitucionalidad, importa un atentado contra el principio de división de poderes, y consagra un avance del órgano jurisdiccional en un cuerpo reservado al Congreso; y, en cambio, cuando únicamente origina efectos inter partes, no se produce atentado. Esta distinción no puede fundarse sólo en que los efectos sean más amplios o menos amplios.
En todo caso, para ser coherentes, se debería hablar de que en los dos casos hay un atentado contra el órgano legislativo, porque tanto en uno y en otro, se deja sin efecto una disposición dictada por el Congreso. De manera que si bien la afirmación de que hiere de muerte a la Ley, se aplica en sentido estricto a la declaración de inconstitucionalidad con efectos erga omnes, no es menos cierto, que la declaración con efectos inter partes, también hiere a la Ley al privarle de efectos en un caso concreto.
La acumulación de casos concretos puede producir efectos similares a la declaración con efectos generales. En ciertas situaciones, incluso se llega al extremo de que el número de sujetos afectados por la Ley, es tan escaso que la declaración de inconstitucionalidad con efectos limitados, produce de hecho, efecto erga omnes; por ejemplo una Ley de Expropiación, una resolución de la Cámara de Diputados, la remoción de un Intendente, o de un Gobernador, etc.
En el caso de la declaración de inconstitucionalidad con alcances generales, la problemática se presenta cuando se trata de actos normativos, en cuanto se trata de la declaración de inconstitucionalidad. En estos casos la declaración produce efectos derogatorios, es decir equivale a derogar el acto normativo (ley, decreto, etc.)[16]
En general, cuando el órgano investido de la atribución de ejercer el control de constitucionalidad, es un Tribunal Constitucional, concebido como órgano extrapoderes, el criterio aceptado es que sus resoluciones producen efectos "erga omnes". En cambio, cuando la función corresponde al máximo Tribunal del Poder Judicial, se tiende a otorgar sus resoluciones solamente efectos limitados, y existe resistencia a conferir efectos generales a las mismas.
CAPÍTULO V
Excepción de inconstitucionalidad
1. Concepto
La excepción es la otra vía procesal mediante la cual se puede plantear la inconstitucionalidad. Hay autores que la llaman vía indirecta o incidental –por oposición a la directa, que es la acción– debido a que la cuestión constitucional se articula o introduce en forma incidental dentro de un proceso cuyo objeto específico no es la posible declaración de inconstitucionalidad, sino otro distinto.
Lo cual justifica el uso del vocablo incidente por parte de la Constitución y del Código Procesal Civil. Expresión, por lo demás, propia de las Constituciones y de uso corriente en el lenguaje de los autores.
Esta designación, sin embargo, sólo se caracteriza a la excepción como vía procesal para hacer valer la inconstitucionalidad, pero no su naturaleza jurídica.
También se la considera indirecta porque la excepción nunca atacará directamente la Ley reputada inconstitucional, sino la sentencia o resolución que la hubiese actuado. De manera que la ejercerá contra la sentencia o resolución, para obtener la declaración de inconstitucionalidad de la Ley en que aquella se funda.
Lo cual, desde luego, no excluye la posibilidad de que la sentencia o resolución sea inconstitucional, independiente de la Ley que actúa y aún a pesar de la Ley que actúa según está admitido por nuestro derecho judicial.
Características
Algunas de las características de este medio general de defensa son las siguientes:
1) Es oponible en cualquier instancia
2) No suspende el procedimiento, que igual debe seguir hasta la sentencia definitiva.
3) No puede ser resuelta por el Juez ni otro órgano jurisdiccional que no sea la Corte Suprema de Justicia.
4) Los antecedentes de la cuestión, una vez planteada, deben ser elevados a la Corte Suprema de Justicia, comportando ello un trámite especial.
5) Puede ser opuesta en cualquier instancia, y no sólo al contestar la demanda.
6) Puede plantearla tanto el demandado como el actor.
7) El órgano jurisdiccional ante el cual se la plantee, debe elevar los antecedentes a la Corte Suprema de Justicia.
8) Debe ser resuelta en fallo independiente, por la Corte Suprema de Justicia, antes de que el órgano jurisdiccional inferior dicte sentencia definitiva.
3. Formato Procesal
La excepción de inconstitucionalidad puede ser opuesta, en el marco de un proceso, en los siguientes casos:
a) Por el demandado, al contestar la demanda, si estimare que esta se funda en un acto normativo inconstitucional.
b) Por el reconvenido (actor) al contestar la reconvención, si estimare que ésta se funda en un acto normativo inconstitucional.
c) Por el actor cuando estimare que la contestación de la demanda se funda en un acto normativo inconstitucional.
d) Por el reconvincente (demandado) cuando estimare que la contestación de la reconvención se funda en un acto normativo inconstitucional.
e) En segunda o tercera instancia, por el recorrido al contestar la fundamentación del recurso, si estimare que ésta se funda en un acto normativo inconstitucional; y por el recurrente si estimare que dicha contestación incurre en el mismo vicio.
La excepción de inconstitucionalidad, se debe presentar en el marco de un proceso, por iniciativa de las partes intervinientes en el mismo (actor o demandado, reconvincente o reconvenido, recurrente o recurrido) y en relación con un acto normativo reputado inconstitucional. La cuestión debe ser decidida, no por el Juez de la causa, sino por la Corte Suprema de Justicia (o la Sala Constitucional).
La deducción de la excepción de inconstitucionalidad no produce efecto suspensivo sobre el trámite del proceso principal el cual sigue su curso hasta llegar al estado de sentencia.
Esto es así porque la oposición de la excepción tiene carácter preventivo destinado a evitar la aplicación de la Ley impugnada por inconstitucionalidad. La excepción de inconstitucionalidad se sustancia como un incidente por pieza separada, dentro de un proceso principal.
Si no hubiere opuesto la excepción de inconstitucionalidad en la oportunidad prevista por la Ley, el interesado tampoco podrá promover posteriormente la acción de inconstitucionalidad para impugnar la resolución que dicte el juez.
Deducida que fuere la excepción de inconstitucionalidad el juez dispondrá la formación de un expediente separado, el cual estará integrado con las compulsas de las actuaciones cumplidas hasta el momento de la oposición inclusive.
La formación del expediente separado, que manda la norma, es a los efectos de la remisión a la Corte, en consideración a que la excepción deducida no tiene la virtualidad de suspender el trámite del principal que continúa hasta llegar al estado de sentencia.
Producida una cuestión constitucional en un proceso, la Corte debe omitir pronunciamiento sobre la misma, aún en el supuesto de que la contraparte se hubiera allanado a la excepción de inconstitucionalidad opuesta.
En cualquier estado en que se encuentre la tramitación de la excepción de inconstitucionalidad aquel que lo dedujo podrá desistir, en razón de que la promoción del incidente se basa en un derecho disponible conferido por la ley en miras al interés individual, cuya renuncia no está prohibida.
En esta hipótesis, el juez dictará resolución poniendo fin al incidente y ordenando su archivo. El desistimiento requiere que quien lo formule cuente con poder o cláusula especial para ello o la conformidad del mandante expresada en el escrito respectivo.
Cuando el desistimiento se produjere ante la Corte, ésta de oficio podrá declarar la inconstitucionalidad. A su vez, el juez ante quien se desistió podrá hacer uso de la facultad que le confiere el artículo 18 inc. a) del Código Ritual, y remitir oficio el expediente a la Corte para que esta se pronuncie sobre la inconstitucionalidad.
El pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia deberá tener la forma de sentencia definitiva, que es la que corresponde porque pone fin a la cuestión.
El contenido de la sentencia estará circunscrito a la declaración o no de la inconstitucionalidad de la ley o instrumento normativo impugnado, y su inaplicabilidad al caso concreto. La Corte no juzgará acerca de cualquier otra circunstancia que no sea la inaplicabilidad de la ley o del instrumento normativo de que se trate, referida al caso específico y particular y en relación a la persona que haya planteado la inconstitucionalidad.
El pronunciamiento de la Corte que declara la inconstitucionalidad no tiene el alcance de derogar la ley, sólo está limitada a tornarla inaplicable en la cuestión sometida a decisión.
El órgano judicial (juez o tribunal) a los efectos de su aplicación, puede necesitar interpretar la norma constitucional para establecer su sentido y alcance. Cuando de ello se trata estará ante una cuestión constitucional sobre la que única y exclusivamente tiene competencia la Corte Suprema de Justicia. A los jueces y Tribunales les está vedado establecer el alcance y sentido de las normas constitucionales. A ellos les corresponde aplicar la Constitución, no interpretarla, lo cual no sólo puede hacerlo la Corte Suprema de Justicia.
La deducción de la excepción de inconstitucionalidad no produce efecto suspensivo sobre el trámite del proceso principal el cual sigue su curso, hasta llegar al estado de sentencia. Esto es así porque la oposición de la excepción tiene carácter preventivo destinado a evitar la aplicación de la Ley impugnada por inconstitucional. La excepción se sustancia como un incidente por pieza separada, dentro de un proceso principal. El juez o tribunal, ante el que se opuso la excepción de inconstitucionalidad debe limitarse a ordenar los traslados previstos por la Ley y una vez contestados o vencidos los plazos para hacerlo, remitir sin más trámite el expediente a la Corte, para que ésta emita su decisión antes de que el inferior dicte resolución, porque gracias a ello este podrá saber en definitiva si la ley de que se trata es o no aplicable.
La Constitución previene que la excepción de inconstitucionalidad podrá ser opuesta en cualquier instancia dentro de un proceso a fin que el Juez o tribunal lleve los antecedentes a la Corte Suprema de Justicia, a fin de que sea ésta la que se pronuncia sobre la cuestión constitucional planteada. El recurrido, deberá oponer la excepción al contestar la fundamentación del recurso interpuesto con motivo del traslado que el mismo corresponde corrérsele. El recurrente, podrá, a su vez, en el plazo de tres días oponer la excepción cuando se creyere con derecho a hacerlo, por estimar que en la contestación se incurrió en las causas previstas en la Ley.
La impugnación de inconstitucionalidad procede en cualquier clase del proceso.
El tipo de procedimiento que la ley establece para una determinada cuestión –lo cual es un aspecto formal fundado en razones prácticas-, no constituye impedimento para obtener el pronunciamiento de la inconstitucionalidad.
De acuerdo con el Principio de la Supremacía de la Constitución, en cuya virtud se debe invalidar toda violación a la misma, no importa donde se produzca, a fin de restablecer su imperio, el precepto proceso autoriza, como es lógico, que la excepción de inconstitucionalidad puede ser opuesta en los incidentes.
La oposición de la excepción no impide que prosiga el curso del juicio principal. Tampoco impide que se dicte sentencia definitiva, aunque la Corte no se hubiera pronunciado sobre la cuestión constitucional promovida en la excepción, salvo que se trate de un incidente que afecte el fondo de la cuestión principal y tenga reconocido carácter suspensivo.
Son partes en la excepción de inconstitucionalidad aquel que la interpone, el otro litigante y el Fiscal General del Estado.
CAPÍTULO VI
Legislación paraguaya
1. La Acción de Inconstitucionalidad en la Legislación Paraguaya
Ley Orgánica de los Tribunales
La Ley Nº 325, "Orgánica de los Tribunales", del 23 de noviembre de 1918, confería al Superior Tribunal de Justicia competencia exclusiva para entender en las cuestiones de constitucionalidad que llegarán a su conocimiento por la vía de los recursos de apelación y nulidad interpuestos contra los fallos de los tribunales de alzada. El artículo 44 del mencionado cuerpo legal expresaba cuanto sigue: "Conocerá por vía de apelación y nulidad de las sentencias definitivas de los Tribunales de Apelación en los casos siguientes:…2) De las que recaigan en un litigio en que se haya cuestionado, desde primera instancia, la validez de un Tratado, Ley, Decreto o Reglamento, bajo la pretensión de ser contrarios a la Constitución, quedando excluidos de este recurso la interpretación o aplicación que los Tribunales hicieren de los Códigos Civil, Penal, Comercial y Procesal".
La primacía del orden constitucional no establecido, pues, vía jurisprudencial, como ocurriera con la famosa sentencia del Juez Marshall en los Estados Unidos, ni como consecuencia de alguna disposición expresa del texto constitucional, no por obra del legislador, por supuesto, ante una necesidad que, en la época, se tornaba evidente.
Como consecuencia de otro golpe de estado (1973), es efímeramente restituida la vigencia de la Constitución de 1870 que, finalmente, en 1940 por un Decreto emanado del Mariscal Estigarribia es sustituida por la que se conoce como Constitución de 1940.
Esta Constitución afirma la primacía del orden constitucional de manera explícita (artículos 4 y 91) pero no innova mayormente en materia de acción o recurso de inconstitucionalidad que sigue rigiéndose por las normas establecidas en la Ley 325 que, confería competencia exclusiva a la Corte Suprema de Justicia, bajo las condiciones allí establecidas.
Cabe recordar, que aún cuando no hubiera existido el citado artículo de la Ley Orgánica de los Tribunales –en la actualidad tenemos el Código de Organización Judicial-, el control de la legitimidad debía entenderse confiado al Poder Judicial, por vía de la interpretación. En efecto, a falta de regla expresa resultaba en forma explícita como iban ellos a respetar la jerarquía para la aplicación de las leyes (la Constitución en primer término) si no tenían jurisdicción para decidir cuando existía colisión de normas, y en caso afirmativo, para resolver contra las normas ordinaria por incompatibilidad con la constitución.
La redacción defectuosa del in fine del artículo 44, inc. 2 C.O.J. –que regía la cuestión-ha dado lugar a interpretaciones encontradas –según cualquiera de las causas ha sido de todos modos derogado- dice él, que la Corte Suprema "conocerá por vía de apelación y nulidad de las sentencias definitivas de los Tribunales de Apelación que recaigan en un litigio en que se haya cuestionado desde la primera instancia, la validez de un Tratado, Ley, Decreto o Reglamento, bajo la pretensión de ser contrario a la Constitución, quedando excluidos de este recurso la interpretación o aplicación que los Tribunales hicieren de los Códigos Civil, Penal, Comercial y Procesal".
La exclusión debió enunciarse como regla general respecto de todas las leyes, porque aplicarlas e interpretarlas es función normal de los jueces. Mientras la aplicación o interpretación no lleva a la lesión de un principio instituido por la Constitución, no existe ni puede existir inconstitucionalidad. Sostener que solamente la aplicación o interpretación de los Códigos Civil, Penal, Comercial y Procesal no pueden ser sometidas a la impugnación de inconstitucionalidad, es decir poco y decir demasiado. Lo primero, porque en la misma situación deben encontrarse todas las leyes que integran nuestro derecho positivo, cuya mera aplicación e interpretación no pueden ser objeto de inconstitucionalidad, mientras ésta no se verifique. Lo segundo, porque repugna a la Constitución este privilegio de intangibilidad e interpretación escaparían al control de constitucionalidad. Los códigos citados no son ni más ni menos que leyes y no es posible aceptar que sus normas puedan violar impunemente la Constitución, ni tampoco que la aplicación e interpretación que se haga de ellas puede ser impunemente inconstitucional.
Si el órgano jurisdiccional aplica una norma inconstitucional cualquiera sea la ley que la contenga, o la interpreta de un modo contrario a la Constitución, habrá inconstitucionalidad. Mientras eso no ocurra, en cambio, no podrá ejercerse el control, pues la errónea aplicación o interpretación de la Ley, por más equivocada que sea, no da lugar a la inconstitucionalidad.
Constitución de 1967
A nivel constitucional, la facultad de ejercer el control de constitucionalidad fue establecida por primera vez en la Constitución de 1967. Su artículo 200 rezaba así: "La Corte Suprema de Justicia tendrá facultad para declarar la inconstitucionalidad de las leyes y la inaplicabilidad de las disposiciones contrarias a esta Constitución, en cada caso concreto y en fallo que sólo tendrá efecto con relación a ese caso. El procedimiento podrá iniciarse por acción ante la Corte Suprema de Justicia, y por excepción en cualquier instancia, y se elevarán sus antecedentes a dicha Corte. El incidente no suspenderá el juicio, que proseguirá hasta el estado de sentencia…".
En relación con la norma transcripta, corresponde realizar las siguientes posiciones:
a) En primer término, no se crea ninguna jurisdicción constitucional especializada, sino que la Corte Suprema de Justicia, integrada con cinco miembros, es la que tiene competencia exclusiva y originaria para decidir sobre la constitucionalidad o no de las leyes u "disposiciones contrarias" a la Constitución.
b) Estableciendo un control concentrado de inconstitucionalidad, se da la misma contradicción que se dará en la Constitución de 1.992, de que los efectos de una declaración de inconstitucionalidad sólo alcanzan a quienes son partes o se relacionan con el caso en cuestión.
Esta regulación es a consecuencia del intento de conciliar dos modelos diferentes: en primer término, el modelo americano, en cuyo derecho admitiéndose el control difuso de constitucionalidad, es decir, que cualquier Juez puede declararla, es obvio que sus efectos solamente se extienden al caso sometido a la decisión del Juez. Pero debe hacerse notar, y muy enfáticamente, que cuando la Corte Suprema de los Estados Unidos emite un pronunciamiento sobre cuestiones constitucionales, ocurre lo que da en llamarse el stare decisys, es decir que tal decisión gana la condición de "precedente", que por las peculiaridades del sistema anglosajón, resulta obligatoria aplicación por otros órganos jurisdiccionales inferiores, es decir, en este caso la declaración de inconstitucionalidad gana un alcance general. Pero en la norma paraguaya que consideramos, los contribuyentes temieron acordar a los jueces inferiores la capacidad de pronunciarse sobre la constitucionalidad o no de alguna Ley, y es la razón por la que se optó por un intento de consagrar el modelo europeo, de que aquí sus decisiones hasta ahora no ha mediado una definición jurisprudencial clara, ciñéndonos a la letra del texto constitucional, sólo tiene alcanza al caso concreto en estudio.
Como se puede apreciar, sólo se admitía en forma expresa el control de actos normativos. Posteriormente, por vía jurisprudencial, los actos jurisdiccionales fueron considerados también objeto pasible del control de constitucionalidad. En efecto, a partir de Acuerdo y Sentencia Nº 107, del 17 de mayo de 1985, se admitió la posibilidad de que, como resultado de la interposición de la acción pertinente, la Corte Suprema pudiera declarar la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de sentencias judiciales.
En 1988, a nivel de Ley secundaria, el Código Procesal Civil consagró la posibilidad de ejercer el control de constitucionalidad tanto respecto de actos normativos de carácter general o particular, como respecto de actos jurisdiccionales (resoluciones de los jueces o Tribunales).
La Corte Suprema de Justicia, si bien es cierto recibe esta competencia específica en materia constitucional, no se erige en un Tribunal Constitucional, propiamente, sino que esta competencia es compartida con otras asignadales, tales como la de constituir tribunal de Tercera Instancia en numerosos casos civiles, penales o de otra naturaleza.
contenido y características de los preceptos constitucionales.
Desde la Constitución de 1967, el control ha sido confiado de modo expreso a un órgano jurisdiccional, como es la Corte Suprema de Justicia.
Este sistema, según lo preceptúa el articulo 200, como se puede advertir fácilmente, es el sistema del control de jurisdiccional concentrado, desde que el mismo no está entregado a todos los jueces ordinarios sino a un órgano específico del Poder Judicial que es la Corte Suprema de Justicia. Se asemeja al generalizado en Europa –en cuanto es un solo Tribunal el facultado para la declaración-, pero se diferencia de él en que esa declaración no tiene carácter general, cuyo efecto es la invalidación de la ley, sino solamente opera su efecto al caso concreto. Al primer sistema se ha considerado de auténtico control, porque otorga poder directo de invalidación de la ley, que no puede entrar en vigencia ni ser aplicada después de la publicación del fallo anulatorio. Se observa que presenta el peligro de que afecte el principio de separación e independencia de los poderes, porque el órgano encargado de la función puede invalidar esferas que le son extrañas mediante resoluciones que tienen la fuerza y los caracteres de la misma Ley.
Así, pues de acuerdo con el artículo 200 de la Constitución Nacional ningún juez inferior puede declarar la inconstitucionalidad y consecuente inaplicabilidad de una ley, mientras la Corte Suprema de Justicia viene a constituirse en algo parecido a un Tribunal especial de garantía constitucionales con una competencia que no le viene del poder jurisdiccional común.
Obviamente con este sistema la uniformidad de soluciones en materia constitucional, en atención a que la profusión y disparidad de las mismas –y aun contradicción-, que ocurre cuando se atribuye competencia a diversos órganos jurisdiccionales, trae aparejada la desconfianza de los ciudadanos sobre el derecho que les rige y disminuye el prestigio de la ley y de la justicia. Pues no es fácil explicarse que lo que es constitucional para otro, y viceversa, o que un mismo precepto de la ley suprema sea objeto de distinta inteligencia. El sustento del sistema viene a ser el mismo que el de la casación o el de los fallos plenarios, destinados a uniformar la doctrina legal.
Se ha dicho que es exagerado hablar de "control jurisdiccional" de la Constitución, y esto es cierto, aun en aquellos países en que ese "control" se halla principalmente confiado a órganos jurisdiccionales. La defensa de la Constitución, en efecto, está atribuida también al Poder Ejecutivo, al Poder Legislativo y a los ciudadanos todos.
Hablar de "control" por parte del Poder Judicial, como si se tratara de una atribución exclusiva, constituye una hipérbole; porque la defensa de la supremacía constitucional, es un deber de todos los Poderes y, en general, de todos los ciudadanos. Por otra parte, se han señalado que en sentido técnico no es acertado hablar de "control". El órgano judicial no se propone rever la ley atacada de inconstitucionalidad no la anula, ya que esto escapa a sus facultades, de acuerdo con nuestro sistema, porque tal cosa sería lo mismo que abrogarla, que es función legislativa. El órgano judicial se limita a no aplicar la ley atendiendo al ordenamiento jerárquico de las normas, cuando encuentra que esa ley está en pugna con la Constitución.
Conclusiones Preliminares
La facultad del control que tiene la Corte Suprema de Justicia a través de la declaración de inconstitucionalidad sufre restricciones numerosas, que resultan de la ley misma o de los principios básicos que informan, la organización estatal. Todas ellas, en definitiva, encuentran su fundamento en la necesidad de mantener la independencia y equilibrio de los Poderes, conforme al llamado principio de pesos y contrapesos. Pues la Constitución no quiere poner coto solamente a los avances del poder administrador –más proclive que los otros, según lo enseña la experiencia, por la propia índole de sus funciones, a rebasar su esfera de acción-, sino a cualquiera de los que organiza, de acuerdo con la arquitectura clásica. El fin superior es evitar la dictadura; el medio es impedir una extrema concentración de poder. No importa, pues, en último análisis, por quien sea ella ejercida. Que lo sea por un hombre o por un grupo de hombres que componen un órgano colegiado da lo mismo y repugna idéntica medida al sistema republicano y democrático de gobierno.
La Constitución dice claramente en su artículo 40: "Ningún Poder del Estado podrá jamás atribuirse, ni otorgar a otro, ni a persona alguna, la suma del poder público, ni supremacía por la cual la vida, la libertad, el honor y la propiedad de las personas queden a su arbitrio. La dictadura está fuera de la Ley". Surge, pues, que la Constitución no quiere que se rompa el equilibrio a favor de ninguno de los Poderes, cuyas funciones y competencia organiza. De allí la necesidad de reconocer limitaciones a la facultad de invalidar los actos legislativos y administrativos que se otorga al Poder Judicial por medio de la Corte Suprema. Dada su importancia, ha de admitirse que esa facultad no debe ser usada en detrimento del armónico y eficaz funcionamiento del Estado y a expensas del normal cumplimiento de sus fines. Es difícil, si no imposible, enumerar los casos concretos en que el poder de control se ve limitado, aunque pueden fijarse algunas pautas que han sido clarificadas por la doctrina y, sobre todo, por la jurisprudencia de los propios órganos encargados del control. Pues en este punto hay que admitir que han sido los últimos los más prudentes reguladores de sus atribuciones. Las razones que avalan esas limitaciones son a veces predominante jurídicas o predominantes políticas.
En caso duda, debe estarse por la constitucionalidad de la norma atacada. La presunción de legitimidad que ampara a toda ley tiene que privar no sólo por razones jurídicas, sino también por interés político. La independencia de los Poderes exige que no haya injerencia de uno para juzgar los actos del otro, si el pronunciamiento no esta plenamente justificado. El respecto a la Constitución y la voluntad de servir los intereses nacionales mediante una aplicación leal de la misma, deben presumirse por igual en todos los órganos del Estado. Si la norma que se impugna es susceptible de una interpretación razonable que la concilie con la Constitución, no debe ser declarada ilegítima. Se requiere, por tanto, una fuerte convicción de su incompatibilidad, para concluir que el órgano que la creó ha rebasado el ámbito de su competencia. Así lo exige el respecto que se deben entre sí los Poderes del Estado, ya que todo juicio sobre inconstitucionalidad es aunque en forma discreta un juzgamiento del legislador.
La Corte debe pronunciarse cuando la cuestión constitucional es decisiva para la suerte del litigio, más no cuando este puede ser resuelto por aplicación de normas comunes. O sea que la declaración tiene que venir impuesta por la imposibilidad de resolver el caso sin examinar la cuestión constitucional. Dicho resumidamente, debe ser inexcusable. Si así no fuese, ejercería un control abstracto y constituiría un innecesario control sobre el acto de otro poder –desde el momento que no se estaría tutelando ningún derecho concretamente afectado-. La vía de la inconstitucionalidad no está dado en nuestra legislación en interés de la ley; exige que haya de parte del peticionante un interés legítimo para que ella quede expedita. Es decir, que el peticionante pueda ampararse en la norma constitucional cuya violación invoca. Por lo mismo excluye toda declaración que no modificaría su situación.
El control no va más allá que la declaración de inaplicabilidad de la norma declarada inconstitucional; no alcanza a derogarla. La Corte carece del poder de invalidación propio de otros sistemas, en los que el órgano encargado del control viene a asumir una facultad legislativa –ya que una vez hecha la declaración y debidamente publicada, la ley pierde vigencia. Su declaración tiene efecto únicamente inter partes, y no erga omnes: o sea que la ley sigue siendo válida para todos los que no la atacaron y, respecto del que lo hizo, no es propiamente nula, sino inaplicable.
Para que la Corte pueda pronunciarse, es menester que haya un caso in concreto, en que alegue la inconstitucionalidad de una norma, según surge expresamente del articulo 200 de la Constitución de 1967, que limita de ese modo su facultad de control. Lo que quiere decir que debe haber un juicio o proceso, iniciado por parte interesada, en el cual proceda la declaración.
Sólo es dado a la Corte proceder de oficio a la declaración de inconstitucionalidad cuando hay un proceso y éste ha llegado a su conocimiento mediante algún acto introductivo de la instancia. En ningún caso puede ella iniciar un proceso con el objeto de proceder a la declaración, sustraerlo espontáneamente del conocimiento de los jueces inferiores. El ejercicio de su facultad de control debe estar justificando por el ejercicio normal de la competencia y es siempre "indirecto". La presunción de validez que ampara a toda Ley obedece a un principio político, cual es la seguridad del derecho que, priva sobre el de la pureza constitucional del orden jurídico, de acuerdo con el sistema nacional. De lo contrario la Corte se convertiría en revisora suprema de la validez de las normas creadas por otros órganos del Estado, en forma absoluta y no sólo en casos concretos.
La Corte únicamente juzga de acuerdo con la Ley, pero no juzga la Ley, porque debe respetar la órbita en que actúan los otros Poderes. Rige en la materia del principio que gobierna la conducta de todos los órganos jurisdiccionales, según el cual nunca les es permitido enjuiciar el valor intrínseco o la equidad de las leyes que aplican. Así, por ejemplo, no puede entrar al estudio de las causas que fundan el estado de excepción, aunque puede pronunciarse sobre la validez del instrumento que lo impone y sobre su alcance, cuando afecta derechos garantizados por la Constitución y que no pueden ser suspendidos.
La Corte no puede resolver cuestiones –political questions, en la terminología del derecho público norteamericano-. Su competencia no llega a las medidas adoptados por los otros Poderes en ejercicio de facultades que le son exclusivas. Únicamente puede pronunciarse sobre cuestiones justiciables, es decir, las que pueden ser sometidas a los jueces para las resuelven en ejercicio de la jurisdicción. Si otros órganos del Estado violan la Constitución en casos no justiciables, comprometen tan sólo su responsabilidad, sin que le sea permitido a la Corte ejercer control alguno. Cumple señalar que no es posible precisar una línea de separación neta entre cuestión judicial y cuestión política, ni tampoco se ha considerado hasta ahora conveniente hacerlo. La distinción ha de quedar, en cada caso, librada a la prudencia de la Corte; pues a esta incumbe hacer de la facultad de control un instrumento de orden y no de anarquía.
Por vía de la inconstitucionalidad, por medio del artículo 200 de la Constitución de 1967, surge que: 1) Sólo puede ser sometida a la Corte una cuestión claramente constitucional; 2) La inconstitucionalidad no ha sido creada para habilitar una instancia más en la discusión de las causas, sean principales o incidentales; 3) por medio de la inconstitucionalidad no puede reabrirse la discusión de cuestiones debatidas en las instancias inferiores y resueltas por ellas; 4) Los errores o vicios puramente procesales no son subsanables por vía de inconstitucionalidad, salvo que se hubiese afectado el derecho de defensa –que es de rango constitucional-; 5) Tampoco es subsanable por vía de inconstitucionalidad el error in indicando, salvo que al cometerse el error se hubiese aplicado una ley inconstitucional o se hubiese consagrado una conclusión inconstitucional; 6) El principio de la cosa juzgada permanece intangible, salvo que la sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada, de acuerdo con los principios procesales ordinarios, sea inconstitucional, por violar directa o indirectamente la Constitución, lo que ocurre en el primer caso, cuando ella en sí misma es inconstitucional y, en el segundo, cuando ella ha actuado una ley inconstitucional.
Tratando de sistematizar los numerosos vicios de inconstitucionalidad que pueden padecer las leyes, provienen de tres causas: 1) por violación de la forma establecida para la elaboración de la Ley; 2) por violación de la materia constitucional; 3) por incompetencia del órgano que elabora la Ley. Si bien esta última, en rigor, cabe dentro de la segunda; razón por la cual es frecuente que se distinga la inconstitucionalidad formal y material.
Esto no quiere decir, naturalmente, que en el fondo todos ellos no provengan de un ataque a la Constitución, inferido de modo inmediato, puesto que si ella no se ve lesionada –sea por vulneración directa o indirecta de una de sus normas- no cabe hablar de inconstitucionalidad ni redargución de inconstitucionalidad.
Hay inconstitucionalidad por violación de la forma –o inconstitucionalidad formal-, cuando en la elaboración de la ley no se sigue el procedimiento establecido por la Constitución como requisito de su validez. Así por ejemplo, cuando, sancionada una ley por el Congreso, el Poder Ejecutivo no la promulga o, aun cuando lo hace, ella no es objeto de la debida publicación. Pues en este caso se está frente a la inobservancia de formalidades esenciales, que se oponen a que adquiera valor obligatorio. También hay, inconstitucionalidad del mismo carácter, cuando una ley ha sido votada y aprobada por una sola de las Cámaras del Congreso, o se la ha dado como sancionada faltando las mayorías exigidas para el efecto.
También, en la actividad legislativa hay un ordo procedendi –dice Calamandrei-, un "procedimiento legislativo", que debe ser observado para llegar a la formación de la ley; y los principios esenciales de este ordo procedendi están establecidos en la Constitución, la cual en este aspecto es una ley de procedimiento, cuya violación in procedendo puede repercutir sobre la validez del acto conclusivo del procedimiento legislativo que es la ley, del mismo modo que la violación de ciertas normas de procedimiento legislativo que es la ley, del mismo modo que la violación de ciertas normas de procedimiento administrativo o judicial puede repercutir sobre la validez del acto administrativo o de la sentencia.
El procedimiento puede aparecer viciado en cualquiera de las etapas de formación de la ley, que, seccionado al máximo serían: iniciativa, discusión, aprobación, promulgación y publicación.
En cuanto a los demás instrumentos normativos –tratados, decretos, etc.-, en cada caso habrá de examinar si fueron cumplidos los procedimientos previstos por la Constitución, y si han sido violados, o no, afectándose, por ende, la validez constitucional de tales instrumentos.
Hay violación por razón de la materia, cuando la ley ataca normas o principios expresa o tácitamente consagrados por la Constitución. Sobre principios consagrados, la propia Constitución reconoce su existencia.
La inconstitucionalidad por razón de la materia se daría, por ejemplo, en el caso de una ley que aboliese el amparo o lo limitase contra el texto constitucional, que alterase los principios, garantías, derechos y obligaciones reconocidos por la Constitución, pretendiese tener efectos retroactivos o impusiese penas prohibitivas por la Constitución. La gama más amplia de inconstitucionalidad se da precisamente por esta causa, que convierte en ilegítima toda ley que ataca los principios fundamentales. En rigor, ella subsume a todas las demás, ya que, en definitiva, la inconstitucionalidad por razones de forma o de competencia deviene tales porque las formalidades a que debe sujetarse la elaboración de las leyes y la competencia de los órganos encargados de elaborarlas, están fijadas también por principios fundamentales, que integran la materia de la Constitución.
Se debe señalar la distinción entre incompetencia absoluta y relativa. Se da la primera cuando el órgano carece por completo de poder normativo, y la segunda cuando el órgano, aunque tiene poder normativo, carece de competencia específica para crear la norma de que se trata.
Puede darse el caso de que dos órganos tengan competencia para legislar sobre una misma materia, como ocurre cuando se faculta al Poder Ejecutivo a dictar normas reglamentarias de leyes emanadas del Congreso. No es rigurosamente la incompetencia que decida sobre la validez, sino la preeminencia constitucional de tales normas.
La inconstitucionalidad por violación de la jerarquía legal, se da cuando una norma inferior – subordinada- viene a atacar lo dispuesto por otra superior –subordinada-. Pero, sino es un simple caso de ilegalidad, vendría a constituir una causa de inconstitucionalidad por razón de la materia-, cual es el que establece el orden de prelación de leyes. Del mismo modo que constituye un caso de inconstitucionalidad por razón de la materia, el ataque al principio fundamental de la irretroactividad.
Cualquiera de estas causas de inconstitucionalidad puede ser manifiesta o virtual, según surja patentemente de la Ley cuestionada que se halla en pugna con la Constitución, o surja de un examen hecho a la luz de los principios fundamentales establecidos por ella.
Así también puede ser total o parcial, según la ley se halle afectada de ilegitimidad en todas sus partes o sólo en algunas de sus disposiciones. Normalmente la inconstitucionalidad por razón de la forma y de la competencia, es total, y excepcionalmente lo es inconstitucional por razón de la materia, porque es lo ordinario que la incompatibilidad se de sólo respecto de alguna o algunas normas de la ley.
La inconstitucionalidad puede, además, ser directa o indirecta (según la terminología usada por algunos autores), inmediata o mediata (según la terminología usada por otros). Lo primero, si la ley de que se trata lesiona derechamente una norma consagrada por la Constitución; lo segundo, si la lesiona a través de otra ley. Kelsen explica que, en este último caso, en efecto, entre el acto y la Constitución se interpone una Ley. Agrega que es claro que la ley debe estar en pugna con la norma constitucional, pues si aquella es la trasgresión constitucional y, consecuentemente, habrá inconstitucionalidad inmediata.
El problema surge –aunque la situación sea excepcional-cuando entre la Constitución y el acto se interpone una ley que está en pugna con la Constitución. Porque entonces entran en aparente colisión dos principios rigurosamente constitucionales: el de la jerarquía de las leyes –conforma al cual se les reconoce diverso valor, creándolo la obligación de aplicar la superior- y el de la supremacía constitucional –por el cual existe la obligación de que las leyes se conformen a la Constitución, privando esta en caso de oposición. Si se razonara que el principio de jerarquía es de mayor rango que el de supremacía, el acto, aunque conformado a la Constitución, sería ilegítimo, por violar el principio de jerarquía. Si se razonara, a la inversa, que el de supremacía es de mayor rango que aquel, el acto, aunque violase el principio de jerarquía, sería válido, porque estaría conformado a la Constitución.
Este modo de razones sería falaz, por que el principio de jerarquía es inseparable del principio de supremacía, sin el cual no puede ser entendido; ambos juegan con entera armonía, porque en la última jerarquía de las leyes está la Constitución Nacional, declarada suprema. Por lo demás, no puede haber entre principios fundamentales, unos que lo sean más que otros, ya que el rango máximo que puede alcanzar un principio, es ser principio constitucional. El carácter fundamental de los principios, para el jurista, esta dado estrictamente por su consagración constitucional, no por otro elemento de juicio que se halle fuera de la Constitución misma, merced al cual se establezcan nuevas jerarquías entre los principios constitucionales. Lo que interesa, pues, en último análisis, es que el acto sea conforme a la Constitución, o contrario a ella, ya que la jerarquía prevista por la Constitución, o contrario a ella, ya que la jerarquía prevista por la Constitución esta dada en atención a la supremacía que se busca para ella.
En rigor, en nuestro derecho el principio de jerarquía es una expresión del principio de supremacía; está incito en este. Lo cual se patentiza hasta en la regulación legislativa. Es la supremacía la que da lugar a la jerarquía, desde que si no hubiese una ley declarada suprema no habría leyes que pudieran considerarse inferiores. La independencia lógica del principio de jerarquía surge, sin embargo, de que se presupone grados múltiples de valor, reconocidos entre los diversos actos normativos. Dicho de otro modo: en virtud del principio de supremacía se sabe cuál es la Ley suprema; en virtud del principio de jerarquía cual es la relación de valor en que se hallan las leyes inferiores entre sí. Como esa relación esta fijada en la Constitución, volarlas constituye un acto inconstitucional. De modo que si el órgano jurisdiccional hace preterición de la Ley superior a favor de la inferior, comete un acto inconstitucional, y su fallo puede ser atacado por tal razón.
Para resolver el problema deberá distinguirse si el acto es dependiente de la ley inconstitucional o tiene autonomía frente a ella; ya que, tratándose de principios constitucionales no puede hablarse de rangos o distintas jerarquías entre sí. El acto dependiente de la ley inconstitucional, cae con ella, debido a que sólo existe en su virtud. Si, en cambio, el acto es autónomo, sigue siendo válido, porque adquiere la plenitud de su vitalidad jurídica de la Constitución misma, por encima de la Ley. La cuestión tiene importancia cuando se confrontan leyes, decretos, reglamentos, etc, que, estando en colisión, son simultáneamente sometidos a una decisión sobre inconstitucionalidad o pueden ser actuados por los órganos jurisdiccionales inferiores porque resuelven, de modo diferente, cuestiones litigiosas. El juez, en tal caso, debe aplicar la ley inferior armonizada con la Constitución y rechazar la aplicación de la ley superior si es incompatible con la Constitución. Pero esto comporta un juicio sobre constitucionalidad e inconstitucionalidad, y creemos que los órganos del Poder Judicial no están facultados a realizar, porque esa facultad es privativa de la Corte.
En resumen, la materia es así: 1) Un principio constitucional es atacado por un acto (inconstitucionalidad directa); 2) Un principio constitucional y una ley adecuada a él, son atacadas por un acto (inconstitucionalidad directa); 3) Un principio constitucional es atacado por una Ley, y el acto se conforma a ésta (inconstitucionalidad indirecta); 4) Un principio constitucional es atacado por una ley, y el acto ataca la ley, adecuándose al principio constitucional (debe distinguirse si el acto es dependiente o autónomo respecto de la ley: si lo primero, es ilegítimo –por virtud del principio de que lo accesorio sigue a lo principal-, si lo segundo, es válido.
Capítulo VII
Continuación del mismo Tema
1. Constitución de 1992
1.1. Principales Aspectos del Artículo 260 de la Constitución Nacional Paraguaya
Por razones funcionales, y más específicamente en su artículo 260 la Constitución establece:
"Son deberes y atribuciones de la Sala Constitucional:
1) conocer y resolver sobre la inconstitucionalidad de las leyes y de otros instrumentos normativos, declarando la inaplicabilidad de las disposiciones contrarias a esta Constitución en cada caso concreto y en fallo que sólo tendrá efecto con relación a ese caso, y
2) decidir sobre la inconstitucionalidad de las sentencias definitivas o interlocutorias, declarando la nulidad de las que resulten contrarias a esta constitución.
El procedimiento podrá iniciarse por acción ante la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, y por vía de la excepción en cualquier instancia, en cuyo caso se elevarán los antecedentes a la Corte".
De la correlación de las disposiciones constitucionales citadas, surge de manera concreta que al atribuir al Poder Judicial el control de constitucionalidad, y al establecerse que la Corte Suprema de Justicia y demás juzgados y tribunales son los que ejercen el Poder Judicial, se halla definida, in genere, la competencia de esta como cuerpo colegiado.
Refuerza esta interpretación el hecho de que así lo establezcan los artículos 132 y 259 inc. 5. No obstante ello, es del caso, también, señalar que específicamente la Constitución crea un órgano especializado: la Sala Constitucional (artículos 258 y 260) que, por razones funcionales, derivan el conocimiento y decisiones de toda cuestión constitucional a esta Sala.
Toda cuestión de constitucionalidad referida a los actos normativos o decisiones jurisdiccionales corresponde al conocimiento y decisión de la Sala Constitucional.
Pero no es excluyente de la participación de la Corte en pleno en la decisión de una cuestión constitucional. En efecto, se ha estimado que atribuyéndose la responsabilidad de ejercer el Poder Judicial a la Corte en pleno, no está excluido de ello la materia constitucional; de suerte que puede mediar, por razones de notoria trascendencia institucional, el interés de cualquier miembro en el tratamiento en plenario de una cuestión, o aún, de parte de los integrantes de la Sala Constitucional, el propósito de que la responsabilidad que dimana de esas graves cuestiones resulte asumida por la totalidad de la Corte.
En caso de duda, debe estarse por la constitucionalidad de la norma atacada. La presunción de legitimidad que ampara a toda ley que tiene que primar no sólo por razones jurídicas, sino también por interés político. La independencia de los Poderes exige que no haya injerencia de uno para juzgar los actos del otro, si el pronunciamiento no está plenamente justificado. El respeto a la Constitución y la voluntad de servir los intereses nacionales mediante una aplicación leal de la misma, deben presumirse por igual en todos los órganos del Estado. Si la norma que se impugna es susceptible de una interpretación razonable que la concilie con la Constitución, no debe ser declarada ilegítima. Es sabido que, en nuestro idioma, el sufijo "dad" sirve para potenciar el contenido ideológico de la raíz. De manera que la "inconstitucionalidad", para merecer esta calificación, debe manifestarse en una verdadera violación constitucional. Se requiere, por tanto, una fuerte convicción de su incompatibilidad, para concluir que el órgano que la creó ha rebasado el ámbito de su competencia. Así lo exige el respeto que se deben entre sí los Poderes del Estado, ya que todo juicio sobre inconstitucionalidad es, aunque en forma discreta, un juzgamiento del legislador.
La Corte sólo debe pronunciarse cuando la cuestión constitucional es decisiva para la suerte de litigio, mas no cuando este puede ser resuelto por aplicación de normas comunes. O sea que la declaración tiene que venir impuesta por la imposibilidad de resolver el caso sin examinar la cuestión constitucional. Dicho resumidamente, debe ser incexcusable. Si así no fuese, ejercería un control abstracto innecesario sobre los actos de los otros Poderes. Lo cual está en contra del texto de la Constitución, que prohíbe tales declaraciones y admite sólo la comprobación en concreto de normas jurídicas.
Si no media un interés en la declaración por parte del peticionante, la Corte debe abstenerse de hacer el pronunciamiento, por la misma razón de que ese pronunciamiento, tendría carácter puramente abstracto y constituiría un innecesario control sobre acto de otro poder –desde el momento que no se estaría tutelando ningún derecho concretamente afectado-. La vía de la inconstitucionalidad no está dada en nuestro sistema en interés de la ley; exige que haya de parte del peticionante un interés legítimo para que ella quede expedita. Es decir, que el peticionante puede ampararse en la norma constitucional cuya violación invoca. Por lo mismo excluye toda declaración que no modificaría su situación jurídica.
El control no va más allá de la declaración de inaplicabilidad de la norma declarada inconstitucional; no alcanza a derogarla. La Corte carece del poder de invalidación propio de otros sistemas, en los que el órgano encargado del control viene a asumir una facultad legislativa –ya que una vez hecha la declaración y debidamente publicada, la ley pierda vigencia. Su declaración tiene efecto únicamente inter partes, no erga omnes; o sea que la Ley sigue siendo válida para todos los que no la atacaron y, respecto del que lo hizo, no es propiamente inválida, sino inaplicable.
La Constitución de 1967 prescribía en su artículo 11 la "nulidad" de toda ley, decreto, reglamento u otro acto de autoridad que se opusiera a lo dispuesto por ella, privándole de todo valor. Esta fórmula desapareció con la nueva Constitución, que la substituyó por otra en su artículo 137, último párrafo, a saber: "Carecen de validez todas las disposiciones o actos de autoridad opuestos a lo establecido en esta Constitución". Así, pues, en caso alguno nuestra constitución permite ya hablar del efecto de "nulidad" respecto de las normas declaradas inconstitucionales. De manera que sobrevino la substitución del efecto de nulidad por el de la invalidez, que tampoco puede ser declarado como efecto de la inconstitucionalidad, dado que la norma particular sólo autoriza el de la inaplicabilidad, "inter partes".
Vale la pena señalar que en esto se da una peculiaridad, que surge de textos diferentes de la propia Constitución. El artículo 137 expresa, literalmente, como se vio, que "carecen de validez todas las disposiciones o actos de autoridad opuestos a lo establecido en esta Constitución". Conforme a los términos claros e imperativos del artículo, no cabe duda de que la sanción a la inconstitucionalidad de un instrumento normativo –sea ley, decreto o reglamento-, es la invalidez. Si, pues, se trata de invalides, al ser sometida a la Corte su inconstitucionalidad, éste tendría que poder declarar esa invalidez, con efecto invalidatorio, erga omnes, sacando a la norma del sistema jurídico.
La cuestión, empero, al parecer muy simple, a la luz de esta disposición, se complica cuando se la examina a la luz del artículo 260 de la misma Constitución. Este artículo establece que la Corte Suprema de Justicia solamente está facultada para disponer la inaplicabilidad de la ley declarada inconstitucional –no su invalidez-. Así, pues, aunque sea contraria a la Constitución –artículo 137, no existe órgano facultado para declarar esa invalidez, ni siquiera la Corte Suprema de Justicia, a quien se ha confiado el control constitucional. Pues ésta solamente puede declarar la inaplicabilidad conforme el artículo 260, y con valor exclusivamente para el caso concreto.
Esta modalidad no constituye, sin embargo, una incongruencia entre las disposiciones citadas (artículos 137 y 260 de la Constitución), porque la inaplicabilidad de la ley en el caso concreto –como consecuencia de su declaración de inconstitucionalidad- está en armonía con el sistema adoptado por la Constitución y con su ortodoxia jurídica. La Constitución Nacional al parecer no quiere que la Corte tenga poder de invalidación de la ley, al punto de dejarla sin efecto, porque tal cosa haría de la sentencia un instrumento normativo igual a la ley, capaz de derogarla, desnaturalizando sus caracteres esenciales.
En el acto legislativo –la Ley-priman los caracteres de generalidad, abstracción y novedad; en tanto que en el acto jurisdiccional –la sentencia- priman los caracteres opuestos, que lo definen como especial, concreto y declarativo. Al efecto innovativo de la ley se contrapone, en verdad, el efecto declarativo de la sentencia, que es lo que establece la más específica diferencia entre ambas. El acto legislativo crea derecho nuevo, crea nuevas relaciones jurídicas en serie, dando relevancia jurídica a hechos que antes que la tenían, mientras el acto jurisdiccional no sirve, como regla, para crear derecho nuevo, sino para hacer cumplir el derecho ya creado, el derecho existente, respecto de situaciones ya ocurridas en concreto. Aun cuando a veces crea nuevas relaciones o extinguen las preexistentes (tal como ocurre en la ejecución forzada o en los de sentencias constitutivas), lo hace aplicado un precepto primario anterior.
Por otra parte, la norma jurídica es de carácter abstracto, contiene una hipótesis legal específica, pero no está dirigida a nadie en particular, sino a todos; la voluntad del Estado está sólo potenciada. Lo que revela, además, su carácter general. Sólo en el momento en que se produce la coincidencia entre hipótesis y el hecho real específico, se individualiza el mandato de la norma. Porque la ley dice: dada esta situación, ocurriría tal cosa. Si alguien debe, está obligado a pagar. Si alguien mata, sufrirá tal penal. Por supuesto, este mandato se individualiza con respecto a quien ha violado la norma, como si esta estuviese dirigida exclusivamente al infractor. Y se individualiza precisamente en la sentencia, que, por eso, a diferencia del carácter general y abstracto de la norma, tiene carácter particular y concreto.
Es, pues, congruente con nuestra ortodoxia constitucional y jurídica, que el artículo 260 haya establecido que la sentencia recaída en la impugnación de la inconstitucionalidad, no tenga más efecto particular para el caso concreto. Este ha sido siempre, entre nosotros, el carácter de sentencia.
Así, pues, el artículo 260 de la Constitución debe ser entendido dentro del contexto total de nuestro sistema jurídico, sin buscar entenderlo a la luz del artículo 137, último párrafo de la Constitución. Ocurre que la Corte, órgano jurisdiccional, que se expresa a través de la sentencia, declarando el mandato contenido en la norma, no puede declarar la invalidez de la ley, a pesar de que la ley inconstitucional es inválida. Al parecer el legislador constituyente quiso dejar sentado – sin discusión posible- que queda intangible nuestro sistema, facultando a la Corte únicamente a declarar la inaplicabilidad de la ley en el caso concreto, y negándole facultades derogatorias. La sentencia conserva, así, su definitorio carácter particular, con valor exclusivo para el caso que resuelve y en consecuencia para las partes en el intervinientes.
De modo que, para que la Corte pueda pronunciarse, es menester que haya un caso in concreto, en que se alegue la inconstitucionalidad de una norma, según surge expresamente del artículo 260 de la Constitución, que limita de ese modo su facultad de control. Lo que quiere decir que debe hacer un juicio o proceso, iniciado por parte interesada, en el cual procede la declaración.
Sólo es dado a la Corte proceder de oficio a la declaración de inconstitucionalidad cuando hay proceso y éste ha llegado a su conocimiento mediante algún acto introductivo de la instancia. En ningún caso puede ella iniciar un proceso con el objeto de proceder a la declaración, ni substraerlo espontáneamente del conocimiento de los jueces inferiores. El ejercicio de su facultad de control debe estar justificado por el ejercicio normal de la competencia y es siempre "indirecto". La presunción de validez que ampara a toda ley obedece a un principio político, cual es la seguridad del derecho, que prima sobre el de la pureza constitucional del orden jurídico, de acuerdo con nuestro sistema. De lo contrario la Corte se convertiría en revisora suprema de la validez de las normas creadas por otros órganos del Estado, en forma absoluta y no sólo en casos concretos.
1.2 Artículo 132
Determina el artículo 247 de la Constitución Nacional: "El Poder Judicial es el custodio de esta Constitución. La interpreta, la cumple y la hace cumplir. La administración de justicia está a cargo del Poder Judicial, ejercido por la Corte Suprema de Justicia, por los Tribunales y por los Juzgados, en la forma que establezcan esta Constitución y la Ley".
Genéricamente el control de la observancia de la Constitución está confiado a todos los órganos del Estado, aunque específicamente, el control de constitucionalidad dada su calidad de "custodio" de la misma, corresponde al Poder Judicial que se integra con la Corte Suprema, los Tribunales y Juzgados.
Ahora bien, de manera específica, el control de constitucionalidad es atribuido a la Corte Suprema de Justicia.
En efecto, el artículo 132 de la Constitución establece, en el capítulo referido a las garantías constitucionales: "La Corte Suprema de Justicia, tiene facultad para declarar la inconstitucionalidad de las normas jurídicas y las de las resoluciones judiciales, en la forma y con los alcances establecidas en esta Constitución y en la ley".
Esta norma prescribe en forma particular, en el mismo sentido que el inciso 5) del artículo 259 del texto constitucional, la facultad (atribución-optativa) de la Corte Suprema de Justicia para la declaración de inconstitucionalidad tanto de las normas jurídicas (pueden ser de carácter general o de carácter particular), y de las resoluciones judiciales (normas particularizadas sólo referente a los sujetos intervinientes en un proceso), en la forma (como acción o como excepción/procedimiento para la declaración/ órgano encargado de la misma) y con los alcances establecidos en esta Constitución. Este in fine del artículo constitucional, se refiere a los alcances en la aplicación de la resolución de la inconstitucionalidad, que pueden ser con alcances inter partes o erga omnes, para nuestra normativa, tales alcances son los efectos generales, sin permitir otro tipo de interpretación a la misma, prescritos tanto en el texto de carácter supremo y también en la legislación de carácter ordinario. (Ley Nº 609/ 95 y Código Procesal Civil Nº 1337/88).
1.3. Artículo 258 (inciso 5)
En concordancia con la disposición anteriormente mencionada, el artículo 259, específicamente contenido en el capítulo referido al Poder Judicial, establece: "Son deberes y atribuciones de la Corte Suprema de Justicias:……5) conocer y resolver sobre la inconstitucionalidad.
La norma trascripta se expresa con respecto a la inconstitucionalidad en un sentido genérico, es decir, que atribuye como facultad de la Corte Suprema de Justicia, sin hacer mención específica a la Sala Constitucional de la misma, el conocimiento y la resolución de la cuestión de inconstitucionalidad, sin referirse a los efectos y alcances de ésta.
1.4. Ley Nº 609/95
Esta Ley organiza la labor de la Corte Suprema de Justicia, y establece: Artículo 16. Ampliación de Salas. "Cualquier Sala deberá integrarse con la totalidad de los ministros de la Corte Suprema de Justicia para resolver cualquier cuestión de su competencia cuando lo solicite uno cualquiera de los ministros de la Corte Suprema de Justicia. La solicitud deberá formularse dentro de los tres días de ejecutoriada la providencia de autos para resolver, y su cumplimiento será inmediato e inexcusable, sin que pueda alegarse dicha solicitud como causal de recusación. La misma se notificará a las partes para que puedan ejercer el derecho de recusación con causa y los Ministros de la Corte podrán, a su vez, excusarse".———-
Es propio, y dada que la Ley 609 dispone que la Corte elaborará su propio Reglamento, el acordado por la Corte, sobre este particular, expresa lo siguiente:
Artículo 6. "A los efectos de la ampliación de Salas, previsto en el artículo 16 de la Ley 609, en la primera sesión semanal ordinaria de la Corte, se informará a los Ministros de los asuntos llevados a su conocimiento en la semana inmediatamente anterior, ya sea por la vía de acciones deducidas o por la vía de recursos. Los señores Ministros, impuestos de tales informes manifestarán su intención de que el o los asuntos que indique resulten tratados en plenario".
Artículo 7. "Para el tratamiento y decisión de los juicios o causas sometidos a la consideración de la Corte en pleno, los Señores Ministros formularán su deseo o intención de estudiarlo y proponer su voto. Realizada la votación el Presidente, que votará en último término, designará al ponente que redactará el voto de la mayoría. Todo Ministro que toma parte en la votación de una sentencia o auto definitivo firmará lo acordado aunque hubiere disentido de la mayoría; pero podrá, en este caso, formular voto particular, en la misma forma, dejando constancia de sus puntos de disidencia".
Articulo 8. "Las decisiones adoptadas por la Corte en pleno, en los casos señalados en el artículo anterior, se registrarán bajo la forma de Acuerdo y Sentencia, en cuya parte resolutiva se mencionará que la decisión es tomada por la Corte Suprema de Justicia. Cuando la decisión es adoptada por una Sala de la Corte en juicio o causa que no hubiese sido tratada en plenaria, la parte resolutiva de la decisión expresará que es asumida por la "Corte Suprema de Justicia- Sala…".
Esta ley de carácter reglamentario se refiere en ciertos artículos de su cuerpo normativo, a la constitución en Salas de la Corte Suprema de Justicia y a la integración de las mismas para la resolución de los conflictos planteados en esa máxima instancia. La ampliación de las Salas al plenario de la Corte Suprema de Justicia, tal y como lo dispone el articulo 7 de esta Ley, podría ser una solución a la problemática del tratamiento de la inconstitucionalidad por la Sala Constitucional, en el sentido que el tratamiento y estudio que pueda dar la Sala Constitucional produzca efectos inter partes, y al solicitar el estudio de la inconstitucionalidad por el pleno del máximo tribunal produzca efectos erga omnes, dependiendo de las cuestiones a ser confiados.
Si el tratamiento se refiere a normas jurídicas (de carácter general) el estudio debe darse en el plenario de la Corte Suprema, y adquirir efectos generales; y tratándose de resoluciones judiciales o de normas jurídicas de carácter individual, el tratamiento de la constitucionalidad debe darse por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.
Conclusiones Parciales
La Corte únicamente juzga de acuerdo con la ley, pero no juzga la ley, porque debe respetar la órbita en que actúan los otros Poderes. Rige en la materia el principio que gobierna la conducta de todos los órganos jurisdiccionales, según el cual nunca le es permitido enjuiciar el valor intrínseco o la equidad de las leyes que aplican. Así, por ejemplo, no puede entrar al estudio de las causas que fundan el estado de excepción, aunque puede pronunciarse sobre la validez del instrumento que lo impone y sobre su alcance, cuando afecta derechos garantizados por la Constitución y que no pueden ser suspendidos.
El Código Procesal Civil regula al excepción de inconstitucionalidad, siguiendo a la Constitución y dentro de la línea del Proyecto que le sirvió de base. Al respecto puede decirse que es indispensable que, en el lenguaje de la Constitución el vocablo excepción está usado en sentido amplio de defensa, y no el sentido restringido de "excepción de previo y especial pronunciamiento".
No puede asimilársele a esta última por las notorias diferencias que se advierten: 1) pueden plantearse en cualquier instancia; 2) no hay plazo para su deducción; 3) el proceso no queda suspendido por su promoción, sino que sigue hasta el estado de sentencia; 4) el órgano inferior no tiene competencia para entender en ellas, sino que debe someterla a la Corte Suprema de Justicia para el fallo correspondiente.
Parece evidente que, en estas circunstancias, al legislador se le abre la posibilidad de darle a la excepción carácter preventivo, para evitar la aplicación de la ley, antes de que ella sea actuada por el órgano jurisdiccional; o bien darle carácter correctivo, para evitar la aplicación de la ley, después de que ella sea actuada por el órgano jurisdiccional.
El Código decidió por la primera de las posibles soluciones, porque la estimó más ortodoxa y acorde con la letra y el espíritu de la Constitución. Tal puede verse en los artículos 538 y 549 del Código Procesal, que en todos los casos admiten la excepción ante la invocación de la ley o instrumento normativo en que funda su pretensión cualquiera de los litigantes, ya sea en proceso de conocimiento ordinario, en juicios especiales, en incidentes o en recursos deducidos en segundo o tercera instancia.
Así, pues, la excepción únicamente podrá usarse preventivamente y queda reservada en forma exclusiva a la impugnación de leyes u otros instrumentos normativos.
Fiel al texto constitucional, se regula también la acción de inconstitucionalidad, fijándole un procedimiento especial, acorde con los requerimientos del Instituto; ya que el trámite del proceso ordinario desvirtuaría por completo su naturaleza y finalidad. Se ha preferido, en este punto, regular un trámite escrito, por estimarse, entre otras cosas, más acorde con nuestra tradición jurídica procesal y por creerse que de ese modo se consultan más acabadamente los principios de celeridad y economía, que son de indiscutible importancia en materia de garantías constitucionales.
La reforma distingue entre acción dirigida contra ley u otro instrumento normativo, y acción dirigida contra resoluciones judiciales, arbitrando diferencias de regulación que resultan imprescriptibles. Al permitir la acción contra resoluciones, ha recogido la amplia jurisprudencia sentada al respecto por nuestro más alto Tribunal, que, por conocida y firme, debía necesariamente facilitar el conocimiento y la aplicación de la ley en esta materia.
Del mismo modo, junto a las diferencias de regulación, la reforma ha tratado de manera diferente el efecto de la sentencia de inconstitucionalidad dictada contra ley u otro instrumento normativo, o contra sentencia. En el primer caso, por imperio de la restricción constitucional, la sentencia ha quedado limitada a la declaración de inaplicabilidad de la ley o instrumento normativo, mientras en el segundo caso, por exigencias de carácter procesal –que no permitan sobreseer el proceso, dejándolo sin solución jurisdiccional se ha escogido el efecto de la nulidad de sentencia con reenvió.
Capítulo VIII
Legislación comparada
1. Introducción
Antes de la exposición de las respectivas legislaciones al respecto del tema investigado en esta tesis doctoral, es necesario aclarar que esta exposición tiene un carácter meramente enunciativo y con el propósito de traer a luz el tratamiento que le dan al control de constitucionalidad en las diversas constituciones de la región y otros países que no son precisamente de la región, pero que nos pareció interesante traer a colación.
2. Venezuela
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999
Sección Segunda: Del Tribunal Suprema de Justicia
Art. 266. Son atribuciones del Tribunal Suprema de Justicia:
1. Ejercer la jurisdicción constitucional conforme al Título VIII de esta Constitución (…).
Titulo VIII
DE LA PROTECCIÓN DE LA CONSTITUCIÓN
Capítulo I
De la Garantía de la Constitución
Artículo 334. Todos los jueces o juezas de la República, en el ámbito de sus competencias y conforme a lo previsto en esta Constitución y en la Ley, están en la obligación de asegurar la integridad de la Constitución.
En caso de incompatibilidad entre esta Constitución y una ley otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales, correspondiendo a los tribunales en cualquier causa, aún de oficio, decidir lo conducente.
Corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia como jurisdicción constitucional, declarar la nulidad de las leyes y demás actos de los órganos que ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución o que tengan rango de la Ley.
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