Reforma en el Sistema de Previsión Social en Argentina

¿Existió un ‘trade off’ entre eficiencia y equidad?

1. INTRODUCCION

2. DESCRIPCIÓN DE LOS SISTEMAS: SISTEMA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL Y SISTEMA INTEGRADO DE JUBILACIONES Y PENSIONES

2.1 SISTEMA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL (REGIMEN DE REPARTO)

2.2 SISTEMA INTEGRADO DE JUBILACIONES Y PENSIONES (SIJP)

3- LA POSICIÓN DE ORGANISMOS INTERNACIONALES FRENTE A LAS REFORMAS EN LOS SISTEMAS DE PENSIONES

4- ANALISIS DE LAS INEQUIDADES EN CADA UNO DE LOS SISTEMAS

4.1 INEQUIDADES EN EL REGIEMEN DE REPARTO

4.1.1 INEQUIDADES INTRÍNSECAS AL REGIMEN DE REPARTO

4.1.2 INEQUIDADES SURGIDAS DEL ESTUDIO DE LA LEGISLACIÓN ARGENTINA

5. ANALISIS DE LAS INEFICIENCIAS EN CADA UNO DE LOS SISTEMAS

5.1 REGIMEN DE REPARTO

5.2 SISTEMA INTEGRADO DE JUBILACIONES Y PENSIONES

5.2.1 Pilar de Capitalización

6. ¿HA HABIDO UN TRADE-OFF ENTRE EFICIENCIA Y EQUIDAD?

1. INTRODUCCIÓN

En este trabajo se intentará demostrar que el cambio en sistema previsional de argentina, llevado a cabo en 1994, al pasar de un regimen de reparto puro, a otro mixto, es decir, con un componente de capitazación individual (administrado por las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones), y otro de reparto (controlado por el Estado), no produjo un trade off entre eficiencia y equidad. Mas bien, esta transformación disminuyó la ineficiencia y la inequidad que estaban presentes en el antiguo sistema (aunque no llegó a eliminarlas).

Para esto, se comienza con una descripción del regimen de reparto y de Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, explicando sus beneficiarios, las condiciones necesarias para hacerse acreedor del haber jubilatorio, y cuales son sus prestaciones.

A continuación, se brinda una muestra sobre cual es la opinión de diversos organismos internacionales sobre las reformas a llevar a cabo en los sistemas de pensiones. A este efecto, se confrontan la voces de la Organización Internacional del Trabajo, el Banco Mundial, y la Asociación Internacional de la Seguridad Social.

Luego, se detallaran las inequidades presentes en cada uno de ellos, para luego medir la eficiencia, para la cual se utilizan dos indicadores: el gasto que debe soportar el Estado como participe del sistema de jubilaciones y pensiones, como así también, cuales son o serian los salarios en cada régimen.

Para finalizar, se realiza una fundamentación de sobre la conclusión obtenida.

2. DESCRIPCIÓN DE LOS SISTEMAS: SISTEMA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL Y SISTEMA INTEGRADO DE JUBILACIONES Y PENSIONES

2.1 SISTEMA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL (REGIMEN DE REPARTO)

El régimen exclusivo de reparto, universal y obligatorio, tuvo lugar en la Argentina hasta julio de 1994, cuando entro en vigor el régimen mixto, en el cual este sistema coexistía con uno de capitalización. Abarca la totalidad de trabajadores del sector privado y de la administración pública nacional.

Aportar al Sistema Nacional de Seguridad Social (SNPS) en principio es obligatorio para todo aquel que lleve a cabo una actividad remunerada, quedando exceptuados aquellos que contribuyen a otros regímenes (también de carácter obligatorio), sean estos de carácter Nacional, Provincial o Municipal.

Las prestaciones que otorga son: i) jubilación ordinaria, ii) jubilación por edad avanzada, iii)jubilación por invalidez, iv) pensión y v) subsidio por sepelio.

Los beneficios para obtener el primero de estos beneficios difieren según el subsistema (autónomos o en relación de dependencia). Tanto los trabajadores en relación de dependencia como los autónomos han de acreditar 30 años de servicios, de los cuales 20 deben ser con aportes. Pero a los primeros se les exige una edad mínima de 60 años para los varones y 55 para las mujeres, ésta aumenta a 65 y 60 años, respectivamente en el caso de los segundos.

*Jubilación Ordinaria

Para los trabajadores en relación de dependencia el monto del haber jubilatorio se calcula a partir del promedio de los ingresos percibidos en los 3 años de mayores retribuciones dentro de los últimos diez años de aportes (actualizados mediante un índice confeccionado por la Secreteria de Seguridad Social). El haber jubilatorio es igual a un porcentaje, que oscila entre el 70 y el 82, de acuerdo a la edad a la que se produce el retiro del trabajador, sobre el promedio del ingreso así determinado.

Para los trabajadores autónomos el haber jubilatorio depende de la categoría en la cual se hayan integrado los aportes.

*Jubilación por edad avanzada

Las jubilaciones por edad avanzada se otorgan a los mayores de 65 años en el regimen de trabajdores dependientes, y de 70 en el trabajadores autónomos, debiéndose acreditar además, en ambos casos, un mínimo de 10 años de servicios computables. También en ambos subsistemas el haber por este concepto equivale al 70% del haber jubilatorio normal.

*Jubilación por invalidez

Las jubilaciones por invalidez se otorgan a trabajadores autónomos o dependientes que se encuentren efectuando aportes al SNPS de manera regualr, cualquiera fuese su edad, siempre que la perdida de su capacidad laboral sea cuando menos del 66.

Pensiones: Las pensiones son concedidas a los derechohabitantes, cónyuge, hijos menores y discapacitados, padres y demás parientes a cargo de un aportante que fallece en actividad o después de haber accedido al beneficio jubilatorio. El monto de la misma es igual al 75% del haber jubilatorio que recibía (o debería recibir) el causante.

Pensiones no contributivas

Ademas de las prestaciones indicadas, existen pensiones no contributivas que no requieren que se hayan realizado aportes previos. Entre ellas se encuentran las pensiones graciables que otorga el Congreso de la Nación y las concedidas a madres de siete o mas hijos, a excombatientes en Malvinas, a familiares de desaparecidos por razones políticas, etc.

De acuerdo a la legislación, los recursos para proveer los fondos financieros necesarios al régimen pueden provenir no solo de los aportes de los empleados y de los autónomos, sino también de rentas propias de diferentes indoles (multas recargos, intereses tanto por mora en las contribuciones como provenientes de capitales del régimen), donaciones, legados, etc.

El SNPS es administrado exclusivamente por el Estado. Se estructura a través de un ente autárquico denominado Administración Nacional de Seguridad Social (ANSeS).

2.2 SISTEMA INTEGRADO DE JUBILACIONES Y PENSIONES (SIJP)

El sistema creado mediante la ley 24.241, sancionada en octubre de 1993, y puesta en vigencia en julio de 1994 contempla la combinación de un régimen de reparto, administrado por el Estado, y uno de capitalización individual (CI), administrado por sociedades privadas o públicas llamadas Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP). Esta nueva variante de organización previsional se denomina Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP).

El nuevo régimen, en cuanto a la población comprendida, no presenta mayores diferencias con el antiguo sistema previsional.

Los trabajadores comprendidos en el SIJP pueden optar libremente entre afiliarse al régimen de reparto o al de CI.

Es preciso aclarar, sin embargo, que el denominado régimen de capitalización no es, en rigor, un sistema puro de pensiones privadas, sino que combina prestaciones a cargo del régimen privado junto a otras (mínimas o de carácter asistencial) a cargo del Estado. Esta compuesto por tres pilares:

• Primer pilar: Obligatorio, contribución definida.

• Segundo pilar: Obligatorio, contribución definida, capitalización individual.
• Tercer pilar: Voluntario, contribución indefinida, capitalización individual.

El Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones se financia con los siguientes recursos: a) aportes y contribuciones sobre la nómina salarial (12% del salario a cargo de los trabajadores, y 12% del salario a cargo de los empleadores); b) impuestos con afectación específica; c) recursos asignados por el presupuesto nacional; d) endeudamiento; e) otros recursos. Dado que estas fuentes resultan insuficientes, es necesario acudir a otras alternativas tales como recursos adicionales del tesoro y endeudamiento.

Cabe destacar que los aportes personales y las contribuciones patronales sobre la nomina salarial se destinan al financiamiento de las prestaciones que otorga el SIJP, ya sea del régimen de reparto o de capitalización, según al cual esté adherido el trabajador.

Los aportes personales obligatorios de los afiliados al régimen de capitalización se acumulan en cuentas individuales de los afiliados administradas por las AFJP. Dichos aportes, deducidas las comisiones respectivas, son capitalizados junto a la rentabilidad que se obtiene a través de la colocación de los fondos. El saldo de las cuentas individuales puede incrementarse mediante imposiciones voluntarias y depósitos convenidos.

Los afiliados a este régimen pueden disponer del saldo a los 65 años (varones) o 60 años (mujeres), para aplicarlo a generar una prestación periódica jubilatoria, bajo la modalidad de retiro programado o de renta vitalicia previsional.

Para los casos de invalidez y fallecimiento, se determina el capital necesario para generar una renta vitalicia predeterminada, cubriéndose la diferencia respecto al saldo acumulado en la cuenta a través de un seguro colectivo de invalidez y fallecimiento. Un fondo de jubilaciones y pensiones está constituído por el conjunto de cuentas de CI que son administradas por una misma empresa.

Existen en el SIJP prestaciones contributivas y no contributivas. Las primeras se otorgan a quienes cumplan requisitos preestablecidos en cuanto a aportes efectuados con regularidad. Las segundas se destinan a aquellas personas que alcancen cierta edad (normalmente avanzada), o verificadas ciertas condiciones, aún cuando no hubieran efectuado aportes suficientes.

Las prestaciones contributivas son otorgadas en el marco del sistema mixto ya caracterizado, mientras las no contributivas se encuentran íntegramente a cargo del Estado.

Prestaciones Contributivas: El SIJP cubre las siguientes contingencias: a) vejez; b) invalidez; c) fallecimiento.

a) Prestaciones por vejez

Las prestaciones por vejez se componen de tres partes, de la cuales dos son comunes a los afiliados del régimen de reparto y a los del de capitalización. Estos componentes comunes se denominan: Prestación Básica Universal (PBU) y Prestación Compensatoria (PC), y se encuentran a cargo del Estado.

Existe además una tercera prestación, que es la que en realidad marca la diferencia entre la afiliación al régimen de reparto y al de capitalización. Esta componente se denomina Prestación Adicional por Permanencia (PAP) en el régimen de reparto y Jubilación Ordinaria (JO) en el de capitalización.

Nos referiremos brevemente a cada una de estas prestaciones.

* Prestación Básica Universal (PBU)

Como su nombre lo indica, es una prestación mínima, universal y de un mismo monto que otorga el Estado a todas las personas que a la edad de 65 años en el caso de los varones y de 60 en el caso de las mujeres, acrediten haber efectuado aportes previsionales durante un mínimo de 30 años.

Esta prestación es equivalente a una suma fija y uniforme, independientemente del salario del trabajador en actividad, y se calcula en una suma no inferior a 2,5 AMPOs. Para el caso de trabajadores que computen más de 30 años de aportes y hasta 45, el valor de la PBU se verá incrementado en un 1% por año adicional.

* Prestación Compensatoria (PC)

El Estado otorga esta prestación a todos los afiliados tanto del régimen de reparto como del de capitalización, que hubieran efectuado aportes previsionales antes de la implementación del SIJP, por un período de hasta 35 años.

Para tener derecho a la PC se requiere tener 65 años de edad los varones y 60 las mujeres y un total de 30 años de aporte computados a algún sistema previsional.

La PC se calcula como un porcentaje del promedio de remuneraciones y rentas del trabajador en los últimos 10 años de actividad. El porcentaje es igual a 1,5 por cada año de aportes al viejo sistema previsional.

* Prestación Adicional por Permanencia (PAP)

Es una prestación que otorga el Estado a todos los afiliados que opten por el régimen de reparto y reúnan iguales requisitos que los exigidos para tener derecho a la PBU. Se calcula como un porcentaje del promedio de remuneraciones y rentas del beneficiario en los últimos 10 años de actividad. El porcentaje es igual a 0,85 por cada año de aportes al nuevo sistema previsional.

El otorgamiento de la PBU, la PC y la PAP se encuentra a cargo del ANSeS

* Jubilación Ordinaria

Los afiliados al régimen de capitalización que cuenten con los requisitos necesarios de edad y años de servicio, pueden acceder igualmente a la PBU y a la PC. Sólo en la tercera componente se diferencian las prestaciones por vejez de ambos regímenes: en lugar de la PAP, el régimen de capitalización ofrece una prestación denominada jubilación ordinaria.

La jubilación ordinaria (JO) se determina exclusivamente en función de dos variables: a) el saldo acumulado en la cuenta individual al momento de acceder a la prestación, y b) la expectativa de sobrevida del beneficiario y su grupo familiar. Pueden acceder a ella los afiliados varones que hayan cumplido sesenta y cinco años, o las mujeres a partir de los sesenta años. Para tener derecho a esta prestación no es necesario contar con un mínimo de años de aporte.

Existen algunas situaciones de excepción respecto a la regla general que define la JO. Estas ocurren básicamente cuando el afiliado ha logrado acumular un saldo muy alto en su cuenta, o cuando, en el otro extremo, el saldo es excesivamente bajo. En el primer caso, existe la posibilidad de que el afiliado obtenga una jubilación anticipada (por ejemplo, antes de cumplir la edad reglamentaria), o bien que disponga de un excedente de libre disponibilidad al obtener su jubilación. En el otro caso extremo, denominado retiro fraccionario, el beneficiario puede percibir un haber mensual de prestación mayor al que le correspondería Estas sumas se descuentan del saldo de la cuenta hasta su total extinción.

b) Prestación por Invalidez

Pueden acceder a ella los afiliados que se incapaciten totalmente en su etapa laboral. La incapacidad se considera total si afecta en más de un 66% la capacidad para realizar tareas (al igual que en el antiguo régimen)

El haber de retiro por invalidez se define como igual al 70% del promedio de las remuneraciones percibidas por el afiliado en los cinco años previos a la declaración de invalidez.

Prestaciones no contributivas

Existen otras prestaciones a cargo del Estado, denominadas no contributivas, destinadas a ampliar la cobertura a parte de la población que no alcanza a cumplir esos requisitos. Entre estas se encuentran, al igual que antes de la reforma: las pensiones graciables, de carácter asistencial, que otorga el Congreso Nacional, las pensiones a excombatientes de Malvinas, a madres con más de siete hijos, a familiares de desaparecidos por razones políticas, etc.

3- LA POSICIÓN DE ORGANISMOS INTERNACIONALES FRENTE A LAS REFORMAS EN LOS SISTEMAS DE PENSIONES

Tradicionalmente, los objetivos de los sistemas de seguridad social ("publicos") eran sociales: mantenimiento del ingreso en caso de vejez, invalidez y muerte (sobrevivientes), solidaridad entre grupos de la población y entre generaciones, entre otros. El tema estaba manejado por técnicos internacionales (Organización Mundial del Trabajo -OIT-, Asociación Internacional de Seguridad Social –AISS-), administradores de fondos de pensiones, juristas y actuarios. Aunque ocasionalmente interviniesen economistas y tratasen aspectos macroeconómicos, éstos no eran centrales, al menos hasta la década del ’80.

La crisis económica y de seguridad social, combinada con los programas de ajuste estructural, promovió el interés de los organismos financieros internacionales (Fondo Monetario Internacional –FMI– y Banco Mundial), y los economistas comenzaron a desempeñar un papel cada vez mayor en este terreno. Estos introdujeron los objetivos economicos-financieros, alegando que los sistemas de pensiones públicos adolecen de graves defectos como: altas contribuciones sobre salarios, evasión y mora, asignación inadecuada de recursos fiscales, inversión y perdida de oportunidades para aumentar el ahorro, pesada y creciente deuda pensional, estimulo al déficit fiscal, y a la inflación y, por todo ello, impacto negativo en el crecimiento económico, la productividad y el empleo. Estos organismos esgrimían que, mediante la sustitución de los sistemas públicos por privados se eliminarían esos problemas y se incrementaría el ahorro nacional, el mercado de valores, el rendimiento real de la inversión, el desarrollo económico y la creación de empleo, todo lo cual, a su vez, garantizaría pensiones adecuadas y equitativas.

Pero en la medida que estos organismos financieros entraron a escena, se comenzó a plantear un debate frente a los antiguos técnicos internacionales, la OIT y la AISS. Estos últimos plantearon que los riesgos que surgirían de dicha reforma serían mayores que los actuales, es decir incertidumbre social (porque el riesgo de las pensiones dependerá de factores macroeconómicos impredecibles, como la inflación el retorno del capital, el desempeño del PBI), complejidad de las decisiones que deben tomar los asegurados (cuál tipo de pensión escoger en el momento del retiro), pensiones mínimas insuficientes para cubrir las necesidades básicas, introducción de desigualdades en las pensiones por razón del sexo, y carga doble sobre los asegurados actuales (para financiar sus pensiones y el déficit provocado por el cambio de sistemas). También sostenían que el impacto de los sistemas públicos sobre la economía, la productividad, el ahorro nacional y el empleo es tenue o nulo. Todas sus opiniones estaban basadas en la experiencia chilena, el primer país de Latinoamérica en introducir la reforma en el sistema de seguridad social. A pesar de que estas posiciones parecen irreconciliables, el Banco Mundial comenzó, a mediados de la década del ’90, a incluir en sus proyectos sobre el tema aspectos sociales y la OIT ha comenzado a considerar algunos objetivos económicos, mientras que la AISS mantiene una posición mas radicalizada en cuanto a la hegemonía de los objetivos sociales.

Aquí es donde se plantea un debate polarizado en torno a los caminos a seguir: a pesar de que ambos grupos están de acuerdo en cuanto a los defectos del sistema publico, la OIT y la AISS favorecen el perfeccionamiento de los regímenes estatales o públicos, mediante el endurecimiento de las condiciones de adquisición, la eliminación de los regímenes de privilegio, prestaciones menos generosas, reducción de los gastos administrativos y mejor control de la evasión y la mora, mientras que el FMI y el Banco Mundial estiman que la solución a estos problemas se encuentra mediante cambios estructurales, ya que considera que modificar levemente los sistemas públicos no ayuda a resolver los problemas de fondo (económicos) a largo plazo.

A continuación se detallan brevemente los puntos principales de cada una de las corrientes:

Organización Internacional del Trabajo: Estima que la seguridad social esta sufriendo una crisis organizativa y financiera en toda Latinoamérica, pero que estas fallas no deben servir de pretexto para frenar su progreso. Para ello es necesario adaptarla a la nueva situación (modernizarla, aumentar su eficiencia, restablecer su equilibrio financiero-actuarial) a fin de compensar los efectos sociales adversos del ajuste estructural. También es partidaria de que las nuevas políticas deben ser decididas por el gobierno, sin dejar de lado los principios básicos de universalidad, solidaridad, equidad y redistribución), pero da cabida al sector privado en la creación de programas complementarios (obligatorios o voluntarios para parte de la población), basados en la capitalización plena e individual. Pero advierte que ésta no es necesaria para financiar al sistema general, y que puede tener problemas y retos serios como el alto costo de transición y la inversión rentable de cuantiosos fondos.

Desarrolló un modelo de tres pilares, en donde un primer pilar obligatorio y prioritario consiste en una pensión de subsistencia con carácter universal y basada en la necesidad, administrado por el Estado y usando el reparto financiado por impuestos. Un segundo pilar, también obligatorio, administrado por el seguro social, que debe expandir su cobertura poblacional y ser unificado, ofreciendo beneficios definidos, basándose preferentemente en la capitalización parcial con financiamiento por contribuciones (de asegurados y empleadores), donde el Estado debe garantizar un nivel adecuado de pensión. Un tercer y ultimo pilar, voluntario (pero regulado por el Estado), debe ofrecer pensiones complementarias, y se debe basar en contribuciones definidas, ya sean individuales, de empleadores o de ambos.

Banco Mundial: Propone una reforma radical sustitutiva del sistema publico, al igual que la OIT, basada en tres pilares, que difieren de ésta en cuanto a su naturaleza legal, régimen financiero, contribuciones, beneficios y administración. Así plantea:

• Un primer pilar obligatorio, con objetivos de redistribución y seguro, un beneficio mínimo garantizado o uniforme, financiado por impuestos (régimen de reparto) y administrado por el sector publico.
• Un segundo pilar, también obligatorio, cuyos objetivos son el ahorro y el seguro, con beneficios no definidos y contribuciones definidas, basado en la CI, administrado por el sector privado pero regulado por el Estado.
• Un tercer pilar, voluntario, similar en lo restante al pilar anterior.

La principal diferencia entre las opciones dadas por el Banco Mundial y la OIT radican en el segundo pilar, que es obligatorio en ambos, pero mientras que para el primero es de administración privada, contribución definida, beneficios no definidos y capitalización plena individual, en la OIT es administrao por el seguro social, contribuciones de asegurados y empleadores (o impuestos), beneficio definido y preferiblemente capitalización parcial y colectiva.

Asociación Internacional de la Seguridad Social: Argumentan que las diversas realidades sociales, económicas, demográficas y políticas en cada región han llevado a los sistemas de pensiones a atravesar por crisis financieras. A raíz de esto, ven la obligación de revisar los conceptos y el campo de acción de la seguridad social, así como de estudiar la posibilidad de reforma de los sistemas de pensiones (debe analizarse si la totalidad del sistema debe ser público o si puede haber componentes privados), poniendo principal atención en el hecho que, según el AISS, los regímenes de reparto poseen la ventaja de tener efectos redistributivos favorables para los grupos de bajos ingresos, mientras que los de capitalización con beneficios definidos son mas convenientes para grupos ocupacionales con mas recursos, y por esto, ponen énfasis en la necesidad de armonizar lo válido de cada régimen. Todas estas consideraciones son realizadas dentro del marco de que las pensiones son instrumentos de política social y no de tipo financiero.

Si cabria incluir a la reforma argentina en algunos de estas "tipologías", tal vez, con el que mayor puntos en común tiene, es con lo postulado por el Banco Mundial.

4- ANALISIS DE LAS INEQUIDADES EN CADA UNO DE LOS SISTEMAS

En este apartado se analizará la equidad en los dos sistemas, para lo cual, la definición a utilizar, o en la cual basarse, sería:

"Un sistema es equitativo, si dos personas con la misma corrientes de aportes, reciben los mismos beneficios"

4.1 INEQUIDADES EN EL REGIEMEN DE REPARTO

Dentro de los problemas de equidad existentes en un régimen de reparto puro como el que existía en Argentina, podemos distinguirlos en dos grandes grupos: aquellos que se extraen del análisis teórico del modelo de jubilación y que son intrínsecos a éste, y aquellos que saltan a la vista mediante un estudio de la coyuntura y de la legislación de dicho sistema en el país.

4.1.1 INEQUIDADES INTRÍNSECAS AL REGIMEN DE REPARTO

Como menciona James Estelle en su trabajo para Latinoamérica, dentro de este grupo, podemos diferenciar entre:

Tratamiento diferencial a los grupos de altos ingresos:

A primera vista, las formulas para obtener el beneficio en la mayoría de los sistemas de pensiones simulan ser progresivo (redistribuyen de ricos hacia pobres), o, como mínimo, neutrales. Pero de hecho, en los países de América Latina, incluido Argentina, los efectos redistributivos parecen actuar en dirección opuesta.

Los factores que actúan para que esto ocurra son:

• Es conocido que las personas con altos ingresos viven mas que aquellos con bajos ingresos, seguramente por su mejor alimentación, acceso a una mejor cobertura para su salud y mejor información sobre formas saludables de vida, entre otras. Es por esto, que, a pesar de que la formula de cálculo de beneficios parezca progresiva, el hecho de que las personas de altos ingresos tengan una mayor esperanza de vida, los lleva a recoger beneficios durante mayor cantidad de años, mientras que muchas personas de bajos ingresos mueren sin llegar a disfrutar los beneficios de sus años de aportes.
• Los aportes requeridos por el sistema, probablemente, en términos relativos, sean mas "costosos" para la gente pobre. Además, cuando introducimos un plan se retiro o jubilación, la gente rica seguramente podrá mantener su nivel de consumo previo, disminuyendo su ahorro voluntario, mientras que dudosamente la gente pobre tenga pueda hacerlo.
• El hecho de que en ninguno de los países latinoamericanos haya una transparencia en la formula para calcular los beneficios en el futuro, llevan a redistribuciones "caprichosas", y les da la posibilidad a aquellos grupos con poder, experiencia e información a manipular el sistema para obtener ventajas. Aparte de su perverso impacto en la equidad, estas redistribuciones crean incentivos en los trabajadores (mujeres, evasores, retirados prematuramente) a retirarse del mercado de trabajo formal y, en consecuencia, impedir el crecimiento económico.

Redistribución inter-generacional

Generalmente, los aportes en un sistema de reparto, cuando éste comienza, son bajos, debido a que solamente deben cubrir un numero pequeño de retirados, pero, a medida que pasa el tiempo, el sistema "envejece", y la tasa de dependencia (los jubilados a mantener) comienza a crecer. Como resultado, los trabajadores que aportaron en los primeros 20-30 años del sistema, contribuyeron a una tasa baja, recibiendo, de esta manera, beneficios mucho mas altos, en términos relativos a lo que aportaron, pero sus hijos y nietos recibirán menos de lo que pagaron. Estas redistribuciones intergeneracionales, en un sistema de reparto, se llevan a cabo automáticamente, sin el consentimiento y conocimiento completo por parte de la población. Así, en este tipo de planes, estas transferencias son inevitables.

4.1.2 INEQUIDADES SURGIDAS DEL ESTUDIO DE LA LEGISLACIÓN ARGENTINA

Inequidades en la legislación general:

La propia ley general deja abierta la posibilidad de que individuos cuyos aportes alcanzan montos semejantes obtengan corrientes de beneficios muy dispares, y viceversa.

La razón estriba en que el régimen de reparto no computa los montos totales aportados, sino que exige un cierto numero mínimo de años de aporte, proporcionando el beneficio a quienes cumplan con esos años o un numero mayor.

• Diferencia según el esquema de aportes: En el antiguo régimen de reparto, diferentes secuencias de aportes para dos individuos que acumulaban el mismo monto capitalizado pueden dar origen a tratamientos diferenciados. Análogamente, un mismo beneficio puede otorgarse a individuos que han aportados sumas disímiles a lo largo de su vida activa; incluso es posible que se conceda un beneficio mayor a un trabajador que globalmente haya aportado menos, a condición de que en los últimos años haya impuesto sobre sumas mas altas.

En los gráficos se presentan dos situaciones posibles. Se ejemplifican allí dos perfiles de ingreso de cuatro individuos a lo largo de su vida como trabajadores y como jubilados.

En la parte (A) vemos que el trabajador 1 aportó sistemáticamente mas que el 2, no obstante el haber jubilatorio que ambos perciben es el mismo. Esto se da porque los tres mejores aportes de los últimos 10 años, son iguales para ambos, y son en los cuales se basan los cálculos para obtener la jubilación que van a percibir.

En la parte (B) se representa el caso de dos trabajadores, 3 y 4. Durante los primeros 37 años de aportes, el primero de ellos aporta mas que el segundo, pero éste, en los últimos 3 mejoró su situación, haciéndose acreedor de una jubilación mas alta.

• Diferencias según los años de aporte: Un segundo factor que genera inequidades en el marco de la ley general es la disociación imperante entre el número de años de aportes y el monto del beneficio.

De esta manera, un individuo que ha realizado aportes durante el número mínimo de años que fijaba la ley (20 años) puede acceder al mismo beneficio que aquel que lo hizo durante un lapso mayor.

Una encuesta realizada por la Secretaria de Seguridad Social entre agosto y septiembre de 1991 arrojó los siguientes resultados, en lo que se refiere al número de años de aporte al sistema previsional, discriminado por cajas:

Al observar los resultados, notamos claramente la discrepancia entre los años de aportes en cada caja. En la caja del Estado, donde prácticamente puede descartarse la evasión, éstos superan los 30. Mientras que en las dos restantes, apenas supera el numero mínimo de años de aportes exigido por la ley. Esto en el sector privado tiende a profundizar la evasión, y lleva a los trabajadores a procurarse la cantidad mínima de años de aportes necesarios.

La recurrencia a la justicia

La brecha que existió en la practica entre la relación haber/salario y aquella estipulada por la ley, llevó a numerosos pensionados a realizar reclamos, muchos de los cuales fueron resueltos por la vía judicial.

Se originó así una situación de difícil resolución, debido a la inequidad que representa el reajuste de los haberes de solo algunos beneficiarios, y no del conjunto de ellos.

Que las situaciones individuales de algunos beneficiarios sean objeto de consideración especial debido a la mediación de un procedimientos judicial no debería, en principio, ser objeto de críticas. Es función de la justicia bregar por el cumplimiento del orden legal vigente. Sin embargo, cuando el administrador (en este caso el Estado) deja de cumplir con ese marco legal, por ser incompatible con los parámetros que marca la realidad financiera del momento, dos beneficiarios de similares aportes, pueden pasar a obtener un haber jubilatorio diferente, según exista o no una sentencia judicial que ordene al administrador el abono de los haberes que estipula la ley.

El problema no termina aquí, ya que los fallos judiciales normalmente disponían, para la determinación de haberes y movilidades, mecanismos diferentes de los legales, al calificar de "confiscatorio" todo procedimiento de cálculo que viole el carácter sustitutivo del haber jubilatorio respecto al salario real del trabajador en actividad.

Inequidades provenientes de regímenes especiales

Conjuntamente con la legislación general básica, opera un conjunto de normas que permiten, para determinados casos, un tratamiento diferencial en materia jubilatoria para ciertas personas. Estas pueden alcanzar los beneficios previsionales aun cuando no hayan cumplido algunos de los requisitos impuestos para tales fines, tales como edad mínima, numero de años de antigüedad o de aporte. También el tratamiento de excepción puede consistir en la aplicación de fórmulas diferentes de las que surgen de la ley general para la determinación del haber jubilatorio o el sistema de movilidad del beneficio jubilatorio.

En el SNPS existen dos tipos de regímenes de acepción:

• Régimen diferenciales

En este grupo se encuentran aquellas actividades, que según decretos dictados por el Poder Ejecutivo, tienen establecidos limites de edad y condiciones diferenciales para la obtención de la jubilación ordinaria, en el caso de tareas determinantes de vejez o agotamiento prematuros. Los limites de edad y de servicios exigidos para la obtención del haber jubilatorio, no pueden reducirse en mas de cinco años, con respecto a los exigidos por la jubilación ordinaria.

A través del tiempo se había venido incrementando el número de actividades a las cuales se les concede un tratamiento preferencial, hasta llegar a superar el medio centenar.

La inequidad producida en estos casos está dada por el menor número de años de aporte y por el mayor tiempo que los jubilados reciben el beneficio.

Es cierto, que en muchos casos estos regímenes especiales constituyan una necesidad, ya que las actividades incluidas en estos pueden ser que produzcan algún trastorno en el trabajador. Pero lo que si es criticable es que los costos recaigan sobre el resto de los trabajadores, y no sobre los que los tienen a su cargo, ya que en ultima instancia no seria otra cosa que internalizar en forma de costo, la externalidad negativa producida.

• Regímenes especiales o de privilegio

En este régimen de excepción se incluyen a quienes, por cumplir determinadas funciones laborales, obtienen un tratamiento diferenciado en cuanto al calculo del haber previsional, en el sistema de movilidad (generalmente, en función del cargo) o en el numero de años de aportes necesarios para obtener los beneficios previsionales.

A pesar de que con el paso del tiempo, los montos de estas jubilaciones, por medio de distintas leyes, han ido descendiendo (incluso en la actualiad), no se ha llegado a su completa eliminación. Algunos de los grupos beneficiados por estos tratamientos especiales son: Poder Ejecutivo, Poder Judicial, Tribunal Fiscal, Senadores, Diputados Secretarios y Prosecretarios de Cámara, Obispos y Arzobispos de las Fuerzas Armadas, Servicio Exterior, Ciencia y Técnica, y demás.

Es cierto que el numero de personas acogidas a estos regímenes no es muy significativa, como así tampoco los montos destinados a hacer frentes a sus jubilaciones, que no alcanza los seiscientos millones de pesos (en 1998). Lo que si es preocupante es la media de estos regímenes diferenciados. Mientras que, cuando se encontraba solo el régimen estatal de reparto, la media del total del régimen era de $185 con una mínima de $150, el promedio de las jubilaciones de privilegio alcanzaba un 213% del promedio total del sistema.

4.2. INEQUIDADES EN EL SISTEMA INTEGRADO DE JUBILACIONES Y PENSIONES

4.2.1 Pilar de capitalización

Expectativa de vida: En este tipo de regímenes se ha introducido inequidades en la forma del calculo de los beneficios en términos de género, es decir en el sistema de reparto hombres y mujeres con el mismo perfil laboral recibían jubilaciones similares, en cambio, en uno de capitalización depende no solo del fondo acumulado, sino también de las tablas de mortalidad. Como las mujeres tienen una esperanza de vida mayor, a igual fondo acumulado recibirán menores pensiones, ya que con ese fondo tienen que financiar una mayor cantidad de años de retiro.

Como revela este estudio de mortalidad elaborado por el INDEC para 1992 (son los últimos realizados hasta la fecha), una mujer debe soportar, con un mismo fondo acumulado, una jubilación durante 7 años mas que un hombre.

Esto se observa mas claramente con la utilización de tablas actuariales. Las funciones actuariales son utilizadas para calcular el valor actual de los pagos futuros esperados contingentes sobre la muerte o la sobrevivencia de un individuo determinado. En tal sentido, se denomina renta vitalicia a una serie de pagos periódicos continuados mientras el individuo se mantiene vivo.

En el trabajo realizado por Carlos Grushka, se calculan los efectos de la edad de retiro, la tasa de interés técnica, y específicamente la mortalidad diferencial por sexo sobre el monto de las mensualidades que, dejando de lado las prestaciones del Régimen Público y sin considerar recargo alguno ni beneficios para los derecho habientes, podría percibir una persona con $60.000 acumulados en su cuenta de CI. En el cuadro a continuación se detallan dichos resultados:

Los hombres, dada su menor expectativa de vida, podrían cobrar entre un 20 y un 26% más que las mujeres suponiendo que ambos se jubilaran a los 65 años. Si consideramos la edad legal de retiro de 60 años para las mujeres, con la misma cuenta de CI, los hombres percibirían mensualidades entre un 37 y un 52% superiores. Las diferencias alcanzan esta magnitud por combinarse los efectos de mayor mortalidad con los de percepción más tardía y, por ende, una menor cantidad promedio de mensualidades a percibir. En este sentido se perdió "solidaridad" intergéneros.

En la Argentina, según explican Schulthess y Demarco (1997) la estructura de la población afiliada al régimen de capitalización está marcada por una mayor participación masculina, hecho que tal vez podría explicarse por la relación inversa existente entre el nivel de beneficios y la expectativa de vida. Los resultados se muestran en el siguiente gráfico:

Aportes: Al igual que en un régimen de reparto, las contribuciones o aportes al sistema, son mas "costosas", en términos relativos, para la gente pobre, que, en la mayoría de los casos, no puede disminuir su ahorro voluntario, como es mas probable que ocurra con las personas de un alto nivel de ingreso.

Información: La inequidad en este sentido está dada por los distintos niveles de información que puedan tener los individuos sobre el rendimiento y las propuestas de las AFJP para los diferentes segmentos de salarios. Que la información esté presente es una característica indispensable para que un mercado tienda a actuar competitivamente.

Debe existir, tal como menciona Andras Uthoff en "Reformas a los sistemaas de pensiones de Latinoamérica", la voluntad y la obligación de brindar información para que los afiliados tomen sus decisiones individuales en plena libertad. Aunque el acceso a la información no garantiza que los asegurados tengan capacidad para tomar decisiones racionales, es un factor de suma importancia.

La experiencia Argentina confirma este punto, pues un 67% de los aportantes se concentran en 4 AFJP: Consolidar, Máxima, Siembra y Orígenes. Los asegurados no las seleccionan por sus comisiones mas bajas y rendimientos mas altos, sino en gran medida por efecto de la publicidad y el marketing.

Sumado a esto hay una notable falta de conocimiento sobre el funcionamiento del régimen, ya que un 60% de la población considera su aporte como un impuesto al trabajo, y sólo el 40% restante lo toma como un ahorro a futuro. Esta brecha se hace mas pronunciada a menor nivel educativo y mayor edad del encuestado.

Imposición autoritaria de una AFJP: La mitad de los trabajadores que se afiliaron el último año no eligió una AFJP. La superintendencia distribuyó a los indecisos entre las 15 compañías. Si en vez de utilizar un sistema tan poco democrático para las administradoras, el Estado hubiese utilizado algún otro parámetro, o, si simplemente hubiese pensado en las futuras jubilaciones de los trabajadores, adjudicándolos a la AFJP más barata para su segmento salarial, el promedio de las comisiones descendería un 10 por ciento y el total de los afiliados se ahorraría 100 millones de pesos anuales, que irían a engrosar sus futuras jubilaciones, según se desprende de un informe realizado por FADE. En este calculo, se sumó también a la mitad que sí elige, porque las administradoras están obligadas a tener un solo precio por banda salarial. Pero no se tomó en cuenta la previsible baja de comisiones que generaría el hecho de que tuvieran que competir por cada afiliado.

4.2.2 Pilar de reparto

Este pilar presenta los mismo inconvenientes que el antiguo régimen de reparto, tanto en las inequidades intrínsecas al mismo, como así también las correspondientes a la legislación general, mas precisamente, en lo concernientes a las diferencias en la jubilación según el esquema y flujo de aportes.

Sobre este punto, por ejemplo, para tener derecho a la Prestación Compensatoria (PC), se requiere tener computados un total de 30 años de aportes a algún sistema previsional. La PC se calcula como un porcentaje del promedio de remuneraciones y rentas del trabajador en los últimos 10 años, lo que da lugar al mismo análisis realizado para el régimen de reparto.

Lo mismo ocurre con la Prestación Adicional por Permanencia (PAP). Se calcula como un porcentaje del promedio de remuneraciones y rentas del beneficiario en los últimos 10 años de actividad.

5. ANALISIS DE LAS INEFICIENCIAS EN CADA UNO DE LOS SISTEMAS

Para medir la ineficiencia en ambos regímenes, nos centraremos, principalmente, en dos indicadores, a saber: el gasto que tiene que efectuar el Estado (como porcentaje del PBI) para solventar tanto a cada uno de los regímenes, como también el monto de las jubilaciones recibidas por los beneficiarios.

En el caso del SIJP se centrará el análisis del haber jubilatorio no en las remuneraciones por el Estado, sino en las recibidas como consecuencia de la rentabilidad de las AFJP, ya que se observan resultados mas interesantes para el análisis.

5.1 REGIMEN DE REPARTO

Haber jubilatorio: El gráfico muestra los beneficios jubilatorios medios, en porcentaje del salario medio, que otorgaba el régimen de reparto en 1992 y una estimación sobre la evolución de estos hasta el año 2025, calculada teniendo como meta el autofinanciamiento del SNPS y suponiendo que el marco legal permaneciese inmutable.

La legislación vigente estipulaba que el beneficio jubilatorio debía representar entre el 70% y el 82% del promedio del haber salarial calculado en cada caso. Sin embargo, los problemas financieros determinaron el incumplimiento de esa norma.

Claramente se observa en el gráfico la brecha existente entre los anhelados 70 y 82% legales y lo que en realidad percibían los trabajadores. Esta diferencia es más significativa en el caso de los autónomos debido, a que en ese sector la tasa de sostenimiento era relativamente baja, por el hecho de la evasión imperante.

El magro porcentaje que logran las alcanzar las jubilaciones, principalmente son causas de los desequilibrios financieros que tenia el sistema, empujados principalmente por la evasión, que mantenía trabajadores fuera de éste, en detrimento de la tasa de sostenimiento, y también en los problemas arriba explicados, tales como suavizamiento de las condiciones para acceder a regímenes especiales, y pensiones no contributivas.

Gasto del Estado: El Estado realizó un gasto para solventar al SNPS por encima del 4% de su PBI durante la década del 80 y principios de la década del 90. Como se explicó, esta erogación esta financiada por los aportes de los trabajadores en actividad, impuestos, y partidas destinadas especialmente.

Los datos muestran que, en la mayoría de los periodos analizados, el funcionamiento del SNPS arrojó como resultado un déficit, los fondos destinados a su financiamiento no cubrieron los gastos (pagos de jubilaciones y pensiones, gastos administrativos y transferencias a otros organismos).

Los vaivenes en los saldos (déficit o superávit) son atribuibles a los cambios que han experimentado las contribuciones patronales, tanto sea por efecto de la evasión, como así del nivel de empleo.

5.2 SISTEMA INTEGRADO DE JUBILACIONES Y PENSIONES

5.2.1 Pilar de Capitalización

Haber Jubilatorio: Para estimarlo, se ha decido hacer el análisis sobre cuanto es lo que ganó o perdió un trabajador sobre la base de un aporte de 100 pesos.

El aporte se desglosa (tomando en cuenta una AFJP media del mercado): de cada 100 pesos que aporta el trabajador, la administradora le cobra 30,2 y le deposita en su cuenta sólo 69,8. De la comisión, la AFJP gasta 8,4 pesos en un seguro de vida e invalidez, 5,6 pesos en administración y 8,8 pesos en marketing. Los 7,4 pesos restantes son la ganancia, que representa exactamente el 7,4 por ciento de la recaudación. Se puede ver que la comisión que cobra la AFJP por administrar los fondos es de mas del 30% de los aportes.

Si el trabajador está afiliado desde el inicio del régimen de capitalización a una administradora que cobre una comisión promedio del sistema, por cada 100 pesos que aportó, hoy sólo tiene 85. En vez de ganar con la renta que la AFJP logró invirtiendo su dinero, perdió un 15 por ciento de su capital. Es decir, en vez de "capitalizar" su aporte, su fondo acumulado se "descapitalizó". Si hubiera colocado sus aportes en un simple plazo fijo al 6 por ciento anual, tendría 118 pesos, o sea, un 18% mas que lo aportado, y un 33% mas de lo que obtendría afiliado al sistema de jubilación.

En el cuadro a continuación se puede ver que a mayor nivel de salario, se produce una mayor descapitalización, que alcanza el 14% aproximadamente en todos los casos.

Semejante enajenación sobre el ahorro de los afiliados se dio en un contexto de altísima rentabilidad para las inversiones que realizan las administradoras: el promedio del sistema en estos cinco años fue del 13 por ciento. Si de aquí en adelante la renta se pone en línea con el 6 por ciento real que esperan las AFJP, los trabajadores tendrán que esperar hasta julio del 2005 para tener en sus cuentas el mismo capital que invirtieron.

Si hay que buscarle alguna causa a este problema, ésta se puede encontrar en las altísimas comisiones que cobran las AFJP. La concentración del mercado es una de las razones que permiten a las administradoras cobrar comisiones tan altas. Las AFJP no compiten ofreciendo menores comisiones, sino con grandes campañas publicitarias que ofrecen un futuro venturoso y que buscan mejorar su imagen institucional.

En lo que respecta al gasto que debe efectuar el Estado, éste a aumentado considerablemente

Gasto del Estado: En el sistema mixto, el Estado, para financiar el pilar público o de reparto, debe continuar realizando erogaciones.

No ha sido posible encontrar los datos sobre los ingresos del SIJP, esto hubiese posibilitado un estudio mas a fondo en este punto. Pero de todas maneras el porcentaje del gasto se ha mantenido, y no hay nada que haga pensar que el SIJP haya operado con superávit, o con resultado neutro.

6. ¿EXISTIÓ UN TRADE-OFF ENTRE EFICIENCIA Y EQUIDAD?

Hecho un análisis de los inconvenientes en cada régimen, la pregunta que queda responder es: ¿existió un trade-off entre equidad y eficiencia en la reforma previsional?

A pesar de que el régimen de capitalización tiene, como se describió, algunos problemas en cuanto a la equidad, estos son sensiblemente menores que aquellos que se presentaban en el antiguo régimen de reparto. Además, hay que remarcar, que el pilar de capitalización es solo uno de los tres presentes en el SIJP, y uno de los dos mas importantes, junto al de reparto (a cargo del Estado). En este último, se eliminaron sensiblemente, mediante la adecuación de las normas legales, las jubilaciones de privilegios, en cantidad y montos. Lamentablemente, todos los problemas referidos a la equidad representados en diferencias en el haber jubilatorio por diferentes esquemas de aportes siguen ocurriendo.

Si a la eficiencia nos referimos, el hecho de que el SIJP tenga un pilar a cargo del Estado, hace perder todo lo que se ganaba por hecho de que una parte estuviera financiada por las AFJP. Aunque aquí se presente otro inconveniente, observable en el monto de las jubilaciones, que, según el análisis realizado, se descapitalizaron un 15%, aunque también es cierto que hace sólo 5 años que este sistema en vigencia y es prematuro hacer un análisis de su rentabilidad.

Pero para sacar una idea concluyente de este estudio, supongamos un caso hipotético donde hay dos individuos, "A" y "B". "A" es un joven que recién está entrando al mercado laboral, y "B" es un adulto de unos 55 años, que hizo todos sus aportes en el régimen de capitalización, incluso después de la reforma.

¿Quién sufrirá mas la ineficiencia y la inequidad en la etapa pasiva?

Haciendo un breve repaso de las falencias de cada sistema arriba enunciadas, se puede afirmar que el individuo "B". Es cierto que en parte, también "A" sufrirá los defectos del régimen elegido, pero podrá minimizarlos buscando la AFJP que le sea de mayor conveniencia. La opción que le queda a "B", es, antes de retirarse, salirse del antiguo régimen, ingresar al sistema mixto, realizando sus aportes finales a una AFJP, y dentro de este sistema, seleccionar, al igual que "A", la que más le favorezca.

Mediante este sencillo ejemplo, lo que se busca es demostrar que la reforma del sistema, si bien no generó un régimen "eficiente y equitativo", si logró uno "más eficiente" y "más equitativo". Es cierto, que esto se logro, en parte, por la serias falencias en el régimen anterior, que no eran tan dificultosos de corregir y que si se busca seguir ahondando en este proceso, tal vez, se pierda cierta equidad, o no se pueda aumentar la eficiencia.

Por lo tanto, la frase tan utilizada en la literatura económica de "trade-off entre eficiencia y equidad", en el caso argentino, y en lo concerniente al sistema de jubilaciones y pensiones, no tuvo lugar.

7. BIBLIOGRAFIA:

• "Social Insurance and Social Protection: Report of the Director General, parte I", 1993, Octogésimo periodo de sesiones de la Conferencia Internacional del Trabajo
• "Pension Reform: Is there an efficiency-equity trade off?", 1997, Estelle James, World Bank
• "Tablas actuariales para Argentina 1990-1992", Carlos Grushka, Centros de Estudios Especiales, Superintendencia de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones.
• "El sistema de jubilaciones y pensiones a dos años de la reforma", 1997, Walter Schulthess y Gustavo Demarco, Serie de Estudios Especiales, Superintendencia de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones.
• "Usted considera su aporte a las AFJP un ahorro a futuro o un impuesto al trabajo?", 1999, Mariano Tappatá y Juan Ignacio Uro, Centro de Investigación en Finanzas y Mercado de Capitales, Universidad Torcuato Di Tella.
• "Reformas a los sistemas de pensiones en América Latina", Andras Uthoff, Revista de la CEPAL Nro. 56
• "Un cumpleaños poco feliz", Roberto Navarro, Suplemento Cash, Pagina/12, 8/1/99
• "Argentina: Evolución del Sistema Nacional de Previsión Social y propuesta de reforma", 1993, Walter Schulthess y Gustavo Demarco, CEPAL

Autor: Matias Manuel Grandi (matog[arroba]bigfoot.com)

Estudios: 5to. año de economía en la Facultad de Ciencias Economicasde la Universidad Nacional de La Plata.

Edad: 23 años

Categoria: Economía

Resumen: En este trabajo se intenta demostrar que el cambio en sistema previsional de Argentina, llevado a cabo en 1994, al pasar de un regimen de reparto puro, a otro mixto , es decir, con un componente de capitazación individual (administrado por las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones, AFJP), y otro de reparto (controlado por el Estado), no produjo un trade off entre eficiencia y equidad. Mas bien, esta transformación disminuyó la ineficiencia y la inequidad que estaban presentes en el antiguo sistema (aunque no llegó a eliminarlas).

Trabajo enviado por:

Autor: